1、海口市足球训练基地配套等道路PPP项目财政承受能力论证报告海口市足球训练基地配套等道路 PPP 项目财政承受能力论证报告I目录第一章财政承受能力论证概述.1一、财政承受能力论证释义.1二、财政承受能力论证目的.2三、财政承受能力论证内容.2四、财政可承受能力论证依据.3五、财政承受能力论证工作流程.6第二章项目概况.7一、项目背景.7二、项目基本情况.7三、项目经济技术指标.8第三章项目运作方式.13一、项目建设运营模式.13二、项目公司股权情况.14三、授权与合作期限.16四、风险分配框架.17五、社会投资人投资回报模式.18六、运维绩效服务费的价格调整机制.24第四章项目风险及财政承受能力2、影响因素.26海口市足球训练基地配套等道路 PPP 项目财政承受能力论证报告II一、项目存在的风险与合作过程中产生的问题.26二、财政承受能力影响因素.28第五章财政支出责任的识别和测算.32一、财政支出责任识别.32二、财政支出责任测算.37第六章财政承受能力评估.39一、财政支出能力评估.39二、行业和领域均衡性评估.44三、财政承受能力评估结论.44第七章信息披露.45海口市足球训练基地配套等道路 PPP 项目财政承受能力论证报告1第一章财政承受能力论证概述根据中华人民共和国预算法、国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443 号）、国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投3、资的指导意见（国发201460 号）、财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476 号）、财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号）和关于政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知（财金201521 号）等有关规定，为有序推进政府和社会资本合作（以下简称 PPP）项目实施，保障政府切实履行合同义务，规范 PPP 项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，财政部门应会同行业主管部门，共同开展项目财政承受能力论证工作。一、财政承受能力论证释义财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支4、出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为 PPP 项目财政管理提供依据。财政承受能力论证采用定性和定量分析方法，坚持合理预测、公开透明、从严把关，统筹处理好当期与长远关系，严格控制 PPP 项目财政支出规模。海口市足球训练基地配套等道路 PPP 项目财政承受能力论证报告2二、财政承受能力论证目的开展 PPP 项目财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障。海口市财政局通过组织开展行政区域内 PPP 项目财政承受能力论证工作，识别和测算单个项目的财政支出责任后，汇总年度全部已实施和拟实施的 PPP 项目的财政支出责任，进行财政承受能力评估，规范 PPP 项目财政支出管理，有5、效防范和控制财政风险，实现 PPP 可持续发展。本报告将根据 海口市足球训练基地配套等道路 PPP 项目实施方案识别和测算财政支出责任，同时根据近 6 年海口市一般预算支出情况对海口市未来 10 年的财政一般预算支出进行保守预测，科学评估海口市财政承受能力，为本项目的财政预算管理提供可行性依据，为项目公司建设、运营维护本项目提供支撑，以满足项目顺利、可持续推进的需求。三、财政承受能力论证内容（一）主要参与方 本项目财政承受能力论证所涉及相关参与方包括海口市政府、海口市财政局、海口市市政管理局、海口市城建集团有限公司。（二）论证对象 本次财政承受能力论证的对象为海口市足球训练基地配套等道路PPP6、项目在2016-2025年项目合作期间海口市政府需要承担的财政海口市足球训练基地配套等道路 PPP 项目财政承受能力论证报告1.国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导3支出责任。（三）论证范围 本次财政承受能力论证的范围包括海口市足球训练基地配套等道路 PPP 项目的风险及财政承受能力影响因素、财政支出责任、财政承受能力评估、信息披露等。