1、抚州市纬二路、燕归路、玉茗大道延伸段及地下综合管廊 PPP 项目实施方案实施机构：抚州市城市管理行政执法局 咨询机构：深圳市国际招标有限公司深圳市国际招标有限公司 2017 年 8 月 本文件版权为深圳市国际招标有限公司所有，仅供抚州市纬二路、燕归路、玉茗大道延伸段及地下综合管廊 PPP 项目使用。未经深圳市国际招标有限公司书面同意，不得为其他用途使用本文件或用任何方式复制本文件或者任何部分。抚州市纬二路、燕归路、玉茗大道延伸段及地下综合管廊 PPP 项目编 制 依 据1.国家相关法律法规、规划和产业政策（1）中华人民共和国合同法（2）中华人民共和国预算法（3）中华人民共和国政府采购法（4）中2、华人民共和国公司法（5）中华人民共和国担保法（6）国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460 号）（7）财政部关于政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金2014113 号）（8）财政部印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）（9）财政部政府和社会资本合作项目政府采购管理办法（财库2014 215 号）（10）国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改 投资20142724 号）（11）基础设施和公用事业特许经营管理办法2015 年六部委第 25 号（12）财政部关于印发PPP 物有所值评价指引（试行）的通知(财金 3、2015167 号)（13）关于进一步共同做好政府和社会资本合作 （PPP）有关工作的通知（财 金201632 号）（14）关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知(财金 201690 号)（15）关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知（发改投资20161744 号）（16）关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知（财预201750 号）（17）国务院办公厅发布了关于加强城市地下管线建设管理的指导意见（国办发201427 号）抚州市城市管理行政执法局&深圳市国际招标有限公司（18）财政部发布了关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知（财建20148394、 号）（19）国家发展改革委发布了城市地下综合管廊建设专项债券发行指引（发 改办财金2015755 号）（20）财政部、住房城乡建设部发出城市管网专项资金管理暂行办法（财 建2015201 号）（21）国务院办公厅公布关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见（国 办发201561 号）（22）国家发展改革委、住房城乡建设部印发关于城市地下综合管廊实行有 偿使用制度的指导意见（发改价格20152754 号）2.江西省相关规划和产业政策（1）江西省人民政府关于鼓励社会资本进入社会事业领域的意见（赣府发 201439 号）（2）江西省人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意 见（赣府发25、01520 号）（3）江西省人民政府关于开展政府和社会资本合作的实施意见（赣府发 201525 号）（4）江西省人民政府办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的实施意见 3.抚州市相关资料（1）抚州市发展和改革委员会文件：抚发改投资字20165 号、19 号、26 号、36 号文（2）抚州市玉茗大道延伸段及地下综合管廊、燕归路、纬二路初步设计（3）“抚州市地下综合管廊建设专项规划”研究和审议会议纪要（4）抚州市本级政府和社会资本合作模式（PPP）项目基本操作流程（试行）（5）项目实施机构提供的其他相关资料目录第一章 项目概况11.项目基本要素12.项目背景和必要性4第二章 PPP 运作的必要性和可6、行性83.PPP 运作的必要性84.PPP 运作的可行性9第三章 风险分配基本框架135.风险分配原则136.风险识别与分配157.项目风险预防及管理措施248.避免政府承担的风险对策27第四章 项目运作方式299.项目运作方式的分类2910.项目运作方式的判定3011.BOT 运作方式的介绍3212.项目运作参与方32第五章 项目交易结构3413.项目投融资结构3414.项目回报机制3515.项目绩效考核3916.项目相关配套安排47第六章 项目合同体系5517.合同编制依据5518.项目合同体系56第七章 边界条件5919.权利义务边界5920.交易条件边界6121.履约保障边界6222.7、调整衔接边界6423.项目移交6724.争议的解决68第八章 监管架构6925.授权关系6926.监管方式69第九章 招标采购方案7227.社会资本采购方式7228.社会资本采购程序7429.社会资本资格条件7530.采购标的76第十章 投资与财务测算7731.投资估算7732.财务测算77第一章 项目概况1.项目基本要素1.1 项目名称：抚州市纬二路、燕归路、玉茗大道延伸段及地下综合管廊 PPP 项目（以下简称“本项目”，发改立项包括的三个子项目名称：“市纬二路 工程”、“燕归路工程 年 ”、“玉茗大道南延伸段及地下综合管廊工程”）1.2 项目类型：新建项目1.3 项目实施机构：抚州市城市管8、理行政执法局（以下简称“实施机构” 或“城管局”）1.4 建设地点：江西省抚州市 详见表 1-11.5 建设内容和规模：详见表 1-11.6 建设总投资及资金来源：(1）建设总投资：项目建设总投资为 94889.9 万元。以上数据来源抚州市 发展和改革委员会项目批复，最终投资以财政审定的预算为准。项目前期费由政府暂付，后期项目公司成立后，相关费用由项目公司支付 给政府，计入项目总投资，具体在双方签订的 PPP 项目合同中约定。(2）资金来源：项目资本金为项目建设总投资的 20%。即：18977.98 万 元，由社会资本方和政府方按照 90%和 10%的比例共同出资，并根据项目建设进 度及时足额9、缴纳。其余项目建设资金由项目公司作为融资主体进行融资，如项 目融资不足或未能按期完成融资的，社会资本应以自有资本、提供融资担保等 各种方式确保项目公司能够获得足额融资。1.7 合作期限：20 年（其中建设期 2 年，运营期 18 年）1.8 合作方式：采用 BOT 方式，即建设-运营-移交。1.9 回报机制：采用政府付费1.10 采购方式：采用竞争性磋商的方式抚州市城管局&深圳市国际招标有限公司1表 1-1 建设内容及规模序号项目名称拟建地点建设内容及规模投资额（万元）1市纬二路及综 合管廊项目抚州市站前新区建设内容为土石方工程、排水工程、桥梁工程、地下综合管廊工程及亮化绿化 工程；市纬二路工10、程（自外环路至金巢 大道），城市次干道，全长 1781.71m， 红 线 宽 度 为 40m ， 其 中 桥 长 88m ， 宽 40m，地下综合管廊工程长 1150m。18179.9站前新区内，道路建设内容为道路、桥涵、排水、照明、2玉茗大道南延 伸段及综合管 廊项目西起站前大道，向 东经市纬二路及规 划四路至金柅大道交通 安全设 施、 绿化及 综合管 廊工程 等；工程建设标准为城市主干路，路线 全长 2.333km，道路红线宽 50m 主路双向 6 车 道 ， 地 下 综 合 管 廊 工 程 长 度 为398002.333km。主要建设内容为市政道路工程、道路景3燕归路及综合 管廊项目梦湖11、西岸以西，临 川大道以北观及绿化工程、交通工程、排水工程和 地下综合管廊工程；红线宽度为 36m 和 32m，道路全长 3.3km，地下综合管廊工36910程长度为 3.3km。1.11 项目产出说明：（1）市纬二路及综合管廊项目:市纬二路路线全长 1781.706m，规划为城市次干路，设计车速 40 公里/小 时，道路标准段红线宽 40m，交叉口局部红线拓宽，沥青混凝土路面，人行道 采用透水砖。标准横断面布置为：3m 人行道+6.5m 非机动车道+3m 侧绿化带+15m 机动车道+3m 侧绿化带+6.5m 非机动车道+3m 人行道=40m。本工程内容主要 包括：道路工程、桥梁工程、排水工程、12、照明工程、交通安全设施及地下综合 管廊工程等。地下综合管廊工程：全长 1150m，采用单舱模式，为支线管廊，管廊断面 净尺寸 BXH=3.0*2.8m，管廊布置于道路东侧机非分隔带下。入廊管线包括：电抚州市城管局&深圳市国际招标有限公司2力、通信、给水、再生水管线。除管廊主体结构外，在道路东侧绿化带部位设 置出线井 10 座、 吊装口 4 座、 通风口及逃生口 8 座。 本项目中道路桩号 K1+214K1+256 为纬二路综合管廊与赣东大道综合管廊交叉口，不在本工程实 施 范 围 内 ， 综 合 管 廊 实 际 实 施 范 围 为 道 路 桩 号 K0+683K1+214 ， K1+256K113、+740，实际实施长度约为 1020m。（2）玉茗大道南延伸段及综合管廊项目：玉茗大道（站前大道-金柅大道）路线全长为 2.333 公里，建设标准为城市主干路，设计车速 40 公里/小时，道路红线宽为 50 米，标准横断面布置为：5m 人行道+6 m 非机动车道+3m 分隔带+22m 机动车道+3m 分隔带+6 m 非机动车道+5m 人行道=50m。本工程内容主要包括：道路工程、排水工程、照明工程、交 通安全设施及绿化工程等。综 合 管 廊 工 程 ， 全 长 约 2.333km ， K0+000-K0+940 段 断 面 净 尺 寸 为 BXH=5.95*3.2m，收纳给水、电力、信息、污水14、管线。K0+940-K2+332.138 段断 面净尺寸为 BXH=3.1*3.2m，收纳给水、电力、信息管线，管廊布置在北侧机非 分隔带下，露出地面的通风抚州井就近设置在机非分隔带里。其中玉茗大道（站前大道站南二路）长约 0.94km 为双舱综合管廊，玉茗大道（站南二路 金柅大道）长约 1.45km 为单舱综合管廊。结合地块数量和地块性质，本工程共 设置 16 座管线接出井，4 座进风口、吊装口、逃生口；设置 2 处十字交叉，2 处端头井，设置 4 座排风口、吊装口、逃生口，7 处单独逃生口。调整原赣东 大道管廊已设计控制中心面积，使玉茗大道与赣东大道共用一座控制中心。（3）燕归路及综合管廊15、项目:燕归路道路全长 3.3Km，燕归路北起于西津大道，终点至临川大道，全线 共有 7 处平曲线。道路红线 K0+000(西津大道)K2+820 (梦湖西路)红线宽 36m，K2+820 (梦湖西路)K3+335.093 (临川大道)红线宽 32m，建设标准为城 市主干路，设计车速 40 公里/小时，标准横断面布置为：3.5m 人行道+3.5 m 非 机动车道+0.5m 护栏+10.25m 机动车道+0.5m 护栏+3.5 m 非机动车道+3.5m 人行 道=36m。燕归路全线共布置 2 道钢筋混凝土圆管涵，合计总长 122.5m。本工程 内容主要包括：道路工程、排水工程、照明工程、交通安全设16、施及绿化工程 等。抚州市城管局&深圳市国际招标有限公司9综合管廊工程范围与道路建设范围一致，全长 3.29km，管廊断面为单舱形 式，断面尺寸分为三种：B（净宽）H（净高）抚州燕归路综合管廊工程初步 设计=5.7m/4.4m/3.2m2.8m，收纳给水、电力、通信、污水、中水管线。综合 管廊布置在道路西侧人行道及非机动车道下，综合管廊覆土一般为 3.0m 左右， 局部加深为 3.8m 左右，露出地面的通风口设置于人行道边。结合用地规划和用 地性质，本工程共设置 29 座管线分支口，1 座端部井，10 座通风口兼投料口、 逃生口，8 座单独逃生口，1 座交叉口。管廊的监控中心设置在燕归路和纬十二17、 路路口东北角绿化带内，用地面积 2988.1m2，建筑面积 1266.1m2。2.项目背景和必要性2.1 项目背景 (1)国家层面的政策随着城市的快速发展，地下管线的种类、数量越来越多，建设和维护也是 越来越重要。地下管线作为城市看不见的“生命线”，担负着城市的信息传 递、能源输送、排涝减灾、废物排弃等功能，满足城市运行和市民生产生活， 是城市基础设施的重要组成部分。国家层面出台了一系列的政策，把城市地下 管线的建设提升到了国家政策层面，强调其在国家建设中的战略性重要地位。国务院办公厅发布了关于加强城市地下管线建设管理的指导意见（国 办发201427 号）；财政部发布了关于开展中央财政支持地18、下综合管廊试点工作的通知（财建2014839 号）； 国家发展改革委发布了城市地下综合管廊建设专项债券发行指引（发改办财金2015755 号）； 住房和城乡建设部发出城市地下综合管廊工程规划编制指引（城建201570 号）；2015 年 6 月 1 日新版国家标准城市综合管廊工程技术规范（GB50838-2015）正式实施； 财政部、住房城乡建设部发出城市管网专项资金管理暂行办法（财建2015201 号）；2015 年 7 月 1 日城市综合管廊工程投资估算指标（ZYA1-12（10）-2015）（试行）正式实施； 国务院办公厅公布关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见（国办发201561 号19、）； 国务院印发关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知（国发201551 号）； 国家发展改革委、住房城乡建设部印发关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见（发改价格20152754 号）；中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见（中发20166 号）文件指出：认真总结推广试点城市经验，逐步推进城市 地下综合管廊建设，统筹各类管线敷设，综合利用地下空间资源，提高城市综 合承载能力。城市新区、各类园区、成片开发区域新建道路必须同步建设地下 综合管廊，老城区要结合地铁建设、河道治理、道路整治、旧城更新、棚户区 改造等，逐步推进地下综合管廊建设。进一步明确了综合管廊在20、基础设施建设 中的重要地位。（2）江西省层面的政策 针对国务院的指导意见，江西省政府办公厅下发了江西省人民政府办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的实施意见、江西省城市地下综合管廊 建设指南（试行）（赣府厅发201561 号）等政策。江西省人民政府办公 厅关于推进城市地下综合管廊建设的实施意见（赣府厅发201561 号）指出 各城市人民政府要坚持“立足实际、规划先行、政府主导”的原则，把城市地 下综合管廊建设作为履行政府职能、提升公共服务水平、完善城市基础设施的 重要内容，切实抓紧抓好、抓出成效。到 2020 年，全省建成一批可示范、可借 鉴、可推广的地下综合管廊工程并投入运营，初步建立干线管廊21、支线管廊和 缆线管廊协调发展的格局，城市道路反复开挖问题明显改善，地下管线安全运 行水平明显提升，城市景观明显好转。江西省城市地下综合管廊建设指南（试行）旨在为优化城市市政工程管线布局，科学合理的开发利用地下空间 资源，指导市政管廊的规划、设计、建设和运行管理，推动新技术的应用针对 我国城市基础设施仍存在总量不足、标准不高、运行管理粗放等问题。（3）当地政府及部门的大力支持抚州市市政府相关部门领导高度重视研究市政基础设施的先进性、低碳 性、生态性、前瞻性和可持续性发展，对综合管廊的规划、建设工作非常重 视，多次召开有关部门会议，部署研究协调综合管廊的方案前期准备工作，多 次多渠道了解省内和全22、国综合管廊建设情况。并于 2015 年启动赣东大道综合管 廊的建设工作，该工程目前已经开工，预计今年年底竣工。2017 年 2 月 15 日下午，市领导在市政府 6 楼主持召开市中心城区规划委 员会第二十五次会议，会议对“抚州市地下综合管廊建设专项规划”进行了研 究和审议，形成纪要如下：抚州市地下综合管廊专项规划可以优化抚州市地下管线布局，科学合理的 开发利用地下空间资源，知道城市综合管廊的规划、设计、施工、验收、运行 和围护管理，提高地下综合管廊建设可行性，避免“马路拉链”的发生和管线 翻修等重复投资，为建设现代化抚州、智慧抚州、安全抚州，前瞻性的统筹安 排地下管线发展空间。2017 年 223、018 年地下综合管廊建设计划：2016 年2018 年开工建设地下综合管廊不应少于 30 公里，其中 2016 年-2017 年两年累计开工建设地下综合管廊不应少于 15 公里。整个抚州市中心城区地下综合管廊规划合计约 87.3 公里，其中干线综合管廊 29.21 公里，支线综合管廊共计约 58.09 公里。2.2 项目建设的必要性（1）统筹地上地下空间利用，节约城市土地资源的需要。 城市地下综合管廊是市政管线集约化建设的趋势，也是城市基础设施现代化建设的方向。传统的市政管线直埋方式，不但造成城市道路的反复开挖，而 且对城市地下空间资源本身也是一种浪费，将各种管线集约化，采用地下综合 管廊的24、方式建设，是一种较为科学合理的建设模式，已成为衡量城市基础设施 现代化水平的标志。随着我市经济快速发展，城市建设规模不断扩张，地下管 线的种类、数量越来越多，建设和维护也越来越重要，因此，实行该项目，对 统筹我市各类管线敷设，综合利用地下空间资源，提高城市综合承载能力有着 重大的推进作用。（2）保障城市安全，完善城市功能。地下综合管廊是指在城市地下用于集 中敷设电力、通信、广播电视、给水、排水、热力、燃气等市政管线的公共隧 道。抚州市正处在城镇化快速发展时期，地下基础设施建设几乎空白。推进城市地下综合管廊建设，统筹各类市政管线规划、建设和管理，解决反复开挖路 面、架空线网密集、管线事故频发等问25、题，有利于保障城市安全，完善城市功 能。（3） 有利于推进抚州市地下综合管廊市场化运作。引入市场竞争机制， 不仅能吸收社会资本先进的管理经验，而且能有效提高项目经营水平，降低运 营成本，提高服务水平和质量。采用 PPP 模式将有利于缓解当前抚州市地下综 合管廊建设资金紧张的压力，而且能提高政府建设地下综合管廊的效率，降低 政府承担的风险。（4）推进交通网络建设的需要 城市主干路网的建设与实施，将加快并带动城市的建设进程。