1、建设建设PPP 项目项目物有所值专项评价报告委托单位：阜阳市城南新区建设指挥部办公室咨询机构：上海百通项目管理咨询有限公司阜阳市城南新区道路绿化工程阜阳市城南新区道路绿化工程阜阳市城南新区道路绿化工程建设 PPP 项目物有所值专项评价报告2二零一五年八月阜阳市城南新区道路绿化工程建设 PPP 项目物有所值专项评价报告I目目 录录释义释义.I第一部分第一部分 项目基本概况项目基本概况.11.1 基本情况.11.1.1 项目情况.11.1.2 采用 PPP 模式运作的必要性和可行性.21.1.3 项目运作的目标和意义.41.2 经济技术指标.61.2.1 项目背景与项目位置.61.2.2 项目建设2、内容.71.2.3 投资规模及资金来源.91.3 项目公司股权情况.10第二部分第二部分 评价依据及产出说明评价依据及产出说明.112.1 政策依据.112.2 合理假设与项目产出.122.3 评价目的.12阜阳市城南新区道路绿化工程建设 PPP 项目物有所值专项评价报告2.4 计划采用的 PPP 运作方式.132.4.1 投入回报设计.132.4.2 养护方案设计.142.4.3 移交方案设计.142.4.4 监督和考核.142.4.5 其他.142.5 评价组织及实施.142.5.1评价方案.142.5.2评价组织.152.6 计划的风险分配框架.16第三部分第三部分 物有所值定性评价物有3、所值定性评价.193.1 评价原则和方法.193.2 定性评价基本指标及权重.203.3 评审专家组的构成.303.4 评价结果及解释.31第四部分第四部分 结论和建议结论和建议.33阜阳市城南新区道路绿化工程建设 PPP 项目物有所值专项评价报告I释义释义在本报告中，除非另有说明，下列简称具有以下所规定的在本报告中，除非另有说明，下列简称具有以下所规定的含义：含义：政府和社会资本合作模式政府和社会资本合作模式PPP 模式阜阳市人民政府阜阳市人民政府阜阳市政府阜阳市城南新区道路绿化工程建设阜阳市城南新区道路绿化工程建设PPP项目项目本项目或绿化项目阜阳市城南新区道路绿化工程建设 PPP 项目物4、有所值专项评价报告1第第一一部分部分 项目基本项目基本概概况况1.1 基本情况基本情况1.1.1 项目情况项目情况为推进城镇化进程，建设区域中心城市，市委市政府结合城市总体规划的调整与发展战略，决定启动城南新区建设。城南新区规划建设范围 18 平方公里，共规划城市主、次干道 20 条，目标是建设成为新的阜阳金融商务中心、行政办公中心、旅游会展中心、文化体育中心、研发创意中心和商业居住中心，拥有全面完善的城市综合服务功能。目前，城南新区正按阶段逐步实施建设，第一阶段首先是完善基础设施，内容包括：城市道路、城市绿地和优质高中、三级医院等带动性强、辐射能力大的公共工程。城市道路主要包括淮河路、三清路5、保丰路、八里松路、润河路、竹园路、南京路、五里路、西清路、阜王路、中清路、京九路等 12 条道路均已开工建设，现阜阳市城南新区道路绿化工程建设 PPP 项目物有所值专项评价报告2已开工道路有 9 条，总长 15.4 公里，总投资 5.6 亿元。因此城南新区在道路实施同时，对道路两侧 15-50 米范围进行绿化建设，有利于完善城市基础设施，提升新区的整体形象，推动城南新区的城市建设。本项目的绿化工程主要包含阜阳市城南新区一期建设的十二条道路中的其中五条道路的两侧绿化，建设宽度为 15-50 米等，项目建设范围总用地面积 90.4 公顷，包含润河路、阜王路、南京路、竹园路、五里路的五条道路绿化工6、程。1.1.2 采用采用 PPP 模式运作的必要性和可行性模式运作的必要性和可行性（1）采用 PPP 模式建设本项目的必要性根据国办转发的 关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见（国办发201542 号），在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式，是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。围绕增加公共产品和公共服务供给，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，阜阳市城南新区道路绿化工程建设 PPP 项目物有所值专项评价报告3广泛采用政府和社会资本合作模式，对统筹做好稳增长、促改革、调结构7、惠民生、防风险工作具有战略意义。阜阳市作为安徽省人口最多的城市，也是安徽省三大交通枢纽之一，在公共产品与公共服务领域开展 PPP 模式的试点，具有很强的必要性。本项目包括大面积的绿化工程，作为投资大、时间长、项目复杂的环境保护项目，缺乏稳定的盈利性收入，但需要长期养护照顾，采用 PPP 模式运作，不仅可以降低政府的负担、平滑财政支出，而且可以借助社会资本方专业的运营和维护力量提高项目资产的效益。