1、包头市老北梁棚户区综合管廊工程 PPP 项目实施方案包头市老北梁棚户区综合管廊工程PPP 项目实施方案实施机构：包头市城乡建设委员会二一六年一月目录第一章 方案编制目的及依据11.1方案编制目的11.2方案编制依据2第二章 项目背景、必要性及实施原则、目标42.1项目背景42.2项目必要性62.3项目实施原则92.4项目实施目标10第三章 项目基本情况113.1项目名称113.2项目实施机构113.3项目建设内容和范围113.4项目总投资12第四章 项目运作设计144.1项目运作方式144.2项目合作期164.3项目公司股权安排174.4项目公司相关要求184.5采用 PPP 模式的可行性192、第五章 项目交易结构225.1投融资结构225.2投资回报机制245.3政府运营补贴支付原则265.4使用者付费定价及调整原则275.5政府运营补贴调整机制275.6相关配套安排28第六章 财务测算306.1成本测算306.2收入构成346.3项目财务状况评价37第七章 物有所值评估及政府财政承受能力初评387.1 物有所值评估387.2 政府承受能力测评44第八章 项目合同体系488.1合同体系层次488.2项目各参与方权利义务边界498.3项目参与方风险分担528.4交易条件边界538.5履约保障边界548.6调整衔接边界55第九章 社会资本选择579.1选择方式579.2选择标准579.3、3选择程序59第十章监管架构6210.1履约监管6210.2行政监管6210.3质量安全监管6210.4成本监管6210.5公众监管62第十一章 实施进度安排6311.1工作安排6311.2工作内容6411.3实施时间表65第十二章 提示和建议66附件：运营维护绩效考核标准（草案）67包头市老北梁棚户区综合管廊工程 PPP 项目实施方案第一章 方案编制目的及依据1.1方案编制目的综合管廊是 21 世纪新型城市市政基础设施建设现代化的重要 标志之一，它避免了由于埋设或维修管线而导致道路重复开挖的麻 烦，由于管线不接触土壤和地下水，因此避免了土壤对管线的腐蚀， 延长了管线的使用寿命，它还为城市的发4、展预留了宝贵的地下空间。 目前科技部、建设部均把综合管廊作为新城建设，旧城全面改造的一 项市政管线综合布置的新科技，在全国范围内推广建设。为了响应政 策好早，落实政府和社会资本合作共同开展基础设施的建设、运营及 维护工作，包头市人民政府、市财政局、市城乡建设委员会结合包头 市市政管线建设现状及未来规划，拟对包头市老北梁棚户区综合管廊 工程采用 PPP 模式运作，以引入优质社会资本方，缓解财政资金紧张， 加快推进管廊建设，提高公共基础设施服务质量和效率。据此，本方案旨在通过对包头市老北梁棚户区综合管廊工程 PPP 项目实施的背景、项目的交易结构、运作方式、项目的投资成本和收 入测算、政府财政承受5、能力、利益和风险分担机制以及政府监管等内 容的分析，论证包头市老北梁棚户区综合管廊工程项目建设和运营采 取 PPP 模式的可行性和必要性，通过分析投资者经营期内的投资回 报、政府的支出责任、双方间的权利义务和风险分配，为包头市老北 梁棚户区综合管廊工程成功采用 PPP 模式进行投资、建设、运营提供9包头市老北梁棚户区综合管廊工程 PPP 项目实施方案理论和现实支持，并为项目实施提出了明确的解决路径和推进时间 表，为项目的实施提供清晰准确的方案依据。1.2方案编制依据1、中华人民共和国预算法；2、国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443 号）；3、国务院关于深化预算管理制度改革的6、决定（国发201445 号）；4、国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意 见（国发201460号）；5、关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财 金201476号）；6、关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通 知（财金2014113号）；7、关于印发政府和社会资本合作项目政府采购管理办法的通知 (财库2014215号)；8、国家发改委、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利 部、中国人民银行印发基础设施和公用事业特许经营管理办法；9、财政部、住建部印发关于组织申报2015年地下综合管廊试点 城市工作的通知；10、包头市关于加强城市综合管廊建设运营管理的7、意见；11、包头市地下管廊规划管理办法；12、关于印发包头市综合管廊运营管理暂行办法的通知；13、关于印发包头市综合管廊建设和运营费用的意见；14、包头市城市综合管廊专项规划（2014-2020）。15、包头市老北梁棚户区综合管廊工程可行性研究报告；16、 其他相关文件或资料。第二章 项目背景、必要性及实施原则、目标2.1项目背景2.1.1政策背景就法律政策而言，本项目采取PPP模式完全符合国家通过社会资 本介入的方式加强公共基础设施建设服务领域的方针。2010年，国务院下发国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展 的若干意见，即“新36条”，进一步拓宽民间投资的领域和范围，明 确鼓励和引导民间资8、本进入基础产业和基础设施领域及市政公用事 业和政策性住房建设领域和社会事业领域。2014年11月国务院关于 创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见，推进市政基础 设施投资运营市场化，积极推动社会资本参与市政基础设施建设运 营。通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式，鼓励社会 资本投资城镇供水、供热、燃气、污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利 用和处理、城市综合管廊、公园配套服务、公共交通、停车设施等市 政基础设施项目，政府依法选择符合要求的经营者。2015年5月，国 务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推 广政府和社会资本合作模式指导意见的通知，广泛采用政府和社会 9、资本合作模式提供公共服务。在能源、交通运输、水利、环境保护、 农业、林业、科技、城市综合管廊、医疗、卫生、养老、教育、文化 等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。2015年6月，国家发改委、财政部、住房和城乡建设部、交通 运输部、水利部、中国人民银行印发基础设施和公用事业特许经营 管理办法，明确了特许经营的适用范围、特许经营的具体方式、特 许经营期限、对基础设施和公用事业特许经营项目的流程等做了明确 的规定。国家出台的一系列政策性和指导性文件，形成了市政公用行 业改革的法律框架，为本次包头市老北梁棚户区综合管廊工程PPP项 目采取PPP模式提供了法律保障和政策指导。10、2.1.2市场背景包头市地处渤海经济区与黄河上游资源富集区交汇处，北部与蒙 古国接壤，南临黄河，东西接沃野千里的土默川平原和河套平原，阴 山山脉横贯中部。是内蒙古第一大城市，也是内蒙古自治区最大的工 业城市，是我国重要的基础工业基地。包头城市建成区面积360平方 公里，市中心区面积315平方公里，为全国大城市最新中国城市划分 等级标准整理。据全国第六次人口普查数据显示包头全市常住人口 265.0364万人，市区人口210.71万人。2015年4月8日，包头市顺利通过国家财政部、住建部组织的专家 答辩，成为全国首批10个地下综合管廊建设试点城市之一。试点期间， 包头市将每年获得中央财政一定额度专11、项资金补助。本项目的实施， 对包头市推动地下综合管廊建设发挥试点效应有着重要作用；同时， 本项目以PPP模式实施，是包头市落实国务院关于创新重点领域痛融资机制鼓励社会投资的指导意见的重要尝试，通过创新投融资机 制，发挥中央财政专项资金补助的重大效益。2015年7月28日的国务院常务会议指出，推进城市地下综合管廊 建设，是创新城市基础设施建设的重要举措，不仅可以逐步消除“马 路拉链”、“空中蜘蛛网”等问题，用好地下空间资源，提高城市综合承 载能力，满足民生之需，而且可以带动有效投资、增加公共产品供给， 提升新型城镇化发展质量，打造经济发展新动力。会议还指出，要创 新投融资机制，在加大财政投入的同12、时，通过特许经营、投资补贴、 贷款贴息等方式，鼓励社会资本参与管廊建设和运营管理。为此，入 廊管线单位应交纳适当的入廊费和日常维护费，确保项目合理稳定回 报。发挥开发性金融作用，将管廊建设列入专项金融债支持范围，支 持管廊建设运营企业通过发行债券、票据等融资。2.2项目必要性2.2.1建设必要性 随着我国经济建设的高速发展和城市人口增加，城市规模不断扩大，许多城市出现建设用地紧张、道路交通拥挤、城市基础设施不足、环境污染加剧等问题。内涵式发展，开发利用城市地下空间有效地解 决了这些问题。（1）开展城市地下综合管廊项目是建设“环境美好、和谐安全” 城市的需要随着城市发展，所需的地下管线必将日渐增13、多，城区地下已经密 如蛛网的各类管线还将有增无减。然而由于各类管线的无序发展，竞 相争夺着有限的地下空间，给城市的发展带来了诸多问题。如：管线 运行故障、工程施工事故不断，不仅使国家财产造成巨大损失，也严 重威胁了城市安全。城市道路“拉链式”的反复开挖填埋，不仅严重破 坏了城市形象，制约和影响了管网建设速度，同时对不可再生的地下 空间资源造成了极大的浪费。“地下综合管廊”可以有效避免因埋设和 维修地下管线频繁挖掘道路，有利于保持道路通畅；“地下综合管廊” 统一设置投料口、通风口，大大减少道路上各种专业管线的检查井等 维护管养设施，更好地保持路容完整和美观的同时，道路安全性能得 到大幅提升。“地14、下综合管廊”利用先进的监控系统，能及时发现隐患， 及时维护管理，提高管线的安全性和稳定性。“地下综合管廊”结构坚 固性，能抵御一定程度的冲击荷载的作用，具有较好的防灾、抗灾性 能，能较好保证水、电、气、通讯等城市重要命脉的安全。（2）城市地下综合管廊项目是地下空间集约利用的需要“地下综合管廊” 统一规划、统一建设和统一管理市政配套管网 设施，是市政基础配套建设的一种先进的模式，其充分利用城市地下 空间，城市地下空间如能得到充分、合理的开发利用，其面积可达到 城市地面面积的 50%，相当于城市增加了一半的可用面积。其能够有效解决市政管线维修之难，极大方便市民生活，是建设新型、现代化 城市的需要。15、有效解决了浅层地下空间无序开发的现状，有效集约地 利用了道路下的空间资源，对提高土地利用率、扩大城市生存发展空 间具有重要意义。