玉茗大道、燕归路、市纬二路作为中心城区的城市主干路以及凤岗河改造后形成的中部生 态绿化走廊的沿岸重要道路，为滨水绿色新城以及整个抚州市的发展打下坚固 的基础。是符合城市总体规划26、发展战略，所以该项目建设是非常必要的。第二章 PPP 运作的必要性和可行性3. PPP 运作的必要性3.1 本项目采用 PPP 模式，有以下三方面的意义：（1）推广运用政府和社会资本合作模式，加快城区交通布局和管廊建设， 鼓励社会资金投入基础设施，积极做好抚州市道路及管廊工程建设。抚州市政 府通过政府和社会资本合作模式向社会资本募集资金，可以拓宽建设融资渠 道，形成多元化、可持续的资金投入机制，有利于整合社会资源，激发民间投 资活力，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级。（2）推广运用政府和社会资本合作模式，是加快抚州市政府转变政府职 能、提升政府治理能力的一次体制机制变革。规范的政府27、和社会资本合作模式 能够将抚州市的发展规划、市场监管，与社会资本的管理效率、技术创新动力 有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高服务的效率与质量。政府和 社会资本合作模式要求平等参与、公开透明，政府和社会资本按照合同办事， 有利于简政放权，更好地实现政府职能转变，弘扬契约文化，体现现代国家治 理理念。（3）推广运用政府和社会资本合作模式，是深化抚州市财税体制改革、构 建现代财政制度的重要内容。根据财税体制改革要求，现代财政制度的重要内 容之一是建立跨年度预算平衡机制、实行中期财政规划管理、编制完整体现政 府资产负债状况的综合财务报告等。政府和社会资本合作模式的实质是政府购 买服务，要求从28、以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规 划，这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。3.2 PPP 模式至少可为本项目带来以下几点优势：（1）平滑政府财政支出，增加公共基础设施供给。公共基础设施项目前期 资本性投入大，通过引入社会资本，可将短期建设支出转化为合作期内的分期 支付可用性服务费和运营绩效服务费，有利于平滑财政支付资金压力、加快公 共基础设施建设。（2）优化项目风险分配，降低全生命周期成本，提高公共基础服务效率。 PPP 模式提倡“让专业的人做专业的事”，本项目施工及运营管理的专业化要求较高，更适合引入专业化的社会资本来负责本项目的投资、融资、建设和运 营维护。（3）29、有利于转变政府职能。PPP 模式要求政府在与社会资本合作中“既不 越位也不失位”，一方面要遵循市场原则和契约精神，切实履行义务、承担相 应风险；另一方面在加强项目规划、筛选和评估的同时，通过建立和落实基于 绩效的考核机制，加强对社会资本的监管，切实保障公共产品和服务质量得到 改善，达到物有所值。总之，采取 PPP 模式有利于解决当前抚州市地下综合管廊建设资金紧张的 压力。随着国家全面加强地方政府性债务和地方政府融资平台管理，迫切需要 创新地下综合管廊的投融资机制。采取政府与社会资本合作（PPP）模式，拓宽 融资渠道，不仅解决地下综合管廊建设资金紧张的问题，而且提高了政府建设 地下综合管廊的效率30、，降低了政府承担的风险。4. PPP 运作的可行性4.1 政策和法律法规层面的支持2014 年财政部和发改委集中发布了一系列规范性文件和操作指引，包括但 不限于：关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476 号）、关于印发政府和社会资本合作模式指南（试行）的通知（财金2014113 号）、政府和社会资本合作项目政府采购管理办法（财库2014215 号）、PPP 项目合同指南（试行）（财金2014156 号）、关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724 号）、关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知(财金201690 号)、政府和社会资本合31、作项目财政管理暂行办法(财金 201692 号)等。4.2 项目特点 本项目投资规模较大、需求长期稳定，属于基础设施和公共服务类建设项目，具有很强的公益性。符合关于印发政府和社会资本合作模式指南（试 行）的通知（财金201413 号）文中的项目识别。4.3 物有所值根据关于印发政府和社会资本合作模式指南（试行）的通知（财金2014113 号）要求，PPP 模式项目识别过程中，需从定性和定量两方面开展 物有所值评价工作，其中定量评价工作可由各地根据实际情况开展。定性评价 应重点关注项目采用 PPP 模式与传统模式相比能否增加供给、全生命周期整合 程度、优化风险分配、提高运营效率、促进创新、可融资32、性、项目规模大小、 政府机构能力、行业示范性和公平竞争等十个方面。现就以上十个方面进行定 性分析。本项目采用定性评价问询表的形式进行物有所值定性分析，问询结果 见表 2-1。表 2-1 PPP 项目物有所值定性分析问询表编号指标问询内容问询结果1全生命周期 整合潜力项目融资、建造和全部运营、维护等能够整合到一个合同中；对于项目采用 PPP 模式，融资投资、建设和 全部运营、维护整合到一个合同中。优2风险识别 与分配项目的全过程都较为深入的进行风险识别工作，其中的绝大部分风险或全部主要风险将在政府与社会资本 合作方之间明确和合理的分配。优3绩效导向与 鼓励创新项目绝大部分绩效指标符合项目具体情况33、，合理清晰明确；项目产出说明较为全面，可测量的产出规格要 求明确，较长的运营期也迫使运营商进行创新。良4潜在竞争程 度项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力大且已存在明显的证据或迹象，例如参与项目推介会 的行业领先的国内外企业数量较多。优5政府机构能 力政府具备较为全面、清晰的 PPP 理念，且本项目相关 政府部门及机构具有较强的 PPP 能力。优抚州市城管局&深圳市国际招标有限公司196可融资性本项目对金融机构的吸引力很高，本项目为政府付 费，项目公司可通过未来的收益权融资。具备强劲实 力的金融机构明确表达了对项目的兴趣。优7项目规模大小本项目涉及道路及地下综合管廊的建设，总投资近 34、10个亿，项目体量教大，可以吸引到社会资本参与。优8预期使用寿命长短资产拥有较长的预期使用寿命。优9全生命周期成本测算准 确性项目相关信息表明，项目的全生命周期成本已被很好 的理解和认识，并且被准确预估的可能性很大。优10行业示范性项目具有很强的行业代表性，能够作为可复制、可借鉴项目经验在全国范围内推广使用，具有很强的行业 示范性。优根据表 2-1 可以得出，经过初步分析，综上所述，项目具有很好的全生命 周期整合承担、对项目风险进行了较为合理的识别与分配、绩效导向程度高， 鼓励创新、通过招标选择社会资本，实现有效竞争、政府机构 PPP 能力较强、 项目市场融资能力较强、项目规模大小适中，预期使35、用寿命较长、全生命周期 成本测算结果较为合理。因此项目采用 PPP 模式相比较传统模式具有以上优势，从定性评价角度， 本项目建议采用 PPP 模式。物有所值评价初步结论为“通过”。根据PPP 物有所值评价指引（试行）第七条规定：“财政部门（或 PPP 中心）应会同行业主管部门共同做好物有所值评价工作”本项目最终是否能够 通过物有所值评价，应以抚州市财政局会同行业主管部门出具的正式评价为 准。4.4 财政承受能力论证 根据财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（以下简称财政承受能力指导）规定，财政承受能力论证系指“识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当36、前及今后年度 财政支出的影响，为 PPP 项目财政管理提供依据”；论证采用定量分析，其中 定量分析指“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公 共预算支出比例应当不超过 10%”。根据上述论证原则与论证方法，经过测算至本 PPP 项目,比例最高年度 2019 年 PPP 项目支出占一般公共预算支出比例为 7.47% 抚州市一般公共预算支 出比例未超过 10%，通过财政承受能力论证。本项目 PPP 财政支出责任测算如下：表 2-2：抚州市 PPP 项目财政支出表单位：万元年份本项目政府支 出其他 PPP 项目 政府支出合计PPP 项目年政 府支出责任 总和抚州市本级财 政一37、般公共预 算支出预测数PPP 项目占 公共预算比 例（%）2016 年-640964093829391.67%2017 年3321521285334403801.94%2018 年142323407248315064374.90%2019 年1201131474434855824027.47%2020 年1166533580452456464677.00%2021 年1132037781491017175786.84%2022 年1097536056470317965125.90%2023 年1063037247478768841285.42%2024 年102963852648822981338、824.97%2025 年9971422095218010893344.79%2026 年13398367075010512091614.14%2027 年9277385834786013421683.57%2028 年8931405724950314898073.32%2029 年8584426825126616536853.10%2030 年8238449195315718355912.90%2031 年7891472925518320375062.71%2032 年7544498075735222616312.54%2033 年7198529756017325104112.40%203439、 年6851535646041527865562.17%2035 年6505565646306930930772.04%2036 年99330993334333160.29%合计17596275556792512030297528-第三章 风险分配基本框架基础设施和公共服务类项目采用 PPP 模式，如何正确认识风险分配是实施 方案中非常重要的内容。通过对项目风险的清晰识别和优化风险分配，有利于 项目整体工作的推进。项目中涉及的风险因素较为复杂，这些风险是客观存在 的，不能仅仅依靠技术性措施进行根除，而需要在政府和社会资本间进行合理 的分配，来明确双方的风险承担，为双方后续的良好合作打下坚实的基40、础。本项目按照图 3-1 所示流程，进行风险分配分析，通过对项目的风险进行 识别分类，确定风险承担方。图 3-1 PPP 项目风险分配流5.风险分配原则政府与社会资本合作项目较政府传统投资项目的优势在于可以实现风险的 转移。风险分配主要目的，是在政府方与社会资本之间，建立公正合理的“风 险共担、利益共享”分配机制，有效控制风险、降低项目全生命周期成本。根据关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财 金2014113 号）原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由 社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由 政府和社会资本合理共担。按照风险分配的三41、个基本原则，以财政部推广应用 PPP 模式的政策为导 向。本项目风险分配遵循的主要原则有：（1）最优风险分配原则PPP 模式风险分配基于“最有能力控制风险的主体承担相应的风险”的原 则，一方对某一风险最有控制能力意味其处于最有利的位置，能降低风险发生 的概率和减少风险发生时的损失，进而保证控制风险的一方用于控制风险所花 费的成本最小。风险在政府和社会资本间实现最优分配而非风险最大化转移给 社会资本，如果风险分配不恰当，政府可能会由于转移了自身更能够有效管理 的风险而向社会资本支付更多的费用，或由于留存了社会资本更能够有效管理 的风险而承担更高的成本，降低经济和资源配置效率。不恰当的风险转移甚至42、 还可能危及双方合作的长期稳定性。在受制于法律约束和公共利益考虑的前提下，风险应分配给能够以最小成 本（对政府而言）、最能有效管理的一方承担，并且给予风险承担方选择如何 处理和最小化该风险的权利。（2）风险收益对等原则PPP 项目在风险分配时还应遵循风险与收益对等原则，既关注社会资本对 于承担风险管理成本和损失，又尊重其获得与承担风险相匹配的收益水平的权 利，即高风险高收益，反之亦然。如果风险管理成本大于与之相对应的收益， 风险转移不可能在自愿的情况下发生。（3）风险可控原则在 PPP 项目长达几十年的运行过程中，一些风险可能会出现政府方与社会 资本方都无法预料的变化，风险发生时财务损失增加。43、为保证政府方与社会资 本合作伙伴关系的长期稳定，应按项目参与方的财务实力、技术能力、管理能 力等因素设定风险损失承担上限，不能由任何一方单独承担超过其承受能力的 风险。否则，社会资本可能无法保证公共产品和服务的供给效率，政府方则可 能拒绝履约，最终影响双方维持合作伙伴关系的积极性。6.风险识别与分配项目风险识别是识别项目实施过程中可能存在的风险因素，评估这些因素 发生的可能性及造成的影响，提出为防止风险发生或减少不利影响应采取的对 策。本项目为公共基础设施项目，具有建设规模大、投资高、收益回报期长并 为社会公众提供服务的特性。在本项目实施过程中，通过风险识别，将项目风 险在政府和社会资本之间进44、行合理分配，可以有效降低项目总体风险程度，确 保项目成功实施。根据本项目运作方式，中标社会资本具有相应施工资质，项目建设施工可 由中标社会资本承担。（1）政策风险 国家政策对企业的行为具有强制约束力。国家在不同时期根据宏观环境的变化而改变政策，这必然会影响到企业的经济利益。因此，国家与企业之间由 于政策的存在和调整，在经济利益上会产生矛盾，从而产生政策风险。城市综合管廊建设是近几年国家大力推行的城市基础设施建设工程，并出 台了相关的支持政策和文件。本项目合作期限长达 20 年，在合作期内随着经 济、技术的发展，相关的国家宏观调控政策，财政货币政策，税收政策，行业 政策，地方政策也会随之调整，可45、能会对项目今后的运作产生影响。政策风险可分为地方政府可控政策风险与不可控政策风险。地方政府不可 控政策风险是指中央政策、省部级政策等上位政策的制定或变化对项目实施带 来的风险，如国家税收政策等。地方政府可控风险是指当地政府依据上位政策 出台的相关政策和地方政府制定修改的地方政策对项目实施造成的风险。地方政府可控政策风险，由当地政府承担风险，地方政府不可控政策风险 由双方共同承担。（2）法律法规风险 1）法律法规风险主要是指由于采纳、颁布、修订、重新诠释法律或规定而导致项目的合法 性、市场需求、合同协议的有效性等元素发生变化，从而对项目的正常建设和 运营维护带来损害，甚至直接导致项目的中止和失败46、的风险。目前我国 PPP 项目还处在起步阶段，相应的法律法规不够健全，加上地下综合管廊 PPP 项目涉及的法律法规比较多，存在法律法规方面的风险。 法律法规风险可分为地方政府不可控法律法规风险和地方政府可控法律法规风险。地方政府不可控法律法规风险是指国家法律法规等地方政府不可控的 上位法规的制定或变化对项目实施带来的风险。地方政府可控风险是指当地政 府依据上位法规出台的相关法规和地方政府制定修改的地方法规对项目实施造 成的风险。地方政府可控法律法规风险，由当地政府承担风险，地方政府不可控法律 法规风险由双方共同承担。2）合同文件冲突风险 本项目的合同体系包括投资合作协议、股东协议、PPP 项目47、合同、融资合同、施工承包合同、设备材料采购合同等众多合同，存在合同文件出现错误、 模糊不清、设计缺乏弹性等风险。政府方签订的相关合同，如投资合作协议、股东协议、PPP 项目合同的合 同文件冲突由政府与社会资本方共同承担。社会资本方与其他第三方签订的合 同，如融资合同、施工承包合同等由社会资本方承担。3）第三方延误/违约风险 本项目涉及的参与方除政府和社会资本外，还包括融资机构、施工承包商、供应商等参与者。其他项目参与者拒绝履行相关合同约定的责任和义务， 或者履行时间延误，导致项目进度延迟、经营效益下降，从而给项目的实施带 来风险。第三方延误/违约风险由社会资本方承担。（3）社会风险 本项目为城48、市基础设施项目，总的来说对不同利益群体、各组织机构及广大市民都有益，但也存在公众反对风险和拆迁征地风险。 1）公众反对风险本项目投资大，涉及广大民众的日常生活，在项目实施过程中会由于少数 民众对项目实施的不理解、不认同，存在部分公众反对的风险。且本项目建设 工程量大，工期紧，需要夜间施工，线路穿越多条市政道路，项目公司在施 工、运营维护阶段，因采取措施不当、违法违规等因素造成对周边居民的侵 扰，影响民众出行，从而引发公众反对，给项目建设和运营维护带来影响。因政府方原因引起的公众反对风险由政府方承担，项目公司原因引起的公 众反对风险由社会资本承担。2）征地拆迁风险 本项目为新规划地下综合管廊和市49、政道路，需经征地拆迁获得土地。在征地拆迁的过程中会存在企业、居民不配合，安置补偿费的协商支付、补偿安置 中的社会保障力度不够等，造成不能按时获得土地，项目建设延期等问题。如在红线范围内存在管线需要迁改，管线的迁改由社会资本负责，管线迁 改所发生的费用计入项目建设成本。本项目征地拆迁风险由政府方承担。（4）审批延误风险 本项目实施进度时间紧，从目前的情况来看，部分前期手续还需完善，施工前还需办理相关工程建设手续，后期运营维护中入廊协议的签订等会出现审 批程序过于复杂，前期准备不足和信息不对称导致花费时间过长和成本过高等 情况，给项目正常运作带来风险。本项目项目建议书、可研编制及批复、地质勘查以及50、玉茗大道、燕归路、 市纬二路及综合管廊工程初步设计等前期工作由政府方负责，后期的施工图设 计、本项目的施工建设手续由项目公司负责。因此前期决策审批风险由政府方 承担，后期审批风险由双方共同承担。（5）财务风险 1）融资交割风险由于地下综合管廊项目的投资体量大、投资周期较长，要求社会资本具有 雄厚的资信能力，保障项目能够通过各种融资渠道、方式获得足够的资金。