（2）采用 PPP 模式建设本项目的可行性根据财政部的相关文件，目前 PPP 模式主要包括委托运营（Operations&Maintenance，O&M）、管理合同（ManagementContrac8、t，MC）、建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）、建设-拥有-运营（Build-Own-Operate，BOO）、转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT）和 改 建-运 营-移 交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT）等六类。本项目作为新建市政绿化类项目，为非经营性项目，项目建成阜阳市城南新区道路绿化工程建设 PPP 项目物有所值专项评价报告4后资产所有权属于政府，初步判定本项目可采用的 PPP 运作方式有BTO 和 BOT。BTO（Build-Transfer-Operate，建设-移交9、-运营）是指社会资本负责融资并建设，完工后即将设施所有权移交给政府方，政府方再授予社会资本经营该设施的长期合同，使其通过向用户收费，收回投资并获得合理回报。BTO 模式适合于有收费权的新建设施（如污水处理厂等）。相比于 BOT 模式而言，BTO 模式政府短期内财政支出相对较大，考虑到阜阳市政府财政承受能力方面等因素，实施方案中建议选择 BOT 操作模式，该模式符合基础设施和公用事业特许经营管理办法相关规定。经与阜阳市相关各部门沟通，拟引入社会资本、采用建设运营一体化的模式推进 PPP 项目试点。本项目自身具备一定经营收入，但不足以覆盖投资成本。由社会资本负责该项目的投资、建设和一定周期运营（暂10、定 11 年），政府负责建设、养护的考核，并支付一定的购买服务费用。采用 PPP 模式，既拓展投融资渠道，又根据项目自身情况，制定了配套的项目运作模式及绩效考核机制，适应本地开展环境保护领域 PPP 模式建设实际情况，具有较强可行性。阜阳市城南新区道路绿化工程建设 PPP 项目物有所值专项评价报告51.1.3 项目运作的目标和意义项目运作的目标和意义通过政府和社会资本合作模式，预计本项目可达到如下目标：（1）提升公共服务水平。社会资本一般以利润最大化为经营目标，通过 PPP 模式建立起灵活的补贴机制，促进 PPP 投资人履行其合同项下的义务，以达到公众对基础设施服务的基本要求；同时促使其通过业11、务创新和管理提升，提升运营标准与服务水平。（2）降低项目投资成本。公共服务领域因投资大、回报低等原因，传统上是由政府负责投资的。政府与企业的很大区别是投资更偏重于社会效应，对成本控制、提高经营效率方面处于相对次要的地位。PPP 模式使得“让专业的人做专业的事”，社会资本共同参与项目设计、项目建设、融资安排等过程，可以缩短前期工作周期，使项目费用降低，有利于提高效率和降低造价，消除项目完工和资金风险。根据国际研究结果显示，与传统模式相比，采用 PPP模式可平均为政府部门节约 17%的费用。（3）减轻财政负担，建立现代财税。多年来，我国地方政府主要通过成立融资平台等方式融资进行公用建设，尽管对改善12、民生阜阳市城南新区道路绿化工程建设 PPP 项目物有所值专项评价报告6和社会事业发展起到积极作用，但也带来债务规模较高、长期财政压力较大等弊端。PPP 模式下，政府更多作为公共服务的监管者和补贴提供方，从繁重的事务中解脱出来，同时可以将补贴期限延长到整个特许经营期内，减轻政府短期财政预算压力。此外，PPP 模式是以项目公司为主体的融资活动，主要根据项目公司的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不是简单的政府信用来安排融资，不应计入政府负债。（4）落实“新国 36 条”，促进主体多元化。PPP 模式下，政府部门和社会资本合作，使项目参与各方整合组成专门的项目公司（SPV）负责建设运营，相互取长13、补短，发挥政府公共机构和民营机构各自优势，弥补对方身上的不足。项目运营方为政府提供更多的资金和技能，促进了投融资体制改革，提高项目在设计、施工、管理等方面的办事效率，传播企业管理理念和经验。（5）风险分配优化。PPP 模式实现了风险的优化分配，按照“由对风险最有控制力的一方承担相应的风险”、“风险与收益相适应”等原则，政府、社会资本分别承担一部分风险，使风险分配更合理。阜阳市城南新区道路绿化工程建设 PPP 项目物有所值专项评价报告7特别是本项目作为阜阳市拟进行的一个重点 PPP 项目，除了预计带来良好的社会效益外，还可在公共产品服务领域和后期运营管理方面做出尝试，总结出可推广的经验，产生一定14、示范作用，为后续 PPP 项目的实践、推广提供良好参照。1.2 经济技术指标经济技术指标1.2.1 项目背景与项目位置项目背景与项目位置近年来，阜阳市的城市化有序推进，特别是阜阳地方社会经济的快速发展，以及区域经济的联动发展和承接沿海产业的转移，为阜阳的城市发展提供了持久的动力。为推进城镇化进程，建设区域中心城市，市委市政府结合城市总体规划的调整与发展战略，决定启动城南新区建设。城南新区规划建设范围 18 平方公里，共规划城市主、次干道 20 条，目标是建设成为新的阜阳金融商务中心、行政办公中心、旅游会展中心、文化体育中心、研发创意中心和商业居住中心，拥有全面完善的城市综合服务功能。目前，城南15、新区正按阶段逐步实施建设，第一阶段阜阳市城南新区道路绿化工程建设 PPP 项目物有所值专项评价报告8首先是完善基础设施，内容包括：城市道路、城市绿地和优质高中、三级医院等带动性强、辐射能力大的公共工程。