（四）论证基准日现实操作中，一般由委托单位和咨询机构共同根据评估目的研究决定论证基准日，以尽量减少参与论证对象因自身对论证的理解而产生的误差。本次财政承受能力论证的基准日为 2016 年 6 月 3 日。四、财政可承受能力论证依据本次评估以可持续指7、导海口市财政局和依托现有法律政策为前提，结合委托单位的实际情况，综合考虑各种影响因素，对 2016-2025年海口市财政对本项目的承受能力进行论证。本项目财政可承受能力论证旨在为有序推进本项目的顺利实施，保障政府切实履行财政支出义务，科学评估本项目实施对当前和今后财政支出的影响，防范和控制财政风险。本项目财政可承受能力论证的依据和参考资料主要包括以下文件：（一）国务院政策文件海口市足球训练基地配套等道路 PPP 项目财政承受能力论证报告4意见（国发201460 号）；2.国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发 201443 号）。（二）财政部政策文件1.财政部关于推广运用政府和社会资本合8、作模式有关问题的通知（财金201476 号）；2.政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号）；3.关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知（财金2014112 号）；4.关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知（财金2014156 号）；5.关于政府和社会资本合作项目政府采购管理办法的通知（财库2014215 号）；6.关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知（财建201529 号）；7.关于政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知（财金201521 号）；8.关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知（财金201557 9、号）。海口市足球训练基地配套等道路 PPP 项目财政承受能力论证报告5（三）发改委政策文件1.关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724 号）；2.政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014 年版）；3.关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知（发改投资2015445 号）；4.关于切实做好基础设施和公用事业特许经营管理办法贯彻实施工作的通知（发改法规20151508 号）；5.关于印发项目收益债券管理暂行办法的通知（发改办财金20152010 号）。（四）海南省及海口市相关文件1.海南省人民政府关于鼓励在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见（琼10、府201595 号）2.海南省人民政府关于加强城市基础设施建设的实施意见（琼府20158 号）海口市足球训练基地配套等道路 PPP 项目财政承受能力论证报告6五、财政承受能力论证工作流程图 1 财政承受能力论证工作流程图海口市足球训练基地配套等道路 PPP 项目财政承受能力论证报告7第二章项目概况一、项目背景海南国际旅游岛建设上升为国家战略后的第一步省域纲领性规划海南省城乡经济社会发展一体化总体规划中，确定了以海口为中心，未来通勤半径为 1.5-2 个小时的海口都市生活圈。在国际旅游岛建设与设施配置方面，重点建设火山口国家地质公园等核心景区，且以海口市推进建设国际足球训练基地为契机，逐步打造集11、教学、训练场地和旅游为一体的大型足球训练基地。海口市观澜湖独特丰富的温泉、高尔夫等旅游资源及区位价值优势更加突显，为了促进观澜湖旅游景区及周边区域的开发，改善区域交通环境，足球训练基地路网工程建设迫在眉睫。二、项目基本情况（一）项目名称 海口市足球训练基地配套等道路 PPP 项目。（二）实施机构海口市人民政府授权海口市市政管理局为本项目的实施机构，负责项目准备、项目投资人采购等工作，并代表政府与项目公司签订PPP 协议，履行约定的权利义务、实施项目监管。海口市足球训练基地配套等道路 PPP 项目财政承受能力论证报告8（三）授权主体海口市人民政府授权海口市城建集团有限公司为本项目的政府方授权出资12、主体，与成交供应商按约定出资比例成立项目公司，并承担相应的权利义务。