如 项目在执行阶段，社会资本因各种原因未完成融资交割或未按约定足额融取资 金，会造成资金链断裂，项目建设维护难以为继。本项目除资本金外的设计、建设和运营维护投资由社会资本承担融资责 任。如项目公司融资额不足或未能按期完成融资的，由社会资本以自51、有资本、 提供融资担保等各种方式确保项目能够获得足额融资，保证项目的建设和后续 的运营维护顺利开展。融资交割风险由社会资本承担。 2）资金控制风险项目公司投资构成包括融资资金、社会资本方及抚州市城市建设投资开发 公司的项目资本金，资金的合理利用和控制成为一个重要的管理问题，管理不 严会出现资金安排不及时到位、资金分配利用不合理，资金挪作他用等问题， 影响项目的正常实施。本项目的资金使用由社会资本具体负责，并接受政府方的监管。资金控制 风险由社会资本承担。3）利率及通货膨胀率变化风险综合管廊 PPP 项目在进入运营维护期后，由于运营维护周期较长，在此期 间会发生诸多的不确定性因素，而针对项目投融52、资方面，社会资本方面临的最 大风险因素在于基准利率、通货膨胀变化。基准利率作为融资的衡量杠杆，如 果该等指标出现较大幅度的变化，无疑会造成融资成本的增减；通货膨胀无论 是在项目融资层面，还是对于投资者投资收益回收层面均产生重大影响。利率变化风险和通货膨胀率变化风险由双方承担。（6）技术风险 1）设计风险综合管廊项目方案设计时，对入廊管线规模调查和对将来需求预测的偏 差，工程设计采用规范不恰当、设计内容不全、错误或遗漏等问题将会对项目 的建设和维护产生较大的影响。项目设计关系到未来的维护，直接影响到项目 质量、建设投资、维护成本及维护收入。本项目玉茗大道、燕归路、市纬二路及综合管廊初步设计由政府53、完成，此 部分设计风险由政府方承担。后续社会资本方要求的设计变更或设计优化风 险，由社会资本方承担。2）地质条件风险 本项目资料移交时应向项目公司提供相应的地质资料，但由于各种原因，这些地质资料有时与实际会有差别，处理异常地质情况或遇到其他障碍物都会 增加工作量和延长工期，从而增加施工成本。本项目地质勘查由政府负责，此部分勘察风险由政府方承担。（7）建设风险 1）超支风险本项目为地下综合管廊建设项目，工程量大，施工技术复杂，工程建设过程中存在各种无法预料的不确定因素，工程变更不可避免。工程变更控制不 好，容易引发建设成本超支。原材料、运费和人工费等价格上涨也将导致项目 建设期出现成本超支的风险54、。由于政府方原因导致的工程费超支，工程变更费用由政府方承担；由于社 会资本方原因导致的工程费超支，工程变更费用由社会资本承担；其他原因引 起的，由双方共同承担。2）工程质量风险 工程质量决定着项目能否正常投入运营，并直接影响到日常维护费用。在建设过程中很多因素可能会影响到项目工程质量，如施工方案、建筑材料质 量、承包商建设水平等，从而使项目达不到设计所规定的经济技术指标。工程质量风险由社会资本承担。 3）原材料供应风险本项目无论是市政道路工程还是地下综合管廊工程，均会涉及到大量钢 筋、混凝土、砂石、沥青等原材料消耗，在项目实施过程中会产生原材料供应 风险，如原材料断货、存在质量问题等。本项目建55、设维护由社会资本负责，原材料由社会资本采购，原材料供应风 险由社会资本承担。4）完工风险 项目完工风险主要是由于不能按时取得项目用地，工程建设技术经验不足、管理不善，没有实现合理的时间规划等不良因素导致的项目建设不能按时 完成的工期延误、项目验收未达既定技术标准等情形。本次建设内容较多，技 术复杂，存在影响项目整体实施进度的可能。由于政府方征地拆迁、建设方案变更等原因造成项目建设不能按时完工， 其风险由政府方承担。由于社会资本施工技术经验、工程管理不善等原因引起 的工期延误，其风险由社会资本承担。不可抗力原因引起的延期，由双方共同 承担。5）成品保护风险 在施工过程中，有些分项、分部工程已经完56、成，其他工程尚在施工，或者某些部位已经施工完成，其它部位正在施工，如果对于已完成的成品不采取妥 善的措施加以保护，就会造成损伤，影响质量。在建设期内，项目成品保护由社会资本负责，成品保护风险由社会资本承 担。如政府方项目用地移交不完全，分项、分部工程已经建设完成，或社会资 本已提交竣工验收申请，但因政府方原因不能按正常程序进行验收的，期间存 在的成品损坏或缺失，由双方共同承担。（8）维护风险 1）维护质量风险项目合作期内，由于社会资本缺少地下综合管廊的运营维护经验和管理能 力，服务质量、设施维护不到位，从而影响地下综合管廊的维护和管理，存在 维护质量风险。2）维护成本风险 本项目的维护内容包括57、市政道路养护和地下综合管廊的维护。项目日常运营维护所需的动力、人力、各种原材料的价格会随着市场供求关系的变化和通 货膨胀等因素而发生变动，一旦上述成本变动呈上升趋势，则势必影响项目公 司的利润水平。合作期维护成本应约定调整期，市政道路维护成本和综合管廊维护成本的 调整方式在 PPP 项目合同中约定，维护成本风险由双方共同承担。3）管线入廊风险 在实践操作中，现有管线单位出于资金、管理、产权意识等因素考虑，缺乏入廊的积极性，甚至一些管线单位宁可绕着走，也不愿把管线纳入管廊里。 因政府方规划、管线建设审批等原因引起项目范围内可入廊的管线入廊单位不愿管线入廊，风险由政府方承担，其他非政府方原因（社会58、资本在管廊建 设质量、维护及运维服务管理等达不到相关标准和要求，导致入廊管线的日常 运营维护存在问题，造成管线单位不愿把管线纳入管廊里。因此项目存在管线 入廊风险，风险由社会资本承担。4）安全风险 综合管廊属地下工程，危险性较大。入廊管线种类包括电力、给水通讯等管线，多管线集中在一个地下封闭空间，一旦发生事故，将会带来很大的损 失，并对广大民众的生活造成很大的影响。项目的建设维护由社会资本负责，安全风险由社会资本承担。（9）项目移交风险抚州市城管局&深圳市国际招标有限公司29合作期届满时项目公司需将项目设备设施完好地无偿移交给抚州市政府或 其指定机构。经过长时间的运营，部分项目设施可能存在故障59、和缺陷，出现性 能下降的情况，在项目移交时不能完全符合约定的标准，需要维护或更换，从 而产生费用。项目运营维护由社会资本负责，项目移交风险由社会资本承担。（10）政府信用风险 本项目为准经营性项目，入廊管线单位支付的有偿使用费由实施机构或其指定机构收取后上交财政，收入据实核算。本项目采用可用性付费的付费机 制，使社会资本回收成本并获得合理回报。如果政府不能按期、足额支付可用 性付费，将影响项目的持续运营。政府信用风险由政府方承担。（11）不可抗力风险 不可抗力指任何一方无法预见、控制、且经合理努力仍无法避免或克服的、导致其无法履行PPP 项目合同项下的义务的情形，包括但不限于：台 风、地震、洪60、水等自然灾害；战争、罢工、骚乱等社会异常现象；征收征用等 政府行为；以及双方不能合理预见和控制的任何其他情形。不可抗力风险由双方共同承担。 根据风险分配的基本原则，通过对项目的风险识别及分析，将风险在政府与社会资本间进行合理分配，详见风险分配表 3-1。表 3-1项目风险分配表序号风险类别政府承担社会资本承担共同承担1政策风险1.1地方政府可控风险1.2地方政府不可控风险2法律法规风险2.1地方政府可控法律法规风险2.2地方政府不可控法律法规风险2.3合同文件冲突风险2.3.1政府方签订合同的合同文件冲突风险2.3.2非政府方签订合同的合同文件冲突风险2.4第三方延误/违约风险3社会风险3.161、公众反对风险序号风险类别政府承担社会资本承担共同承担3.1.1政府方原因3.1.2社会资本方原因3.2征地拆迁风险4审批延误风险4.1前期决策审批风险4.2建设维护期审批风险5财务风险5.1融资交割风险5.2资金控制风险5.3利率及通货膨胀率变化风险5.3.1利率变化风险5.3.2通货膨胀率6技术风险6.1设计风险6.1.1道路和管廊政府负责设计的风险、6.1.2社会资本方要求的设计变更或设计优化风险6.2地质条件风险6.2.1道路工程及综合管廊项目政府负责地质勘查6.2.2道路工程及综合管廊项目社会资本方负责地质勘查7建设风险7.1超支风险7.1.1政府方原因7.1.2社会资本方原因7.1.62、3其他原因7.2工程质量风险7.3原材料供应风险7.4完工风险7.4.1政府方原因7.4.2社会资本方原因7.5成品保护风险7.5.1土地移交不完全、政府方原因项目验收延后7.5.2非政府方原因8运营维护风险8.1维护质量风险8.2维护成本风险8.3管线入廊风险8.3.1规划、管线建设审批等政府方原因8.3.2非政府方原因序号风险类别政府承担社会资本承担共同承担8.4安全风险9移交风险10政府信用风险11不可抗力风险7.项目风险预防及管理措施PPP 项目是一个具有全生命周期的复杂的活动，各项活动、过程、环境以 及组织中的风险又呈多维性和多层次性，所以应根据不同的环节内容的特点从 项目公司、政府63、角度以及合同体系方面制定相应的风险策略。（1）政策、法律变更 合同体系：本项目地方本级政府可控的政策法律风险由政府方承担，地方本级政府不可控的政策法律风险由政府方与社会资本方共同承担。（2）通货膨胀 项目公司：制定合理的价格调整机制，或将适当的通货膨胀风险转移给施工承包商或运营维护承包商，具体的费用调整幅度和范围由项目公司与施工承 包商或运营维护商根据调整项目的大小和各项费用的组成而具体商议，并在合 同中予以明确约定。（3）不可抗力风险 政府：通过政府资助和保证，应允许投资者在遭遇不可抗力风险时，可以延长合同期限以补偿损失，延长期限相当于实际遭受这种不可抗力的影响期。 项目公司：通过支付保险费64、的方式把风险转移给有承担能力的保险公司或出口信贷公司，保险成本作为融资成本的一部分。合同体系：在PPP 项目合同中明确对不可抗力事件作出定义，明确发 生不可抗力事件之后的应对措施。（4）合同风险 项目公司：项目公司与项目其他参与方签订的一系列合同尽可能地提高其完备性，由项目公司进行统筹管理。 合同体系：项目公司作为合同主体时，不但要保证单个合同的深度满足执行的要求且能够避免合同争议，还要保证多个合同之间有效衔接及不发生冲 突，使所有合同全面完整地反映整个项目实施过程中需要考虑的所有问题。（5）项目审批 政府：市政府应建立多个部门的协调机制，提高办事效率，加快项目审批速度。合同体系：在PPP 项65、目合同中设置相应的前提条件，如双方规定在本 协议项下所享有的权利与承担的义务，设置的前提条件包括政府方已获得了其 作为一方签署本协议所必需的一切批准。（6）融资风险 项目公司：贷款银行等提供融资期限保证。 合同体系：PPP 项目合同中明确融资完成的期限。（7）设计风险 社会资本和政府：社会资本方和政府采购时应对设计单位进行资格审查，签署完备的设计合同，设计单位提供技术或者工艺流程担保，政府加强对设计 的监管。合同体系：设计合同。（8）建设成本风险 项目公司：应严格依据图纸施工注意成本控制。 政府：聘请专业的造价管理单位对项目建设成本进行管理和监督。合同体系：在PPP 项目合同中明确社会资本可以66、在满足技术质量标准 的前提下，提出设计优化方案。（9）技术风险 项目公司：在承建合同中规定要求承建商出具履约担保和质量性能担保，以便承包商对其材料和工艺造成的缺陷进行修补，期限一般延续到完工后 的几个月甚至几年。如果技术故障是由承包商引起的，则可通过承包商提供的 维修担保将其转移。承建合同中订立更新购买条款和严格的惩罚性条款，以 保证技术方案的可行性和建设质量。合同体系：在承建合同和项目协议中将所选用的方案、应遵循的技术规范 和要求等技术细节都明确规定。（10）施工风险 项目公司：项目公司进行合法分包，要求承包商提供完工担保、履约担保等各类担保、保函。针对原材料和劳动力供应风险，项目公司进行劳67、务分包， 供应商提供担保。合同体系：在承建合同中明确奖惩性条款。（11）运营维护风险项目公司：组织设计和制定高效的运营维护方案，增加必要的运营维护的 频次和管理人员的投入，通过保险公司转移部分风险。合同体系：在PPP 项目合同中明确上述内容。（12）环境风险 政府：环境管理部门对项目周边环境卫生进行监管。项目公司：项目公司在运营维护中遵守相应的法律法规，维护公共环境卫 生。合同体系：PPP 项目合同中明确项目公司在项目的投资、融资、设 计、建设、管理和运营维护中应遵守环境保护的相关法律、法规。因环保问题 所产生的损失，由过错方承担相应的赔偿责任。（13）移交风险 政府：对项目进行定期绩效考核，68、做好运营维护过程中和项目移交前绩效考核。合同体系：在PPP 项目合同中明确规定项目移交条件，移交范围，验 收程序，项目不满足移交条件的处理方案及明确追责等。（14）社会风险 项目公司：项目公司进行分包，要求承包商提供完工担保、履约担保等各类担保、保函。并要求承包商严格按照审批后的施工组织设计方案施工，在施 工过程中严格要求施工人员文明施工，产生的垃圾、杂物采取相应措施及时处 理，严禁扰民。政府：做好当地民众的思想解释工作。 合同体系：在承建合同中明确奖惩性条款。（15）利率风险 项目公司：项目公司通过金融手段规避利率风险。 合同体系：本项目利率风险由双方共同承担。（16）政府信用风险 政府：将69、认缴的注册资本和付费金额纳入财政预算管理。 合同体系：在PPP 项目合同中明确规定将认缴的注册资本和付费金额纳入财政预算管理等。以上风险分配的框架制定、分析与分配在项目的执行过程中应根据项目的 实际情况作出有针对性的调整，以便项目能够顺利实施。8.避免政府承担的风险对策政府承担的风险主要包括政治风险、法律法规风险和社会风险，新常态下 的政治格局调整使得风险更加多元化。最大程度避免风险的发生应当从提高治 理效率、丰富治理模式、培养公众的风险意识以及风险善后机制几方面入手。（1）转变政府职能，提高治理效率1）建立政府各级职能部门相协调的立体风险预警机制，引入第三方机构从 技术方面提供多种学科、多种70、手段的科学合理的预警服务，将风险消灭在萌芽 状态；2）政府应秉承公众利益最大化的原则，以监督者的身份通过社会资本向公 众提供优质的公共服务；3）在符合公众利益的前提下进行政策调整，并且勇于承担责任避免风险事 件的发生；4）政府的权力边界要控制在一定的法律规定内，使得政府的权利有法可 依、有法必依；5）通过强化政府工作人员的专业职能和聘请专家做科学、合理的理论指导 等方式提高政府职能机构的运行效率；6）建立和提供公共服务监督平台，让公众参与到公共服务中，使公共服务 贴近社会。（2）加强社会资本管理，丰富治理模式1）根据现实情况及时出台相应的法律法规对社会资本进行管理，从外部环 境建立有效的治理机71、制；2）委托第三方评估机构，从经济情况、社会效益、诚信度等多方面对社会 资本进行评估，保证公共服务能够满足公众要求；3）督促社会资本加强风险意识，建立内部监控制度，接受公众监督，配合 政府进行风险治理。（3）培养以人为本的风险意识1）通过加强教育和媒体宣传提高公众的风险意识，开展关于风险的宣传教 育并加强危急性教育，努力对风险进行有效防范。2）政府各级职能机构也应当树立风险防范意识，并主动承担责任，同时在 风险发生时要协调各方资源共同进行风险治理。（4）建立积极的风险善后机制1）通过信息公开的方式，让公众正面了解风险的相关信息，同时政府通过 公众的反映及时采取相应的措施；2）注重对各个利益群体72、按照不同层级进行合理的风险转移，使弱势群体的 利益得到保障。并建立为弱势群体提供物质和精神方面服务的服务机制；3）建立风险追责、依法问责的惩治机制，促使政府职能部门和社会资本采 取有效的措施降低风险带来的不良社会影响。第四章 项目运作方式根据 2014 年 11 月 29 日财政部印发的关于印发政府和社会资本合作模式 操作指南（试行）的通知（财金2014113 号），PPP 项目运作方式主要包 括委托运营，管理合同，建设-运营-移交，转让-运营-移交等。依据六部委 25 号令基础设施和公用事业特许经营管理办法第四条，按照项目的自身特 点，结合本项目收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框73、架、融资 需求和期满处置等因素综合分析项目运作方式。9.项目运作方式的分类表 4-1 PPP 运作模式类别基本 PPP 模式注释编号英文中文针对新建设施1DBMT设计-建设-维护-移交2BOT建设-经营-移交因为产权归属存在诸多可能，BOOT、BOOST、BTO 和 DBFO 为 BOT 的特例。3BOO建设-拥有-经营4BLT/BOLT建设-（拥有-）租赁-移交针对既有设施5TOT*接收-经营-移交*ROT 或者 ROMT 为 TOT 特例，只是多了修复改建环节。也被称作 IOT（投资- 经营-转移）。6Divestiture/TOO*产权转让/资产转让/资产收购/股权转让/ 接收-拥有-经74、营ROO 为 Divestiture/TOO 特例，只是多 了修复改造环节。7Lease/LOT*经营权租赁/租赁-经营-移交*RLT 为 Lease/LOT 特例，只是多了修复改造环节。8O&M*委托运营*同时针对新建设施和既有设施9BROT建设-修复改造-经营- 移交此模式不是 BOT 与 ROT 的简单叠加，因为所涉及的新建和原有（部分）设 施紧密衔接（通常为连续两期工程或 者同一设施已完工和未完工的部 分）。*: 可能有修复改造（Rehabilitate）环节。PPP 模式中普遍运用的项目运营模式有：设计-建设-维护-移交（DBMT）：指由社会资本或项目公司承担新建项目投 融资、设计、75、建设、运营维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权 利等移交给政府的项目运作方式。委托运营（O&M）：指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本 或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目 的运营方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营 费。管理合同（MC）：指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授 权给社会资本或项目公司的项目运作方式。建设-运营-移交（BOT）：指由社会资本或项目公司承担新建项目投融资、 建设、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给 政府的项目运作方式。建设-拥有-运营（BOO）：由 76、BOT 方式演变而来，二者区别主要是 BOO 方式 下社会资本或项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约 束条款，一般不涉及项目期满移交。