1、 广花一级公路地下综合管廊及道路快捷化广花一级公路地下综合管廊及道路快捷化改造配套工程改造配套工程 PPP 项目项目 物有所值评价报告物有所值评价报告 二二 O 一六年十月 一六年十月 保密提示保密提示 本文件及其附件为济邦公司提供重要资料。无论以书面、电邮或任何其他形式获得本文件的所有收件人都应该对此严格保密，未经济邦公司书面同意，不得将本文件的部分或全部内容以任何方式披露给第三方。物有所值评价报告 i目 录 目 录 一、一、编制依据编制依据.1二、二、项目基本信息项目基本信息.12.1 项目背景.12.2 项目实施意义.22.3 项目技术方案.32.4 相关管线入廊情况.32.5 项目建设2、总投资.42.6 PPP 运作方式.4三、三、风险分配风险分配.53.1 风险分配原则.53.2 风险分配机制.5四、四、物有所值定性评价物有所值定性评价.84.1 评价方式.84.2 评价流程.94.3 评价指标.94.4 评价细则.114.5 定性评价结果和结论.12五、五、物有所值定量评价物有所值定量评价.155.1 财务假定.155.2 公共部门比较值（PSC）.165.3 PPP 项目全生命周期内政府支出的成本净现值（PPPs）.23物有所值评价报告 ii5.4 物有所值定量评价结果.26六、六、物有所值评价结论及建议物有所值评价结论及建议.26 物有所值评价报告 1一、编制依据 一3、编制依据 本项目物有所值评价主要基于国务院、财政部、发改委等国家部门出台的相关政策指引，并结合国内 PPP 理论研究和济邦的项目实操经验。编制依据主要如下：（1）政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金2014113号）（2）基础设施和公用事业特许经营管理办法（2015 年第 25 号令）（3）财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476 号）（4）国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443 号）（5）国务院关于深化预算管理制度改革的决定（国发201445 号）（6）关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见（国办发201542 号）4、（7）国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460 号）（8）PPP 物有所值评价指引（试行）(财金2015167 号)二、项目基本信息 二、项目基本信息 2.1 项目背景 2.1 项目背景 广州市花都区位于广东省中南部，珠江三角洲北缘，广州市北面。花都的东部、东北部与从化区交界，西部与三水市相连，西南部和南海市接壤，南部紧靠广州市白云区，北部与清远市毗连。花都区是广州市的工业发展区和重要交通枢纽，并形成交通走廊区、城市中心区、城东开发区三个功能区片。受广州市北部地区现状道路基本呈“纵强横弱、北疏南密”的不规则路网体系影响，花都广花一级公路地下综合管廊及道路快捷化改5、造配套工程是广州市政府高度重视的建设项目，其位于广州市北部白云区、花都区内。花都区通向广州中心城区现状主要由京珠高速公路、机场高速公路、广清高速公路、广花公路（G106 国道旧线）、广花一级公路（S114 省道）承担。受高速公路收费、机场高速公路限货及现状流量大等因素，大部分过境交通仍会选择物有所值评价报告 2广花公路（G106 国道旧线）、广花一级公路（S114 省道）等南北向的国道、省道。花都区通往广州市区，缺少类似番禺新光快速路、增城广园快速路那样直通广州核心城区的城市快速通道。近年来，随着城市化不断推进，广花公路（G106 国道旧线）沿线建设容量不断增大，在 2010 年广州亚运之前已6、完成道路市政化改造。随着龙归、人和地段地铁通车，各类商业旅游设施及大型高尚住宅区陆续建成，这一地段逐渐汇集了大量的车流和人流。目前该段范围路况良好，人流量较大，特别在人和街范围，道路两侧建筑物多为商铺、民居及大型的商业中心。故广花公路（G106 国道旧线）不适宜进行快捷化改造。广花一级公路现状道路宽度约为 60m，双向各 34 车道不等，道路为二块板断面形式，大部分地段无人行道，机动车与摩托车、非机动车混行，道路沿线开口过多，行人、机动车、非机动车相互干扰。现状道路交通功能主要服务过境交通，为沿线地区的土地开发和经济发展服务。未来该道路为广州市白云区北部地区干道网络中的主要干道，与其他主要道路7、：广清高速公路、机场高速公路、G106、槎神大道、铁路西线、铁路东线、夏花路等组成广州对外通道网络，特别是联系广州中心区花都区副中心的重要通道。2.2 项目实施意义 2.2 项目实施意义 广花一级公路地下综合管廊及道路快捷化改造配套工程PPP项目位于广州市北部白云区、花都区内。道路快速化改造采取快捷路模式，全线取消设置红绿灯，改善道路通行条件，实现主线的快速化，使广州城区对花都地区的辐射作用较周边其他各区更为明显，也是响应建设幸福广州的号召，实现节约资源和保护环境的城市建设目标的一个重大举措。地下综合管廊是新型城市市政基础设施建设现代化的重要标志之一，它避免了由于埋设或维修管线而导致路面重复开8、挖的麻烦，由于管线不接触土壤和地下水，因此避免了土壤对管线的腐蚀，延长了使用寿命，它还为规划发展需要预留了宝贵的地下空间，响应“一流的规划、一流的设计、一流的建设、一流的质量”的建设要求。