城市道路主要包括淮河路、三清路、保丰路、八里松路、润河路、竹园路、南京路、五里路、西清路、阜王路、中清路、京九路等 12 条道路均已开工建设，现已开工道路有 9 条，总长 15.4 公里，总投资 5.6 亿元。城市的整体容貌和城市道路绿地有着密切关系，因此城南新区在道路实施同时，对道路两侧 15-50 米范围进行绿化建设，有利于完善城市基础设施，提升新区的整体形象，推动城南新区的城市建设。由此阜16、阳市城南新区建设指挥部提出了本项目工程。为了完善城市基础设施，提升新区的整体形象，推动城南新区的城市建设。阜阳市城南新区建设指挥部在新区道路实施同时，提出了对道路两侧 15-50 米范围进行绿化建设，加快实施本项目道路两侧绿化工程，重点是对阜王路、竹园路、润河路、南京河、五里路等主支干道路进行绿化建设。图 1：绿化项目总平面图阜阳市城南新区道路绿化工程建设 PPP 项目物有所值专项评价报告91.2.2 项目建设内容项目建设内容本项目道路绿化工程主要包括绿化建筑工程，绿化道路工程，绿化种植工程，绿化给水工程，绿化排水工程，绿化电力工程，绿化土方工程等 7 部分。具体建设内容见下表。表表 1 项目17、建设内容和规模详表项目建设内容和规模详表项目名称项目位置长度（米）绿地面积（平方米）1.竹园路道路绿化工程南京路-京九路3946136100阜阳市城南新区道路绿化工程建设 PPP 项目物有所值专项评价报告102.南京路道路绿化工程八里松路-竹园路1636467403.五里路道路绿化工程淮河路-竹园路3550999004.阜王路道路绿化工程润河路-高速出口段64784732005 润河路道路绿化工程西清路-南京路2300148060合计/9040001.2.3 投资规模及资金来源投资规模及资金来源本项目尚处于项目识别阶段，实施方案及与社会资本的商务谈判尚未落实，因此按照惯例对项目的边界条件进行约18、定。地方政府通常需要与社会资本对项目的盈利和补偿机制达成共识，对风险分担和利益分配需兼顾公平与效率。本项目五条道路的总投资约为 2.98 亿元经与阜阳市财政、园林、市政、环保等部门沟通，本项目拟由社会资本负责绿化项目的投资、建设和一定周期养护，政府负责建设、养护的考核，并支付购买服务费用与可行性缺口补助。1.3 项目公司股权情况项目公司股权情况根据本项目的实施方案，本项目拟由社会资本设立项目公司，并完全控股，承担项目经营风险，政府在项目公司不持有股份。阜阳市城南新区道路绿化工程建设 PPP 项目物有所值专项评价报告11阜阳市城南新区道路绿化工程建设 PPP 项目物有所值专项评价报告12第第二二19、部分部分 评价依据及产出说明评价依据及产出说明2.1 政策依据政策依据自 2014 年国发 60 号文以来，财政部、发改委均频频发文，对物有所值评价非常重视，本次物有所值评价也是基于相关的政策指引，详列如下：（1）国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460 号）（2）关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见（国办发201542 号）（3）国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724 号）（4）财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式通知（财金201476 号）（5）政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金 201420、阜阳市城南新区道路绿化工程建设 PPP 项目物有所值专项评价报告13113 号）（6）基础设施和公用事业特许经营管理办法（2015 年第 25号令）2.2 合理假设与项目产出合理假设与项目产出本项目中假设政府与社会资本的合作方式为社会资本在建成后，为该 PPP 项目设立的专门项目公司（SPV）参与本区域的绿化养护和附属设施保养，并按合同约定比例共享收益、共担风险。如本项目最终采用其他运作（即 SPV 不参与的方式），则本项目财政承受能力论证中涉及的相关假设、数据采集、论证方法等均需重新拟订，且论证结论需重新推导。本项目因集成了广告牌出租经营权、市政绿化养护权等多种形式，因此项目产出包括硬件设施21、服务质量、安全、社会满意度等的运营维护期绩效考核。阜阳市城南新区道路绿化工程建设 PPP 项目物有所值专项评价报告142.3 评价目的评价目的项目建设的必要性及合规性、PPP 模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面，对项目实施方案进行可行性评估，确保“物有所值”。本次评价旨在通过考察 PPP 模式下，财政资金对该项目的杠杆撬动作用，政府与社会资本合作的运行模式、运行风险和移交方案等，旨在分析、比较采用 PPP 模式与传统政府单一主体投资、建设、运营模式的优势。