转让-运营-移交（TOT）：指政府将存量公共资产所有权有偿转让给社会资 本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有 权等移交给政府的项目运作方式。改建-运营-移交（ROT）：指政府在 TOT 模式的基础上，增加改扩建内容的 项目运作方式。10.项目运作方式的判定对于不同项目领域的 PPP 模式判定可以从项目的所有权、竞争性和投资规 模三个因素进行分析。10.1 项目的所有权政府拥有所有权的项目可采用 BOT 模式。基77、础设施项目必须保证其稳定的 运营，如果运营不畅将会对公众造成较大影响。所以，政府必须在经营期内拥 有所有权，才能保证其稳定地为社会提供服务，避免项目抵押等活动带来的风抚州市城管局&深圳市国际招标有限公司39险。于此相对，停车场、文化场馆、福利机构等领域的 PPP 项目，其经营通常 不会影响到其他机构的经营活动，及独立性较强，政府放弃所有权不会对经 济、社会带来较大风险，一般采用 BOO 方式运作。10.2 项目运营的竞争性竞争性较弱的项目可采用 BOT 模式或 BOO 模式。有些 PPP 项目隶属关系明 确，且服务对象单一，收益情况稳定，对项目公司的经营能力要求较低，这类 项目通常没有与其相竞78、争的其他项目，政府对这样的 PPP 项目依赖性更强，通 常会拥有项目的所有权;有些 PPP 项目的竞争很激烈，同类型的项目很多，其服 务对象和收益情况均不稳定，如停车场等。这类项目要求项目公司具有较强的 经营能力，才能保证项目的盈利，这一领域中某一项目经营情况发生变化，对 整个领域的服务供应影响较小，政府对其依赖性也较小，因此政府可以放弃这 类项目的所有权。10.3 项目投资规模对于投资规模较大的 PPP 项目，政府应该拥有其所有权，而对于投资规模 较小的 PPP 项目，政府可以在一定范围内放弃所有权。也就是说，BOT 模式更 适合大型 PPP 项目，而 BOOT 模式则侧重于中型 PPP 项79、目，BOO 模式侧重于小型 PPP 项目。对于规模较大的 PPP 项目来说，通常其影响也较大，要求投资者具 有更高的融资能力，对于这类项目如果将所有权给予项目公司，对政府来说风 险就较大，因此，政府会更适合选择拥有其所有权，即采用 BOT 模式运作;反 之，投资规模小的项目通常其影响也会较小，对项目公司的融资能力要求较 低，政府放弃所有权的风险也就会较小，因此，选择 BOT 模式、BOO 模式比较 合适。本项目政府拥有项目的所有权，社会资本拥有项目的建设、运营的权利， 合作期满，项目资产无偿移交给政府或政府指定的机构。有效提高政府的服务 质量，便于政府监管。另一方面项目投资回收快，出于稳定收益80、的角度考虑， 社会资本方也更加愿意采用 BOT 模式。而且 BOT 模式灵活性更大，政府能最大 程度地利用社会资金，减少开支。综上所述，本次方案选择 BOT 运作方式。11.BOT 运作方式的介绍本 PPP 项目采用 BOT（建设+运营+移交）运作方式。“B”即项目的建设， 由项目公司负责，主要工作为完成抚州市纬二路、燕归路、玉茗大道延伸段及 地下综合管廊 PPP 项目的建设；“O”即项目的运营，由项目公司负责抚州市纬 二路、燕归路、玉茗大道延伸段及地下综合管廊 PPP 项目设施的运营维护； “T”即项目的移交，是指合作经营期满，项目公司将抚州市纬二路、燕归路、 玉茗大道延伸段及地下综合管廊 81、PPP 项目整体资产无偿移交给政府指定单位。 BOT 模式属于基础设施和公用事业特许经营管理办法第五条第一款 PPP 运 作方式。本项目 BOT 运作方式的具体实施步骤为：（1）市城管局作为采购人，通过公开方式，选定社会资本，市城管局和社 会资本方草签 PPP 项目合同。（2）市投发作为股东与中选社会资本共同成立项目公司，市城管局和项目 公司签订 PPP 项目合同。（3）项目公司依据 PPP 项目合同负责项目的融资、建设、运营维护及合作 期满的移交。在项目合作经营期内，实施机构组织相关部门对项目公司的项目资产的可 用性和运营服务绩效进行考核，财政部门根据 PPP 项目合同约定和绩效考核结 果对82、项目公司进行付费。合作经营期满后，项目公司将项目设施无偿、完好移 交给政府或政府指定机构。12.项目运作参与方12.1 项目实施机构 抚州市人民政府授权抚州市城市管理行政执法局作为项目实施机构，统筹协调负责项目准备、采购、监督和移交等工作。 城管局制定社会资本准入条件和标准，具体负责社会资本方的选择；经市政府授权，与项目公司签订PPP 项目合同；在项目实施期内，对项目的建 设、运营、维护、移交进行监管；选择专业咨询公司为项目实施进行技术、法 律、招标、合同等方面提供咨询意见等。12.2 政府方出资代表 抚州市人民政府授权抚州市投资发展（集团）有限公司（以下简称“市投发”）作为项目的政府方出资代83、表，与中选社会资本合资成立项目公司（简称 “项目公司”），项目公司负责对本项目实施投资、融资、建设、运营维护及 合作期满移交工作。市投发依据公司法行使股东权利和义务。12.3 社会资本方和项目公司（1）负责项目融资、建设、运营、移交等；（2）协助实施机构完成相关申报工作等。 12.4 PPP 项目审批主体（1）抚州市财政局： 在项目实施过程对实施方案展开财政承受能力论证及物有所值评价，项目论证通过形成报告；负责 PPP 项目综合信息库入库工作；负责采购环节的审 批、备案和监督检查等工作；负责 PPP 合同的审核并出具书面审核意见；负责 将 PPP 项目支付资金纳入年度财政预算和中期财政规划。（84、2）抚州市人民政府：成立 PPP 领导小组或建立专门 PPP 项目协调机制，负责抚州市 PPP 项目的 组织协调、检查督导和项目评审等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的 目的；负责 PPP 项目实施方案的审核批准；负责 PPP 项目合同的审核批准；抚州市人民政府同意纳入中期财政规划的 PPP 项目，由行业主管部门按照 预算编制和要求，将合同中符合预算管理要求的下一年度财政资金收支纳入预 算管理，报请抚州市财政部门审核后纳入预算草案，经抚州市人民政府审核同 意后报本级人民代表大会审议。（3）行业主管部门和相关职能部门按其职责履行对 PPP 项目的监管，其中 抚州市法制办对 PPP 合同须出具85、书面审核意见。第五章 项目交易结构PPP 项目的交易结构是 PPP 项目结构设计中的核心环节，需要综合协调和 合理配置各方权利义务。根据财政部关于政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金2014113 号）的相关规定，交易结构主要包括项目投融 资结构、回报机制和相关配套安排。项目投融资结构主要是指项目资本性支出 的资金来源性质和用途，项目资产的形成和转移等。项目回报机制主要是指社 会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付 费等。相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和 道路等配套设施和项目所需的上下游服务。本 PPP 项目交易结构设计中综合86、考虑项目类型、政府的市场化目标以及社 会资本的投资目标、政府参与方式、项目建设范围、项目资产权属、项目运营 安排、计划实施进度、政府监管体系、价格水平及收费机制等问题。13.项目投融资结构本项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源，性质和用途，项 目资产的形成和转移。13.1 项目投资结构 根据 关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知（国发201551 号），本项目最低项目资本金为总投资的 20%，结合本项目需要， 本项目资本金比例确定为总投资额的 20%，即：18977.98 万元，这部分资金可 来源于项目公司注册资金、融资等，其中中选的社会资本方出资 90%，政府方 出资 187、0%，以工程进度分期实缴。本项目要求项目公司注册资金按相关法律法规规定方式出资，中选的社会 资本方占股 90%，政府方占股 10%，按公司注册资金认缴制，共同成立项目公 司。13.2 项目融资结构 本项目融资主体为中选社会资本组建的项目公司，由项目公司发起、组织融资活动并承担融资责任和风险。项目公司将主要通过向银行、信托、保险、 基金、财团等金融机构申请项目融资，融资年利率按照双方所签订协议约定。根据国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460 号）的规定，项目公司可优先以项目的预期收益作为项目的 融资质押担保获得融资。若项目公司以项目预期收益做担保或质押未能实现项88、 目公司顺利融资，社会资本应通过补充提供担保等方式确保项目公司融资工作 得以顺利完成。政府方应协助社会资本进行项目融资，并提供相关支撑文件， 具体以金融机构融资要求为主，但是各类支撑性文件不得以政府担保名义出 具。以下为本项目的投融资结构图。图 13-1：项目投融资结构图14.项目回报机制本项目投资大，且具有公共产品的特征，项目公司负责本项目合同期内的 投融资、设计或设计优化、建设、运营维护至期满移交等一系列工作，其在成 本的支出上主要用于建设及运营维护。本项目主要经营性收入为入廊费及管廊 日常维护管理费用等，由于抚州市本地暂无管廊收费标准，项目运营收入无法准确测算，因此本项目经营性收入设置由89、实施机构或其指定机构直接收取后上 交财政，收入据实核算，并专项用于本项目政府付费（根据当地政策要求决定 是否需经过人大决议通过该做法）。政府关于管廊运营管理办法出台后，社会 资本方按管理办法相关规定运营。相关费用由项目公司收取，用以抵扣当年的 政府付费，具体事项在 PPP 项目合同中约定。本项目拟采用“政府付费”的模 式，根据政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金2014113 号）文件规定“政府付费，是指政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括 可用性付费、使用量付费和绩效付费”，结合本项目特点，确定本项目采用 “可用性付费”的回报机制，项目公司通过可用性付费，回收成本并获取利 润。见90、图 14-1 项目回报机制。图 14-1：项目回报机制示意图14.1 可用性服务费 可用性服务费是指项目公司为本项目建设符合相关法律及协议规定的竣工验收标准的基础设施所投入的资本性总支出和获得的合理回报。每年可用性服 务费的确定以项目建设期总投入作为基础数据，通过按每年等额本金的方式支 付项目建设期总投入的方法计算当年可用性服务费。其中，项目建设期总投入 主要包括项目建设总投资和建设期回报。符合绩效考核的可用性服务费，政府 方将在项目运营期按每年等额本金方法计算支付。具体支付方式在 PPP 合同中 约定。当年可用性服务费=项目建设期总投入/运营期+当年运营期回报 项目建设期总投入=项目建设总投91、资+建设期回报（1）项目建设总投资：本项目包括工程费用、工程建设其他费、预备费（不 含建设期利息），并扣除政府股权出资部分的金额。各项费用的计价原则如 下：1）在工程决算价确定前，工程费按实际发生工程量计量，计价原则：a 该项目预、结算编制执行江西省现行的相关定额和相应的工程类别取费 标准，造价不超过抚州市人民政府办公室关于进一步规范政府投资项目工程 造价控制全过程跟踪管理的实施意见（抚府办发201715 号文件）规定。b 材料价格按抚州市造价部门发布的同期工程材料价格市场信息价格执 行，没有发布材料价格的由乙方编制预算价格，报甲方经书面批准后执行。其 他政策性价格、税收调整，按相关政策执行，92、最终计价以政府相关部门具体执 行的标准为准。c 人工费按赣建价20135 号文件进行调整。d 税金根据相关政策执行，上级行业管理费根据相关政策执行。 本方案中工程费为批复的建设总投资估算金额，最终工程费以相关部门审定的下浮后的金额为准。2) 工程决算价确定，以相关部门审定的金额为准，并以此为依据，确定今 后各年的可用性服务费金额。项目建设总投资在工程决算价确定后，在整个合 作期内不做调整。3）关于工程量变更依据抚州市相关政策执行，具体约定在双方签订的 PPP 项目合同中细化。（2）建设期回报 计算建设期回报时，项目资金投入按资金实际到账数额计算，如果资金划出，要相应减扣计算基数；或以建设工程投93、入的工程结算金额计算。最终计算 的建设期回报以相关部门认定的金额为准。建设期回报在建设期间不支付，本 项目以建设总投资（不含建设期利息）减去政府股权出资部分的金额，作为计 算建设期回报的基数。建设期投资回报率上限为 6%，最终回报率以中标人报价 的年投资回报率为准。（3）运营期回报 运营期回报是基于社会资本建设期资本性总投入计算的回报，建设期资本总投入包含建设总投资和建设期回报，即：建设期总投入=建设总投资+建设期 回报。当年运营期回报=（建设期总投入-已归还的总投入）*运营期回报率。 1）运营期回报率上限为 6.3%，最终以中标人报价的年运营期回报率为准。2）运营期回报每年支付一次，具体支付94、方式在 PPP 项目合同中约定。14.2 运维绩效服务费运维绩效服务费指项目公司为维持项目资产在符合 PPP 合同约定的绩效标 准下运营所提供的服务，而需要获得的服务收入。运维绩效服务费是对项目公 司运营期提供运营维护服务的补贴。本项目运营期不考虑回报率，按实际运营 维护成本支付运维绩效服务费，即运维绩效服务费=运营维护成本。（1）本项目运营维护成本按项目工程费用的 0.5%测算，合作期内安排两 次大修，分别在运营期的第八年和运营期的最后一年，第二次大修时间和项目 移交大修同步，有效节约政府支出。最终以抚州市城管局会同相关职能部门认 定的实际运营成本为准，除大修及日常维护费用以外的重建费等按工95、程实际投 入，由项目公司报政府审定后，据实核算。（2）本项目运营期内，经双方协商，乙方可以取得与项目相关的其他经营 性收入，比如广告费等。收入归项目公司专项用于项目设施维护，提高项目维 护质量。14.3 股东回报机制（1）政府方出资代表项目公司的政府方出资 10%，出资的目的是加强项目管理，控制项目风 险。本方案中政府方不参与项目公司分红。通过此种股权结构设计，一是作为政府出资人代表在项目公司中占有一部 分股权，使得政府能够按照商业原则参与项目公司日常经营重大事项的决策， 降低与项目公司之间的信息不对称，有利于保障公共利益的最大化；二是政府 出资人代表在项目公司中不分红亦不承担亏损，符合政府提96、供公共服务和产品 应体现公益性的原则，进一步增加了项目对投资人的吸引力，降低了政府的风 险。（2）社会资本方 政府方通过公开方式选择社会资本方，如社会资本方同时具备相应的施工总承包资质、能力及经验，则社会资本方除了能按照公司章程获得项目公司的 分红，还可以通过与项目公司签署施工总承包合同来获得相应的施工利润。14.4 补助资金 若本项目未来有中央、自治区及市本级补助资金支持，且该补助在建设期内到位，则在社会资本投资中扣减该笔补助的数额，政府付费基准金额按照扣 减补助之后的社会资本投资金额和确定的财务模型中及中标社会资本的其他数 据进行调整；如该补助在运营期内到位，则政府方以政府付费的形式支付补97、贴 金给项目公司。中央财政对补贴金额有使用限制的，从其规定。15.项目绩效考核本项目采用“基于可用性的绩效合同”方式开展 PPP 运作。该方式是国际 上通行的“绩效合同”方式（Performance Based Contracting）和“可用性合 同”方式（Contracting for Availability）的组合，适用于同时包含投资建 设和运营维护内容的新建基础设施工程 PPP 项目。“基于可用性的绩效合同” 应确保本项目能够按照要求的标准完成建造，并通过良好的运营维护服务满足 道路、桥梁、管廊使用者的具体功能需求，如通行能力、安全性、经济性等。本项目的绩效考核体系包含三个方面，分别98、为建设期绩效考核、运营期绩 效考核、移交阶段绩效考核。15.1 建设期绩效考核 本项目可用性付费的支付前提为项目竣工验收通过，若项目未达到相关验收标准，则政府有权不予以验收，并在全部合作期不变的前提下，将项目运营 期起始日及支付周期相应延后，直至项目公司按要求进行完善并达到验收标 准。最终支付的可用性服务付费金额，需结合抚州市城管局和行业主管部门建 设期绩效考核情况确定。本项目实施机构通过建设期绩效考核对项目建设阶段的工程、进度、安全 文明等进行监管，如果绩效考核不合格或出现违约，实施机构可根据 PPP 项目 合同相关约定提取项目公司提交的建设期履约保函中的相金额。建设期绩效考核指标如下：指标99、指标类别指标说明需符合建设工程质量管理条例（国务院令第279号）、质量建筑工程施工质量验收统一标准（GB50300-2013）、建筑施工安全检查标准（JGJ59-2011）等规范要求，并做到一次性验收合格建设绩工期开工日：实际开工时间以监理工程师的开工令为准；竣工验收日：自前述实际开工时间起算二年内。效考核指标环境保护参照建设项目环境保护条例（国务院253号令）安全生产参照建筑施工安全检查标准（JGJ59-2011）、建筑工程施工安全技术规范（JGJ46-2005）社会影响参照江西省重大决策社会稳定风险评估实施办法(试行)本项目建设期绩效考核满分 100 分，实行扣分制，考核内容根据相关国家 100、标准对项目工程质量情况、项目管理情况及项目完成时间分为定期考核及不定 期考核，不定期考核扣分应纳入定期考核内进行累加，建设期考评按每季度进 行一次。达不到相应分数时，抚州市城市管理行政执法局可根据 PPP 项目合同 相关约定提取项目公司提交的建设期履约保函中的相应金额。根据建设期绩效考评得分，抚州市城市管理行政执法局按下述要求提取建 设履约保函的金额：当得分 A85 分时，政府按照合同约定不提取费用建设履约保函金额；抚州市城管局&深圳市国际招标有限公司49当得分 80 分A85 分时，政府按照合同约定提取费用建设履约保函 0-5% 金额（采用直线内插法）；当得分 70 分A80 分时，政府按照101、合同约定提取费用建设履约保函 5%- 20%金额（采用直线内插法）；60 分得分 A70 分时，政府按照合同约定提取费用建设履约保函 20%-40%金额（采用直线内插法）；得分 A60 分，政府按照合同约定提取费用建设履约保函 50%金额。