综合管廊的建设可大大减少市政地下管线维护过程中对城市交通和市民生活的影响，在实施地下综合管廊过程中同步广花一级公路快速化建设，可以减少管廊施工期间对道路交通的影响，是响应习近平总书记“加强地下管线建设”的物有所值评价报告 3讲话和落实住建部推广综合管廊技术的要求，便于积极开发利用城市地下空间，集约使用土地，有效缓解城市发展与我国土地资源紧张的矛盾，对提高土地利用率、扩大城市生存发展空间均具有重要的意义。在国家9、层面先后出台多个与地下综合管廊建设相关的政策指导文件，从政策、资金等方面对综合管廊给与大力支持。根据2016年6月2日广州市住房和城乡建设委员会召开的会议，确定将广花一级公路快捷化改造作为配套工程与地下综合管廊项目打包立项、统一设计。本项目建设是落实国家、中央及省市各层面政策的需要。2.3 项目技术方案2.3 项目技术方案 本项目全称广花一级公路地下综合管廊及道路快捷化改造配套工程PPP项目（以下简称“广花快速路及综合管廊项目”），由道路快捷化改造和地下综合管廊两部分构成，其中，道路快捷化改造范围南起G106 国道，北止于花都区雅瑶中路，长度18.3km，宽度按规划的60m控制，标准为连续交通10、流的主干路，设计速度为60km/h，设置中央绿化分隔带，拓宽现状双向六车道车行道为双向八车道，改造人行道、非机动车道及附属设施，在流量较大的节点设置立交。地下综合管廊敷设在道路东侧，南起白云区夏花一路，北至花都区雅瑶中路（K2+500K18+300）。地下综合管廊建设规模为新建综合管廊16.3km，配套建设1座控制中心和8座变电所。工程内容包括道路工程、桥梁工程、隧道工程、排水工程、照明工程、交通工程（包含交通疏解）、电力电信管沟工程、绿化工程、综合管廊工程等，将给水、排水、电力、通信、天然气等市政公用管线纳入综合管廊。2.4 相关管线入廊情况 表 2-1 管线入廊情况汇总 2.4 相关管线入11、廊情况 表 2-1 管线入廊情况汇总 序号 管线 规划 备注 1 给水管 DN1200-1400 入廊 2 天然气 DN400 3 电力电缆 220KV(4 回)，110KV(4 回)，10KV（16-24回）4 通信 24 孔（包括数码电视）物有所值评价报告 45 雨水管 DN500-DN1200 K4+100K4+900 管廊纳入 6 污水 DN600-DN1200 合计入廊长度为 4.12km 2.5 项目建设总投资 2.5 项目建设总投资 根据项目建议书，本项目全部建设成本为 713309.71 万元，包括道路和管廊两个子项。根据项目建议书，道路工程部分包括相关道路工程、桥梁工程、隧道12、工程、排水工程、照明工程、交通工程、电力电信管沟工程、绿化工程等，道路部分建安工程费合计为 279781.21 万元，工程建设其他费、预备费、土地征拆费用、建设期贷款利息合计 87189.67 万元。道路部分总投资合计 366971.36 万元。管廊部分建安工程费 193458.79 万元，管线迁移费 92591.10 万元，工程建设其他费、预备费、土地征拆费用、建设期贷款利息合计 60288.46 万元。管廊部分总投资合计 346338.65 万元。2.6 PPP 运作方式 2.6 PPP 运作方式 本项目包括道路快捷化改造和城市地下综合管廊两个子项，适用的 PPP 运作方式为 BOT。具体13、操作方式为：-中标社会资本与政府方出资代表签署合资协议，合资成立项目公司。-广州市政府授权广州市住房城乡建设委员会下属的广州市道路工程研究中心作为本项目实施机构，通过签署 PPP 项目协议的方式将本项目经营权授予中选社会资本，由中选社会资本与政府出资代表合资成立的项目公司实施本项目,负责广花一级路快捷化投资、建设、运营维护及综合管廊的投资、建设和运营维护。-项目合作期（其中道路建设期 2 年，运营期 10 年；综合管廊建设期 2年，运营期 28 年）内，由项目公司负责本项目的投融资、建设和运营维护，在第 10 年运营期到期后，项目公司将道路无偿移交给政府指定机构，政府将不再支付道路投资建设和运14、营维护相关费用；运营期第28 年到期后项目公司将地下综合管廊无偿移交给政府指定机构。-项目公司通过收取管线单位的有偿使用费（包括入廊费和运营维护服务物有所值评价报告 5费）和政府支付的基于绩效考核的可行性缺口补贴来满足其合理的投资回报要求。三、风险分配 三、风险分配 3.1 风险分配原则 3.1 风险分配原则（1）最优风险分配原则。在受制于法律约束和公共利益考虑的前提下，风险应分配给能够以最小成本（对政府而言）、最有效管理它的一方承担，并且给予风险承担方选择如何处理和最小化该等风险的权利。（2）风险收益对等原则。既关注社会资本对于风险管理成本和风险损失的承担，又尊重其获得与承担风险相匹配的收益15、水平的权利。（3）风险可控原则。应按项目参与方的财务实力、技术能力、管理能力等因素设定风险损失承担上限，不宜由任何一方承担超过其承受能力的风险，以保证双方合作关系的长期持续稳定。3.2 风险分配机制 3.2 风险分配机制 按照风险分配的上述基本原则，以及财政部推广应用 PPP 模式的政策导向，本项目的核心风险分配框架如下：（1）融资、设计（就本项目而言，指设计优化，如需）、建设、运营维护等风险主要由项目公司承担；（2）政策、法律变更和最低需求风险等主要由政府承担；（3）不可抗力风险等由政府和项目公司合理共担。具体而言，本项目涉及的主要风险和具体分担方式如下：表 3-1 本项目风险分配机制 表 16、3-1 本项目风险分配机制 风险类别风险类别 政府政府项目公项目公司司 管线管线单位单位风险承担方式及对策建议风险承担方式及对策建议 建设风险 地质条件 本项目在建设费用中考虑部分溶洞处理费用，该费用为总价包干，政府方在一定范围内承担，若相关处理成本超过该费用，由社会资本承担。