（四）项目协调领导机制为确保海口市足球训练基地配套等道路 PPP 项目的顺利实施，海口市分管副市长牵头协调海口市财政局、海口市发展和改革委员会、海口市审计局、海口市住房和城乡建设局、海口市政管理局、海口市城建集团有限公司、有关辖区政府等单位推进实施。市政管理局作为项目实施机构，负责项目采购、绩效考核、项目监管。项目公司主动协调政府有关部门，负责项目推进、报批有关事项、协调相关辖区政府开展拆迁、补偿等工作，负责安全生产、质量保证、投资进度、项目实施及资金落实。项目总体投资控制以海口市人民政府审批项目概算为准。三、项目经济技术指标13、（一）项目选址 足球训练基地市政配套工程项目位于海口市观澜湖景区，距海口市中心约 12KM、距美兰国际机场约 16KM，海榆中线位于项目西侧约1KM，可由羊山大道直达目的地，有着较为便利的区位与交通优势。海口市足球训练基地配套等道路 PPP 项目财政承受能力论证报告9（二）项目建设内容及规模本项目为海口市市政基础设施改造工程，包括羊山路网一期南段（5.km）工程、江东南一街 A 段、机场北路 A 段道路工程、足球训练基地市政配套工程等共 4 条路，长约 10373.36 米，含道路工程、交通工程、桥涵工程、给水工程、排水工程、照明、电力和道路绿化工程等配套工程。项目建成后，项目公司将绿化工程、14、交通工程等相关设施移交给园林管理局、交警支队等相关机构，照明工程暂移交市政管理局指定机构养护，如有特殊情况，双方另行约定。项目总投资约 40527.26 万元人民币，最终以经海口市人民政府财政部门审定的竣工决算金额为准。序号项目名称所在城区投资规模（万元）建设内容1羊山路网一期工程秀英区、龙华区22589.98道路总长:4997 米，路宽：30 米。包含道路工程、交通工程、桥涵工程、给水工程、排水工程、照明电力和道路绿化工程等。2海口市足球训练基地配套等道路秀英区、龙华区10861.19道路总长:2072 米，路宽：16 米。包含道路工程、交通工程、桥涵工程、给水工程、排水工程、照明 电力和道15、路绿化工程等。3江东南一街 A 段、机场北路A段道路工程美兰区7076.09其中江东南一街 A 段往西路段（机场北路往西约 260 米，半幅修建）规划宽度 40 米，本次按 20 米实施 机场北路 A 段道路工程（白驹大道向南约 405 米，半幅修建）规划宽度 60 米，本次按 35 米实施。海口市足球训练基地配套等道路 PPP 项目财政承受能力论证报告表 1 海口市足球训练基地配套等道路一览表、；备注：项目建设内容以最终政府审定结果为准。1011（三）项目实施进度项目建设期为 1 年（12 个月，暂定），具体以各子项目竣工验收合格时间为准。（四）项目投资规模本项目为海口市市政基础设施改造工程16、，包括包括羊山路网一期南段（5.km）工程、江东南一街 A 段、机场北路 A 段道路工程、足球训练基地市政配套工程等共 4 条路，长约 10373.36 米，含道路工程、交通工程、桥涵工程、给水工程、排水工程、照明、电力和道路绿化工程等配套工程。项目估算总投资为 40441.31 万元（未包含江东南一街 A 段、机场北路 A 段等 2 条路的建设期利息），其中工程费用 20838.21 万元，工程建设其他费用17078.27万元（包括征地拆迁费用6934.15万元），基本预备费 1816.45 万元。建设期利息总和预估为 794.33 万元（利率以 4.9%计），则项目估算总投资为 4052717、.26 万元（包含全部建设期利息）。最终建设总投资规模以政府财政部门审定的项目竣工决算值为准。12表 2 项目建设投资估算总表序号道路建安工程费（万元）其他费用（万元)预备费（万元)建设期利息（万元)合计（万元)1足球训练基地市政配套工程6229.603911.64507.07212.8810861.192羊山路网一期南段（5.0KM）12486.368606.231054.63442.7622589.983江东南一街 A 段、机场北路A 段项目2122.254560.40254.75138.697076.094合计20838.2117078.271816.45794.3340527.26（五18、）项目资金来源项目公司注册资本金为人民币 8105 万元，中选社会资本与海口市城建集团有限公司出资比例为 80%：20%，中选社会资本出资 6484万元，海口市城建集团有限公司出资 1621 万元；出资方式为中选社会资本与海口市城建集团有限公司均以货币资金出资。