2.2.2项目采用PPP模式的必要性（1）缓解政府财政压力，降低投资风险 我国地方政府目前普遍存在城市快速发展与基础配套设施发展不协调的压力，财政资金紧张。一方面，各大城市中的公用管、网、线出现老化现象，需要大量资金进行技术升级；另一方面，随着经济 和城市规模不断扩大，既有的给排水、供暖、供电等管线已不能满足 城市发展的迫切需求。为此，城市基础配套设施采用综合管廊建设进 行有效整合实行 PPP，将有效缓解政府财政压力，降低系统性风险。（2）撬动社会资本，深化财政体制改16、革，转变政府职能 通过优化转移支付结构，引入市场化运作模式，不仅可以撬动社会资本参与综合管廊设施的建设、运行和维护，而且能够提升公共部门管理水平，促进政府债务结构的优化调整，规范政府财政支出，加 强财政管理风险意识，进而转变政府职能。城市管网长期以来主要是 政府投资并负责组织设施的建设，国有企业垄断经营使得城市管网公 用事业部门普遍出现效率低下的现象。将城市综合管网引入市场调解 机制，必须打破政府建设政府运营的传统模式，建立多元化的投资主 体，实行建设、运营和维护的产业化和市场化升级。（3）降低运行成本，促进资源优化配置PPP 模式强调政府和社会资本方在全生命周期内的合作共赢，完 善的 BOT17、 项目能将各种项目风险分配给应对能力最强的参与者，强 调政府和社会资本方各尽所能，从而提高资源使用效率。资本方从建 设成本、运营成本和经济效率等因素考虑，往往能够提高项目的建设、 运行、维护质量，引入新的技术、新理念和新的管理经验，优化项目 各阶段投资和方案，将项目全生命周期成本降至最小。2.3项目实施原则包头市老北梁棚户区综合管廊工程 PPP 项目是包头市推进城市 基础设施建设的一项重要内容，推进项目采用 PPP 模式要坚持以下原 则：（一）政府主导，社会参与 妥善处理政府和市场、政府和企业的关系，加大改革力度，形成政府引导与市场运作协调发展的局面，鼓励和引导社会资本积极参与 城乡基础设施领18、域公共产品和服务供给。（二）多元投资，专业建设 鼓励各类市场主体共同参与城市基础设施和公用事业 PPP 工作，建立政府引导、社会多元化投入的投融资机制，选择有实力、专业化 的公司参与城市基础设施和公用事业的建设、运营与管理，发挥各类 社会主体的资金、管理和专业优势。（三）风险共担，互利共赢 在风险和收益对等前提下，政府和社会资本之间合理分配项目风险。项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本 承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担，自然灾害等不可抗 力风险按合同约定由双方共同承担。（四）诚信合作，公开透明 在平等协商、依法合规的基础上，按照“权责明确、规范高效”的原则订立项目19、合同。采取竞争性磋商的采购方式，公平择优确定投资 人，建立有效的政府和社会共同监督机制，确保程序合法、阳光公开。2.4项目实施目标包头老北梁棚户区综合管廊工程 PPP 项目市场化运作的目标为“引资、引制、引智、引治”，具体包括以下几方面：1、优化包头市的经济结构，实现公用事业投资的新渠道新模式， 提升包头市的投资环境。2、引进地下综合管廊战略投资人，引入先进的技术和服务，提 高地下综合管廊资产运营效率和行业服务质量。3、理顺包头市基础设施的政企关系，为包头市基础设施创造新 体制、新机制提供契机。10第三章 项目基本情况3.1 项目名称本项目名称为“包头市老北梁棚户区综合管廊工程PPP项目”。320、.2项目实施机构 本项目实施机构为包头市城乡建设发展委员会；包头市城乡建设发展集团有限公司为项目政府方出资代表，并经包头市城乡建设发展 委员会授权办理本项目立项、招标等前期工作和代为经费垫付的执行 机构。3.3 项目建设内容和范围本项目将在包头市老北梁棚户区外环路、中环路和青山路（北梁 段）新建棚户区综合管廊。综合管廊全长约 6.70km，其中青山路（芳草路-外环路）综合管 廊 1.78km，外环路（青山路-北梁十一路）综合管廊 3.94km，外环路（北 梁十一路-东河村北路）综合管廊 0.96km。本项目进入综合管廊的工程管线有电力电缆、电信电缆、给水管 道、燃气管道、供热管道、排水管线。121、9图 3-1包头市老北梁棚户区综合管廊项目位置图3.4项目总投资本项目总投资 52747.62 万元，其中建设工程费 42160.60 万元，项目建设其他费 4801.56 万元，预备费 4696.22 万元，建设期利息 1089.24万元。表 3-2 项目投资汇总表1序号工程或费用 名称投资估算（万元）建筑工 程费安装工 程费设备购 置费工器 具购 置费工程建设 其他费 用合计工程总投资36352.782055.874132.2441.3210165.4152747.62一项目工程建设费42160.60（一）青山路8922.258922.25(二）外环路（青山路-北梁十一 路）22970.222、022970.20项目总投资根据项目可行性研究报告与政府提供数据。序号工程或费用 名称投资估算（万元）建筑工 程费安装工 程费设备购 置费工器 具购 置费工程建设 其他费 用合计工程总投资36352.782055.874132.2441.3210165.4152747.62（三）外环路（北梁十一路东河 村北路）3942.723942.72（四）控制中心96.0096.00（五）管廊内设备安装2055.874132.2441.326229.43二工程建设其他费用421.614379.954801.56三预备费 10%4696.224696.22四建设期贷款利息1089.241089.24第四章 23、项目运作设计4.1项目运作方式根据财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的 通知和财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行） 规定，本项目通过 PPP 模式与社会资本开展合作。根据项目具体情况， 在 PPP 模式之下采用 BOT（建设运营移交）模式，政府方将本项 目管廊的经营权和收益权交由项目公司，通过特许经营的方式特许其 在合作期限内对城市管廊进行运营、维护和管理，合作期满社会资本 将管廊无偿移交政府方。本项目拟采用 BOT（建设运营移交）模式的运作方式详见下 图。社会资本 95%项目公司注册资本 1.2 亿元政 府 指 定 主 体 5%出资 1.14 亿 还包头市人民政24、府特许经银行贷款或 发债券设计建设经营贷出资 600 万元图 4-1BOT 运作方式图1、由包头市城乡建设委员会作为采购人，通过竞争性磋商的形式， 选定社会资本。市政府指定包头市城乡建设发展集团有限公司与社会 资本共同成立项目公司。包头市政府或其授权机构（包头市城乡建设 发展集团有限公司）对项目公司重大决策、重大经营事项享有一票否 决权。2、政府与项目公司签署项目合同，授权项目公司对本项目建筑物、 设施、资产的特许经营权，项目公司负责融资、建设和项目设施的运 作和维护。3、为满足项目建设需要，部分建设资金可以由项目公司向金融机 构通过债务融资方式筹集；该项负债由项目公司承担，但由社会资本 负责25、落实融资任务，可使用本项目的收益权向金融机构质押或社会资 本方为项目借款提供担保。政府方可对项目公司融资提供必要协调支 持，但不提供增信。4、本项目可得到中央补贴（约为 17529 万元），该项资金由政府 协调申请，在此部分资金未到位时，暂由社会资本垫付。待补助资金 到位，政府方根据项目进度逐笔拨付项目公司。若上述补助资金不能 全部申请到位的，对于缺口部分视为项目公司融资款，计入项目公司 债务融资成本。5、项目公司注册资本金原则上在注册成立之日起一个月内全额缴 足。5、项目建成后，在项目合作期内，项目公司根据市政府及价格主 管部门出台的收费政策对入廊单位使用地下综合管廊进行收费（包括 入廊费和26、管廊运行维护费收入）。6、项目运营补贴期间，政府根据项目公司经营收入无法满足日常 运营成本和建设资金回报部分，以财政资金作为主要支付来源。政府 对项目公司日常运营维护进行绩效考核，根据绩效考核情况支付可行 性缺口补贴。7、合作期满后项目公司无偿将项目设施移交给政府指定机构。4.2项目合作期 依据财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金【2014】113 号），BOT 项目合同期限一般为 20-30年。经与政府方讨论决定，本项目合作期限为 20 年，其中建设期 1年，运营期 19 年。 若因下述事项本项目建设期延长，则顺延本项目项目合作期，即原则上保证项目运营期限为 1927、 年。1、因政府或其授权机构原因导致的建设期延长；2、因法律政策原因导致的建设期延长；3、不可抗力导致的建设期延长；4、其他政府与社会资本方协商确定事项。若因项目公司施工原因（非政府或法律政策等原因）导致的建设 期延长，合作期将保持不变，社会资本自有资金回报额仍按运营期 19 年进行计算，按实际运营期进行支付，经济损失由社会资本自行承 担。4.3 项目公司股权安排包头市政府或其授权的机构（包头市城乡建设发展集团有限公 司）与选定的社会资本方按照 5% ：95%的股权比例合资组建项目公司（SPV），项目公司注册资本为 12000 万元。其中，包头市政府或 其授权的机构（包头市城乡建设发展集团有限28、公司）以货币出资，约 600 万元，持项目公司 5%股权；选定社会资本方以货币形式认缴人民 币 11400 万元，持项目公司 95%股权。1、政府参股的考虑（1）有利于政府对项目公司的整体把控。政府不参与项目公司 的具体经营管理，但政府仍要从宏观上把握好方向，防止出现风险；（2）有利于对项目公司的监管。如果不参股项目公司，对项目 公司内部经营和财务数据无法准确掌握，不能对项目公司成本支出具 体了解，也就无法有效适用价格调整机制，无法有效监管企业行为；（3）参股选择 5%的比例，可以较大程度减轻财政投入压力，少 花钱多办事；（4）政府和社会资本方共担项目风险，取长补短，发挥各自优 势，弥补不足,29、有利于提高管理水平，为公众提供高质量的服务。4.4项目公司相关要求1、项目公司的权利和义务（1）按照 PPP 合同要求和经批复的设计文件，自行承担费用、 责任和风险，负责本项目的投资、建设，并提供地下综合管廊设施的 运营维护服务；（2）按照 PPP 合同及入廊协议的约定获得入廊费、运行维护费 收入和财政补贴；（3）自行承担因自身原因造成的工程投资超过工程建设费用控制 价/投标文件中建议的工程投资建设费用带来的超额投资和管廊运营 成本；（4）项目合作期满，将项目设施、土地使用权无偿移交给政府指 定机构。2、项目公司的经营范围、注册资本、股东出资方式、出资比例、 股权转让等（1）项目公司负责本项目30、的投资、融资、建设（主体工程、管线 及其他构筑物迁移工程、交通导改、绿化、道路恢复工程、管理中心 及其他附属工程），并负责项目设施的运营维护服务。