土地不能及时交付 导致项目无法开工，或工期延误，由政府方物有所值评价报告 6风险类别风险类别 政府政府项目公项目公司司 管线管线单位单位风险承担方式及对策建议风险承担方式及对策建议 水、电、进场道路、施工场地等配套安排 承担，给予社会资本必要的宽限或补偿。道路施工的干扰 可能的干扰因素包括，工序冲突、路基处理质量、场地占17、用等 自行提出工程变更 项目公司在满足交付要求且征得政府方同意后提出的变更，若导致实际投资增加的，不得增加政府对项目公司的支出责任。工期拖延 向入廊管线单位的收费及政府的可行性缺口补贴支付时点相应延后。建造/采购成本超支 政府方提供详细的标准，项目公司在报价的基础上承担超支风险。建设质量不达标 项目公司需负责修复直至验收合格，但政府方保留对于部分及整体工程折价接收的权利。工地安全/环境保护 设计风险 合约风险 合约制定风险由双方共担 项目合规性 项目合规性风险由双方共担 招标风险 项目存在招标失败风险，可能会对项目工期造成影响 考古文物保护 运营风险 技术缺陷 调试运行 设施/设备故障 运营维18、护成本提高 管廊运营部分原则上根据年度CPI设置调价机制 服务质量不达标 与PPP协议确定的绩效考核机制以及入廊协物有所值评价报告 7风险类别风险类别 政府政府项目公项目公司司 管线管线单位单位风险承担方式及对策建议风险承担方式及对策建议 议规定的服务标准和付费关联机制结合 运营商违约/提前终止 在提前终止补偿中反应 安全管理 需按照归责原则，区分管廊设计、施工及运营管理原因或是管线自身原因，应在入廊协议中予以重点考虑，特别是应考虑第三方责任问题，可要求购买相关管道保险。环境保护 入廊管线干扰 入廊管线事故 移交风险 社会资本在道路和管廊移交中都需要首先递交移交保函，并在各自运营期最后一年进行19、必要的维修以保证设施的完整性。财务风险 融资失败 社会资本负责项目建设融资事宜。融资成本高 利率变化 偿债风险 收入风险 管线入廊风险 入廊规模受制于区域规划及发展、技术进步替代、政府特许权授予范围等因素，同时还受到项目公司提供入廊运维服务质量的市场口碑和市场信任度的影响。因此，建议项目公司也在一定范围内承担部分管线入廊规模的风险。收费标准变动 收费标准变动在回报机制中实时反应。在项目公司成立后，建议项目公司也参与相关收费标准的制定工作。收费能力 财政预算不足 通货膨胀 通货膨胀因素在价格调整机制中反应。政府/政府违约/提前终止 在提前终止补偿中反应 物有所值评价报告 8风险类别风险类别 政府20、政府项目公项目公司司 管线管线单位单位风险承担方式及对策建议风险承担方式及对策建议 政治风险 征收/征用 审批延误 在投资变动调整中反应 政府提出工程变更 政策/法律变更 对于本级政府范围内政策、法律变更造成的项目公司损失由政府方予以赔偿，对于非本级政府范围内政策、法律变更造成的项目公司损失政府仅在一定范围内赔偿。其他政治环境变化 该风险为政府方亦无法完全控制，可能会导致项目公司承担相应风险 税率变化风险 其他风险 不可抗力 在提前终止补偿中反应；四、四、物有所值定性评价 物有所值定性评价 本节拟同时从定性和定量两个方面对项目进行物有所值分析与评价，并以定性评价为主。本报告主要参考财政部于 221、015 年 12 月发布的PPP 物有所值评价指引（试行）（财金2015167 号）有关要求及英国、澳大利亚等国家成熟的物有所值评价方式及国内 PPP 理论的主要观点。本节为定性评价。4.1 评价方式 4.1 评价方式 定性评价通常可从可行性、有益性和可实现性三方面来判断目标项目是否适合 PPP 模式。本项目采用专家打分法，聘请不同领域的 7 位专家凭借自己的经验为以上三方面的每项评价指标评价分值，并依据评价规则计算最终定性评价结果，并得出评价结论。为保证综合、专业地进行定性评价，本次物有所值定性评价分别邀请了来自财务、行业、技术、法律等领域 7 位专家，并委任财务专家担任专家组会议组长，负责22、收集汇总各专家的评价意见，形成专家组评价意见。本项目邀请专家名单如下（表 4-1）：物有所值评价报告 9表 4-1 专家组成员名单 4.2 评价流程 表 4-1 专家组成员名单 4.2 评价流程 本项目物有所值定性分析采用专家打分法，主要流程如下：?选择确定 7 位专家；?召开专家组会议前，将本项目物有所值定性评价资料发予专家，专家各自熟悉相关资料；?召开专家组会议，由采购人介绍项目情况，并解答专家关于项目的疑惑，而后采购人代表离场回避，专家打分；?根据各专家打分结果，按照评价规则，计算定性评价的打分结果，最终得出物有所值评价结论；4.3 评价指标 4.3 评价指标 本项目物有所值评价的 1023、 个评价指标及相应权重如下表（表 4-2）：表 4-2 物有所值评价指标及权重 表 4-2 物有所值评价指标及权重 指标类型 指标类型 编号 编号 评价指标 评价指标 权重 权重 指标说明 指标说明 专家组 专家组 姓名 姓名 单位 单位 专业领域 专业领域 组长 组员 组员 组员 组员 组员 组员 物有所值评价报告 10指标类型 指标类型 编号 编号 评价指标 评价指标 权重 权重 指标说明 指标说明 基本评价指标 基本评价指标 1 全生命周期整合程度 15%PPP 模式产生物有所值的一个重要机理就是整合项目的各个阶段(设计、建造、融资、维护、运营)。一般来说，长期、充分整合的潜力越大，产生24、物有所值的可能性越大，越适合采用 PPP 模式。