在进行本次物有所值评价时，应重点关注项目的PPP 模式下投入回报设计、运营方案设计、移交方案设计、监督和考核机制、计划的风险22、分配框架等方面的评价；同时对项目实施过程中的经验和做法进行分析和提炼，发现亮点，剖析问题，总结经验，为相关部门实施同类项目提供参考和借鉴。2.4 计划采用的计划采用的 PPP 运作方式运作方式经与阜阳市财政、园林、市政、环保等部门沟通，拟引入社会资本、采用建设运营一体化的模式推进绿化工程 PPP 试点。由社会阜阳市城南新区道路绿化工程建设 PPP 项目物有所值专项评价报告15资本负责该项目的投资、建设和一定周期运营（暂定为 11 年），政府负责建设、养护的考核，并支付一定的购买服务费用。在项目收益机制设计上，拟通过“经营权收益+政府付费+可行性缺口补助”的模式，使得社会资本收回投资并获得合理回23、报，本项目实施方案建议采用 BOT 类运作方式。2.4.1 投入回报设计投入回报设计（1）项目投入成本本项目投入成本主要由三大块组成：一是项目静态总投资额。二是利息费用。三是日常运营成本。（2）项目收入来源本项目收入拟设计为主要来源于运营收入，主要由三大块组成：一是经营权收益，即广告牌出租收入。二是政府付费，指政府根据项目设施的可用性向项目公司付费（可用性付费）及运营维护付费。三是可行性缺口补助，指上述经营性收入不能满足项目公司成本回收和合理回报时，由政府给予项目公司一定的补助。阜阳市城南新区道路绿化工程建设 PPP 项目物有所值专项评价报告162.4.2 养护养护方案设计方案设计本项目采用建24、设运营一体化的模式，为此道路绿化养护需要纳入其中。2.4.3 移交方案设计移交方案设计移交为运营期满移交。阜阳市政府将绿化养护权和广告牌出租经营权，授予项目公司。建设加运营期满 11 年（暂定）后，阜阳市政府无偿全部收回特许经营权（也可继续授予）。2.4.4 监督和考核监督和考核行业主管部门做好监督和考核工作，建设阶段，阜阳市城南新区建设投资有限公司牵头做好项目工程安全和质量等的监督、管理和考核。运营阶段，由相关部门负责监管，其他相关职能部门根据职责分工做好监督和考核工作。2.4.5 其他其他在框架协议和正式 PPP 合同中将进一步明确调价机制、政府和社会资本以及项目公司的职责分工、风险分担。25、阜阳市城南新区道路绿化工程建设 PPP 项目物有所值专项评价报告172.5 评价评价组织及实施组织及实施2.5.1评价方评价方案案本次物有所值评价采取比较法、因素分析法、公众评判法等方法开展论证相关工作，详细情况见本报告 3.1 部分。本次 VFM 评价的评分标准以国家相关规定、行业标准和计划标准为主，同时依据实际情况参照其他相关标准。评价等级共分为四级：优：得分高于 90 分（含 90 分）；良：得分 75 分-90 分（含 75 分）；合格：得分 60 分-75 分（含 60 分）；不合格：60 分以下。其中优、良、合格三个等级的评价结论均为“通过物有所值评价”，不同等级代表本项目采用 P26、PP 模式运作的可行性和价值高低；不合格等级为“物有所值评价未通过”。阜阳市城南新区道路绿化工程建设 PPP 项目物有所值专项评价报告182.5.2评价组织评价组织本项目 VFM 评价工作分为项目调研、方案拟订、评价实施等三个阶段，主要工作内容如下：1）开展项目调研。）开展项目调研。组建项目工作组，与相关部门人员联系，收集相关资料，政策法规和行业资料，准备评价工作实施阶段所须收集的资料清单。2）拟订评价方案。）拟订评价方案。根据国家有关要求设计评价指标，编制项目评价方案，报项目业主审批通过。3）成立评价小组。）成立评价小组。受业主方委托，我公司组织了技术专家、项目管理专家、财务专家和法律专家等27、多个领域的 7 名专家组成评审专家组，对本项目实施定性评价。专家组成员详见本报告 3.3 部分。4）组织定性评审。）组织定性评审。专家组根据经审批通过后的评价方案以及评价指标体系、各指标标杆值和相应评价标准进行评审，工作人员汇总专家评审意见和建议。阜阳市城南新区道路绿化工程建设 PPP 项目物有所值专项评价报告192.6 计划的风险分配框架计划的风险分配框架PPP 项目风险分配遵循三大原则：风险分配优化、风险收益对等和风险可控原则。本着“让最有能力承担风险的一方承担风险”的精神，在实施方案中，本项目拟定的风险分配基本框架如下：表表 2：本本项目风险与责任分配图项目风险与责任分配图风险类别风险类28、别政府承担政府承担项目公司承担项目公司承担建设风险建设风险设计不当和缺陷劳资/设备的获取土地不能及时交付水电等配套安排施工准备不足自行提出工程变更建造/采购成本超支工程技术风险完工风险工地安全/环境保护代建单位违约考古文物保护运营风险运营风险设备技术缺陷阜阳市城南新区道路绿化工程建设 PPP 项目物有所值专项评价报告20风险类别风险类别政府承担政府承担项目公司承担项目公司承担设施设备故障运营维护成本超支服务质量不达标运营商违约/提前终止恢复性大修安全管理环境保护财务风险财务风险融资失败融资成本高利率变化外汇风险偿债风险/流动性风险融资机构介入权行使项目公司破产收入风险收入风险最低需求风险养护需29、求变化模拟收费单价变动通货膨胀经营收益变动财政补贴/注资变动阜阳市城南新区道路绿化工程建设 PPP 项目物有所值专项评价报告21风险类别风险类别政府承担政府承担项目公司承担项目公司承担法律风险法律风险合同文件冲突劳工争端第三方违约政府行为政府行为政府违约/提前终止资源或资产征收/征用审批延误政府提出工程变更税费/行业标准变更其他风险其他风险不可抗力本项目的参与方主要包括政府，具体为代表阜阳市政府组织实施本项目的阜阳市城南新区建设投资有限公司等；社会资本（即通过政府合法途径选定的项目公司股东），由于一般采取有限责任公司的方式，一般情况下风险隔离至项目公司层面，除特别约定外，社会资本一般不承担风险30、；项目公司，即本项目中社会资本设立的项目公司，具体进行项目的建设、运营；其他参与者，即建设单位、设计单位、融资机构、保险公司等其他参与者，通过项目公司与其他参与者的合作，将部分项目风险分散至其他参与者。