（2）根据相关规定，项目公司注册资本金不低于总投资的 20%， 其他资金可通过银行贷款等方式筹集。（3）包头市城乡建设发展集团有限公司可根据自身经营意愿，通 过与投资人协商，自筹资金增加自身股权比例，获取收益分成。原则 上政府在合作期间持股不超过 50%，各股东以货币方式出资。（4）项目公司应按现行政策建立完善的治理结构。（5）项目公司的股东在本项目运营期满五年之前，不得转让其在 项目公司中的全部或部分股权；运营期满五年之后，经市政府事先书 面同意，31、项目公司的股东可以转让其在项目公司中的全部或部分股 权，但受让方应满足本项目 PPP 项目合同约定的技术能力、财务信用、 运营经验等基本条件，并以书面形式明确承继原股东在本项目项下的 权利及义务。4.5采用 PPP 模式的可行性（1）行业主管部门和融资平台意愿 本项目主管部门为包头市城乡建设委员会，对包头市综合管廊建设采用 PPP 模式持支持态度。中央和包头市人民政府及相关职能部门为支持推动综合管廊项 目的实施，在资金和政策上给予了很大的支持。2015 年 1 月，财政部、住建部印发了关于组织申报 2015 年地 下综合管廊试点城市工作的通知，决定采取省级推荐、资格审核、竞争性评审的办法，在全32、国选择部分城市开展地下综合管廊建设试点 工作。全国共有 34 个城市申报。包头市积极响应国家财政部、住建部的通知精神，积极准备和申 报“地下综合管廊试点城市”项目，经过认真组织，精心谋划并经过严 格的资格审查和激烈的竞争性答辩，包头市最终成功进入全国首批 10 个试点城市行列 2015 年 4 月 8 日，包头市顺利通过国家财政部、住建部组织的专家答辩，成为全国首批 10 个“地下综合管廊”建设试点城市之一。试点期间，包头市将每年获得中央财政专项资金补助 3 亿元，连续 3 年共计 9 亿元，用于建设和管理全市综合管廊，使城市“地 下管网”全面升级。此次入围可以为包头市综合管廊建设提供了有力 33、地资金支持，为项目成功实施奠定了坚实基础。包头市政府出制定了一系列政策文件和管理办法，具体如下：（1）包头市关于加强城市综合管廊建设运营管理的意见；（2）包头市地下管廊规划管理办法；（3）关于印发包头市综合管廊运营管理暂行办法的通知；（4）关于印发包头市综合管廊建设和运营费用的意见；（5）包头市城市综合管廊专项规划（2014-2020）。 另外，经前期征询政策性银行、部分商业银行及其他金融机构等，均表示对包头市综合管廊建设采用 PPP 模式持积极态度，并愿意给予融资支持。20（2）存在经营收益 根据包头老北梁棚户区改造控制性详细规划，老北梁现有19.5 万人，总规划容纳 22 万人，现有供水 34、35 万立方米/天，规划供水78 万立方米/天，现状供电 330KV，规划在此基础上新建 3 做 11KV 变 电站，配电线路将结合综合管廊埋地敷设，还有通信、供热等管线均 将结合综合管廊埋地敷设，未来综合管廊使用者收益巨大。本项目通过向使用者收费有稳定的现金流。（3）项目对社会资本吸引力分析 本项目基础设施完备，且运转良好，使用年限较长，可以在项目全生命周期内持续使用，符合社会资本投资持续运营的目的。本项目有稳定的现金流，资金回收能力较强。随着包头市经济建 设发展、居民水平提高，市工业企业所需的给水、电力、通信、供热 等将持续增加，未来需求呈现稳定增长的良好趋势。本项目保证长期合理收益，项目35、内部收益率8%。 本项目可获得国家资金政策支持，可获得融资平台的较长期间贷款支持，均对社会资本投资本项目有较大吸引作用。（4）债权人转换配合意愿和担保解除可能性分析 本项目为新建项目，项目若需贷款，债权人为银行，经调查分析，各大银行表示对包头市综合管廊项目采用 PPP 模式持积极态度，并愿意提供相应配合工作。21第五章 项目交易结构5.1 投融资结构包头市老北梁棚户区综合管廊工程项目总投资估算 52747.62 万 元，初期以经核准的测算数据为准，最终以经过审计的工程结算报告 为准。具体资金来源如下：（1）权益性投资（又称股权投资）12000 元 项目公司由包头市政府或其授权机构与选定社会资本36、方以股权比例为 5%：95%合资组建项目公司，注册资本为 12000 万元。其中，包头市政府或其授权的机构（包头市城乡建设发展集团有限公司）以 货币出资，约 600 万元，持项目公司 5%股权； 选定社会资本方以货 币形式认缴人民币 11400 万元，持项目公司 95%股权。投资人在项目 公司注册成立之日起一个月内全额缴足注册资本金。本项目权益性投资占项目总投资 22.75%，达到国发200927 号 文国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例最低资本金不低 于 20%的要求。（2）项目公司进行债务性融资 23218.62 万元项目公司以债务性融资方式补充建设资金缺口，约 23218.62 万37、元， 占项目总投资的 44.01%。该项负债由项目公司承担，但由社会资本负 责落实融资任务，可使用本项目的收益权向金融机构质押或社会资本25方为项目借款提供担保。政府方可对项目公司融资提供必要协调支 持，但不提供增信。（3）示范项目财政补贴投资 17529 万元本项目获得全国管廊试点项目，中央财政可补贴 17529 万元，占 项目总投资的 33.23%。该部分补贴分年到位，按要求和工程进度拨付。 在此部分资金未到位时，暂由社会资本垫付。待补助资金到位，政府 方根据项目进度逐笔拨付项目公司。若上述补助资金不能全部申请到 位的，对于缺口部分视为项目公司融资款，计入项目公司债务融资成 本。补贴来源及38、依据：中央财政专项补助：根据财政部财建2014839 号文，文件指出：“中 央财政对地下综合管廊试点城市给予专项资金补助，一定三年，直辖 市每年 5 亿元，省会城市每年 4 亿元，其他城市每年 3 亿元”。包头市 作为内蒙古地级市，已进入此次综合管廊试点城市名单，按规定，中 央财政给予三年专项资金补助，每年 3 亿元，共计 9 亿元。包头市的地下综合管廊试点项目共 2 个，分别是新都市区综合管廊工程和老北梁城市棚户区综合管廊工程，共设地下综合管廊 34.4公里，本项目为老北梁城市棚户区综合管廊工程，总长度约 6.7 公里，经折算，本项目获得中央财政补助为 17529 万元。5.2 投资回报机制39、1、本项目回报方式属于“可行性缺口补助”模式。 本项目属于准经营性项目，在整个特许经营期内项目公司通过项目经营获取经营性收入（使用者付费），对于经营性收入不足以覆盖本项目可用性服务费用（符合验收标准的公共产品）以及维持本项目 可用性所需的运维绩效服务费（符合绩效要求的公共服务）的部分由 政府以可行性缺口方式支付。2、控制项目投资回报率 根据本项目的公益特点和市场一般的收益水平，对本项目社会资本方的投资回报做如下的安排：（1）控制资本金回报率：根据市场一般收益水平，确定本项目 资本金回报率8%；（2）控制债务融资回报率：原则上本项目将选择具有一定融资 能力的优质社会资本方，以控制项目公司债务融资40、成本；暂定本项目 债务融资回报率不高于中国人民银行公布的当年五年期以上长期贷 款基准利率。3、政府运营补贴计算公式当年政府运营补贴支付按以下公式计算： 政府运营补贴=可用性服务费（70%+30%运营绩效考核系数）+运维绩效服务费运营绩效考核系数-使用者付费（1）可用性服务费可用性服务费 =(A （ 1+i ） i(1+i)n)/(1+i)n-1)+(B （ 1+r ）r(1+r)n)/(1+r)n-1)其中：A 为社会资本投入资本金；B=项目总投资-A-政府建设补助；i 为资本金回报率，资本金回报率按最终磋商确定；r 为债务融资回报率，债务融资回报率以项目公司与金融机构签 订的借款合同为准计算41、，但原则上不超过中国人民银行公布的当年五 年期以上长期贷款基准利率（实际以本项目PPP 协议定）；n 为项目运营期，n=19；（2）运维绩效服务费 运维绩效服务费=管廊运营成本+当年税费 其中：1）管廊运营成本以当年项目公司实际发生额计算，但当项目公 司当年管廊运营成本高于本项目PPP 协议约定金额时，以协议约 定金额为依据计算。2）项目公司当年税费以项目公司当年向包头市税务局申报的实 际发生额为准。（3）使用者付费 使用者付费是指项目公司根据市政府及价格主管部门出台的收费政策对入廊单位使用地下综合管廊进行收费（包括入廊费和管廊运行维护费收入）；当年使用者付费金额以当年项目公司实际发生额计 算42、。（4）运营绩效考核系数 详见绩效考核办法。 4、其他约定可用性服务费的支付前提是项目公司在建设期间未出现PPP 协 议约定的不良行为，且本项目验收合格；若出现PPP 协议约定 不良行为，则根据约定扣减可用性服务费。5.3 政府运营补贴支付原则本项目收益和补贴紧密关联，因此对补贴额度实行弹性控制。一 方面鼓励项目公司提高经营水平和经营收益，多劳多得，另一方面对 未来可能出现的收益较高的情况约定进行分红和限制。1、分红原则 在本项目存在可行性缺口补助时（即政府运营补贴），政府方股东不参与分红；但当本项目不存在可行性缺口补助时，项目公司经营收益可以满足自身运营和建设成本合理回报时，政府方股东将参与43、分 红，具体分红原则根据本项目PPP 协议。2、绩效考核 由政府或其授权机构根据城市综管廊工程技术规范-GB50838-2015)制定相应设施维护标准、绩效考核办法。在本项目运营期期间，政府或其授权机构将对项目公司进行绩效考核。并根据 绩效考核情况及本项目PPP 协议约定，按期核算绩效考核分数， 根据绩效考核分数所在级别向项目公司支付政府运营补贴额。295.4使用者付费定价及调整原则首先，包头市落实实施方案承诺，加快制定和完善“包头市城市 地下综合管廊管线入廊办法”、“包头市城市地下综合管廊建设和运营 费用分担办法”，从法律上确定收费的合法性和管廊使用价格的形成 程序，保障项目公司经营收费权益44、。其次，依照法定程序，参照其他省市管廊收费标准、管线重置建 设成本、运营成本和包头市的实际情况，并征求各入廊单位的意见， 综合评价和计算入廊和使用管廊价格，做到政府、项目公司、入廊单 位三方利益均衡。建立法定价格调整程序。以“包头市城市地下综合管廊费用分担 办法（试行）”和项目合同为保障，设立“可调整”条款和法定程序， 定期启动价格审查和评估程序，根据评估结果决定是否需要调整管廊 收费价格以及价格调整幅度。5.5政府运营补贴调整机制本项目合作期为 20 年，时间较长，运营期间不可避免出现因通 货膨胀等因素导致运营成本的浮动，进而出现项目预期盈利能力变化（过高/过低）的情况。因此，为了保护项目双45、方的合法利益，在项 目具体实施过程中，将建立动态政府运营补贴调整机制。1、政府运营补贴调整机制以三年为周期进行调价，以包头市统 计局公布的当期 CPI 数值，影响幅度累计超过3%启动调整机制。2、在合作期间，国家相关部门出台关于政府运营补贴调整机制建立的指引文件时，将以国家政策文件为准进行调整。3、可用性服务费不作调整。