2 风险识别与分配 15%PPP 模式将风险在公共部门和社会资本中合理分配，本着风险共担和利益共享的原则，尽可能减少政府自留风险，合理转移风险给社会资本和其他机构，从而使风险得到最佳管理，降低政府在项目上的总成本。因此，风险分配越合理，物有所值程度越高。3 绩效导向与鼓励创新 15%基于绩效考核指标只规定交付什么，而不会做出明确的投入要求，从而为创新提供更大的空间。社会资本的创新空间越大，越有理由采用 PPP 模式，体现物有所值。同时，要求公共部门改变管理方式：从自己提供公共产品或服务改为对社会资本交付的公共产品或服务进行绩效管理，建立并监测关键25、绩效指标。因此，绩效指标越明确具体，越适合采用 PPP，发挥物有所值。4 潜在竞争程度 15%竞争创造价值。基于项目内容本身，考察项目吸引社会资本参与竞争、进行投资的能力。PPP 项目本身是建立在一个公平的机制之下，既要满足政府的社会服务需求，也要考虑社会资本对项目盈利能力的需求。竞争越充分，吸引到优质的社会资本参与投资竞争并与之达成合作的可能性就越高，因此能够更好地权衡好项目的公益性和经营性，并设计出项目合理的回报机制，即竞争越充分，获得物有所值的可能性越大。5 政府机构能力 10%为了确保项目的成功运作和保障公共利益，需要重点考察政府 PPP 管理机构的设置和管理能力、配套政策的出台、PP26、P 项目运作经验、以往履约记录等方面的情况。政府实力越强，越能提供物有所值的保障。物有所值评价报告 11指标类型 指标类型 编号 编号 评价指标 评价指标 权重 权重 指标说明 指标说明 6 可融资性 10%项目的融资能力应基于项目的交易结构和边界条件的设置，边界条件设置越清晰、确切，越有利于金融机构判断项目的融资可获得性。项目获得融资的能力越强，融资的条件也相对更为优越，项目就越有物有所值保障。补充评价指标 补充评价指标 7 项目规模大小 3%考察项目是否具备足够的规模，来降低项目的交易成本，实现规模效益。一般来说，项目规模越大，越有利于整合资产和管理，降低单个项目的交易成本，实现规模效益，27、对社会资本的吸引力也越大。8 预期使用寿命长短 3%主要依据项目的资产预期使用寿命来评分。项目的资产使用寿命越长，利用 PPP 模式提高效率和降低全生命周期成本的作用越明显。9 全生命周期成本预算准确性 6%在 PPP 模式中，全生命周期成本是确定特许经营期、价格水平、政府补贴额度等的重要依据。资产全生命周期成本的大部分（主要涉及建造和长期运营维护成本）预测越准确，越适合采用 PPP。10 行业示范性 8%主要从项目的规范性（包括主体合规、客体合规、程序合规，即 PPP 相关参与主体是否适格，项目的适用领域、运作方式、合作期限是否合规。以及项目实施程序是否合规）、项目的 PPP 运作方式、交易28、结构设计以及项目本身的复杂度、创新性等方面进行综合评价。4.4 评价细则 4.4 评价细则 根据专家组研讨，对本项目物有所值定性评价选取 10 个评价指标，并赋予每个指标如表 4 所示的相应权重，各指标最终分值与权重的加权求和总分即为定性评价得分结果（每位专家所给分值均需为整数，单项加权得分四舍五入，保留小数点后面两位数）。其中，每单项指标采取百分制原则，均被分为 5 个等级以表示不同水平的物有所值：物有所值评价报告 12?0-10，表示本项目在该指标方面物有所值非常不明显，或缺乏物有所值依据；?11-40，表示本项目在该指标方面物有所值比较不明显，或比较缺乏物有所值依据；?41-60，表示本29、项目在该指标方面具有一定物有所值；?61-80，表示本项目在该指标方面能较好体现物有所值的原则，比较适合采用 PPP 模式；?81-100，表示本项目在该指标方面非常能体现物有所值的原则，采用 PPP模式更好。最终，项目物有所值评价结果根据评价最终得分是否位于物有所值“合格档”内来进行判断，具体评判如下：?60 分以下为不合格，即项目的物有所值评价不通过；?60 分及以上，则项目通过物有所值评价。其中，60-69 分为合格，70-79分为一般，80-89 分为良好，90-100 分为优秀。4.5 定性评价结果和结论 4.5 定性评价结果和结论 专家评分结果如表 5 所示，本项目物有所值定性评价30、最终得分*分，根据评分细则，本项目物有所值评价结果*，*物有所值定性评价。本项目物有所值评价结果*，*物有所值定性评价。13表 4-3 物有所值定性评价结果 表 4-3 物有所值定性评价结果 指指标 标 类类型 型 编编号 号 评价指标 评价指标 权权重 重 专家专家一 一 专家专家二 二 专家专家三 三 专家专家四 四 专家专家五 五 专家专家六 六 专家专家七 七 平均平均得分 得分 加权加权得分得分结果结果基本评价指标 基本评价指标 1 全生命周期整合程度 15%2 风险识别与分配 15%3 绩效导向与鼓励创新 15%4 潜在竞争程度 15%5 政府机构能力 10%6 可融资性 10%补31、充评价指标补充评价指标 7 项目规模大小 3%8 预期使用寿命长短 3%9 全生命周期成本预算准确性 6%10 行业示范性 8%综上，本项目物有所值定性评价的结论为“*”。表 4-4 物有所值定性评价主要评分理由汇总 综上，本项目物有所值定性评价的结论为“*”。表 4-4 物有所值定性评价主要评分理由汇总 项目名称 项目名称 广花一级公路地下综合管廊及道路快捷化改造配套工程 PPP 项目 广花一级公路地下综合管廊及道路快捷化改造配套工程 PPP 项目 评价日期 评价日期 2016 年*月*日 2016 年*月*日 专家组会议评价情况 专家组会议评价情况 编号 编号 评价指标 评价指标 专家评分32、理由概括 专家评分理由概括 1 全生命周期整合程度 本项目建造、融资由社会资本完成，而维护和运营由社会资本和政府联合组建的项目公司负责，且实际上亦是由社会资本完成。