在本项目的风险分配架构下，土地征用风险等部分建设风险、阜阳市城南新区道路绿化工程建设 PPP 项目物有所值专项评价报告22最低需求风险等部分收入风险、政府方违约等风险由政府承担，项目公司破产风险、部分法律风险、不可抗力风险由政府方与项目公司共同承担。阜阳市城南新区道路绿化工程建设 PPP 项目物有所值专项评价报告23第三部分第三部分 物有所值定性评价物有所值定性评价根据国务院、财政部、发改委等国31、家部委的相关要求，在政府和社会资本合作模式下，物有所值评价报告应提供物有所值定性评价的详细情况，包括定性评价基本指标及权重、评审专家组的构成、评价结果及解释等。3.1 评价原则和方法评价原则和方法（1）评价原则）评价原则本次 VFM 评价以客观、公正、科学和规范为评价原则，从阜阳市城南新区道路绿化工程项目入手，在分析政策文件的基础上，综合考虑项目背景、目的、内容、预算和资金使用、管理机制等因素，围绕本项目的绩效目标进行指标体系的设计，并以此为依据设计基础表和社会调查方案，以支撑 VFM 评价工作的开展，全面考察本项目的项目决策、项目管理和项目 VFM。（2）评价方法）评价方法阜阳市城南新区道路32、绿化工程建设 PPP 项目物有所值专项评价报告24VFM 评价一般可采取下列方法开展相关工作：1）比较法。通过与历史数值和项目计划数值等进行比较，算出 VFM 值。2）因素分析法。通过列举所有影响效益和资金支出的内外因素，比较各因素对项目的影响程度和相互关系，通过梳理、分类、归纳和提炼等相关技术处理概括得出评价结论。使用因素分析法时，列举的内外影响因素应尽可能多，力求评价结果更加客观。3）公众评判法。主要包括通过公众问卷调查、访谈、专家评估等方法，对项目效果进行评判，得出 VFM 目标的实现程度。在评价过程中，涉及技术性强的指标设计和评判工作，调用了公司专家库中的专家参与部分工作；涉及社会调查33、方面的工作，由VFM 评价小组人员及聘请其他专业人员共同实施。3.2 定性评价基本指标及权重定性评价基本指标及权重定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。阜阳市城南新区道路绿化工程建设 PPP 项目物有所值专项评价报告25我公司基于相关法律政策文件，选取了十八个指标进行评价，并在评分标准及叙述上酌情进行调整。（1）项目规模）项目规模由于 PPP 模式的交易成本较高，PPP 项目需要有足够大的规模来降低交易成本占投资（包括运营维护成本）的比重。此外，项目也需要具有足够规模来吸引社会资本。一般来说，规模越大34、的投资越适合采用 PPP 模式，因此，规模越大，得分越高。100=建设投资10000 万元。80=建设投资10000 万元，且运营和维护成本是建设投资的 34 倍。60=建设投资介于 500010000 万元之间。40=建设投资5000 万元，且运营和维护成本是建设投资的 45 倍。10=建设投资5000 万元。一般来说，由于前期费用大、运作周期长，规模较小的项目难以应用 PPP 模式，难以做到物有所值，足够重大的项目才适合应用PPP 模式。本指标权重为 5%。（2）资产寿命资产寿命资产使用寿命长的项目可以采用较长的合同，合同期长使公共部门可以从社会资本的效率和创新中获得更多的好处，社会资本也35、阜阳市城南新区道路绿化工程建设 PPP 项目物有所值专项评价报告26从较长的合同期中获得更多的收益。100=资产使用寿命大于 25 年。80=资产使用寿命为 20-24 年。60=资产使用寿命为 15-19 年。40=资产使用寿命为 10-14 年。10=资产使用寿命少于 10 年。一般来说，资产使用寿命越长的项目越适合于 PPP 模式。因此，使用寿命越长，得分越高。本指标权重为 5%。（3）资产复杂性资产复杂性不同类别资产或具有独特资产组合的项目要复杂于只有单个类别资产的项目。一般来说，项目资产越复杂，管理要求越高，利润潜力越大，更适合由社会资本来管理。因此，资产越复杂，得分越高。100=三36、个以上资产类别的组合。80=项目本身非常复杂。60=两类中等复杂程度的资产组合。40=两类复杂程度低的资产组合，或者一个较复杂的资产。10=单一的资产类别。一般来说，资产复杂性高的项目如鸟巢、中信汕头滨海新城项阜阳市城南新区道路绿化工程建设 PPP 项目物有所值专项评价报告27目等，由于复杂度高，更需要社会资本与政府合作，结合双方优势以实现物有所值。本指标权重为 5%。（4）场地类型场地类型一般来说，在未开发地区进行的新建项目能够明确地把风险转移给社会资本，而在更新改造项目中风险责任不易划分清楚。