4、管廊运营成本限额按下述调价公式进行调整： Pn=KPnPn 为社会资本中标文件中报出的第 n 个财务年度的管廊运营成 本限额；Pn为调整后第 n 个财务年度适用的管廊运营成本限额；K 为调整系数，即累积三年 CPI 涨幅指数。5.6 相关配套安排1、行政审批手续 政府方应协46、助项目公司办理本项目前期工作和相关手续报批，有且不限于项目立项核准、环评批复、土地使用权证、建设工程规划许可证、建设用地规划许可证、建设工程施工许可证等，并依法出具相 关必要的文件。2、土地使用权 政府将本项目用地无偿提供给项目公司使用，使得项目公司在整个特许经营期内有权为本项目之目的合法、独占性地使用。项目公司仅能将土地用于本项目下的特许经营，不得将该等土地的全部或部分 用于本项目下特许经营之外的其他任何目的和用途。非经政府书面同 意，项目公司不得全部或部分地转让、出租或抵押本项目用地。3、 配套设施 本项目红线范围内所有配套设施均由项目公司承担，相关费用计入项目总投资。场地红线范围外项目所47、需的道路、供水、排污、供电和通讯配套等建设工程由市政府根据规划另行立项建设，相关费用不 计入项目总投资。第六章 财务测算6.1成本测算本项目运营补贴期的成本分为管廊运营成本、税费、利息费用和 折旧与摊销，其中管廊运营成本主要包括动力费用、人工费用、维修 养护费、管理费用和其他付现成本，具体测算如下：a.维修养护费 维修养护费包含日常养护费及大中修预提金额。管廊为钢筋砼结构。因工程大、中修存在波动性，项目合作期内 发生年度预测难度较大，且一般工程大、中修支出金额较大，为平滑 财政支出，本方案将大、中修费用作为预提费用，由项目公司每年度 预提，当期未使用的留存至下一年度，以 50 万/年预提。根据48、项目可行性研究报告及其他项目经验，本项目运营补贴期首 年日常养护费按 8 万元/公里计算，则运营补贴期第一年的日常养护费 用为 53.60 万元，以后每年按 2%速率增加。b.人工成本 管廊建成后，需增加管廊清洁、监控检查及其它维护管理人员按12 人，当年人均工资按 30000 元/人.年计，福利费按工资的 14%计， 则运营补贴期第一年人工成本为 41.04 万元，以后每年按 2%速率增加。30c.动力费用 管廊内设置照明、火灾自动报警、应急监控等电气设施，年耗电量 131.4 万 KW，包头市用电单价为 0.8381 元/千瓦时，预计年用电电费为 110.13 万元/年。d.管理费用及其他49、付现成本 管理费用主要是项目公司为正常运营开展的办公费、培训费等，其他付现成本为上述未包含的成本，合计按 50 万元/年计。 e.税费 项目公司在运营补贴期承担主要税项如下表所示：表 6-1 SPV 承担主要税种及税率税种计税依据税率营业税应税收入5%城市维护建设税增值税7%教育费及附加增值税3%地方教育费及附加增值税2%企业所得税应纳税所得额25%根据财政部、国家税务总局关于专项用途财政性资金企业所得 税处理问题的通知（财税201170 号）规定，企业从县级以上各级 人民政府财政部门及其他部门取得的应计入收入总额的财政性资金， 凡同时符合以下条件的，可以作为不征税收入，在计算应纳税所得额 时50、从收入总额中减除：1.企业能够提供规定资金专项用途的资金拨付 文件。2.财政部门或其他拨付资金的政府部门对该资金有专门的资金32包头市老北梁棚户区综合管廊工程 PPP 项目实施方案管理办法或具体管理要求。3.企业对该资金以及以该资金发生的支出 单独进行核算。为支持项目公司发展，本项目政府补贴额不作为征收收入，不计 算应纳税所得额。f.利息费用 项目公司（SPV）债务融资成本根据现行银行长期贷款基准利率4.9%确定，即年利率为 4.9%，采取等额还本付息方式。债务融资23218.62 万元，期限为 20 年，建设期间只向银行支付利息。g.折旧与摊销根据财政部印发企业会计准则解释第 2 号（财会251、00811 号） 第五条：在 BOT 模式下，BOT 业务所建造基础设施不应作为项目公司 的固定资产，应确认为无形资产或金融资产，特许经营权在合同规定 的时间内能够给企业带来收益，但是当合同终止时，所建的基础设施 就会无偿交给让渡方，所以其价值应当分期摊销。如果基础设施预计 的使用寿命长于特许经营权的年限，应当按照特许经营权的年限进行 摊销。故本项目的年均摊销额=项目总投资/项目运营补贴期=52747.62 万元/19 年=2776.19 万元。根据上述内容，本项目在运营补贴期成本估算如下表所示：包头市老北梁棚户区综合管廊工程 PPP 项目实施方案表 6-2总成本费用估算表单位：万元运营补贴期52、序号项目合计2345678910111213141516171819201.0维修养护费21741041051061071081091101121131141151171181191211221241251271.1日常养护费1224545556575859606263646567686971727475771.2大中修预提费950505050505050505050505050505050505050502.0人工成本937414243444445464748495051525354555657593.0动力费用209211011011011011011011011011011011011053、1101101101101101101104.0管理费用及其他付 现成本950505050505050505050505050505050505050505.0息税前付现成本61543053073093113133153173193213233253283303333353383403433456.0折旧与摊销5274827762776277627762776277627762776277627762776277627762776277627762776277627767.0息税前成本589023081308330853087308930913093309530973099310231043154、063109311131143116311931218.0利息费用129881138110010611019976930882832780725667606542475405332255174899.0税费3201314161717171717171717171717171717171710.0总成本费用合计722094231419741624123408240383993394538943841378637273666360135343463338833103228336.2收入构成项目公司的收入由两部分组成，分别为经营性收益与非经营性收 入。其中，经营性收益为项目公司提供管线入廊费和管廊租55、赁费，非 经营性收入主要系政府补贴款。（1）经营性收益 本报告经营性收益根据其他项目经验暂估，待政府相关征收办法制定后，项目公司根据管理办法向入廊企业征收入廊费用与管廊租赁费用，项目公司实际经营性收益可能将与预测存在差异，在进行非经 营性收益计算时，将以项目公司实际经营性收益进行计算。a.管线入廊费 入廊费的标准按照各管线传统的直埋投资成本（含管沟的开挖、支护、以及管材、线缆等费用）100%的标准进行计算。根据国内目前管线直埋成本，每公里 400 万元，共 6.7 公里，需2680 万元（哈尔滨 25 公里预计收入 1 亿元）。 该部分收入可以在管廊建成后一次性收取，也可以分年收取，本报告为简56、化计算，入廊费以运营补贴期 19 年平均分摊计算，则：入廊费=2680 万元/19 年=140.05 万元/年。b.年度管廊租赁费 该部分参考各地收费情况和实际运营成本计算，按每公里每年25 万元计算，6.7 公里年收入 167.50 万元（哈尔滨 25 公里预计收入 780万元，每公里 28 万元）。39包头市老北梁棚户区综合管廊工程 PPP 项目实施方案（2）项目非经营性收益本项目投入金额较大，存在稳定的现金流入，但直接使用者付费 部分在运营补贴期无法满足本项目运营成本和社会资本合理利润，将 以政府补贴的方式给予缺口性补助。具体计算方法如下：政府运营补贴=可用性服务费（70%+30%运营绩57、效考核系数）+ 运维绩效服务费运营绩效考核系数-使用者付费1）可用性服务费可用性服务费 =(A （ 1+i ） i(1+i)n)/(1+i)n-1)+(B （ 1+r ）r(1+r)n)/(1+r)n-1) 2）运维绩效服务费运维绩效服务费=管廊运营成本+当年税费其中：1）可用性服务费各指标含义及取值如下表所示：指标含义取值A社会资本资本金11,400.00B项目总投资-政府建设补助-A23,218.62i资本金回报率8%r债务融资回报率4.90%n运营期19通过计算，可用性服务费=1282.09 万元/年+1905.60 万元/年=3187.62 万元/年，运营期 19 年累计支付 605658、4.76 万元。2）管廊运营成本与税费详见本报告表 6-2。3）使用者付费 详见本报告 6.2（1）。按政府运营补贴计算公式，不考虑绩效考核影响因素，本项目在 运营补贴期，政府年度运营补贴额在 3300 万元以内，累计为 61326.98 万元。详见下表：表 6-5 政府缺口性补助单位：万元/年年份可用性服务费运维绩效服务费使用者付费政府运营补贴合计60,564.766,473.975,711.7061,326.98123,187.62317.36224.83,280.1833,187.62321.12258.33,250.4443,187.62324.93291.83,220.7553,1859、7.62327.84308.553,206.9163,187.62329.85308.553,208.9273,187.62331.9308.553,210.9783,187.62333.99308.553,213.0693,187.62336.12308.553,215.19103,187.62338.3308.553,217.36113,187.62340.51308.553,219.58123,187.62342.78308.553,221.84133,187.62345.08308.553,224.15143,187.62347.44308.553,226.50153,187.623460、9.84308.553,228.90163,187.62352.29308.553,231.35173,187.62354.78308.553,233.85183,187.62357.33308.553,236.40193,187.62359.93308.553,238.99203,187.62362.58308.553,241.646.3项目财务状况评价通过对本项目成本和收入分析确定，预测本项目运营补贴期间的 利润分配情况、现金流量情况，计算得本项目社会资本自有资金内部 报酬率为 8%，本项目财务状况尚佳，项目具有较好竞争性。