以上项目运作环节均整合到一个合同（PPP 协议）中，需考虑项目的建设、融资与运营维护等各环节之间的平滑衔接问题。总体来看，社会资本对项目的全生命周期的参与度很高。2 风险识别与分配 此项目全生命周期内的风险因素可以通过政府与合作伙伴之间的有效的项目风险管理的方式进行识别与分配。尽管本项目涉及与周边道路、地铁 8 号线等投资和经营主体在服务范围和功能上的部分交叉重叠，但从目前政府方所做安排来看，存在纠纷隐患的可能性极小。本14项目是非33、常规道路与地下综合管廊两个子项捆绑的综合项目，且两个子项合作期限不一致，极大增加了项目的复杂性。复杂背后因而有可能会造成项目公司（或社会资本）对控制建设期以及运营期的部分风险的实际能力有限。3 绩效导向与鼓励创新 目前看来，一方面，本项目对部分项目范围内的经营性资源的规划并未完全“限死”，社会资本尚有一定创新空间。另一方面，本项目将是以产出说明（绩效要求）为总体导向的项目，但绩效要求还未明确，也尚未说明如何与交付成果相挂钩。4 潜在竞争程度 广花一级公路地下综合管廊及道路快捷化改造项目，符合地区社会发展趋势，也是当下国家鼓励支持的 PPP 模式应用领域，且广州市政府财力和政府信用也为社会资本所34、认可，因而社会资本对于本项目会普遍表示出较高的参与兴趣。根据现有付款条件判断，该项目竞争潜力较大。5 政府机构能力 根据广州市 PPP 工作的整体推广应用时长、经验、是否有 PPP 项目落地、PPP 管理机构设置以及本项目实施机构对于 PPP 项目的管理能力和相关经验等情况综合判断。广州市是较早引入社会资本用于城市基础设施建设和市政工程建设的国内城市之一。新一轮 PPP 推广应用以来，广州市积极探索 PPP 模式应用，并积极准备了一批城市基础设施项目,拟引入社会资金参与建设，鼓励有实力的企业在广州投资。同时，广州市发改委会同市财政局全面主持协调全市 PPP 工作，多次主办或承办 PPP 专题培35、训活动，另还开展“基金+PPP”等创新探索实践，为广州市的 PPP 项目实践提供了良好的政府机构能力保障。同时，本项目实施机构（市住建委）在本项目实施之前已率先启动实施地铁 11号线和天河智慧城 PPP 项目，且主动借助不同的专业咨询机构为各项目提供专业服务，从而为本项目的顺利实施提供了一定的经验和外部智力支持。6 可融资性 本项目属于发达地区的大型市政公用项目，对于金融机构在控制风险的前提下会有较高的吸引力。另外，项目投资体量大，因而融资需求量大。同时未来拟通过承诺出具纳入地方财政预算和中长期财政规划的人大决议文件，现金流回收有保障。此外，由于近年来国家住建部力推城市地下综合管廊建设，获得国36、家发改委和国家财政部大力支持，并获得了国家开发银行以及邮政储蓄银行等政策性银行的融资优惠政策。因此，本项目的可融资性很高。不过也需注意到，目前国内PPP 模式蜂拥而上，金融机构除了有望共同“分羹”的兴奋，更有对项目表象背后真实情况（尤其是政府付费意愿和能力）的担忧，因而，项目背后的政绩冲动、合规性和政府信誉等因素的考量也格外慎重。7 项目规模大小 从本项目的建设内容来看，项目建设内容繁多，项目投入规模巨大（接近 70 亿元），因而预期的规模效益十分好。158 预期使用寿命长短 9 全生命周期成本预算准确性 本项目生命周期成本基本上可以很好的估测：一来本项目所聘请的专业咨询机构拥有国内管廊项目运37、营成本和收入预估经验，且实施机构聘请了专业的第三方机构来预估本项目的道路运维成本；二来本项目有广州市天河智慧城的同类管廊项目和广东省及全国其他同类城市的道路和管廊 PPP 项目的回报模式和建设运营管养经验可供借鉴。与此同时，也应看到各类专业机构或类似预估经验在服务于本项目时的准确度如何，尤其是是否注意到了不同的地区和不同的时间同一种基础数据取值的合理性。本项目在预测全生命周期成本时所用的基础数据基本合理。因此，本项目的全生命周期成本预算准确性较高。10 项目示范性 本项目拟定的参与主体和客体均合规，同时将严格依据相关法律法规公开透明实施政府采购。此外，目前 PPP 在道路领域的应用多集中于普通38、市政道路，最近两年国内亦涌现出大量的城市地下综合管廊 PPP项目，但基本为单一管廊项目，不涉及道路。本项目包含非常规道路（道路快捷化改造）与地下综合管廊两个子项，且两个子项合作期限不一致，因此本项目复杂性极高，如若顺利实施，无疑具有极高的示范价值。五、物有所值定量评价五、物有所值定量评价 物有所值定量评价主要用于量化物有所值的值，即计算公共部门比较值（PSC）与 PPP 项目全生命周期内政府支出的成本净现值（PPPs）的差值。物有所值的值是政府判定目标项目通过何种采购模式进行采购的重要依据。如果该值大于零，则建议政府采用 PPP 模式；如果该值小于零，则建议政府采用传统采购模式。5.1 财务假39、定 5.1 财务假定 5.1.1 计算期计算期 本项目于 2016 年年初启动，计划年底开工。项目合作期为 30 年，按照物有所值定量评价原则，计算期应与合作期一致，即 30 年。为便于折现测算，现假设折现基准日为 2017 年年初。5.1.2 折现率及折现基准日期折现率及折现基准日期?折现基准日期 16根据本项目建设开始日期，考虑便于折现测算，将 2017 年 1 月 1 日设置为折现基准日期。?折现率 折现率是将未来有限期内每年的现金流折算成现值的比率。在物有所值定量评价中，一般按照折现率将各现金流折算到项目的起始年，即将未来各年的现金流折算成现值，继而进行运算、比较。因此，折算率的大小将40、影响现值的大小，从而影响物有所值定量评价结果。