因此，场地类型越简单，得分越高。100=未开发地区的新建设施。80=已开发地区的新建设施。60=537、0%以上的投资用于新建设施，并对既有设施进行重大改造。40=既有设施的扩建或翻新。10=既有设施的翻新、现代化改良，或新旧设施的整合。本指标权重为 5%。（5）创新潜力创新潜力合同中用产出说明，而不是投入要求，只规定交付什么，而把如何交付的问题留给社会资本，为创新提供更广的机会。一般来说，社会资本的创新与公共部门需求的规定性是负相关，对可交付成果的规定越少，社会资本的创新空间越大，越有利于采用 PPP 模式。因此，创新潜力越大，得分越高。阜阳市城南新区道路绿化工程建设 PPP 项目物有所值专项评价报告28 100=在项目各个阶段公共部门都准备采用产出说明。80=在公共部门认为必要的少数领域才采38、用投入说明，其他情况采用产出说明。60=项目要求采用投入要求与产出要求的混合方式。40=项目的设计与施工采用投入说明。10=公共部门认为必须为大部分资产定义具体的投入要求。基于产出绩效的合同符合 PPP 购买服务的导向，而传统采购重建设轻运营。因此，基于产出绩效的合同更符合物有所值。本指标权重为 5%。（6）合同整合合同整合PPP模式产生物有所值的一个重要机理就是整合项目的各个阶段（设计、建造、融资、维护、运营）。一般来说，整合的潜力越大，产生物有所值的可能性越大，越适合于 PPP 模式。因此，整合程度越高，得分越高。100=项目的设计、建造、融资、维护和运营等都可以整合到一个合同之中。80=39、项目的设计、建造、融资、维护和部分运营可以整合到一个合同之中。60=项目的设计、建造、融资、部分维护可以整合到一个合同之中。40=至少项目的设计、建造、融资可以整合到一个合同之中。10=项目只有两个过程可以整合到一个合同之中。阜阳市城南新区道路绿化工程建设 PPP 项目物有所值专项评价报告29政府与社会资本的合作中，物有所值的重要依据就是将风险分配给更能承担风险的角色，社会资本在设计、建造、融资、维护和运营等方面相对政府更加专业、擅长，因此整合到一个合同中更适合应用 PPP 模式。本指标权重为 5%。（7）运营和维护要求运营和维护要求对于长期合同而言，希望能够预测资产的长期运营和维护要求。一般40、来说，资产的长期运营和维护要求的稳定性和可预见性越强，越有利于签订长期合同。因此，运维要求越稳定，得分越高；运维要求可预见性越强，得分越高。100=运营和维护要求是可预测的和稳定的。80=运营和维护要求是可预测的，但根据已知因素判断有些不稳定。60=运营要求是不稳定的，但维护要求是可预测的。40=运营要求是不稳定的，维护要求在某种程度上是可预测的。10=在资产寿命期内，运营和维护要求不可预测和不稳定。PPP 项目本质上是用于提升公共服务水平，运营和维护的要求是需求的基础，如基础容易发生变化，则难以做到物有所值，本指标权重为 5%。（8）绩效指标绩效指标阜阳市城南新区道路绿化工程建设 PPP 项41、目物有所值专项评价报告30PPP 模式要求公共部门改变管理方式：从基于投入的方法改为绩效管理。建立并监测关键绩效指标（KPI）是绩效合同管理的关键。公共部门必须能够用产出或绩效的方式阐明其所需的最低运行和维护标准，并对其进行监测。因此，绩效指标越明确具体，得分越高。100=可获得运营和维护的绩效产出和指标。80=存在运营和维护的绩效产出和指标，但不是现成的。60=可获得类似资产项目的运营和维护绩效产出和指标。40=存在类似资产项目的运营和维护绩效产出及指标，但不是现成的。10=需要开发运营和维护的绩效产出及指标。传统的投入管理经常导致项目超支，而项目效果难以达到预期，因此绩效产出和指标是物有所42、值的重要实现方式，本指标权重为 5%。（9）全生命周期成本全生命周期成本在 PPP 模式中，全生命周期成本是确定特许经营期的长短、付费的多少、政府补贴等重要依据。因此，全寿命期成本预测越准确，得分越高。100=公共部门很好地理解了项目全生命周期成本，并且可以准确估计它。阜阳市城南新区道路绿化工程建设 PPP 项目物有所值专项评价报告31 80=公共部门理解项目全生命周期成本，但并不完全准确地估计它。60=公共部门很好地理解了项目全生命周期成本，但只能在某种准确程度上估计它。40=公共部门对项目全生命周期成本的理解有限，也不能准确估计它。10=公共部门不能很好地理解项目全生命周期成本，也不能估计43、它。PPP项目要想实现物有所值，应进行全生命周期的成本管理（特别是运营维护期成本），成本降低是实现物有所值的关键之一，本指标权重为 10%。（10）项目收入项目收入项目第三方收入不是 PPP 成功的必要条件，但是项目第三方收入可以减轻公共部门的负担。因此，第三方收入越多，得分越高。100=项目将产生收益，并且社会资本愿意承担与收益相关的风险。80=项目可能产生收益，并且社会资本愿意分担收益风险。60=项目可能产生收益，但不知社会资本是否愿意接受收益风险。40=项目可能产生很少的收益，社会资本不会接受任何收益风险。10=项目不可能产生任何收益。不是绝对的无收益项目就不适合 PPP 模式，但总体而44、言，第三方收益是 PPP 项目的重要保障。