包头市老北梁棚户区综合管廊工程 PPP 项目实施方案第七章 物有所61、值评估及政府财政承受能力初评7.1 物有所值评估物有所值（Value for Money ,VFM），是指一个组织运用其可利用资 源所能获得的长期最大利益，是国际上普遍采用的一种评价传统上上 有政府提供的公共产品和服务是否可运用政府和社会资本合作（PPP） 模式的评价体系，旨在实现公共资源配置利用效率最优化。根据财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行） 的通知（财金【2014】113 号）的要求，财政部门会同行业主管部 门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作，而定量评价工作则 由各地根据实际情况开展。通过物有所值评价和财政承受能力论证的 项目，可进行项目准备。本项目物有所值从定62、性角度进行分析。 定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。 定性评价通常采用综合评分的方式进行，评价内容侧重于项目PPP 模式的可行性、有益性及可实现性，主要考察定量分析中未考虑的一些重要因素，其可以恰当的考察项目无法具体量化的社会效益（详见下表）。表 7-1 物有所值定性分析综合评分表定性评估指标权重综合评分加权得分基本 指标生命周期整合15%9013.5风险识别与分配15%8012绩效导向与鼓励创新15%7511.25潜在竞争程度10%707政府机构能力10%808融资可行性15%9013.5基63、本指标小计80%65.25附加指标项目规模5%753.75全寿命周期成本估算准确性5%703.5资产利用和收益10%808附加指标小计20%15.25合计100%80.5本报告从财政部的操作指南确定的基本框架出发，对上表具体指 标进行了综合评价，得出如下结论：1、基本指标（1）全生命周期整合程度 该指标主要考核在项目全生命周期内，项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期、充分整合。首先，就本项目而言，其主要参与主体包括包头市政府、包头市 财政局、包头城乡建设委员会及社会资本方等，通过项目合同明确各 方职能。而在项目实际运作过程中，政府方可通过合同约定对项目整 个生命周期中的各阶段进64、行管理和把控，从而实现项目管理的高效整 合。其次，本项目采取 PPP 模式运作，根据 PPP 相关的法律和政策 要求，构建了一套包含PPP 项目协议、服务协议、股东协 议等完备的项目合同体系，从而整合多方主体的权利义务关系，减 少实际操作过程中的时间损耗和成本损耗。最后，本项目通过采购投资、运营方面的综合社会资本方，在实 质上实现了项目投融资和运维等运作环节的整合，降低交易成本。（2）风险识别与分配 该指标主要考核在项目全生命周期内，各风险因素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分配。就本项目而言，初步实施方案中已按照风险分配优化、风险收益 对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理65、能力、项目回报机制 和市场风险管理能力等要素，构建了相对合理的风险分配框架。其中， 项目融资、建设和运营等商业风险由社会资本承担，项目征地拆迁、 法律、审批等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合 理共担。同时，由于本项目采用公开采购的模式，结合采购条件的分析以 及投资人资格条件的设置，本项目未来的中标社会资本在融资和运 营、管理方面的市场化风险管理能力和经验相对充足，政府方因其行 政管理方面的优势必然能够较之社会资本更好地掌控政策、法律方面 的风险。因此综合来看，相对于政府传统采购模式，PPP 模式能够更 好的进行分担风险，有利于实现项目物有所值。40（3）绩效导向与鼓励创新 该指66、标主要考核是否建立以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，是否落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策，能否鼓励社会资本创新。本项目 PPP 模式运作设计时，采用可行性缺口补助模式，以运营 服务的供给效率及质量为导向，构建绩效考核与政府付费的联动关 系。在创新方面，本项目采用 PPP 模式，相比传统模式，其优势在于 充分挖掘出资本运作和技术合作的空间赋予社会资本方，通过对项目 运作边界以及关键性问题的界定，为本项目社会资本投资运营提供了 一定的创新空间，因此，政府方和社会资本对本项目运作拥有一定的 灵活自主及创新性。（4）潜在竞争程度 该指标主要考核项目内容对社会资67、本参与竞争的吸引力。 随着我国城市的发展以及城镇化的不断推进，国内公益性设施项目市场容量不断扩充，公益性设施领域的投资人市场日趋壮大，行业内集聚了一批兼具资本投资与运营经验的优质投资人。因此就本项目 而言，能够完成如此体量和水准的投资人相对较多，拥有相对充足的 市场竞争者。同时，本项目回报稳定，实施方案中已经确定清晰的投资回报机 制，即可行性缺口补助模式，每年政府可行性缺口补助将被纳入当地 年度财政预算支出计划，这大大提升了社会资本参与的积极度。综合 来看，本项目具备较好的市场吸引能力。49（5）政府机构能力 该指标主要考核政府转变职能、优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等能力。本项目68、采用 PPP 运作后，政府将从项目“执行者”转变为项目“监 管者”，实现政府转变职能，社会资本方以其特有的高效运营经验结 合政府行政管理方面的天然优势，势必将优化项目服务质量。（6）融资可获得性 该指标主要考核项目的市场融资能力。在传统的政府采购模式下，政府往往需要在当期举借大量债务， 导致政府债务规模的持续性攀升，从而信用透支、融资成本上升，难 以满足政府日益增长的基础设施建设需求。相比于传统模式，PPP 模式可以缓解政府财政支出压力、平滑支 出。同时，基于目前利率下行的宏观环境和国家力推 PPP 的利好政策 环境下，本项目拥有较好的融资环境，在实际运作中可以采用收益权（收费权）质押的方式进69、行市场融资。2、补充评价指标（1）项目规模由于 PPP 前期运作成本较高，若项目本身体量不足而强行采用PPP 运作方式，则可能出现资源不经济问题。本项目总投资为 52747.62 万元，项目规模能够满足 PPP 合作的体 量要求，既不至于由于规模过度导致竞争系数下降，又不至于因为规 模不足产生成本浪费。根据评分标准，可获得 60-80 分左右。（2）全生命周期成本估算准确性 全生命周期成本估算包括建设期、运营期等阶段成本估算。它综合考虑工程项目的建造成本和运营成本，从而实现科学决策，以便在确保质量及满足使用功能的前提下，实现降低项目全生命周期成本的 目标。本项目建设投资根据项目可行性研究报告，70、最终根据项目竣工决 算报告；运营期间的成本估计依据项目调研过程中政府单位提供的资 料真实性及合理假设基础上进行，最终在项目采购阶段将由社会资本 竞投运营期成本支出上限，运营期间根据项目公司实际运营支出计算 政府补贴额，原则上不能超过运营成本上限。（3）资产利用和收益本项目拟采用 BOT 模式，考虑政府每年财政支出，并考虑资产预 期寿命，合作期暂定为 20 年。可有效降低双方合作过程中的重复投 资概率，保证了社会资本参与的积极性和主动性，有助于提升双方长 期合作的可行性。并且本项目采用 PPP 模式运作，在一定程度上能够规避政府单方 融资、运营带来的低效问题。政府方以合理经济回报和未来资本市场 71、合作的补偿方式激励社会资本积极主动参与运营，可以更好地实现本 项目的社会效益。根据上述打分结果可以看出，本项目综合得分为 80.5 分，属于较 高的分值。从定性角度来看，本项目可以减轻财政压力、平衡风险承 担、优化运营管理结构和实现资产利用最优化，能够满足项目物有所 值的要求。因此，严格从一般程序出发，本项目通过定性指标体系构建和专家评分过程完成物有所值的定性评价，评价结果满足设定分值 要求，适合采用 PPP 模式运作。7.2 政府承受能力测评本项目属于城市基础设施建设范畴，总投资估算为 52747.62 万元， 属于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度 较高的公共服务类项72、目，适宜采用政府和社会资本合作模式。1、责任识别PPP 项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、 运营补贴、风险承担、配套投入等。（1）股权投资：是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情 况下，政府承担的股权投资支出责任。本项目暂定政府控股 5%，社会资本占比 95%的方式组建项目公 司，最终以比例以合作各方最终达成的PPP 项目合同为准。故政 府承担股权投资责任。（2）运营补贴：是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责 任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费 模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下， 政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付73、费模式下，政府不承担运 营补贴支出责任。本项目属于公益性项目且存在一定的稳定收入来源，且本项目属 于财政部全国城市综合管廊试点项目，中央财政给予 17529 万元补助， 因此拟采用可行性缺口补助的方式来满足社会资本的合理回报。（3）风险承担：是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政 或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有 支出责任。本项目采用政府与社会资本共同成立项目公司的方式运作，因此 政府按照出资比例承担项目带来的相应风险。（4）配套支出责任：是指政府提供的项目配套工程等其他投入 责任，通常包括土地征收和整理74、建设部分项目配套措施、完成项目 与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。本项目红线范围内所有配套设施均由项目公司承担，相关费用计 入项目总投资。场地红线范围外项目所需的道路、供水、排污、供电 和通讯配套等建设工程由市政府根据规划另行立项建设，相关费用不 计入项目总投资。故当地政府不承担配套支出责任。2、支出测算 依据关于印发的通知（财经201521 号），对项目全生命周期内财政支出责任 分别进行测算。