在本项目定量评价中，根据政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号），“年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定”，经调研和反复测算验证，本项目年度折现率为本项目物有所值分析年度折现率定为 4.4%（综合考虑地方政府债券收益率和商业银行借款利率确定）。5.2 公共部门比较值（PSC）5.2 公共部门比较值（PSC）公共部门比较值（PSC），是指假设让政府单独融资、持有、实施项目并通过风险调整后的净现成本估计值。它由四部分组成：（1）初始公共部门比较值(Raw PSC)；（2）竞争性中立调整(C41、ompetitive Neutrality)；（3）可转移风险(Transferred Risk)；（4）保留风险(Retained Risk)。公共部门比较值（公共部门比较值（PSC）=初始公共部门比较值初始公共部门比较值(Raw PSC)+竞争性中立调整竞争性中立调整(Competitive Neutrality)+可 转 移 风 险可 转 移 风 险(Transferred Risk)+保 留 风 险保 留 风 险(Retained Risk)5.2.1 初始公共部门比较值（初始公共部门比较值（Raw PSC）初始公共部门比较值（Raw PSC）是指在未考虑竞争性中立调整和风险的条件下，42、政府交付项目的成本估计值。其计算公式如下：初始公共部门比较值初始公共部门比较值(Raw PSC)=建设成本建设成本+(运维成本运维成本第三方收入第三方收入)5.2.1.1 建设成本 参照项目中的建设成本包括直接和间接发生的成本，主要有：?工程建安费用。17?工程投资建设其他费用，如设计、地勘、监理等费用。?建设期利息。假定建设期各项成本（此处为政府方以传统形式实施的工程项目建设投资支出估算，共 713309.71 万元），于建设期两年中每年支出比例为 50%和 50%，经测算，项目建设期支出现值为 672684.82 万元。5.2.1.2 运营维护成本 参照项目中的运维成本包括道路和管廊两个子43、项的运维成本：合作期内（30 年）以上各项运营维护成本年总支出额为 699399.66 万元，将每项成本的年支出额折现后相加，求得总的支出现值为 45956.42 万元。18 5.2.1.3 第三方收入 参照项目中的第三方收入即使用者付费收入。假设各类管线入廊费合计总额按照占经建安工程下浮率竞争后（假设建安工程下浮率为 8%）的管廊建安投资的 30%计算，管廊部分应收管廊运营维护费按照管廊部分经营成本及合理利润率（假设为 0%）确定，运营期内入廊量和入廊收入均衡，则每年的使用者付费收入为 3429 万元，合作期内的第三方收入净现值为 54595.74 万元。195.2.1.4 初始公共部门比较44、值（Raw PSC）测算结果 初始公共部门比较值初始公共部门比较值(Raw PSC)=建设成本建设成本+(运维成本运维成本第三方收入第三方收入)经测算，净现值为 620802.86 万万元。5.2.2 竞争性中立调整（竞争性中立调整（Competitive Neutrality）竞争性中立调整是为了消除政府方因其公有体制所具有的竞争优势和竞争劣势，使得在进行 VFM 定量分析时政府方和社会资本之间能够获得公平、相似的比较基础。其计算公式为：竞争性中立调整（Competitive Neutrality）=政府竞争优势-政府竞争劣势 经识别，参照项目中的政府竞争优势包括在 PPP 模式中社会资本方45、在运营期需缴纳的增值税及附加、所得税以及提交包括但不限于投标保函、建设期履约保函等在内的各类保函的成本；政府竞争劣势包括在 PPP 模式中政府实施严格监管的成本。税费：政府传统模式相较 PPP 项目公司运营的税费优势，本报告考虑企业所得税，经初步测算，PPP 模型下项目公司在项目合作期内需交纳所得税静态合计约 7878.55 万元，净现值为 3101.65 万元；PPP 各类保函成本：考虑到初步方案拟设定的建设期末拟提交的运营维护保函和运营期末提交的移交维修保函金额较小，进一步考虑到折现因素，故本项目仅考虑投标保函和建设期履约保函给项目公司带来的“额外”成本，假设投标保函金额为 80 万，建设46、期履约保函金额约 3 亿（不到项目总投资的 5%），则静态合计约 350.80 万元，净现值亦为 350.80 万元。监管成本：在政府传统模式，较之 PPP 模式下，由于政府负责项目全生命周期的监管，其中包括 PPP 模式下授权项目公司自主决定的事项，故具备了更为严格的监管成本。但鉴于项目公司的管理成本静态总和相对于本项目静态测算补贴（财政主要支出责任）总和来说，所占比例极小（不到 0.5%），因此可以忽略不计。20综上所述，本项目的竞争性中立调整的净现值为 3452.45 万元。5.2.3 风险（风险（Risk）风险包括可转移风险和保留风险，估算风险成本的关键，一是确定如何在政府和社会资本之47、间分配风险；二是对风险承担成本进行量化，即风险定价。5.2.3.1 风险分配原则 由于 PPP 模式涉及到政府部门和私营部门双方利益，因此风险分配和转移是 PPP 模式物有所值的核心驱动因素之一。财金（2014）113 号文附件政府和社会资本合作模式操作指南要求按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需要求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理公担。