由实 施机构向社会资本发出退出警示。社会资本严重违约时，政府方有权启动退出机制。政府按照合同约定提取 费用建设履约保函 100%金额，经整改后仍未符合要求或无法采取任何补救或整 改措施时，实施机构有权按照 PPP 合同中约定的“提前终止”启动退出机制。15.2 运营期绩效考核 运营期内，项目运营绩效考核方案由项目实施机构制定并和实施方案一同报市政府批准，实施102、机构结合绩效考核结果支付运营维护费。实施机构应会同 行业主管部门组织相关专家对项目公司的运营维护情况进行日常考核评估，考 核方法按照实施机构制定的地下综合管廊绩效考核的相关规定执行，道路部分 按抚州市现行相关道路维护规定执行。绩效考核采取日常考核、定期考核和抽 检抽查相结合的方式，主要从两个方面开展，一是项目公司的规章制度和管理 措施是否执行到位，二是综合管廊维护的监督检查考核。考核结果直接与运营 维护费（包含运营期回报和运维绩效服务费）支付挂钩。抚州市纬二路、燕归路、玉茗大道延伸段及地下综合管廊 PPP 项目运营绩 效考核办法如下：为进一步提升抚州市地下综合管廊运营维护质量和效率，有效促进地103、下综 合管廊运营维护常态化和精细化水平，通过科学和定量考核，进行全过程跟踪 检查、督办、考评，结合工作实际，制定本办法。一、考评对象 地下综合管廊建设运营单位。 二、考评内容地下综合管廊项目设施维护、运行、应急保障措施及客户满意度等。 三、考评方法根据地下综合管廊行业工作特点，按照年度不同、运营维护周期制定考评 细则，主要考核乙方是否按照规定的标准、时限和质量完成工作任务。经检查 督办未进行整改的对照考评细则加倍扣分；将新闻媒体曝光、晨检、夜查、以 及社会反映的问题纳入考评工作范畴；在地下综合管廊日常运营期间，每月抽 查一定比例管线，检查运营维护等工作。日常运营期巡查发现问题，按标准扣 分，督104、办未整改的加倍扣分。考评采取日常巡查督办、重点项目、定期联合考 评、基础工作考评等形式进行，实行百分制。1.日常监督考评。不定期进行巡查，对照考评细则标准，发现问题，现场 拍照、记录，按标准扣分，并下达限期督办整改通知，未按时限整改的加倍扣 分，扣分结果列入当月考评成绩。2.定期联合考评。每个季度组织管线途径区域入廊单位相关人员，集中进 行联合互检互查考评，随机抽查管线，对检查发现的问题现场打分，按标准扣 分，并对检查问题进行通报。3.社会监督考评。对新闻媒体曝光、晨检、夜查、以及社会反映的问题纳 入日常考评工作，按标准扣分，经核实造成影响的 5 倍扣分，对重大问题、造成不良后果的 10 倍扣105、分。4.基础工作考评。按照考评细则的内容进行检查，年终进行一次，考评结 果列入年度考评成绩。四、考核主体 由抚州市城市管理行政执法局会同相关行业主管部门进行考核。 五、运营维护费核定 根据日常监督考评、定期联合考评、社会监督考评结果，计算年度考评成绩，提供给项目实施机构作为计算绩效考核评分的依据，由市财政部门根据绩 效考核评分核定相应年度的运营维护费，其中运营维护费包括运营期回报和运 维绩效服务费两部分。开始正式运营后，实行打分制并设定及格线 80 分。当期考核得分 80 分 及以上，支付比例为 100%；得分低于 80 分视为不合格，按低于及格线的按不 同档设置不同支付比例的方式确定当年的运106、营维护费，具体考核分数档与考核 比例以 PPP 合同为准。绩效考核后可预留一定整改期限（具体以实施机构和项目公司协议确定），若整改合格后，经实施机构确认可不扣分；如整改不到 位，则按绩效考核要求扣分。年度政府付费支付额=项目建设期总投入/运营期+（当年运营期回报+运维 绩效服务费）考核评价支付比例。（本项目合作期内可用性服务费总额为 157700.53 万元，其中与绩效考核挂钩部分的运营期回报总额为 59045.21 万 元，绩效考核挂钩可用性服务费的比例为 37.44%）考核评价支付比例分档对照表序号分值（A）考核评价支付比例备注1A80 分以上100%270A80 分80%89%360A7107、0 分70%79%政府方暂停支付并责令项目公司支付比例在对应区间内以限期整改，限期整改合格后，政直线内插法计算。4A60 分府方以 60%为支付比例计算年运营维护费。若整改后依然不合格的，政府方有权解除合同。抚州市城市管理行政执法局有权根据适用法律法规、政策规定和项目实际 情况对本绩效考核办法进行适当调整。（一）抚州市地下综合管廊绩效考核表： 绩效考核包括入廊收费情况、项目设施定期维护、项目主体设施日常巡检、项目设施运行考核、社会影响等。总分为 100 分，及格分为 80 分。各项 分值及具体考核办法如下表：1. 入廊收费情况入廊收费情况考核总分 20 分，最多扣 20 分，具体考核项目、要求108、标准 明细如下：序号考核项目考核要求考核标准1入廊协议签 署情况项目公司（乙方）应当与入廊 管线单位签署入廊协议。管线单位已经入廊但未与项目公司（乙方）签署入廊协 议的，每发现一例扣 2 分。2入廊费和运项目公司（乙方）和管线单位违反 PPP 项目协议的要求约营维护费用应当按照 PPP 项目协议的要定入廊费和运营维护费的，的收费标准求约定入廊费用和运营维护 费每发现一例扣 2 分。用。入廊费的收按照入廊协议的约定及时足额未按照入廊协议的约定及时3取收取入廊费。足额收取入廊费的，每发现一例扣 2 分运营维护费按照入廊协议的约定及时足额未按照入廊协议的约定及时4用的收取收取运营维护费用。足额收取109、运营维护费的，每发现一例扣 2 分2. 项目设施定期维护项目设施定期维护考核总分 36 分，最多扣 36 分，具体考核项目、要求、 标准明细如下：序号考核项目考核要求考核标准1供电系统的 正常运行系统变配电站正常运行、电力电缆线路正常运行、防雷及接 地设施正常运行。每 1 处问题扣 1 分照明系统控制空能正常运行；2照明系统的 正常运行亮灯率 95%以上（含 95%）；应急照明功能正常运 行；安全疏散照明正常运行；每 1 处问题扣 1 分配电箱及照明灯正常运行。3消防系统的 正常运行火灾自动报警系统正常运行；灭火系统以及防火分隔；灭火 器材正常运行。火灾自动报警系统异常的扣 2 分、其余每处问110、题扣 1 分4通风系统的 正常运行风机正常运行；通风口、风管正常运行；排烟防火阀正常运 行；空调系统正常运行。每 1 处问题扣 1 分5排水系统的正常运行管道阀门正常运行；水泵正常运行；水位仪正常运行。每 1 处问题扣 1 分6标识系统的 正常运行设置规范，标牌无倾斜、破损、污渍等；标识无错误、标牌 无缺失等。设置不规范、标牌倾斜、外表破损、污渍等，每 1 处问题扣 0.5分；标识错误、标牌缺失，每 1处问题扣 1 分。监控中心机房正常运行；计算监控报警系机与网络系统正常运行；闭路7统的正常运电视系统正常运行；现场监控每 1 处问题扣 1 分行设备正常运行；传输线路正常运行；通信系统正常运行。111、8项目设施及附属工程清 洁情况项目设施及附属工程应保持整 洁。每 1 处问题扣 0.5 分。9管廊内清理疏通情况管廊内清理疏通应每周一次。一个星期内未对管廊内清理疏通的，每发现一次扣 1 分。发现管廊内轻微裂缝扣 0.5 分，10管廊状态管廊内裂缝、变形、腐蚀、缺 损等情况发现严重裂缝扣 1 分；发现管廊变形扣 1 分；发现管廊腐蚀现象扣 1 分；发现管廊轻微缺损扣 0.5分，严重缺损扣 1 分。3. 项目主体设施日常巡检序号考核项目考核要求考核标准1巡检人员的配备按照有关要求，配备相应的维护人员。未配备符合要求的维护人员的扣 3 分。2巡检人员你的培训对巡检人员进行巡检培训未对巡检人员进行巡112、检培训的扣 3 分3日常巡检建立日常巡检制度、做好日常巡检记录每 1 处问题扣 2 分4巡检安全保护措施巡检人员是否采取防护措施、是否配备防护装备。每 1 处问题扣 2 分项目主体设施日常巡检考核总分 10 分，具体考核项目、要求、标准明细如下4. 项目设施运行考核项目设施运行考核总分 22 分，具体考核项目、要求、标准明细如下：序号考核项目考核要求考核标准1项目设施及 附属系统工 程项目设施及附属系统工程故障 频率。故障频率在 1%4%的扣 2分；故障频率在 5%10%的 扣 4 分；故障频率在 10%以 上的扣 5 分。2安全作业建立安全作业规则，工作人员 入廊得到相关培训并保障工作 人员113、的安全。未建立安全作业规则的扣 3分，入廊工作人员未得到相 应培训的扣 1 分，工作人员安全责任事故的扣 3 分。制定消防、水管爆裂、燃气泄未制定消防、水管爆裂、燃漏、防盗等突发事件的应急预气泄漏防盗等突发事件的 应3突发事件案，突发事件发生后的 10 分急预案的扣 3 分，突发事件钟内，应当及时通知有关管线发生后未能在 10 分钟内通单位进行抢修等处理。知管线单位的扣 2 分。4安全检查制定安全检查计划，并定期开 展安全隐患排查工作。未制定安全检查计划的扣 2分，未定期开展安全隐患排 查的扣 1 分。5备品备件备品备件和应急物资的种类和 数量应满足相应的需求。备品备件不满足要求的扣 1分，应114、急物资不满足需求的 扣 1 分。5. 社会影响社会影响考核总分 12 分，具体考核项目、要求、标准明细如下：序号考核项目考核要求考核标准1社会及客户的投诉情况不得有投诉情况每发现一例扣 1 分2媒体舆论情况媒体不得有负面评论每发现一例扣 2 分（二）市政道路考核评价办法1.考核范围 车行道、人行道、路缘石、路基（含边坡、挡土墙）、道路防护和雨水管（渠）、雨污合流管（渠）、检查井、雨水口等排水设施及附属设施；2.考核评价依据（1）城市道路管理条例。（2）城镇道路养护技术规范（CJJ 36-2006）。（3）城镇排水管渠与泵站维护技术规程（CJJ 69-2007）。（4）无障碍设施施工验收及维护规115、范（GB 50642-2011）。（5）公路养护技术规范（JTG H10-2009）。（6）国家有关法律、法规，地方性政策、法规、文件及相关行业标准。3.考核项目及内容（1）社会责任：认真履行社会、工作职能，妥善处理各类事件、问题。主 要分为：应急事件处理、各类投诉处理（含社会来信投诉、市长信箱投诉等）、重大活动配合、媒体舆论、相关督察发现及处理、数字化城管系统派遣 问题处理、政府批示完成情况等。（2）日常维护及时率和安全文明施工：在实施设施维修养护工程中，严格 执行相关规定，做到安全文明施工，无相关责任事件（故），对影响设施安全 运行的问题及时有效维护。（3）定期维护项目质量：维护项目外观、116、实测实量和技术档案应达到维修 养护技术规范相关标准。4.考核项目、权重及计算公式（1）社会责任考核表受检单位：社会责任考核表序号考核项目考核内容扣分标准满分考核方式扣分得分建 立 各 类 应 急 预案 ， 加 强 重 点 区未建立预案，扣 1 分；无安全域 安 全 保 障 措保障措施，每处扣 0.5 分；应急1应急 事件 处理施 ， 及 时 处 理 各类 突 发 事 件 ， 记 录 详 细 规 范 ， 处 置 完 毕 后 立 即 向事 件 未 处 理 ， 出 现 一 次 扣 3分；未记录或记录不齐全真实 的，每处扣 0.1 分；处置完毕后 未向抚州市城市管理行政执法20查看资料 现场 核查抚 117、州 市 城 市 管 理局通报，一次扣 0.1 分，直至扣行 政 执 法 局 通完该项分。报。积 极 、 妥 善 处 理各 类 投 诉 ， 对 存存在问题尽快落实解决，处理在 问 题 不 推 诿 扯率达 100%；推诿扯皮，每处扣2各类 投诉 处理皮 ， 尽 快 落 实 解决 。 处 理 率 100%， 记 录详 细 规 范 ， 处 置 完 毕0.5 分；处理率每下降 1%，扣0.5 分；未记录或记录不齐全真实的，每处扣 0.1 分；处置完毕 后未向贵抚州市城市管理行政20查看资料 现场 核查后 立 即 向 抚 州 市执法局通报，一次扣 0.1 分，直城 市 管 理 行 政 执至扣完该项分。法局118、通报。3重大 活动 配合重 大 事 件 配 合好 ， 交 办 任 务 能 及 时 完 成 ， 记 录 详细规范。发生有责事件， 每次每项扣 1分；未记录或记录不齐全真实 的，每处扣 0.1 分，直至扣完该 项分。10查看资料 现场 核查4媒体 舆论 情况不 发 生 有 责 媒 体报 道 事 件 ， 不 发 生 重 大 有 责 新 闻 曝光。发生有责媒体报道事件，每次扣 0.5 分；发生重大有责新闻曝光事件每次扣 2 分，直至扣完 该项分。10查看资料 现场 核查序号考核项目考核内容扣分标准满分考核方式扣分得分数字有 责 问 题 及 时 进有责问题处置率达 100%，处置5化城管系 统派 遣问 119、题处行 处 置 ， 处 置 率100%， 记 录详 细 规 范 ， 处 置 完 毕 后 立 即 向 抚 州 市 城 市 管 理 行 政 执率每降低 1%扣 0.1 分，统计以回复的为准；未记录或记录不 齐全真实的，每处扣 0.1 分；处 置完毕后未向抚州市城市管理 行 政执 法局 通 报， 一次 扣 0.120查看 资料 现场 核查理法局通报。分，直至扣完该项分。6相关 督察 发现 问题 及处 理对 相 关 督 察 发 现 的 问 题 认 真 进 行 整 改 并 在 规 定 时 间 内 进 行 回 复 ， 记录详细规范。市领导督察（其他相关督察）发 现 有 责 问 题 每 次 扣 0.2 分（120、0.1 分），未按要求整改每次 扣 1.5 分（1 分），整改后未及 时回复每次扣 0.1 分；未记录或记录不齐全真实的，每处扣 0.1分，直至扣完该项分。10查看 资料 现场 核查对领导批示，有条件落实而未7领导批示 完成 情况认 真 贯 彻 落 实 各 级 领 导 批 示 精 神。落实的一次扣 2 分。落实情况差，每次扣 1 分。未及时回复每次扣 0.2 分；未记录或记录不齐全真实的，每处扣 0.1 分，直10查看资料 现场 核查至扣完该项分。合计100考评人员：检查时间： 年月日 年月日（2）日常维护及时率和安全文明施工考核表日常维护及时率和安全文明施工考核表受检单位：序号考核项目考核内121、容扣分标准满分考核方式扣分得分对沉陷、严重破碎板、对影响设施安全运行的1日常 维护 及时 率水泥 砼路 面错台、拱胀和唧泥病害的，每个车道应在 28 日 内完成修复；对坑洞、 露骨、裂缝和接缝养护 差病害的，应在 10 日内 完成修复。问题未及时有效维护的，每处扣 1 分；未按 规定时间内完成修复 的，每处每延期 1 天扣0.1 分。直至扣完该项 分。10查看资 料 现场核 查沥青 砼路 面对沉陷、坑槽、松散、拥包、翻浆、脱皮、啃 边、泛油、车辙、龟裂 和网裂病害的，一般应 在 5 日内完成修复，需 采取工程性措施的应在对影响设施安全运行的问题未及时有效维护 的，每处扣 1 分；未按 规定时间122、内完成修复 的，每处每延期 1 天扣0.1 分。直至扣完该项10查看资 料 现场核 查28 日内完成修复。分。排水对井盖断裂或缺失、防对影响设施安全运行的20查看资序号考核项目考核内容扣分标准满分考核方式扣分得分设施坠网损坏或缺失的，2 小问题未及时有效维护料时内完成补装；对井框的，每处扣 1 分；未按现场核破损、突出或凹陷的，规定时间内完成修复查应在 30 日内完成修复；的，每处每延期 1 天扣对管渠堵塞，排水不畅0.1 分。直至扣完该项引起路面积水的，一般分。应在 1 日内完成疏通，由于管道结构性缺陷造成排水不畅，需采取工程性措施的，应在 30 日内完成修复。对人行道（含路缘石）产生坑洞、123、错台、拱起、沉陷和缺失病害的，一般应在 5 日内完人行成修复，需采取工程性道措施的应在 28 日内完成对影响和危害行人安全（含路缘 石） 及其 他附修复；对路肩、边坡、挡土墙、和防护设施损 坏的，应在 5 日内完成 临时性修复或做好临时 防护，消除安全隐患，问题未及时有效维护的，每处扣 1 分；未按 规定时间内完成修复 的，每处每延期 1 天扣0.1 分。直至扣完该项20查看资 料 现场核 查属设再按采取工程性措施的分。施实际工期完成修复；对城市家具缺损的，一般应在 5 日内完成修复，需采取工程性措施的应在 25 日内完成修复。对人行道铺装、栏杆、伸缩缝、墩台、锥坡、翼墙损坏的，应在 5 日内124、完成临时性修复或做对影响和危害行人安全其他 附属 设施好临时防护，消除安全隐患，再按采取工程性 措施的实际工期完成修 复；对隔音板、限高和 限载牌损坏或缺失的，问题未及时有效维护的，每处扣 1 分；未按 规定时间内完成修复 的，每处每延期 1 天扣0.1 分。直至扣完该项20查看资 料 现场核 查一般应在 5 日内完成修分。复，需采取工程性措施的应在 25 日内完成修复。2安全文明施 工无安全责任事件（故），公示牌按规定 摆放，公示内容齐全， 安全警示标志醒目齐 全，施工现场围挡附合 规定，施工现场及周边 环境卫生、整洁。有安全责任事件（故）的，每次扣 5 分；公示 牌不按规定摆放的，每 处扣125、 1 分；公示内容不齐全的，每处扣 0.5 分；安全警示标志不醒 目齐全的，每处扣 1 分；施工现场围挡附合20现场核 查抚州市城管局&深圳市国际招标有限公司59序号考核项目考核内容扣分标准满分考核方式扣分得分规定的，每处扣 1 分；施工现场及周边环境不卫生、整洁的，每处扣1 分。直至扣完该项分。合计100考评人员：检查时间： 年月日 年月日（3）维护项目质量考核表定期运营维护项目质量考核表受检单位：序号考核项目考核内容考核标准满分扣分得分各考核项目综合评分1道路 工程维护项目外观达到维修养护 技术规范相关 标准100外观0.3+实测实 量0.4+质量保证 资料0.3维护项目实测实量100维护126、项目质量保证资料1002排水 工程维护项目外观达到维修养护 技术规范相关 标准100外观0.25+实测 实量0.35+质量 保证资料0.4维护项目实测实量100维护项目质量保证资料100维护项目质量综合评分各考核项目综合评分平均值考评人员：检查时间： 年月日 年月日（4）考核项目权重分配表考核项目权重分配表序号项目满 分权重（i）1社会责任（A1）10020%2日常维护及时率和安全文明施工（A2）10020%3维护项目质量（A3）10060%A=A11+ A22+ A33A 为考核得分Ai 为考核各项目实际得分 i 为各项目权重系数（5）安全生产考核 安全生产实行一票否决制。有下列情形之一的，127、考核得分为 0 分。（1）一般伤亡事故一次死亡 2 人或一次重伤 5 人的；（2）重大伤亡事故一次死亡 3 至 9 人或一次重伤 10 人的；（3）特大伤亡事故一次死亡 10 人以上的；（4）发生各类安全生产事故直接经济损失达 50 万元以上的。15.3 移交阶段绩效考核 抚州市城市管理行政执法局有权按届时有效的移交绩效考核指标，向项目公司移交项目情况进行量化考核。