（1）股权投资支出：依据项目资本金要求以及项目公司股权结 构合理确定。计算公式为：股权投资支出=项目资本金政府占项目公 司股权比例（5%）。股权投资支出=12000*5%=6075、0 万元，政府以货币出资 600 万元。（2）运营补贴：根据本项目建设成本、运营成本及利润水平合 理确定，本项目的付费模式为可行性对可行性缺口补助模式的项目， 在项目运营补贴期间，政府承担部分运营补贴支出责任。根据本报告 6.2，本项目在运营补贴期，政府年度运营补贴额在 3300 万元以内，累计为 61326.98 万元，详见表 6-5。（3）风险承担：风险承担支出充分考虑各类风险出现的概率和 带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。本项目选择比例法进行测算风险分担。考虑到法律、政策风险发 生概率较低，比照国外相关测算标准按 0.2%，最低需求风险和项目终 止风险发生几率略高76、一点按 0.3%，则整体风险按项目全部建设成本的 0.5%预估。本项目建设成本为 52747.62 万元。 支出责任 =建设成本0.5%支出责任 =52747.620.5% = 263.74 万元经测算，本项目在全生命周期内政府的风险承担费用为 263.74 万 元/年。（4）配套投入：本项目地方政府不承担配套投入支出责任，故 配套投入支出为 0。3、财政承受能力测评结论 根据以上分析，本项目财政预算支出有三部分，股权支出 600 万元，运营补贴支出每年在 3300 万元以内，累计为 61326.97 万元和风险支出为 263.74 万元/年。则本项目在整个特许经营期内地方财政支出累计在 6777、201.78 万元以内。根据包头市 2011 年至 2015 年财政收支情况，本项目当年财政支 出占当年包头市一般公共预算支出的比例远小于 10%，在政府财政可 支付能力范围之内。完全符合财政部关于印发政府和社会资本合作 项目财政承受能力论证指引的通知（财金201521 号）中规定“每 一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%。”因此本项目采用 PPP 模式完全在包头市财 政承受能力以内。第八章 项目合同体系8.1合同体系层次本项目的合同体系分为两个层次：第一层次：以PPP 项目协议为主合同、项目公司公司章程 共同构成的核心合同体系。确定中选社78、会资本后，由实施机构或其授 权单位与中选社会资本草签PPP 项目协议。第二层次为由项目公司和本项目推进过程中的各有关主体签署 的协议体系。包括项目公司与金融机构签署的融资协议、与设计 单位签署的设计合同、与施工单位签署的工程总承包合同、 与监理单位签署的工程监理合同、与设备供应商签署的设备采 购合同、与保险机构之间签署的保险合同、与员工签署的劳 务合同等。保险合同劳务合同设备采购合同金融机构保险公司设备供应商第二层次合同体系：施工单位监理单位工程总承包合同融资协议监理合同项目公司设计合同设计单位员工8.2项目各参与方权利义务边界1、包头市城乡建设委员会 包头市城乡建设委员会设立现场监管推进机构79、，承担项目方案谋划、招标前手续办理、招标、项目实施监管、造价控制、结算初审等职责。（1）会同市财政等相关部门编制项目实施方案，报请市政府批 准。（2）组织项目谋划、咨询、论证，科学确定工程建设规模、标 准。（3）办理项目环评、可研、规划等审批手续。（4）组织项目招标工作，确定勘察、设计、监理单位及投资人。（5）协调推进地下综合管廊项目征地征收工作。协助项目公司 办理工程建设审批手续变更。（6）对勘察、设计及监理单位工作进行管理。对项目公司履约 情况实施监督。（7）组织设计、监理单位控制工程建设的规模、标准和投资， 对工程设计变更和现场签证进行审核认定。组织项目公司报送工程结 算评审资料并进行初80、审。配合市财政部门进行工程结算评审。（8）参与工程竣工验收。对验收合格、具备投入使用条件的， 配合市财政部门拨付除质量保修责任范围以外的设施正常运营的财 政补贴。（9）行业主管部门负责项目建成后项目公司运营期间的设施行 政管理和运行维护监管职责。（10）统一制定相应设施维护标准、绩效考核打分办法。（11）监管考核项目公司日常维护行为，作为核算绩效考核评分 的依据。（12）根据绩效考核情况及合同约定按期核算绩效考核评分。（13）合作期满，配合国资等部门办理资产移交。2、包头市财政局（1）负责项目政府采购的审核、监管等。（2）负责对招标阶段工程建设成本控制价进行评审。对项目公 司委托实施的系统动迁81、工程预算等进行财政评审。对由项目公司组织 招标的各项配套工程的招标控制价进行事前评审。（3）对全部工程结算进行评审，核定项目财政补贴，并按季支 付。（4）负责根据运营期内的通货膨胀情况（包头市统计局公布的 当期 CPI 数值）调整管廊运营成本。3、包头市城乡建设发展集团有限公司（1）配合市城乡建设委员会办理社会投资人招标前的项目前期 手续。（2）以 600 万元货币作为注册资本金投入项目公司。（3）与中标人签订合资协议，并按协议约定在包头市出资成立 项目公司。4、社会资本方（1）以货币形式向项目公司投入注册资本金 11400 万元。50（2）与实施机构或其授权机构签订合资协议，并按协议约定在 82、包头市出资成立项目公司。（3）负责相关融资。5、项目公司（1）完成 PPP 合同约定的项目投融资工作，确保项目资金及时 到位，独立进行项目财务核算和资金管理使用。（2）勘察、设计等前期如已发生费用，项目公司成立后，签订 三方协议，由项目公司承担并直接支付，计入工程成本。在项目公司 成立以前，由财政资金垫付。（3）负责进行前期已办理项目审批手续的变更及办理后续各项 审批手续，完成合同约定的全部建设内容，负责项目总承包建设组织 管理（包括主体工程、系统动迁、配套专业工程等所有投资建设内容）， 确保工程进度、质量、安全与文明施工符合相应标准和规范要求，承 担与工程建设、运行维护管理有关的一切风险和责83、任。（4）承诺严格按照合同约定及时支付工程费用和农民工工资， 承担所建工程的维稳、信访责任。（5）按照住建部房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定（建质2013171 号）规定，在包头市市政质量监督站、项目实施 机构和相关行业主管部门的监督下，组织工程竣工验收。（6）工程竣工验收合格、具备正常使用条件后，告知实施机构 及相关行业主管部门，及时投入使用。承担地下综合管廊的维护，接 受设施主管部门的监管和日常考核。为切实保障市政设施的正常使用 和为社会提供持续服务，项目公司要委托专业的运行维护队伍进行设 施日常维护管理，优先选择本市成熟的专业运行维护队伍。59（7）及时组织提报工程决算报审资料，按84、合同约定获取财政补 贴。（8）工程造价按内蒙古自治区现行预算定额执行，施工图预算 加变更和签证及相关内蒙古自治区建设银行行政主管部门颁布的政 策性文件调整、当期造价信息价格调整。（9）合同期满，将项目资产无偿移交给政府指定部门。8.3项目参与方风险分担合理的风险分配是 PPP 项目的目标，也是项目成功的一个关键因 素。本项目项目投资大、周期长，项目未来风险存在不确定性，根据 风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，应由最有能力消除、 控制或降低风险的一方承担风险。在特许经营协议中需具体明确项目 风险的分配，使政府和社会资本间合理分配项目风险。本项目的责任 及风险分担框架如下表。表 8-1政85、府与社会资本分险分担框架表风险分类风险内容政府承担社会资本承担双方共担政策风险特许权收回、征用、审批延误等法律风险重要法变更、合同文件冲突等配套及支持风险前期动迁、道路、市政配套等支付风险政府付费或补贴履行出资、融资风险足额出资保证，承诺融资落实成本超支风险建设成本或运营成本超出预期财经风险通货膨胀、利率变化、外汇风险等设计建设完工设计变更、建设质量、完工时间等风险分类风险内容政府承担社会资本承担双方共担运营维护移交运营安全、维护标准、移交履约等市场风险价格、竞争、管理水平等不可抗力不可预见、不可避免、不可控制应急风险出于社会或公益或安全需要剩余风险双方未考虑到的未知风险8.4交易条件边界（一86、）合作期 依据财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金【2014】113 号），BOT 项目合同期限一般为 20-30年。本项目项目合作期限为 20 年，其中建设期 1 年，运营期 19 年。 若因下述事项本项目建设期延长，则顺延本项目合作期，即原则上保证项目运营期限为 19 年。1、因政府或其授权机构原因导致的建设期延长；2、因法律政策原因导致的建设期延长；3、不可抗力导致的建设期延长；4、其他政府与社会资本方协商确定事项。 若因项目公司施工原因（非政府或法律政策等原因）导致的建设期延长，合作期将保持不变，社会资本自有资金回报额仍按运营期19 年进行计算，按实际运营期87、限进行支付，损失由社会资本/项目公 司自行承担。合作期满时，项目公司应向包头市政府或其授权机构办理相关终 止手续或双方依据适用法律重新协商延长事宜，在同等条件下，项目 公司将优先获得特许经营权。（二）项目投资回报 本项目投资回报由二部分构成：（1）使用者付费收入。项目公司可以获得初期进廊费和以后年 度管廊租赁使用费用，项目公司根据市政府及价格主管部门出台的收 费政策对入廊单位使用地下综合管廊进行收费（包括入廊费和管廊运 行维护费收入）。（2）政府补贴。市政府以当年的财政预算资金对项目公司收入 缺口进行弹性补贴。8.5履约保障边界（一）履约保函 项目公司应根据特许经营协议相关条款，向政府方提交建88、设期履约保函，建设期履约保函的金额拟定为五仟（5000）万元（具体金额以竞争性磋商文件为准）。在建设期履约保函解除之前，项目公司应 提交运营期履约保函，运营期履约保函的金额拟定为两仟（2000）万 元（具体金额以竞争性磋商文件为准）。建设期履约保函和运营期履 约保函均应由包头市政府或其授权机构可接受的中国境内的金融机 构出具。项目公司若未按照特许经营协议的约定履行相应义务，政府方有 权根据协议的相关规定兑取履约保函，作为违约金或赔偿金。（二）缺陷责任期本项目的缺陷责任期拟为移交日后十二（12）个月。缺陷责任期 内，项目公司须按国家规定履行项目设施的保修义务（因接受移交的 单位使用不当造成的损坏89、除外），修复项目设施的任何部分在特许经 营期内出现的任何缺陷或损坏，并提供满足正常生产需要的技术咨询 服务。（三）保险 本项目根据适用法律和谨慎运营惯例，项目公司可自行或要求其承包商、供应商等按本行业的惯例办理和维持建设期和运营期的保险，包括：建设期间的建筑安装工程一切险、第三者责任险等以及运 营期间的财产一切险、机器故障损坏险、第三者责任险等。