5.2.3.2 风险评价 常见的风险评价方法包48、括：专家评估法、历史经验法和蒙特卡洛法。本项目物有所值风险评价方法采用情景分析法。本项目风险识别及分配情况见附件（风险分配情况表）。风险成本测算采用情景分析法，一般情形下，设定风险 3 种后果的程度及发生概率而进行预估，依据计算该风险成本的基准值即可算出各项主要风险的成本。5.2.3.3 可转移风险(Transferred Risk)可转移风险包括拟由项目公司单方承担的风险以及项目公司和政府双方共担风险中拟由项目公司承担的部分，其中，双方共担风险成本按 1:1 的比例在政府与社会资本之前分配。本项目可转移风险包括：提出工程变更导、建设/采购成本超支、运营维护成本超支和收费能力不足（暂按承担 549、0%估算）。表 5-1 可转移风险损失情景设定表 风险风险 类型 类型 风险细项 风险细项 假定基数 假定基数 风险损失情景设定风险损失情景设定 （概率，损失）（概率，损失）备注 备注 建设 风险 地质条件 0 发生概率小，损失视为 0 道路施工的干扰 0 发生概率小，损21失视为 0 自行提出工程变更 建设成本 80%，0；15%，10%；5%，30%建造/采购成本超支 建设成本 80%，0；15%，10%；5%，30%工期拖延 0 发生概率小，损失视为 0 建设质量不达标 0 发生概率小，损失视为 0 工地安全/环境保护 0 发生概率小，损失视为 0 考古文物保护 0 发生概率小，损失视为50、 0 运营 风险 技术缺陷 0 发生概率小，损失视为 0 调试运行 0 发生概率小，损失视为 0 设备/设施故障 0 发生概率小，损失视为 0 运营维护成本超支 每年运营 成本 50%，0；30%，10%；20%，25%服务质量不达标 0 发生概率小，损失视为 0 运营商违约/提前终止 0 发生概率小，损失视为 0 残值风险 0 发生概率小，损失视为 0 安全管理 0 发生概率小，损失视为 0 环境保护 0 发生概率小，损失视为 0 入廊管线干扰 0 发生概率小，损失视为 0 入廊管线事故 0 发生概率小，损失视为 0 财务 风险 融资失败 0 发生概率小，损失视为 0 融资成本高 0 发生概51、率小，损失视为 0 利率变化 建设期利息 0 影响小，损失视为 0 偿债风险 0 发生概率小，损失视为 0 22收入市场风险 收费标准变动 0 发生概率小，损失视为 0 收费能力不足 第三方收入 每年损失 30%,100%承担 不可 抗力 不可抗力 0 发生概率小，损失视为 0 计算出可转移风险净现值为 57821.77 万元。5.2.3.4 保留风险(Retained Risk)保留风险包括拟由政府单方承担的风险以及双方共担风险中政府方承担的部分。本项目保留风险包括：建设风险、运营风险、收入/市场风险、政府/政治风险以及不可抗力风险，具体风险情形及风险支出责任值假设如下：表 5-2 保留风险52、损失情景设定表 风险类型 风险细项 假定基数 风险损失情景设定 备注 建设风险 地质条件 0 发生概率小，损失视为 0 土地不能及时交付 0 发生概率小，损失视为 0 水、电、进场道路、施工场地等配套安排 0 发生概率小，损失视为 0 考古文物保护 0 发生概率小，损失视为 0 运营风险 运营维护成本超支（调价）运营维护收入Bn 0 发生概率小，损失视为 0 收入市场风险 协议管线入廊规模偏低 暂定预估入廊规模确定的使用者付费收入 每年损失 30%,100%承担发生概率小，损失视为 0 收费标准变动 0 发生概率小，损失视为 0 财政预算不足 0 发生概率小，损失视为 0 政府/政治风险 政府53、违约/提前终止 终止违约赔偿成本 0 发生概率小，损失视为 0 征收/征用 0 发生概率小，损失视为 0 审批延误 0 发生概率小，损失视为 0 23风险类型 风险细项 假定基数 风险损失情景设定 备注 政府提出工程变更 0 发生概率小，损失视为 0 政策/法律变更 0 发生概率小，损失视为 0 其他政治环境变化 0 发生概率小，损失视为 0 不可抗力 不可抗力 0 发生概率小，损失视为 0 计算出保留风险净现值为 16378.72 万元。5.2.4 公共部门比较值（PSC）计算结果 综上所述，PSC 净现值计算结果如下：公共部门比较值（PSC 净现值）=初始公共部门比较值(Raw PSC)+54、竞争性中立调整(Competitive Neutrality)+可转移风险(Transferred Risk)+保留风险(Retained Risk)=698455.80（万元）5.3 PPP 项目全生命周期内政府支出的成本净现值（PPPs）5.3 PPP 项目全生命周期内政府支出的成本净现值（PPPs）PPPs 指在 PPP 模式的项目全生命周期中政府将支出的成本净现值。本项目采用 PPP 模式时，政府承担的成本支出包括：出资责任支出、运营补贴支出（即入廊量不足时政府财政支出的责任）和风险承担支出(自留风险，包括分担的部分收费不足情形下进行补贴支出的风险、政策法律风险、不可抗力风险等)。5.55、3.1 出资责任支出出资责任支出 项目公司的注册资本为 134256.69 万元（项目静态总投资的 20%，假设经过竞争后中标社会资本的建安工程下浮率为 8%），政府方出资比例为 34%，即45647.27 万元，假设建设期 2 年等比例支出，支出现值为 42802.07 万元。5.3.2 运营补贴支出运营补贴支出 本项目为“使用者付费+可行性缺口补助”回报模式的项目，使用者付费即项目公司就所建和运营维护的管廊向入廊管线单位收取的费用，包括入廊费和运营维护服务费。