如未达到移交考核标准时，抚州市城市管理 行政执法局可根据考核办法约定提取项目公司提交的项目移交履约保函中的相 应金额。项目移交绩效指标是针对项目移交时设置的 6 大指标类别，具体如 下：移交绩 效指标移交范围及程序合作经营协议中约定128、移交范围和移交手续，考核是否遵照协议约定履行手续，以及是否完全移交规定范围的内容技术转移与设施运营和维护有关的技术及书面的技术操作规范的交接达标度。人员培训政府人员在移交前培训学习的合格度运营状况合作经营协议约定的移交时的运营情况的达成度设备状况合作经营协议约定的移交时的设备可使用性的达成度提前移交是否满足提前移交的情形，以及此时设备的性能状况根据移交绩效考评得分，抚州市城市管理行政执法局按下述要求提取移交 履约保函的金额：得分90 分，按照合同约定不提取费用移交履约保函的金额；80得分90 分，按照合同约定提取费用移交履约保函的 0-10%（采取直 线内插法）；70得分80 分，按照合同约定129、提取费用移交履约保函的 10%-30%（采取 直线内插法）；60得分70 分，按照合同约定提取费用移交履约保函的 30%-60%（采取 直线内插法）；得分60 分为不合格，按照合同约定提取费用移交履约保函 100%金额。16.项目相关配套安排本项目已完成初步设计，土地采用划拨形式由政府方获得，并无偿提供项 目公司使用。除项目边界内的各项建设、运营、维护工作外，需同时明确如下 配套安排，以利于项目顺利稳妥推进。项目建设期所需进场道路、水、电等基 础设施，以及项目运营维护期间涉及的交通、排水、路灯、电力、园林绿化、 供水、通信等相关机构或部门，均需明确各自的职责范围及分工衔接。前期工作由政府方负责130、的，由政府方先行垫付前期费用，待项目公司成立 后由项目公司返还，具体数额以经批复的审计结果为准；项目公司成立后前期 工作由社会资本方负责的，由项目公司直接支付；前期费用均纳入项目总投 资。第六章 项目合同体系PPP 项目中，项目参与方通过签订一系列合同来确立和调整彼此之间的权 利义务关系，构成 PPP 项目的基本合同体系。17.合同编制依据PPP 从行为性质上属于政府向社会资本委托建设并购买公共服务的民事法 律行为，构成民事主体之间的民事法律关系。同时，政府作为公共事务的管理 者，在履行 PPP 项目的规划、管理、监督、等行政职能时，与社会资本之间构 成行政法律关系。因此，我国 PPP 项目合131、同相关法律关系的确立和调整依据，主要是现行的 民商法、行政法、经济法和社会法，包括民法通则、民法总则、合 同法、预算法、政府采购法、公司法、担保法、保险 法、行政许可法、行政处罚法、行政复议法、民事诉讼 法、仲裁法、行政诉讼法、会计法、土地管理法、建筑 法、环境保护法等。图 17-1 合同体系图18.项目合同体系PPP 项目的利益相关方一般包括三方：政府、社会资本、用户。本项目 中，实施机构为抚州市城管局，中标的社会资本方出资 90%，政府方出资 10%组 建 PPP 项目公司，负责项目的建设及运营维护。18.1 本项目的合同关系 主要体现在社会资本与政府方、政府与项目公司、以及项目公司与在建132、设与运营阶段分别涉及的合作对象之间。合同体系主要包括以下三大类：（1）项目公司尚未成立时，项目实施机构与中标社会资本签订 PPP 经营协 议；待项目公司成立后，项目实施机构与项目公司签署正式 PPP 项目合同；（2）项目公司股东签订的合资合同、股东合同、公司章程等；（3）项目公司和项目推进过程中签署的各类协议，如委托咨询合同、施工 合同、融资担保合同、保险合同等。18.2 项目实施机构参与的合同（1）PPP 经营协议 1）签订时间：中标、成交通知书发出后；2）签订双方：抚州市城管局与中标社会资本；3）该合同为项目合同体系中核心的法律文件，其核心内容为项目边界条 件，主要包括权利义务、交易条件、133、履约保障和调整衔接等边界。（2） PPP 项目合同 1）签订时间：项目公司依法成立后2）签订双方：抚州市城管局与项目公司3）该合同为承继和补充合作经营协议，将项目边界条件加以明确的补充 和完善，其中：权利义务边界要明确项目资产权属、项目公司承担的公共责 任、政府支付方式和风险分配结果等；交易条件边界要明确项目合同期限、项目回报机制、收费定价调整机制和 产出说明；履约保障边界要明确强制保险方案以及由投资者竞标保函、建设履 约保函、运营维护保函和移交维修保函组成的履约保函体系；调整衔接边界要明确应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、项目新增改扩建 需求等应对措施。18.3 项目公司自行134、决策的合同 项目公司在项目推进过程中签署的各类协议，如委托合同、总承包合同、融资担保合同、原材料供应合同、产品采购合同、保险合同、入廊协议等，由 项目公司自行决策与有关单位签署，报项目实施机构备案。18.4 项目公司股东合作协议要点（1）股东会行使下列职权： 1）决定公司的经营方针和投资计划；2）选举和更换董事，决定有关董事的报酬事项；3）选举和更换由股东代表出任的监事，决定有关监事的报酬事项；4）审议批准公司的年度财务预算方案，决算方案；5）审议批准公司的利润分配方案和弥补亏损方案；6）对公司增加或者减少注册资本作出决议；7）对公司拥有的土地使用权或土地使用的权利进行任何形式的处置行为；8）135、对发行公司债券作出决议；9）对股东转让股权作出决议；10）对公司合并、分立、变更公司组织形式、解散和清算等事项作出决议；11）经营期限的延长；12）制定和修改公司章程；13）决定公司的融资限额及负债规模、对外重大担保事宜；14）其他各股东一致同意应由股东会表决的事项。 上述第（6）（13）项，需经过代表 2/3 表决权的股东同意方生效，政府方股东在项目公司影响公共利益或公共安全的重大事项中具有一票否决 权。“影响公共利益或公共安全的重大事项”是指：未经政府书面许可转让、出租、质押经营权或处置、抵押项目设施的；未经实施机构批准的停业、歇业计划，会影响到社会公共利益和公共 安全的；可能造成重大质量136、安全责任事故的经营活动，会严重影响公众利益 的：如正常运营阶段擅自开挖等可能给周边居民和公众出行带来不利影响的行 为；或者对城市水、电、气、水源地等具有破坏性的生产经营计划；可能导致项目公司被相关部门做出歇业、停业等严重处罚的违法经营 行为；违反获得经营权时所做的承诺，情节严重的；法律法规禁止的其它行为。（2）约定政府向项目公司派出公司董事、监事、副总经理、付财务总监 等。第七章 边界条件项目边界条件是项目合同的核心内容，主要包括权利义务、交易条件、履 约保障和调整衔接等边界。19.权利义务边界权利边界的制定参照关于 2014 年深化经济体制改革重点任务意见的通 知（国发201418 号）第137、三条；关于投资体制改革的决定（国发 200420 号）第五条第一款；中华人民共和国保险法（2014 修正，主席令14 号）第十四条、第十六条、第二十三条、第二十四条；市政公用事业特许经营管理办法（建设部令第 126 号）第十条、第十一条。19.1 政府方的权利和义务（1）政府方主要权利 1)对项目公司的投资建设过程实施监管，包括项目融资及资金到位和使用情况、项目建设进度、工程质量、安全防范措施等；以及要求项目公司进行项 目交付和缺陷责任期内的维修；如发现存在违约情况，有权根据PPP 协议 进行违约处罚；2)政府作为基础设施建设及公共服务的最终提供方，其有权依据客观真实 的社会经济环境和市域发展138、规划，对于项目建设有变更的权利；3)在项目运营期内，对抚州市项目道路及综合管廊建设质量及运营管理进 行监测，保证公共服务质量的合格；4)有权要求本项目依法接受审计机关的审计监督；5)在项目公司严重违约时，有权提前终止合作，终止合作协议。（2）政府方主要义务 1)依法授予本项目运营经营权；2)负责协调项目所在地镇、村工作关系，负责征地、拆迁、补偿及安置、 管线迁改及办理相关的审批手续等相关事务性工作，确保项目能正常建设、运 营维护；3)协调项目公司与抚州市相关政府部门的关系，协助项目公司进行取得融 资及建设所必须的证明文件等工作；4)出台强制入廊政策及相关支持措施，协调项目公司与管线单位的关系；139、5)审核项目公司提出的项目付费申请和调价申请，按照PPP 协议的约 定及时、足额地向项目公司支付服务费，将政府财政支出责任列入本级财政预 算及中长期财政规划。协调并督促管线单位按照相关入廊协议的约定及时、足 额支付管线入廊费及日常运营管理费；6)为本项目建设施工提供必要条件与其他支持，包括水、电、气和道路等 配套设施等。19.2.社会资本方权利和义务（1）社会投资人主要权利 1)按照合作协议约定收回投资成本取得投资回报；2)对本项目实施过程进行组织、指导、协调。（2）社会资本方主要义务 1)按照合作协议的约定组建并注册设立项目公司；2)负责本项目建设所需部分债务资金的融入；3)在项目前期和建设140、期确保资金的到位和专业的技术建造人员、管理人员 的参与，为项目的顺利进行提供必要支持；4)承担施工质量等原因造成的维修维护支出；5)负责组织、指导、监督、协调项目公司的各项经营活动，如出现由于项 目公司或社会投资人原因引起项目公司无法履行PPP 协议规定的权利和义 务的情况，社会投资人有义务负责重整项目公司继续履行PPP 协议约定的 权利和义务。19.3 项目公司权利和义务（1）项目公司主要权利 1)在项目运营期内享有本项目经营权，按照PPP 协议约定的方式回收投资成本和取得投资回报； 2)要求政府方按照本协议的约定支付项目服务费；3)按照相关法律、法规和PPP 协议约定，开展涉及本项目投资、141、融 资、设计、建设和运营维护等方面的各项经营活动。抚州市城管局&深圳市国际招标有限公司69（2）项目公司主要义务1)按照本项目PPP 协议约定承担本项目投资、融资、设计、建设和运 营维护等的责任和风险；2)根据项目需要完善公司的机构设置，配备具备投融资和工程建设管理能 力和经验的管理、技术、财务等类别人员；3)按照项目PPP 协议约定的进度、质量标准完成所有工程的建设，自 行承担建设相关的一切费用、责任和风险，并配合政府协调相关入廊管线单位 支付入廊费用和日常运营管理费；4)接受国家和政府方按国家有关法律及法规规定对本项目进行的审计，及 时实施竣工验收、决算等工作；5)承担工程质量等原因造成的142、维修维护支出，并向施工方进行索赔；6)负责投资计划执行、项目建设方案及进度计划、工程决算报告、统计报 表、项目汇报材料及政府方要求的其他材料的编制编写，按规定负责上报政府 方及相关部门；7)按照国家有关规定建立健全的质量和安全保证体系，落实质量和安全生 产责任制，建设期应加强对承包人的监督和管理，确保项目的工程质量和财 产、人员安全；8)接受和配合市政府相关部门对本项目的监管，接受市政府对本项目实施 的临时接管或征用。19.4 社会资本和项目公司承担的公共责任 本项目社会资本和项目公司要承担起环境保护、安全生产等社会责任；还要对公共利益负责，确保运营维护管理的基础设施和公共服务设施的安全运 营143、。20.交易条件边界关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知（财库201437 号）第一条，指出要按照“方式灵活、程序简便、竞争有序、结果评价”的原 则，针对服务项目的不同特点，探索与之相适应的采购方式、评审制度与合同 类型，建立健全适应服务项目政府采购工作特点的新机制。20.1 项目合同期限按照建设部令第 126 号市政公用事业特许经营管理办法第十二条规 定，“特许经营期限应当根据行业特点、规模、经营方式等因素确定，最长期 限不超过 30 年。”（1）本项目合作期限参照以下因素考量： 1）工程所需要服务的供给期间；2）项目资产的经济生命周期以及重要的整修时点；3）项目资产的技术生命周期；144、4）项目的投资回收期；5）项目设计和建设期间的长短；6）政府财政承受能力；7）现行法律法规关于项目合作期限的规定。（2）综合考虑政府财政承受力、项目公司收益等因素，政府授予项目公司 20 年合作经营年限（2 年建设期，18 年运营期）。20.2 项目公司股权转让 项目公司的社会资本方股东应保证在本项目合作期之内，不得转让其在项目公司中的全部或部分股权，除非向项目公司股东或项目公司股东的关联公司 转让。或因本项目融资需要进行的转让及 PPP 法规允许的转让，但均需经政府 方预先批准。具体有关项目股权转让的约定以 PPP 合同为准。20.3 工程造价调整机制（1）工程建设期间，按工程量清单进行计量145、的当月实际完成工作量中，材 料单价与同期造价信息价格执行。（2）因国家政策或造价定额变化，调整人工费单价的，按有关规定进行投 资额调整。（3）因设计原因导致工程量变化的，最终价格应以有关部门审核认定的实 际发生值为准。21.履约保障边界履约保障边界主要明确保险方案以及由投资竞争保函、建设履约保函、运 营维护保函、移交保函和维修保函组成的履约保函体系。任一保函被提取金额后，项目公司需在约定期限内将金额恢复至初始约定金额，以保证保函的保效 力。21.1 保险方案 项目能否投保相关保险、保险覆盖的范围等问题是项目风险的核心所在，需要政府与社会资本在谈判中予以重点确认。保险并不能覆盖项目的所有风 险，146、对于具体项目涉及的具体风险而言，保险也并不一定是最适合的风险应对 方式。需要特别说明的是，除法律法规规定必须购买的保险外，项目公司因根 据自身的抗风险能力决定是否购买其他保险。21.2 本项目的保险种类 除法律法规规定必须购买的保险外，项目公司因根据自身的抗风险能力决定是否购买其他保险。在选择需要投保的险种时，各方需要考虑项目的具体风 险以及相关保险能否在当地获得。实践中，可供选择的险种包括但不限于：建 筑工程一切险、第三者责任险、雇主责任险。21.3 保函体系 鉴于项目公司的资信能力尚未得到验证，为了确保项目能够按照合同约定实施，项目公司或其承包商、分包商就其履约义务提供一定的担保。 履约担147、保的方式通常包括履约保证金、履约保函以及其他形式的保证等。目前 PPP 领域中应用较多的是履约保函。根据项目特点，建议本项目出具以下 保函：（1）投资履约保函投资履约保函用于股东出资、项目公司设立、PPP 项目合同签署及建设履 约担保递交等事项的担保。（2）建设履约保函 项目公司正式签订项目合同时提交建设期履约保函，主要用于项目建设存在的建设资金、建设节点、竣工节点、重大安全事故等事项。（3）运营维护保函 项目进入运营期由项目公司提交运营维护保函，主要用于项目运营质量、安全保障等事项的担保。（4）移交保函社会资本在最后一个经营年开始前，向政府提交移交保函，确保移交事项 顺利完成。以上保函具体约148、定以实施机构和项目公司签订的 PPP 合同约定为准。22.调整衔接边界衔接边界主要明确应急处置、提前终止、合同变更、合同展期、项目新增 需求等应对措施。22.1 应急处置 政府方、社会资本方及项目公司应参照关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）等相关文件，制定本项目应急处置预案。（1）政府方、社会资本方及项目公司各自成立应急事项处置工作小组，在 项目应急处置管理工作中发挥主导作用。（2）防范预警，对可能发生的突发事件进行定期分析、研究处置对策，制 定有针对性的处置预案，做到预防在先。（3）事件发生后，启动应急预案，灵活便捷的开展处置工作，在第一时间 内尽快上报相关组织。（4149、）对事件后果进行评估。 22.2 临时接管自项目协议生效后，项目公司在经营期内有适用法律规定的导致临时接管 情形的，政府有权依法终止项目协议，取消其经营权。临时接管期间，项目公司须无条件服从政府方或其指定机构接收或接管本 项目的所有指令、命令，项目公司应当在政府方接管前善意履行看守职责，并 继续履行项目协议项下的义务。22.3 提前终止（1）以下情况项目可提前终止： 1）项目公司发生严重违约事件时，政府有权发出终止协议的意向通知；2）政府部门发生严重违约事件时，项目公司有权发出终止协议的意向通 知；3）发生不可抗力时，合作经营协议签订双方无法协商一致继续履行各自义 务，双方均有权向对方发出终止150、协议的意向通知；4）项目其他协议提前终止，合作经营协议自动提前终止。（2）严重违约事件情形1）政府方严重违约：由于实施机构与其他政府部门调整、合并或被撤销，且无相应的政府部 门或其指定机构能够承继本合同约定的权利和义务，从而实质上使项目公司在 本合同下的权利受到不利影响；由于政府方原因导致项目停工超过 1 年或项目终止建设的；非依 PPP 项目合同所约定的情况擅自撤销合同项下的经营权或将合同项 下的经营权授予给项目公司以外的公司或经济实体；因市政府可控制的法律或政策变更，导致项目公司在本项目的利益受到 严重影响，该影响不能根据 PPP 项目合同的约定予以消除或获得补偿；连续两个年可用性付费支付151、周期内，未能及时、足额支付可用性付费 的；未履行 PPP 项目合同项下的义务构成对合同的实质性违约，并且在收到 项目公司要求说明其违约并予以补救的通知后 60 日内仍未补救该实质性违约。2）项目公司违约导致本合同提前终止：严重违反 PPP 项目合同中做出的任何保证；委托的承包商、供应商的原因导致项目建设工期延误 90 日以上；由于项目公司原因导致，项目停工超过 60 日的；进入清算或者严重资不抵债，且无能力继续经营项目；违反适用法律而被相关政府部门依法吊销营业执照、责令停业、清算或 宣布破产、责令关闭；贷款人开始行使其担保协议项下的担保权利并可能造成项目无法正常维 护；违反本 PPP 项目合同152、的规定，擅自出租、质押、转让或以其他形式处分 项目设施、项目经营权；未履行 PPP 项目合同项下的义务构成对本合同的实质性违约，并且在收 到政府方要求说明其违约并予以补救的通知后 60 日内仍未能补救该实质性违 约；连续两次绩效考核平均总分60 分时。（3）项目发生提前终止情况时，政府部门和项目公司应对已投资建设的资金 进行确认。双方补偿方原则及方式如下：1）政府方违约：对社会资本按已投资的部分百分比计算（具体比例由政府 方和社会资本方协商确定），进行补偿。2）项目公司违约：按社会资本未投资部分百分比计算（具体比例由政府方 和社会资本方协商确定），进行处罚。具体的补偿原则和补偿标准在合作经营协153、议中明确。 22.4 合同变更项目合同发生变更时，双方应当通过协商解决。协商应在发生任一方提出 变更之日 60 日内举行，未能协商一致的，任一方可寻求其他法律途径解决。