8.6调整衔接边界（一）应急处置 项目公司须在运营维护手册中，制定应对突发事件的应急预案。突发事件发生后，按应急预案要求及时启动应急措施，保障本项目顺利运营。（二）临时接管 本项目在特许经营期内，如出现以下违约行为，政府方有权对项目公司实施临时接管：190、擅自转让、出租特许经营权的，擅自转让、买卖、变更股权；2、擅自将项目设施以及土地使用权进行处置或抵押；3、因管理不善、发生重大质量、生产安全事故和环境污染事件；4、擅自停业、歇业，严重影响到社会公用利益和安全；5、法律、法规禁止的其他行为。（三） 提前终止 在特许经营期限内，如果发生不可抗力、项目公司违约事件或政府方违约事件，守约方均可向对方提出协议终止意向并就此进行协商。若双方在一定时间内协商一致，则双方应继续履行特许经营协议 规定的各自义务，否则守约方可以向对方提出协议终止通知，以提前 终止特许经营协议，包头市政府或其授权机构根据特许经营协议相关 条款约定给予项目公司相应补偿。（四） 合91、同变更 本项目合同中任何修改、补充或变更只有以书面形式并由双方授权代表签字并加盖公章后方可生效并具约束力。（五） 合同展期 本项目的特许经营期限届满后，确有必要延长的，按照有关规定经充分评估论证，双方协商一致，且政府方批准后，可以延长。第九章 社会资本选择9.1选择方式本项目合作伙伴的选择将根据中华人民共和国政府采购法及 相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、 竞争性磋商和单一来源采购。结合本项目实际情况，拟采用竞争性磋商的采购方式。 法律依据：根据财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号，下称“操作指南”）文件规定，“项目采购92、应根据中华人民共和国采购法及相关规章制度执 行，项目采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋 商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选 择适当采购方式。”关于社会资本方资格条件规定、招投标原则和标准将在本项目具 体实施方案中予以最终明确。9.2选择标准结合本项目投资大、周期长、项目具有准经营性、公益性等特 点，对社会资本的选择采取综合评审标准。遵循公平、公正的原则， 根据供应商的竞争性磋商报价、建设方案、运营与维护方案、财务方 案、法律方案、企业业绩信誉等方面进行综合评审，选择本项目合作 资本方。1、根据竞争性磋商报价情况 本项目竞争性磋商内容为： 1）工程建设93、成本；2）项目资本金回报率；3）债务融资回报率；4）项目当年管廊运营成本。2、其他综合要求 综合要求：具备独立法人资格、实力雄厚，抗风险能力强，社会资源广，融资能力强；财务：具有良好的银行资信、财务状况以及相应的偿债能力，注 册资本（实缴）或净资产不低于 5 亿元人民币，净资产以经具有合法 资质第三方最近一年审计的财务报告为准；资质：拥有符合建设技术条件要求的技术水平和能力，有城市地 下管廊行业管理水平和经验；业绩：在市政施工方面或管理方面具有突出的设计、施工或运营 业绩,以项目合同和业主出具的证明文件为准；参与本项目投标所采用的技术不存在知识产权纠纷，有自己的专 业人员，能够独立完成项目施工94、和运营；有能力现金出资 11400 万元参与设立项目公司，有能力为项目公 司对外融入较低成本的资金；近三年内无不良经营行为，没有发生过重大生产安全和质量事故 或重大投诉事件等；投资方须有城市地下管廊行业背景或与城市地下管廊专业公司 组成联合体；其他符合政府采购的条件。9.3 选择程序1、准备资格预审文件，发布资格预审公告 根据政府和社会资本合作项目政府采购管理办法的规定，项目实施机构根据本项目的需要，准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，以使本项目 能获得社会资本充分响应和实现充分竞争，以在资金、技术、管理、 服务等方面为本项目遴选到最优的社会资本方95、。2、成立评审小组，开展资格预审和评审工作 评审小组由项目实施机构代表和评审专家共 5 人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的 2/3。评审专家可以由项目实施机构自行选定，但评审专家中至少应当包含 1 名财务专家和 1 名法律专家。3、采购文件准备 项目采购文件应当包括采购邀请、竞争者须知（包括密封、签署、盖章要求等）、竞争者应当提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批 文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启 时间及地点、保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采 购政策要求、PPP 项目合96、同草案及其他法律文本、采购结果确认谈判 中项目合同可变的细节、以及是否允许未参加资格预审的供应商参与竞争并进行资格后审等内容。项目采购文件中还应当明确项目合同必 须报请本级人民政府审核同意，在获得同意前项目合同不得生效。4、评审文件 评审小组对响应文件的有效性、完整性、响应程度进行审查。 5、磋商 项目实施机构成立采购结果确认磋商工作组，负责采购结果确认前的谈判和最终的采购结果确认工作。工作组按照评审报告推荐的候选社会资本排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就项目 合同中可变的细节问题进行项目合同签署前的确认谈判，率先达成一 致的候选社会资本即为预中标、成交社会资本。6、签署备忘录，项97、目合同文本公示 项目实施机构与预中标、成交社会资本签署确认磋商备忘录，并将预中标、成交结果和根据采购文件、响应文件及有关补遗文件和确认磋商备忘录拟定的项目合同文本在省级以上人民政府财政部门指 定的政府采购信息发布媒体上进行公示，公示期不得少于 5 个工作 日。项目合同文本应当将预中标、成交社会资本响应文件中的重要承 诺和技术文件等作为附件。7、公告并发出中标、成交通知书 项目实施机构在公示期满无异议后 2 个工作日内，将中标、成交结果在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上进行公告，同时发出中标、成交通知书。608、签署 PPP 项目合同并公告 项目实施机构应当在公示期满无异议后98、 2 个工作日内，将中标、成交结果在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上进行公告，同时发项目实施机构应当在中标、成交通知书发出后30 日内，与中标、成交社会资本签订经本级人民政府审核同意的 PPP项目实施机构应当在中标、成交通知书发出后 30 日内，与中标、成 交社会资本签订经本级人民政府审核同意的 PPP 项目合同。该合同应 在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上公告。69第十章监管架构10.1履约监管包头市城乡建设委员会对项目公司在合作期内的合同履行情况 进行监督管理。10.2行政监管环保、质量、消防、劳动、卫生、审计等行政主管部门有权按照 有关法律法规和政99、府管理的相关职能规定，行使政府监管的权力。10.3质量安全监管包括政府行政主管部门可以随时进场监督、检查项目设施的建 设、运营和维护状况等。10.4成本监管包括项目公司应向政府行政主管部门提交年度经营成本、管理成 本、财务费用等的分析资料，并向政府行政主管部门和其他相关部门 定期报告和临时报告。10.5公众监管社会公众有权对本项目的特许经营活动进行监督，向有关监管部 门投诉，或者向项目公司提出意见建议。项目公司应按照适用法律要 求，建立公众监督机制，依法公开披露相关信息，接受社会监督。第十一章 实施进度安排11.1 工作安排鉴于项目的重要性和迫切性，包头市政府及其授权机构做了大量 工作：（一）100、组织领导先行 为加快推进包头市老北梁棚户区综合管廊工程 PPP 项目实施工作，包头市人民政府各级政府根据自身职责明确分工，以本项目实 施机构为主体，研究完善相关政策体系，统筹安排工作总体规划和 进度，统一指导、协调和推动各部门开展工作。（二）各部门分工负责财政部门负责资金计划和 PPP 模式推进，监督落实社会资本投 资者遴选和投资资金到位；住建部门负责规划、设计和前期施工准 备，并负责项目施工监督，推进 PPP 模式落实；发改委负责加快项 目审批；规划、国土、环保等有关部门要优化流程，提高工作效率， 做好各项审批服务工作；同时监察、审计等部门在各自职责范围内 参与项目过程管理和监督等工作，依法101、履行监督管理职责。（三）提升专业能力加强引导，积极发挥专业中介机构在 PPP 项目推进过程中决策论 证、资产评估、方案编制、成本核算、招标谈判、项目融资、合同管 理等方面的积极作用，提高项目决策的科学性、项目管理的专业性以 及项目实施效率。11.2 工作内容根据财政部规定和本项目实际情况，工作内容安排如下： 阶段一 ：项目调研及论证阶段。该阶段主要任务是收集项目资料、了解政府诉求并完成前期论证。包括：提供可行性研究报告、产出说明、初步方案等文件；政府 PPP 意向内容；政府与社会资本各方 投融资数据；论证政府方财政支出责任和风险责任；通过物有所值 评价报告和财政承受能力论证报告，完成项目识别等102、。阶段二 ：项目 PPP 方案编制阶段：该阶段主要任务是编制和通 过 PPP 项目实施方案。在了解政府诉求的基础上，核算投资、成本和 收益等财务数据；与政府方探讨方案要点和框架；了解社会资本方预 期；设计项目运作模式模型；编制项目 PPP 模式实施方案，协助 通过方案的评审，政府对方案进行审批等。阶段三 ：项目采购阶段（又称“社会资本遴选阶段”）：该阶段 主要目标是通过招投标、竞争性谈判或竞争性磋商等采购方式遴选出 最优项目参与方，即社会主体（或组成联合体）；在此过程中，负责 完成采购文件编制、制定采购流程、参与谈判和评审、发布公告及信 息披露等具体工作。阶段四 ：项目签约阶段：该阶段主要目标103、是协助政府和社会资 本方签订项目合同，完善双方权利义务，建立书面契约关系；成 立项目公司（SPV）；政府与社会资本方依照约定分阶段投资；政府 依照法律和合同对公司进行监管和考核等。11.3实施时间表包头市老北梁棚户区综合管廊工程 PPP 项目工作时间表阶段工作内容时间节点项 目 论 证1. 组织调研和项目分析；（20 天）2. 物有所值评价（VFM）；财政承受能力论证；3. 组织专家进行评审；4. 财政部门审议通过物有所值评价报告和财政承受 能力论证报告；方 案 编 制5. 编制项目实施初步框架方案（15 天）6. 组织征询政府部门和意向社会资本意见；7. 编制项目实施方案；8. 