项目公司注册资本金的首批出资金额为项目公司注册资本金的 10%，需在项目公司注册之日起十五（15）日内一次性出资到位。其余项目公司注册资本金按照项目进展情况逐步出资到位，且须满足项目融资的需求。海口市城建集团有限公司的出资须与中选社会资本出资到账时间保持一致。如中选社会资本注册资本金出现迟缴，则海口市市政管理局有权要求其支付违约金，每超19、期一日，支付 10 万元（壹拾万元整）；迟缴超过三十（30）日的，守约方有权解除PPP 项目合同。13第三章项目运作方式一、项目建设运营模式经海口市人民政府决策，本项目采用 BOT（建设-运营-移交）模式进行运作。项目公司负责本项目的投资、融资、建设、运营维护及期末移交等工作。1.由经竞争性磋商方式选择确定的社会资本与政府方授权出资主体即海口市城建集团有限公司共同成立项目公司，海口市人民政府授权海口市市政管理局与项目公司签署PPP 项目合同，由项目公司负责本项目的投资、融资、建设、运营维护及合作期满移交等工作，明确合作双方在建设期及运营期的权利及义务。2.建设期内，项目公司负责本项目建设及融资20、工作。项目建成后，项目公司将绿化工程、交通工程等相关设施移交给园林管理局、交警支队等相关机构，照明工程暂移交市政管理局指定机构，如有特殊情况，双方另行约定。项目建设期间，项目公司应主动协调政府有关部门，负责项目推进、报批有关事项、协调相关辖区政府开展拆迁、补偿等工作，负责安全生产、质量保证、投资进度、项目实施及资金落实。运营期内，项目公司负责项目道路工程、排水工程设施的维修维护和更新（不含照明、绿化及交通工程）。合作期届满且在政府方支付完全部可用性服务费及运维绩效服务费后，项目14公司将本项目无偿移交给海口市市政管理局或海口市人民政府其他指定移交机构。移交标准为需符合PPP 项目合同所规定的安21、全和环境标准，处于可以投入运营状态，能够满足正常通行条件，项目运维绩效考核的常规考核打分能够达到 85 分及以上。本项目结构如下图所示：图 2 项目结构示意图二、项目公司股权情况本项目由海口市城建集团有限公司与社会资本共同组建 PPP 项目公司（以下简称“项目公司”），负责项目的整体投资、融资、建设、运营维护与移交等。根据财政部发布 财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知（财金2014156 号）规定：政府在项目公司中的持股15比例应当低于 50%，且不具有实际控制力及管理权。项目公司初始注册资金为人民币 8105 万元，中选社会资本与海口市城建集团有限公司投出资比例 80%：2022、%，中选社会资本出资 6484万元，海口市城建集团有限公司出资 1621 万元；出资方式为中选社会资本与海口市城建集团有限公司均以货币资金出资。项目公司注册资本金的首批出资金额为项目公司注册资本金的 10%，需在项目公司注册之日起十五（15）日内一次性出资到位。其余项目公司注册资本金按照项目进展情况逐步出资到位，且须满足项目融资的需求。海口市城建集团有限公司的出资须与中选社会资本出资到账时间保持一致。如中选社会资本注册资本金出现迟缴，则海口市市政管理局有权要求其支付违约金，每超期一日，支付 10 万（壹拾万元整）元；迟缴超过三十（30）日的，守约方有权解除PPP 项目合同。中选社会资本与海口市23、城建集团有限公司缴纳出资额后，经会计师事务所验证并出具验资报告经项目公司登记机关登记后，项目公司对中选社会资本与海口市城建集团有限公司签发出资证明书，中选社会资本与海口市城建集团有限公司即成为项目公司的公司股东。根据国家关于固定资产投资项目资本金制度的相关规定，如因项目规模或贷款条件调整导致需要追加项目资本金的，由中选社会资本和海口市城建集团有限公司按照原股权比例同比例追加项目资本金。追加项目资本金后，项目公司股权比例、治理结构和决策机制保持不变。16三、授权与合作期限（一）授权 海口市人民政府授权海口市市政管理局与项目公司签订PPP 项目合同，授权海口市城建集团有限公司代表政府与社会资本共同24、组建 PPP 项目公司，授予项目公司对本项目有投资、融资、建设、运营维护、移交及取得合理收益的权利。（二）合作期本项目合作期为“项目建设期+10 年运营期”，各子项目完成海口市现行规定的初步竣工验收手续后即进入运营期。其中：建设期自本项目开工之日起，至各子项目完成海口市现行规定的初步竣工验收手续之日为止，单个子项目具体开工时间以政府通知为准。原则上，各子项目建设期均不超过 1 年（暂定）。