建 议在以下情形下，可考虑对合同进行修订：（1）适用法律的变化，影响任一方主要权利义务的；（2）国家、行业及地方有关道路建设、维护方面的标准提高的；（3）因不可抗力或非因合同任一方的原因，导致合同部分条款无法履行 的；（4）一方当事人丧失履约能力；（5）因情况发生变化，当事人双方协商一致同意的。 22.5 合同展期本项目实施周期较长，为了确保项目实施的灵活性，项目合同中应设置关 于延长项目合作期限的条款。按照政府和项目公司延期事154、由的基本原则是：在法律允许的范围内，对于 项目合作期限内发生非项目公司应当承担的风险而导致损失的情形下，项目公 司可以请求延长项目合作期限。常见的延期事由包括：（1）因政府方违约导致项目公司延误履行其义务；（2）因发生政府方应承担的风险导致项目公司延误履行其义务；（3）经双方合意且在合同中约定的其他事由。项目协议有效期满后，若社会资本方仍有意愿继续运营，可与政府方协商 将合同展期，展期长度待实际情况确定。23.项目移交项目移交通常是指在项目合作期限结束或者项目合同提前终止后，项目公 司将全部项目设施及相关权益以合同约定的条件和程序移交给政府或者政府指 定的其他机构。项目移交的基本原则是，项目公155、司必须确保项目符合政府回收 项目的基本要求。（1）移交范围 1)项目设施；2)与项目设施相关的设备、机器、备品备件；3)运营维护项目设施所要求的技术和技术信息；4)与项目设施有关的手册、图纸、文件和资料（书面文件和电子文档）；5)移交项目所需的其他文件。（2）移交的条件和标准PPP 项目合同中应明确约定项目移交的条件和标准。特别是在项目移交后 政府还将自行或者另行选择第三方继续运营该项目的情形下，移交的条件和标 准更为重要。本项目设置以下两类条件和标准：1)权利方面的条件和标准 项目设施及所涉及的任何资产不存在权利瑕疵，其上未设置任何担保及其他第三人的权利。 2)技术方面的条件和标准项目设施应156、符合双方约定的技术、安全和环保标准。（3）移交程序 1)评估和测试在项目移交前，需要对项目的资产状况进行评估并对项目状况能否达到合 同约定的移交条件和标准进行测试。2)移交手续办理移交相关的资产过户和合同转让等手续由哪一方负责办理主要取决于合同 的约定，本项目约定由项目公司负责，政府负责配合工作。3)移交费用（含税费）承担 关于移交相关费用的承担，通常取决于双方的谈判结果，可由项目公司承担移交手续的相关费用；可由政府方和项目公司共同承担移交手续的相关费 用。4)若移交前进行大修，费用按合同中约定进行。 合同中约定如果因为一方违约事件导致项目终止而需要提前移交，则由违约方来承担移交费用。24.争157、议的解决24.1 争议解决方式（1）友好协商或调解 当发生因履行、违反、终止项目合同或因项目合同的无效而产生任何争议、纠纷或索赔要求（统称为“争议”）时，双方应首先通过友好协商或由有 关部门调解解决。（2）诉讼如果争议在首次要求协商之日起 60 日内未能通过友好协商或调解予以解 决，任何一方均可依法向项目实施机构所在地有管辖权的人民法院提起诉讼。24.2 争议期间的合同履行（1）争议解决期间的履行 在争议、分歧或索赔做出最终判决前，各方应继续履行其在本合同项下的所有义务并继续享有其在本合同项下的所有权利，在最终判决做出后按判决进 行最终调整。（2）继续有效 争议解决条款在本合同终止后继续有效。158、第八章 监管架构监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施 机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权；监管方式 主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。监管架构设计如下图所示：25.授权关系抚州市政府授权抚州市城管局作为本项目实施机构；授权抚州市投资发展（集团）有限公司作为本项目政府方出资代表，与中选社会资本方组建项目公 司。抚州市城管局通过与中选社会资本方签订 PPP 项目协议授予其对本项目进 行投资、融资、建设和运营维护的权力。待项目公司成立后，市城管局与项目 公司签订 PPP 项目合同，由项目公司全面继承社会资本方在 PPP 项目协议项下 的权利与159、义务。26.监管方式26.1 履约管理 履约监管主要包括两个方面，即合同监管和资金监管。（1）合同监管履约监管主要通过合同体系各个主体对社会资本方进行监管。政府授权的 PPP 项目实施机构市城管局市政府方履约监管的责任主体。其按照项目合同约 定，督促项目公司落实相关承诺。该监管方式的效力来自于政府和社会资本双 方基于平等的民事合同关系共同协商的结果。项目合同厘清了签约各方的权利 和义务边界，监管的范围限于项目合同确定的权利义务边界。同时，政府在依 约监管的时候，也需本着诚信守约的契约精神，履行自己的义务，这对于项目 的顺利推进具有重大意义。（2）资金监管 对于建设资金监管，政府通过建设期履约担160、保和项目公司建设资金专用账户的监管，确保项目公司资本金及时足额到位，鉴于综合管廊工程施工中不 确定因素多，难以准确预估工程建设投资，因此需在建立专用账户对资金进行 监管的同时，还应对项目公司的招标、合同付款及变更等情况进行适当的监管 审核。26.2 行政监管 行政监管是行政机关根据法律、法规授予的行政权力，对项目公司、从业人员和各相关方实施监督、检查、奖惩、勒令整改等一系列行为的统称。在国 内目前的法律法规和机构框架内，行政监管仍然是 PPP 项目前期最主要的监管 方式。本项目涉及行政监管的部门主要有以下三类：（1）主管部门：即抚州市城市管理行政执法局，对项目的投资、建设及运 营进行监督管理。161、（2）行业监管部门：抚州市发改委、建设局、财政、国土、环保等部门， 主要是在项目前期承担各类审批职责，并在各自职权范围内发挥监管作用。（3）一般监管部门：根据各自的职责范围对本项目的建设和运营更相关方 面进行监管，履行其相应职能，如市电力、工商、税务、公安等。政府或其指定职能部门对项目公司进行监管，不排除引入第三方咨询机构 代表政府方对项目公司的履约情况进行监督或者中期评估。政府部门监督通常 要求：（1）在不影响项目正常运营的情况下入场检查；（2）定期获得有关项目建设、运营情况的报告及其他相关资料（例如建设 进度、运营维护计划、经审计的财务报表、事故报告等）；抚州市城管局&深圳市国际招标有限公162、司79（3）审阅项目公司拟定的建设运营方案并提出意见；（4）委托第三方机构开展项目中期评估和移交前评价；（5）在特定情形下，介入项目的建设运营工作等。 26.3 公众监督社会公众对项目公司提供的服务进行监督，并有权对其服务向政府方行政 投诉或提出意见。政府应该鼓励公众的参与，发挥公众的监督作用，以促进项 目公司服务水平和管理水平的提升。（1）重大事项公示 为确保公众监管的便捷性，一般可要求项目公司进行信息披露和公开。原则是，除法律明文规定可以不予公开的信息外（如涉及国家安全利益的国家秘 密），尤其是涉及公共利益的相关问题，如运营计划调整、维修等，应该提前 主动公示。（2）建立通畅的公众意见反馈163、的渠道 如设立投诉热线，开通具有信息反馈功能的官方微博、微信公众号等，并指定专门的部门和人员负责，对公众意见提供反馈。 26.4 其他利益相关者监管由于权益、风险的传导机制，工程监理方、保险方等项目利益相关方将依 据各类协议对社会资本方的正常运转和实际履约情况予以监督和约束。另外，由于综合管廊项目入廊管线单位众多，届时可以成立综合管廊业主 委员会，由该委员会负责项目公司与入廊管线单位的沟通协调，且向政府提供 绩效评价的数据，最大程度将政府方和第三方监管的职能整合。行政监管、履约管理、公众监督三方面并非边界明晰独立，而是一个相互 交织的系统，在项目建设阶段，行政监管将是监管的主要方式。项目进入运164、营 期后，行政监管在一些问题上有时会显得鞭长莫及，如后续运营效果的评估和 持续改善等，此时，履约监管和公众监督将非常重要，基于项目合同的履约监 管和广泛的公众参与将对 PPP 项目的公共监管体系的完善起到很大的促进作 用。26.5 关于监理方的确定 监理单位由实施机构自行确定监理公司。第九章 招标采购方案根据财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通 知（财金2014113 号，下称“操作指南”）文件规定，“项目采购应根据中华人民共和国采购法及相关规章制度执行，项目采购方式包括公开招 标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根 据项目采购需求特点，依法选165、择适当采购方式。”27.社会资本采购方式27.1 本项目具有的特点（1）本项目公共服务性强，具有良好的社会效益；（2）技术复杂，对供应商的资质、技术水平要求较高。 27.2 采购方式的选择结合项目特点，通过对比公开招标和竞争性磋商两种方式的优缺点，选择 最适宜本项目的采购方式。表 24-1：社会资本采购方式比较采购模式公开招标竞争性磋商采购人、政府采购机构通过组采购人在公开媒介上以招标公建竞争性磋商小组与符合条件含义告的方式邀请不特定的法人或的供应商就采购货物、工程、其他组织参与投标服务事宜进行磋商，从而确定供应商政府购买服务的项目；适用范围达到公开招标限额或其他特殊 条件技术复杂或者性质特殊166、不能 确定详细规格或具体需求的； 不能事先计算出价格总额的；市场竞争不充分的科研类采购模式公开招标竞争性磋商采购程序1、发布招标公告，2、发售招标文件，3、组织答疑会，4、 成立评标委员会，5、投标、开 标、评标，6、确认评标结果， 7、发出中标通知书，8、中标 结果公告、备案，9签订采购合 同，10、项目文件归档。1、发布采购公告，2、发布竞争性磋商采购文件，3、收集响 应文件，4、成立磋商小组， 5、磋商，6、提交最终报价，7、综合评分法评分，8、谈 判，9、确定成交供应商，10、 签订采购合同参与竞争供应商数量限 制3家以上最少2家从文件发出之日起到规 定的报价截 止时间自招标文件开始167、发出之日起至 投标人提交投标文件截止之日 止，不得少于20天从磋商文件发出之日起至供应 商提交首次响应文件截止之日 不得少于10天PPP项目采购需用时间30个工作日左右20个工作日左右评定标准最低评标价法：满足招标文件全部实质性要求且投标报价最 低者中标；综合评分法：满足 招标文件全部实质性要求且按 评标办法评分最高者中标对提交最终报价的供应商的响 应文件和最终报价进行综合评 分缺点适用范围有限、招标过程时间过长、程序严格、不灵活、合 同不允许谈判对参与磋商和谈判的人员专业 水平要求高优点竞争性强可根据项目需要在较短时间内完成采购，可充分协商、通过 磋商明确采购需求，两阶段报 价，综合评分法、168、完整考虑供采购模式公开招标竞争性磋商应商的综合实力、能力和信誉为在较短时间内，通过充分协商谈判，确定采购需求，选中综合实力最 强、综合能力最高和信誉最好的社会资本，建议本项目采用竞争性磋商。27.3 关于施工总承包的确定 根据关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知（财金201690 号文）“.第九条，各级财政部门要联合有关部门，加强项 目前期立项程序与 PPP 模式操作流程的优化与衔接，进一步减少行政审批环 节。对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的 PPP 项目，已经依据政府采购 法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的， 按照招标投标法实施条例第九169、条规定，合作方可以不再进行招标”。招标投标法实施条例第九条第三款“除招标投标法第六十六条规定的 可以不进行招标的特殊情况外，有下列情形之一的，可以不进行招标：.（三）已通过招标方式选定的合作经营项目投资人依法能够自行建设、生产或 者提供。本项目中，我们通过公开的方式确定具备相应施工总承包资质、能力及经 验的社会资本方负责本项目投融资、建设、运营维护等，社会资本方和工程施 工总承包一并招标。28.社会资本采购程序本项目采购流程按照下列基本步骤进行：（1）资格预审 项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本参与资格预审；资格预审公告应在省级以上人民政府财政部门指定 170、的媒体上发布；项目有 3 家以上社会资本通过资格预审的，项目实施机构可以 继续开展采购文件的准备工作；并将资格预审的评审报告提交财政部门备案。（2）资格审查及磋商文件发售 已进行资格预审的，评审小组在评审阶段不再对社会资本资格进行审查。允许进行资格后审的，由评审小组在响应文件评审环节对社会资本进行资格审 查。供应商应当按照磋商文件的要求编制响应文件，并对其提交的响应文件的 真实性、合法性承担法律责任。采购人、采购代理机构可以要求供应商在提交 响应文件截止时间之前交纳保证金。投标保证金可采用现金支票、银行汇票、 银行保函的形式缴纳。供应商未按照磋商文件要求提交保证金的，响应无效。（3）磋商文件的171、澄清或修改 提交首次响应文件截止之日前，实施机构可对已发出的磋商文件进行必要的澄清或修改，澄清或修改的内容应作为磋商文件的组成部分。澄清或修改的 内容可能影响响应文件编制的，实施机构应在提交首次响应文件截止时间至少 5 日前，书面通知所有获取磋商文件的社会资本；不足 5 日的，应顺延提交响 应文件的截止时间。（4）响应文件评审评审小组由项目实施机构代表和评审专家共 7 人以上单数组成，其中评审 专家人数不得少于评审小组成员总数的 2/3。评审专家可以由项目实施机构自 行选定，但评审专家中应至少包含 1 名财务专家和 1 名法律专家。项目实施机 构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。（5）采购172、人确定评审报告、中标候选人 采购人或者采购代理机构应当在成交供应商确定后 2 个工作日内，在省级以上财政部门指定的政府采购信息发布媒体上公告成交结果，同时发出成交通 知书。未明确事项以相关法律及招标文件为准。29.社会资本资格条件本项目对发展抚州市基础设施，推进市经济发展意义重大，所选择的社会 资本方的实力显得十分重要，是保证项目能否顺利实施的关键。由于本项目属 于准经营性的基础设施建设项目，主要工作内容为工程建设，而运营维护工作量较少。因此为充分发挥社会资本方的优势，减少政府购买服务的费用。本项 目应选择具有相应建设资质的社会资本方。在设置具体 PPP 项目准入条件时，遵循“公开、公平、公正173、”的原则，注 意准入条件设置的规范、合理和可操作性。主要围绕以下几方面：1）依法成立并有效存续的境内企业法人应符合中华人民共和国政府采购 法第二十二条的规定；2）未被记录失信被执行人名单；3）具有公用工程施工总承包壹级及以上资质；4）社会资本接受联合体投标，联合体成员不超过 2 家； 具体资格条件将在资格预审文件和磋商文件中予以明确和细化。30.采购标的30.1 标的内容： 根据招标投标法、政府采购法实施条例、关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号，以及政府 和社会资本合作项目政府采购管理办法（财库2014215 号），政府采 购竞争性磋商采购方式管理暂行174、办法（财库2014214 号）等有关规定选 择合适的招标方式，主要竞争指标：（1）建设期回报率：建设期回报率上限为 6%，本项目年投资回报率不设 下限；（2）运营期回报率：运营期回报率上限为 6.3%，本项目年投资回报率不 设下限；（3）建安费下浮不低于 5%。 30.2 评分办法参照政府采购法的要求，价格评分权重 30%，商务技术权重 70%。具体评分 办法详见公开招标文件。第十章 投资与财务测算本投资及财务测算只作为政府决策的参考依据。政府实际支出责任应在项 目竣工决算后，根据本项目工程决算价核定实际财政支出责任。31.投资估算31.1 工程估算 根据玉茗大道初步设计、燕归路初步设计市纬二175、路工程（外环路金巢大道）初步设计的数据，建设项目总投资 94889.9 万元。31.2 资金筹措 根据国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知（国发201551 号）文规定，城市基础设施投资项目最低资本金比例为 20%。 本项目资本金为 18977.98 万元，占总投资的 20%（其中，中选社会资本与政 府方出资代表以 90:10 的比例以货币形式出资）。总投资的差额部分拟通过融 资方式补充。项目资金筹措初拟方案详见表 31-1。表 31-1 项目资金初拟方案 （单位：万元）抚州市玉茗大道、燕归路、市纬二路及综合管廊 PPP 建设项目序号资金来源金额比例备注1项目资本金18977.176、9820.00%1.1中选社会资本17080.1890.00%注册项目公司时以货币形式 认缴1.2政府方出资代表1897.8010.00%2融资资金75911.9280.00%3合计94889.90100.00%32.财务测算32.1 财务测算依据及主要参数（1）编制依据项目财务评价的编制依据为项目可行性研究报告的建设方案、建设条件、 建设周期、建设项目经济评价方法与参数（第三版）、投资项目经济咨 询评估指南（中国国际工程咨询公司编著，98 版）、市政公用设施建设项 目经济评价方法与参数及国家现行财税政策、会计制度与相关法律法规。（2）合作期限项目经营期 20 年, 其中：建设期 2 年；运营177、服务期 18 年。（3）项目总投资 94889.9 万元。（4）资金筹措：项目资本金 18977.98 万元；通过融资方式获取的资金75911.92 万元。（5）建设期投资回报率假定为 6.0%，运营期回报率假定为 6.3%。（6）运维成本按项目总投资的 0.5%测算。（7）项目营业收入为可用性服务费和运维绩效服务费。（8）税种、税率增值税：建筑业为 11.00%，现代服务业为 6.00%； 附加税：城建税 7.00，教育附加 3.00，地方教育附加 2.00%；企业所得税：25.00，按中华人民共和国企业所得税法实施条例（草 案）中规定执行。32.2 各项财务数据分析（1）收入估算 项目公司178、收入来源为可用性服务费和运维绩效服务费。经估算，项目运营期内收入总额 170526.52 万元，运营期年平均 9473.70 万元/a。其中：可用性服务费收入总额 157700.53 万元，运营期年平均 10487.61 万元/a；运维绩效服务费收入总额 12825.99 万元，运营期年平均 712.56 万元/a。 