从物有所值角度考虑，无收益或低收益的项目一般创新空间小，难以做到物有所值，本指标权重为阜阳市城南新区道路绿化工程建设 PPP 项目物有所值专项评价报告325%。（11）私营部门实力私营部门实力注重私营部门的实力有两个重要的原因：（1）确保投标竞争环境；（2）确保有私营部门履行职能和管理风险。一般来说，有能力投标人越多，竞争越激烈，获得物有所值的可能性越大。因此，有能力参与的企业越多，得分越高。100=能够组建设计、施工、建造、维护、运营专业项目团队的企业有 5家以上。80=能够组建设计、施工、建造、维护（但不要求具有运营能力）专业项目团队的企业有 5 45、家以上。60=能够组建设计、施工、建造、维护、运营专业项目团队的企业有 35家。40=能够组建设计、施工、建造、维护（但不要求具有运营能力）专业项目团队的企业有 35 家。10=能够组建设计、施工、建造、维护、运营专业项目团队的企业少于 3家。一般来说，PPP 项目目标产出的物有所值更依赖于私营部门的竞争，如缺乏市场竞争，则 PPP 项目难以做到物有所值，本指标权重为 5%。阜阳市城南新区道路绿化工程建设 PPP 项目物有所值专项评价报告33（12）市场先例市场先例如果有类似规模和要求的项目采用 PPP 模式，特别是成功的PPP 项目，则说明 PPP 可行。因此，先例越相同，得分越高。100=46、在中国有投资规模和项目范围相似的（成功）PPP 项目。80=在中国有项目范围相似但投资规模稍小或投资规模相似但项目范围稍小的（成功）PPP 项目。60=在国际上有投资规模和项目范围相似的（成功）PPP 项目。40=在国际上有项目范围相似但投资规模稍小或投资规模相似但项目范围稍小的（成功）PPP 项目。10=国内外都没有投资规模和项目范围相似的（成功）PPP 项目。本指标权重为 5%。（13）风险管理（风险转移）风险管理（风险转移）付款机制和合同条款能激励良好的风险管理吗？一般来说，PPP模式将一些风险分配给社会资本，它可以更好地管理这些风险，从而降低政府的项目总成本。因此，风险分配越合理，得分47、越高。100=项目风险在公共部门与社会资本之间最佳分配，社会资本比政府能更有效地管理风险。80=绝大多数项目风险转移给社会资本，60=主要项目风险转移给社会资本阜阳市城南新区道路绿化工程建设 PPP 项目物有所值专项评价报告34 40=部分项目风险转移给社会资本 10=主要项目风险由政府承担。PPP 强调专业的人做专业的事，在公共服务产出领域，将风险分配给专业的社会资本，更容易实现物有所值。本指标权重为 10%。（14）财政承受力财政承受力政府是否为该项目准备了足够的财政资金，PPP 模式本身不一定能减轻政府的财政支出，其关键在于是否有第三方收入。如果没有第三方收入，则只是延缓政府支出，或者由48、集中支出变为分期支出。项目不能超出政府的财政承受力。因此，财政承受力越大，得分越高。100=有充足的财政资金，中长期的资金需求均以落实。80=财政资金有限，需要与其他项目竞争，但竞争不激烈。60=财政资金有限，需要与其他项目竞争，但竞争很激烈。40=财政资金短缺，长期支持有困难。10=财政资金短缺，无力支持。本指标权重为 5%。（15）政府管理能力政府管理能力项目实施机构是否具有 PPP 项目的管理能力和相关经验？注阜阳市城南新区道路绿化工程建设 PPP 项目物有所值专项评价报告35重公共部门的实力有两个重要的原因：1）确保项目运作的成功；2）确保公共利益得到保护。因此，政府管理 PPP 项目49、的能力越强，得分越高。100=项目实施机构具有 PPP 项目的管理能力和相关经验。80=项目实施机构具有 PPP 项目的管理能力，但没有相关经验。60=项目实施机构没有 PPP 项目的管理能力和相关经验，但可以获得。40=项目实施机构没有 PPP 项目的管理能力和相关经验，获得也有困难。10=项目实施机构没有 PPP 项目的管理能力和相关经验，也无法获得。本指标权重为 5%。（16）政府问责政府问责是否因为公平、效率和问责的原因需要由公共部门直接提供服务，而不是通过 PPP 合同来提供，因此，问责要求越小，得分越高。100=完全可以由社会资本直接提供服务，而且无需政府监督。80=完全可以由社会50、资本直接提供服务，但需要政府的监督。60=可以由社会资本直接提供服务，但需要政府的强力监督。40=勉强可以由社会资本直接提供服务，但政府应确保服务。10=必须由公共部门直接提供服务。因保密、技术学习等因素，某些领域的 PPP 因高昂的监督成本或其他原因，难以做到物有所值，本指标权重为 5%。阜阳市城南新区道路绿化工程建设 PPP 项目物有所值专项评价报告36（17）法律环境法律环境实施 PPP 模式是否有政策或法律限制？因此，法律环境越适宜，得分越高。100=没有任何政策或法律限制。80=没有政策或法律限制，但存在一些不确定因素。60=存在政策或法律限制，但有可能解决。40=存在政策或法律限制51、，但解决有困难。10=存在严重的政策或法律限制。本指标权重为 5%。（18）资产利用）资产利用激励社会资本使用单一设施来支持多种收入来源，降低该设施提供任一特定服务的费用。因此，资产利用越充分，得分越高。100=项目资产可以得到充分利用，增加大量的额外收入。