在项目运营补贴期间，政府承担部分直接付费责任（即运营补贴支出责任）。结合本项目的竞价设计方式对该运营补贴支出责任的确定方式说明如下：56、为使得社会资本公平合理竞争，本项目设定的竞价方式为：让各潜在社会资24本基于相同投资基数（即招标文件中规定的工程投资额，简称“报价参考投资额”）和其他一系列相同报价前提（包括资本金收益率上限为 8%、商业贷款融资利率下浮率至少为 10%、管廊融资额中使用政策性贷款的比例至少为 90%等）报出的工程下浮率和本项目的道路部分可用性服务费、道路部分第一年运营维护费、管廊部分可用性服务费及管廊部分第一年运营维护费。社会投资人基于以上报价前提报出的政府每年应支付的管廊可用性服务费、管廊运维服务费、道路可用性服务费以及道路运维服务费这四部分之和即为项目公司应得收入（简称“应得收入”）。在竞争完项目公司应得57、收入后，政府实际付费的确定方式为：政府付费=应得收入-入廊协议约定的使用者付费收入（简称“协议应收”）。其中，应得收入中的年可用性服务费（包括管廊可用性服务费和道路可用性服务费）为依据社会资本中标时所报的可用性服务费和竣工结算调价机制确定的每年等额可用性服务费。当年运维服务费（包括管廊运维服务费和道路运维服务费）则根据社会资本中标时所报运维费金额和项目实施方案拟定的调价机制进行确定。本报告考虑正常情形下的政府补贴支出责任，该等支出责任为项目公司当年应得收入减去当年的年使用者付费金额。根据初步测算，本项目合作期内各年政府方的运营补贴支出责任如下：表 5-3 项目合作期内各年政府方的运营补贴支出责58、任（万元）年份 运营补贴支出 年份 运营补贴支出 年份 运营补贴支出 年份 运营补贴支出 2017 0.00 2032 18234.762018 0.00 2033 18234.762019 61949.84 2034 18234.762020 61950.34 2035 18234.762021 61950.34 2036 18234.762022 61950.34 2037 18234.762023 61950.34 2038 18234.762024 61950.34 2039 18234.762025 61950.34 2040 18234.762026 61950.34 2041 159、8234.762027 61950.34 2042 18234.762028 61950.34 2043 18234.762029 18234.76 2044 18234.762030 18234.76 2045 18234.762031 18234.76 2046 18234.76255.3.3 风险承担支出风险承担支出 政府方的风险承担支出应充分考虑项目各类风险出现的概率和带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。具体分析如下：（1）土地征用风险、地质条件，水、电、进场道路、施工场地等配套安排，水域、海域使用限制，考古文物保护等风险 该部分风险出现概率低，暂不考虑。（2）入60、廊量不足风险 本项目中政府方需承担实际入廊规模不足的大部分风险。考虑极端情形，即100%承担，且实际入廊不足造成的损失为预估年使用者付费收入的 30%，则根据本节对该风险出现概念及相应损失值的估算，该部分风险承担支出值约为每年1028.77 万元，合计净现值为 16378.72 万元。（3）运营补贴支出调价风险 本项目拟设定由政府弥补 CPI 正向变动对于运维成本升高的影响，也即将按照 CPI 的影响对运营补贴支出中运维成本部分进行调整，调价触发点为影响超过10%，项目公司发起调价机制，政府方认可后于发起次年进行调整。与价格调整机制结合，设置风险上限，一旦触发该风险上限，政府方承担该风险带来的61、运营补贴支出责任。由于本项目初步估算的最高运维成本为运营期第 1-10 年的管廊和道路运维成本，合计约 4253.83 万/年。根据初步方案，假设 CPI 变动超过 5%，则运维费等比例调整，调整额为（运维成本*5%），由于该等调整为每 3 年一调整，据此计算出的年均调整额占入廊风险承担最高支出额（即年使用者付费收入）的比例约为 2%，可忽略不计。（4）政策法律风险 在较长的建设和运营期内，政策法律风险的发生是可能的，但是综合管廊项目的特许经营模式符合近期政府颁布的相关法律政策导向，即使存在项目边界条件变化导致政府方提前回购的风险，但这一风险发生的可能性也不大。（5）不可抗力风险 不可抗力的风62、险由政府、社会资本方和项目公司共同承担，项目公司可以通过购买保险的方式大幅降低此类风险的影响，可认为不存在财政承担的不可抗力26风险。综上，本项目政府方承担的风险承担支出成本的净现值为 16378.72 万元。5.3.3 PPPs 计算结果计算结果 将上述成本折算到 2017 年 1 月 1 日并求和即可得到 PPPs 值，为 697105.18万元。5.4 物有所值定量评价结果 5.4 物有所值定量评价结果 综上，VFM 值值=PSC-PPPs=698455.80-697105.18=1350.62（万元）（万元）0。即本项目通过通过物有所值定量评价。六、物有所值评价结论及建议 六、物有所值评价结论及建议 本项目物有所值评价根据关于印发的通知（财金2015167 号）要求开展。其中，定性评价专家打分结果为*分，评定结果为*定性评价；进行定量评价后，测算 VFM 值为 1350.62万元，大于 0，评定结果为通过定量评价。综上，本项目物有所值定性评价与定量评价均显示通过，则本项目通过通过物有所值评价，可以采用 PPP 模式进行本项目。