项目政府付费估算表详见表 32-1。（2）成本与费用估算项目成本与费用包含运营养护成本、无形资产摊销以及财务费用。运营养 护成本按项目投资估算的 0.5%估算，最终成本按政府每年审定的成本为准； 无形资产摊销年限为 18 年；财务费用为项目融资成本。经估算，项目总成本费用总额 1179、10992.57 万元，运营期年平均总成本费用 6166.25 万元/a。（3）增值税金及附加 项目增值税金及附加包括增值税、城市维护建设税、教育费附加和地方教育费。（4）利润与利润分配 项目符合所得税税收优惠政策：从事国家重点扶持的公共基础设施项目投资经营的所得，自取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起 3 免 3 减半。经估算， 项目运营期利润总额合计 48809.59 万元， 运营期内年平均利润总额2711.64 万元/a。运营期内企业所得税合计 7597.03 万元，年均所得税 422.06万元/a；运营期内净利润合计 41212.56 万元，年均净利润 2289.59 万元/a。 利润180、及利润分配详见表 32-2。（6）盈利能力分析 根据分析角度的不同，项目盈利能力测算，反应不考虑融资方案情况下的项目盈利能力状况；项目公司盈利能力测算反应考虑融资方案后项目公司的盈 利能力状况。项目投资现金流量表详见表 32-3。 项目资本金现金流量表详见表 32-4。33.3 财务测算结论 从财务测算各表可以看出，项目投资财务内部收益率（税后）为 4.95%，投资回收期 12.26 年。可见通过项目投资回报机制的合理设计，保证了项目投资的基本收益水平，社会资本投资回报水平适中，盈利但不暴利。抚州市纬二路、燕归路、玉茗大道延伸段及地下综合管廊 PPP 项目表 32-1 政府付费估算表 （单位：181、万元）政府付费估算表序号项目名称合计建设期运营期12345678910111213141516171819201可用性服务费157700.530.000.0011696.1411350.8411005.5510660.2610314.969969.679624.379279.088933.798588.498243.207897.917552.617207.326862.036516.736171.445826.141.1建设总投资98655.320.000.005480.855480.855480.855480.855480.855480.855480.855480.855480.85548182、0.855480.855480.855480.855480.855480.855480.855480.855480.851.2运营期回报59045.210.000.006215.295869.995524.705179.404834.114488.824143.523798.233452.943107.642762.352417.062071.761726.471381.171035.88690.59345.291.3投资回报0.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.002运维绩效服务费12825.990.000.00305.38305.38305.3183、8305.38305.38305.38305.383969.94305.38305.38305.38305.38305.38305.38305.38305.38305.383969.943政府付费（1+2）170526.520.000.0012001.5211656.2311310.9310965.6410620.3510275.059929.7613249.029239.178893.878548.588203.297857.997512.707167.416822.116476.829796.08抚州市城管局&深圳市国际招标有限公司86表 32-2 利润与利润分配表 （单位：万元）利润与利184、润分配表序 号项目运营期平 均建设期运营期12345678910111213141516171819201营业收入9473.700012001.5211656.2311310.9310965.6410620.3510275.059929.7613249.029239.178893.878548.588203.297857.997512.707167.416822.116476.829796.081.1可用性服 务费10487.610011696.1411350.8411005.5510660.2610314.969969.679624.379279.088933.798588.498243.2185、07897.917552.617207.326862.036516.736171.445826.141.2运维绩效服务费712.5600305.38305.38305.38305.38305.38305.38305.383969.94305.38305.38305.38305.38305.38305.38305.38305.38305.383969.942增值税及附加595.800.000.000.000.000.000.000.00435.151068.221029.89991.57953.25914.92876.60838.27799.95761.62723.30684.97646.652186、.1增值税531.960.000.000.000.000.000.000.00388.52953.77919.55885.33851.11816.89782.68748.46714.24680.02645.80611.58577.372.2城建税（7%）37.240.000.000.000.000.000.000.0027.2066.7664.3761.9759.5857.1854.7952.3950.0047.6045.2142.8140.422.3教育费附加（3%）15.960.000.000.000.000.000.000.0011.6628.6127.5926.5625.5324.51187、23.4822.4521.4320.4019.3718.3517.322.4地方教育附加（2%）10.640.000.000.000.000.000.000.007.7719.0818.3917.7117.0216.3415.6514.9714.2813.6012.9212.2311.553总成本支 出6166.25007602.727385.837168.936952.036735.136518.236301.339748.995867.535650.635433.735216.834999.934783.034566.134349.244132.347580.003.1折旧与摊 销3393188、.163393.163393.163393.163393.163393.163393.163393.163393.163393.163393.163393.163393.163393.163393.163393.163393.163393.163393.163.2财务费用2060.54003904.183687.283470.383253.483036.592819.692602.792385.892168.991952.091735.191518.291301.391084.49867.60650.70433.80216.903.3运营维护712.5600305.38305.38305.38189、305.38305.38305.38305.383969.94305.38305.38305.38305.38305.38305.38305.38305.38305.383969.94成本4利润总额2711.64004398.804270.404142.014013.613885.223321.682560.212470.142380.072290.002199.932109.862019.791929.721839.651749.581659.511569.445应纳所得税（25%）422.060.000.000.000.000.00501.70485.65415.21640.05617.5190、3595.02572.50549.98527.46504.95482.43459.91437.39414.88392.36应纳额677.910.000.001099.701067.601035.501003.40971.30830.42640.05617.53595.02572.50549.98527.46504.95482.43459.91437.39414.88392.36所得税系数0.751.001.000.000.000.000.500.500.501.001.001.001.001.001.001.001.001.001.001.001.006净利润2289.59004398.804191、270.404142.013511.913399.572906.471920.161852.601785.051717.501649.951582.391514.841447.291379.741312.181244.631177.087可供分配的利润2289.59004398.804270.404142.013511.913399.572906.471920.161852.601785.051717.501649.951582.391514.841447.291379.741312.181244.631177.088提取盈余公积金228.9600439.88427.04414.20351.1192、9339.96290.65192.02185.26178.51171.75164.99158.24151.48144.73137.97131.22124.46117.719提取盈余 公益金114.4800219.94213.52207.10175.60169.98145.3296.0192.6389.2585.8782.5079.1275.7472.3668.9965.6162.2358.8510未分配利润1946.15003738.983629.843520.712985.122889.632470.501632.131574.711517.291459.871402.451345.0312193、87.621230.201172.781115.361057.941000.5211累计未分配利润003738.987368.8210889.5213874.6516764.2819234.7820866.9122441.6223958.9225418.7926821.2528166.2829453.9030684.0931856.8732972.2234030.1635030.67表 32-3 项目投资现金流量表 （单位：万元）项目投资现金流量表序 号项目合计建设期运营期12345678910111213141516171819201现金流入170526.520.000.0012001.52194、11656.2311310.9310965.6410620.3510275.059929.7613249.029239.178893.878548.588203.297857.997512.707167.416822.116476.829796.081.1政府付费170526.520.000.0012001.5211656.2311310.9310965.6410620.3510275.059929.7613249.029239.178893.878548.588203.297857.997512.707167.416822.116476.829796.081.2回收固定资产0.001.3回收195、流 动资金0.002现金流 出118440.2547444.9547444.95305.38305.38305.38305.38305.38740.531373.604999.831296.951258.631220.301181.981143.651105.331067.001028.68990.354616.592.1建设投 资94889.9047444.9547444.952.2运营维 养成本12825.990.000.00305.38305.38305.38305.38305.38305.38305.383969.94305.38305.38305.38305.38305.38305.196、38305.38305.38305.383969.942.3增值税及附加10724.360.000.000.000.000.000.000.00435.151068.221029.89991.57953.25914.92876.60838.27799.95761.62723.30684.97646.653所得税前净现 金流量52086.27-47444.95- 47444.9511696.1411350.8411005.5510660.2610314.969534.528556.168249.197942.227635.257328.287021.316714.346407.376100.40197、5793.435486.465179.504所得税前累计-47444-94889.90-83193.76-71842.92-60837.37-50177.12-39862.15-30327.63-21771.48-13522.29-5580.072055.189383.4616404.7723119.1129526.4835626.8841420.3146906.7852086.27净现金 流量.955调整所 得税7597.030.000.000.000.000.00501.70485.65415.21640.05617.53595.02572.50549.98527.46504.95482.198、43459.91437.39414.88392.366所得税 后净现 金流量44489.24- 47444.95- 47444.9511696.1411350.8411005.5510158.559829.319119.317916.107631.657347.207062.756778.306493.856209.395924.945640.495356.045071.594787.147所得税后累计 净现金 流量- 326126.86- 47444.95- 94889.90- 83193.76- 71842.92- 60837.37- 50678.82- 40849.51- 31730.2199、0- 23814.09- 16182.44-8835.24- 1772.495005.8111499.6517709.0523633.9929274.4834630.5239702.1044489.24计 算 指 标财务内部收益 率税前5.60%税后4.95%财务净 现值4,517.3 3294.48投资回收期11.7312.26表 32-4 项目资本金现金流量表 （单位：万元）项目资本金现金流量表序号项目合计建设期运营期123456789101213141516171819201现金流入170526.520.000.0012001.5211656.2311310.9310965.641062200、0.3510275.059929.7613249.029239.178893.878548.588203.297857.997512.707167.416822.116476.829796.081.1营业收入170526.520.000.0012001.5211656.2311310.9310965.6410620.3510275.059929.7613249.029239.178893.878548.588203.297857.997512.707167.416822.116476.829796.081.2补贴收入0.001.3回收固定资产余额0.001.4回收流动资金0.001.5其他现金201、 流入0.002现金流出164994.468540.098540.098636.088419.188202.288487.088254.138401.949042.9512429.778487.478209.737931.987654.247376.507098.766821.026543.286265.549652.362.1项目资本金17080.188540.098540.092.2贷款本金 偿还79677.170.000.004426.514426.514426.514426.514426.514426.514426.514426.514426.514426.514426.514426.202、514426.514426.514426.514426.514426.514426.512.3贷款利息 偿还37089.720.000.003904.183687.283470.383253.483036.592819.692602.792385.892168.991952.091735.191518.291301.391084.49867.60650.70433.80216.902.4经营成本12825.990.000.00305.38305.38305.38305.38305.38305.38305.383969.94305.38305.38305.38305.38305.38305.38203、305.38305.38305.383969.942.5增值税及 附加10724.360.000.000.000.000.000.000.00435.151068.221029.89991.57953.25914.92876.60838.27799.95761.62723.30684.97646.652.6所得税7597.030.000.000.000.000.00501.70485.65415.21640.05617.53595.02572.50549.98527.46504.95482.43459.91437.39414.88392.362.7维持运营0.00投资2.8其他现金流出0.003净现金流 量5532.07-8540.09-8540.093365.453237.053108.662478.562366.211873.12886.81819.25751.70684.15616.60549.04481.49413.94346.39278.83211.28143.73