80=项目资产可以部分利用，增加一定的额外收入。60=项目资产可以部分利用，增加一些额外收入。40=项目资产可以部分利用，增加少量额外收入。10=项目资产专项专用，不能增加额外收入。本指标权重为 5%。阜阳市城南新区道路绿化工程建设 PPP 项目物有所值专项评价报告373.3 评审专家组的构成评审专家组的构成我公司组织了由七名专家组成的评审52、专家组开展定性评价评审，专家组成员包括技术专家、项目管理专家、财务专家和法律专家等多个领域专家。物有所值定性评审专家组详细名单如下：评审组评审组姓名姓名职称及职务职称及职务专业领域专业领域组长杨飞雪教授，博导，天津理工大学管理学院院长，从事工程项目管理相关工作 35 年技术专家项目管理专家成员戴福元高级工程师，注册造价工程师，上海市市政定额管理站原副站长，从事市政绿化工程造价及项目管理相关工作 41 年技术专家成员金龙芳高级会计师，注册会计师，上海浦东新区财政局原副局长，从事工程项目投资管理及工程财务管理等相关工作 25 年财务专家成员岳小川高级工程师，中国招标投标协会专家，中技招标有限责任公53、司副总经理，从事政府采购相关工作 22 年政府采购专家成员谭敬慧高级律师，中国招标投标协会专家，北京建纬律师事务所所风险管理专家阜阳市城南新区道路绿化工程建设 PPP 项目物有所值专项评价报告38评审组评审组姓名姓名职称及职务职称及职务专业领域专业领域长，高级合伙人，从事投资风险管理及咨询 20 年成员郝利高级律师，北京阳光时代律师事务所高级合伙人，从事法律咨询相关工作 20 年法律专家成员邹建文高级工程师，工学博士，从事工程施工、项目管理等相关工作 23 年技术专家3.4 评价结果及解释评价结果及解释定性评价首先由专家组成员独立打分，并对各成员打分采用去掉一个最高分和一个最低分再求平均分的办54、法，获得评分结果。最终加权得分为 80.45 分（评审打分汇总结果见表 3），判断本项目的物有所值定性评价结果为“良”，即通过物有所值定性评价。专家组得出通过物有所值论证的主要理由如下：1）阜阳市城南新区道路绿化工程估算总投资约 2.98 亿元，规模适宜 PPP 建设模式。2）项目合同内容预期包括绿化工程建设和养护，商业广告经营等，项目的综合性非常强，工程内容非常多；本项目运营期间，阜阳市城南新区道路绿化工程建设 PPP 项目物有所值专项评价报告39包含建设费用返还、政府购买服务支出和商业营业收入等，合同结构复杂性；项目特征适合采用 PPP 模式运作。3）阜阳市政府设有专门的 PPP 领导小组55、和 PPP 中心等机构，并指定阜阳市城南新区建设投资有限公司为 PPP 项目实施机构，当地政府的经济水平、管理水平均符合 PPP 合作模式的要求。4）本项目初步实施方案中，风险分担、移交方案、收入方案基本可行。阜阳市城南新区道路绿化工程建设 PPP 项目物有所值专项评价报告40表表 3 阜阳市城南新区道路绿化项目评审打分汇总结果表阜阳市城南新区道路绿化项目评审打分汇总结果表编号编号评价要素评价要素权重权重得分得分加权得分加权得分1项目规模项目规模5%10052资产寿命资产寿命5%2013资产复杂性资产复杂性5%6034场地类型场地类型5%954.755创新潜力创新潜力5%854.256合同整合56、合同整合5%964.87运维要求运维要求5%884.48绩效指标绩效指标5%944.79全寿命期成本全寿命期成本10%90910项目收入项目收入5%703.511私营部门实力私营部门实力5%763.812市场先例市场先例5%80413风险转移风险转移10%90914财政承受力财政承受力5%904.515政府管理能力政府管理能力5%854.2516政府问责政府问责5%80417法律环境法律环境5%80418资产利用资产利用5%502.5总分总分80.45阜阳市城南新区道路绿化工程建设 PPP 项目物有所值专项评价报告41第四部分第四部分 结论和建议结论和建议根据财金2014113 号文要求，物有57、所值定量评价工作由各地根据实际情况开展。经过专家组讨论，目前阶段各地尚未建立起PSC 和 PPP 值（影子报价）数据库，本项目以定性评价为主。根据定性评分结果，本项目加权得分为 80.45 分，通过物有所值评价。此外，建议如下：1.因绿化养护收益较小，所以建议将广告牌的出租经营权一并授予项目公司，保证项目收费来源的可靠性、可预测性、可控制性；2.项目合同内容预期包括绿化工程建设和养护，商业广告经营等，项目的综合性非常强，工程内容非常多，合同结构复杂，而这些严格说责任的主体方更多的在于政府，因此明确、细化风险分担机制十分必要；这些理顺，付款机制和合同条款则可能激励良好的风险管理；3.市政绿化类的投入、产出需求有别于污水、给水、垃圾等厂阜阳市城南新区道路绿化工程建设 PPP 项目物有所值专项评价报告42站建设，主要体现在社会性上，建议政府能建立专门机构，其中包括所有的职能部门，使社会资本在项目建设时方便对接、并提高办事效率。4.根据本项目的特点，在特许期固定为 11 年的前提下，建议采用建设期、运营期双限定的模式，对于社会资本在建设期提前保质完工，应该采用一定的奖励机制，鼓励社会资本尽早为社会公众提供相应服务，具体奖励措施由政府会同相关职能部门协商确定，并在合同中予以明确。