包头市人民政104、府审批项目实施方案项 目 采 购9.采购文件编制和发布（25 天）10.资格预审和确认和答疑；11.响应文件评审；12.谈判与社会资本确定；项 目 签 约13.起草项目合同、特许经营权合同、股东协议；（15 天）14.征求政府部门和社会资本各方意见15.修改、沟通、确定合同条款；16.举行签约仪式，完成项目公司注册。注：节点日期会受政府审批、社会资本采购期等多因素影响。第十二章 提示和建议（一）本方案须经同级人民政府审议通过方能组织实施；（二）经同级人民政府审核同意实施的 PPP 项目，财政部门应当 将其列入 PPP 项目目录，并在编制中期财政规划时，将项目财政支出 责任纳入预算统筹安排；（三105、） 财政部门（或 PPP 中心）应当将本级政府 PPP 项目汇总 和上报上级财政部门，并通过官方网站及报刊媒体，每年定期披露当 地 PPP 项目目录、项目信息及财政支出责任情况。附件：运营维护绩效考核标准（草案）包头市老北梁棚户区综合管廊工程 PPP 项目 运营维护绩效考核标准（草案）一、概述1、考核主体：包头市城乡建设委员会是作为本项目实施机构， 统筹指导本项目的绩效考核工作；包头市燃气热力和地下综合管廊管 理处是全市地下综合管廊的行业管理部门，具体负责本项目的绩效考 核工作。2、考核对象：项目公司。3、建立与本项目产出相挂钩的绩效考核机制，并根据绩效考核 结果，按照本项目实施方案第五章规定106、，支付政府可行性缺口补助（政 府可行性缺口补助又称为政府运营补贴）。政府运营补贴=可用性服务费（70%+30%运营绩效考核系数）+ 运维绩效服务费运营绩效考核系数-使用者付费4、本项目绩效考核内容分为建设期绩效考核和运营维护期绩效 考核，建设期绩效考核主要系对项目竣工考核；运营期绩效考核主要 根据实施机构审核通过的绩效考核管理办法进行绩效考核。5、建设期绩效考核在项目完工后进行；自运营开始日起，项目 按照约定定期/不定期进行运维绩效考核。6、如非项目公司/中标社会资本原因导致项目公司履约不能的， 则项目公司有权和实施机构就相关事宜进行沟通，如经实施机构确认确属非项目公司/中标社会资本原因，且项107、目公司已为避免此种情形 采取必要的措施，则实施机构应在最终确定对应绩效考核指标的考核 结果时予以酌情考虑。二、建设期绩效考核1、建设期绩效考核由实施机构或实施机构委托的第三方对项目 公司进行考核。2、建设期出现工期延误、工程质量问题、工程验收不合格等情 况，按照 PPP 项目合同规定处理。3、项目工程质量符合法律要求，且通过项目竣工验收备案后， 视为通过建设期考核。4、项目通过建设期考核，可按照 PPP 合同规定，结合项目公司 运营期绩效考核结果，支付政府可行性缺口补助；若项目未通过建设 期考核，实施机构暂不按照 PPP 合同规定，支付项目政府可行性缺口 补助，且实施机构有权要求中标社会资本/108、项目公司通过追加投资等 方式满足竣工验收相关要求，因此导致的投资不得计入有关子项目总 投资中。通过修复仍不能通过竣工验收的，则视为中标社会资本/项 目公司严重违约，参考 PPP 合同规定执行。三、运营期绩效考核1、考核内容 地下综合管廊的运营管理、维护管理、安全文明生产管理、技术档案管理、社会责任五个方面。2、考核标准及要求（1）运营管理1）对本综合管廊所在的市政道路，按照规划设计要求应当入廊 的管线不得擅自在道路红线内挖掘直埋敷设，运营管理机构在运营期 内应定期巡查，确保巡查报告率达到 100%。2）地下综合管廊运营管理机构应在管线准备入廊前与管线业主 单位签订入廊协议，包括安全协议、明确入109、廊时间、费用、权责等内 容。3）地下综合管廊控制中心实行 24 小时值班制。每班工作人员应 按国家标准或相关规范进行配置，每天应保证综合管廊内、外各一次 全线覆盖巡查（巡查人员每组不少于 2 人），并做好巡查记录。若国 家或地方出台相关标准时，以最新标准要求为准。4）智能化管理系统应实现对综合管廊相关数据的实时采集、动 态监测和信息共享并及时更新。5）综合管廊运营管理机构应积极配合管线单位开展入廊管线的 日常维护管理工作，出现问题及时通知各管线单位进行抢修。（2）维护管理1）廊体结构工程维护：应确保混凝土构筑物、支架桥架、地面 附属设施的完整并正常工作（含引出口、投料口、通风口、人员出入 口、110、配电房、管理用房等附属设施）。按国家或地方规定，定期进行 沉降检测，并在当年最后一次季度考核时提供相应检测报告；每季度 至少进行一次渗漏水监测，并在当期考核时提供相应报告；每五年至 少完成一次综合检测及评估，并在满五年最后一次季度考核时提供相 应检测报告。2）附属工程维护：应确保消防系统、通风系统、供电系统、照 明系统、监控与预警报警系统、排水系统、标识系统的完整并正常工 作。3）日常巡修管理：应按国家或地方标准配置相应的维护人员， 落实巡检责任，做好巡检记录，确保日常维护和应急维护的准确性及 到位率。4）日常维护及时率：应在规定时限内到达故障地点并布置安全 防范措施，在规定时限内完成修复工作111、。5）联动处置：应与各入廊管线单位建立完善的联动处置机制， 避免出现交叉作业现象。（3）安全文明生产管理1）加强重点区域安全保障措施，编制专项施工方案，及时处理 各类突发事件；制定防火、防爆、防盗、防洪、防恐等突发事件的应 急预案，与各管线单位建立完善应急联动机制，每年至少展开两次应 急演练。2）制定相应安全作业规程，作业人员入廊前应佩戴安全劳动保 护用品，作业现场应按规定设置明显标志并采取有效安全措施，保障 作业人员安全。3）建立健全安全生产管理制度，落实安全生产岗位责任。4）加强对作业人员安全生产的教育培训，定期进行考核，形成 相关培训材料及记录。5）合理配备应急物资和备品备件，种类和数量112、应满足例行养护 和应急抢修的需要，且应符合质量要求。706）综合管廊内部（含集水坑、设备层等）及控制中心等场所应 保持整洁。7）按季展开安全隐患专项检查（每季底至少一次），并形成检 查及整改记录。8）按国家要求落实安全生产专项保障资金，专款专用。（4）技术档案管理1）技术档案应包括各级各类技术规范、标准和操作规程、设施 设备台账、工程技术档案、巡查/维护/监控监测/人员出入记录、各类 突发事件的应急预案等。2）建立完备的档案管理制度，规范地下综合管廊建设、运营维 护过程中的各类档案资料的收集、整理、鉴定、统计、归档、保管、 借阅、检查、销毁等工作流程。3）相关电子类动态数据文件应定期进行更新，113、保证电子档案的 完整性、准确性，并加以备份。4）相关文件及数据应进行保密等级划分，电子类涉密文件及数 据应采取加密保护措施，纸质类涉密文件及数据应根据档案管理有关 要求进行封存。（5）社会责任1）积极、妥善处理各类投诉、对存在的问题不推诿、回避，尽 快落实解决，处理率 100%，记录应详细规范。2）积极配合重大事件的开展，交办任务及时完成。3）不发生因责任问题引发的媒体报道事件及重大新闻曝光。4）对已损坏的设施，应按规定时间进行现场核实并修复，更换。74对责任问题应及时处置，处置率 100%。 5）对督查发现的问题应及时整改并在规定时间内进行回复。3、考核组组织形式 包头市城乡建设委员会组织相114、关部门成立地下综合管廊运营管理绩效考核工作组，包头市燃气热力和地下综合管廊管理处具体实施考核工作。考核方式包括现场检查、资料核查和外部调查三个部分。 现场检查通过现场勘查对综合管廊内设备设施运行状态及人员工作 情况、工作环境等进行直观检查；资料核查通过对制度文件、工作记 录和任务台账进行审查，了解其维护管理情况；外部调查通过对管线 单位和新闻媒体进行走访及问卷调查，了解社会对综合管廊运营维护 情况的评价。4、考核方式 通过定期考核与随机考核相结合的方式，对项目公司综合管廊运营维护管理机构进行考核，并将考核结果作为政府运营补贴的核定及支付依据。（1）定期考核。每半年进行一次，一般安排在第二季度末115、月底 进行，市城建委提前通知受检的综合管廊运营管理机构。绩效考核工 作组在随机指定的综合管廊区域进行现场考核，综合管廊运营管理机 构应提供相关资料以供检查，另外安排相关管理人员进行访谈，绩效 考核工作组通过现场检查、资料核查和外部调查形成当期考核得分。（2）随机考核。市城建委提前通知综合管廊运营管理机构考核 时间，绩效考核工作组现场随机选取综合管廊路段进行考核，形成随 机考核得分。随机考核每年至少进行一次。随机考核对于抽取的考核 项目采用扣分制，未考核项目均按照满分计算。如考核过程中发现问题，形成影像及文字记录，并向受检的综合管廊运营管理机构下达限 期整改通知书，受检的综合管廊运营管理机构应根116、据整改通知书的要 求进行整改并反馈，未在限定日期整改的，下一期考核加倍扣分。5、评分办法及标准（1）本办法采用百分制考核评分，扣分项目扣至单项零分为止， 运营管理、维护管理、安全文明生产管理、技术档案管理、社会责任 等五个方面的考核所占分值权重为 3:3:2:1:1。（2）若当期未进行随机考核，则当期考核得分等于本次定期考 核得分。（3）若当期进行随机考核，则当期考核得分=定期考核得分0.7+ 随机考核得分0.3。（4）年度考核得分为年度内两次绩效考核得分的算术平均值。6、运营绩效考核系数的确定绩效考核分数级别划分运营绩效考核系数(90，100A1(80，90B0.9(70，80C0.8(60117、，70D0.760 分以内E实际绩效考核分数/100年度考核得分与运营绩效考核系数挂钩，挂钩情况如下： 运营绩效考核系数表注：若项目公司连续三年绩效考核得分低于 60 分，政府方可强 制解约。7、财政资金使用 获得财政资金支持的综合管廊运营管理机构，应严格按照国家规定管理和使用资金，并自觉接受财政、审计等部门的监督检查。市财政部门会同市城建委将定期或不定期对综合管廊运营管理 机构资金使用情况进行检查。对违反有关规定的，市财政部门除全额 收回补助外，还将按照有关规定依法予以处理，涉嫌犯罪的，依法移 送司法机关处理。四、其他约定1、本考核办法中未明确的部分，按照实际考核期内国家、自治 区和包头市的118、相关法规规范执行。2、考核期内，国家、自治区和包头市的相关法规、规范若有调 整，按照最新版本执行。3、本办法由包头市城乡建设委员会解释。4、绩效考核办法为建议稿，最终由包头市城乡建设委员会审定 确定。包头市老北梁棚户区综合管廊工程 PPP 项目实施方案附表 1：考核项目考核内容满分得分权重加权得分备注运营管理规划管线入廊率4030%入廊合同签约率20日常巡查管理15智能化管理情况10客户满意度15维护管理土建工程3530%附属系统45日常维护情况20安全文明生产管理安全管理2020%保密措施10制度建设10应急预案10安全检查10物资配备10安全培训10资金保障10管廊保洁10技术档案管理资料存管要求2010%档案管理制度20电子类档案管理要求10技术档案内容50社会责任各类投诉处理2010%重大活动配合20媒体舆论情况20密井设施、出入口、通风口管理20相关督查问题发现及时处理10领导批示完成情况1075