因不可抗力、征地拆迁等原因造成项目不能按期完工，由政府和项目公司协商解决。运营期自本项目建设期结束之日的下一日起，至 PPP 项目合同约定的运营期终止之日为止。合作期正常届满前 1 年，项目公司可书面提出续期25、申请，经海口市市政管理局同意后，经采购程序（采购中可优先考虑原中标社会资本方），双方可协商新的合作条件并订立新的PPP 项目合同。17四、风险分配框架表 3 项目风险分配基本框架风险因素分组风险因素政府部门社会资本共同承担备注项目审批项目未通过立项审批施工准备手续、竣工验收工作导致的审批风险设计政府部门要求改变项目功能性要求合同实施时，项目公司提出一个比较经济的施工或运营方案，致使项目功能性要求改变视 设 计 责任 主 体 而定设计缺陷非 社 会资 本 方 原因除外融资融资未及时到位政府方要求赶工期而导致的项目公司融资成本增加建设建设费用超支非 社 会 资本 方 原 因除外质量工艺低下过多的合26、同变更非 社 会 资本 方 原 因除外分包商/供应商的违约在基础工程施工时，发现文物完工时间延后非 社 会 资本 方 原 因除外缺陷与隐蔽缺陷运营运营费用超支维护费用高于预期维护要比预期频繁由于恐怖袭击、特殊灾害等事件而受到影响政府部门人员的过失，导致迟18风险因素分组风险因素政府部门社会资本共同承担备注延支付政府付费移交移交的资产不达标合作期满后，本项目仍可以继续工作，但已经不能满足即时的新要求资产征用政治和政府决策过程的低效率很强的政治反对/不友好项目所在地政府出台的针对本项目的政策，要求改变设计指标，进而导致设计发生改变政府政一个针对公建项目的行业标策准、政策出台，进而导致设计发生改变税27、收政策的变化对当地政府主管部门授予项目公司的运营维护权进行追索不可抗力不可抗力（运营期因超强台风、暴雨造成的对市政设施的损害除外）宏观经通货膨胀济风险贷款利率变化注：非社会资本原因除外的风险，由双方协商解决。五、社会投资人投资回报模式海口市人民政府通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的市政基础设施事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的项目公司承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。就本项目而言，该费用包括可用性服务费和运维绩效服务费。政府方将按照PPP 项目合同的约定及时、足额地向项目公司19支付可用性服务费和运维绩效服务费，向项目公司提供由海口市财政部门出具将本项28、目的政府付费纳入市本级一般性财政支出预算及中长期财政规划的承诺函、本项目已列入海南省财政厅政府和社会资本合作 PPP 项目库的证明文件或本项目录入海南省政府和社会资本合作 PPP 项目综合信息平台及项目公司可将本项目预期收益用作本项目融资质押等担保的审批文件（一）可用性服务费 可用性服务费指项目公司为本项目建设符合适用法律及协议规定的竣工验收标准的公共资产之目的投入的资本性总支出而需要获得的服务收入，主要包括建设项目总投资及必要的合理回报。具体付费金额以政府财政部门审定的竣工决算投资额为基准。1、根据海口市人民政府关于印发我市 2016 年政府投资项目推进工作方案的通知（海府（2016）49 29、号）文件，道路类项目工程造价下浮率不低于 6%；2、项目建安工程费的审定以海口市审计局的审计结果为准，按定额计价方式执行，并根据中选社会资本响应文件中投报的工程造价下浮率结算：（1）建设工程定额执行海南省市政工程计价定额（2011）、海南省安装工程综合定额(常用册)（2008）、海南省建筑工程综合定额（2011）、海南省园林绿化与仿古建筑工程综合定额（2013）、公路工程预算定额（2008）及其配套费用定额和相关计价（政策性）文件，上述定额没有的子目，可参照其他定额测算20或由市场询价合理确定；（2）材料价格按照施工期间的海南省工程建设标准定额信息网发布的海南省建设工程材料价格信息计算，海南省30、建设工程材料价格信息中没有的材料，参照海南省交通工程材料价格信息或由市场询价合理确定；（3）人工、机械价格按照海南省定额站相关文件的规定执行；（4）工程建设其他费用以实际发生的固定资产其他费用、无形资产费用、其他资产费用的总和，经财政部门审定后据实结算。其中，建设单位管理费按照相关规定执行；（5）预备费以实际发生的金额，经财政部门审定后据实结算；（6）本项目最终投资额以经海口市人民政府财政部门审定的竣工决算金额为准。；3、建设期利息指自项目开工之日起至项目完成海口市现行规定的初步竣工验收手续之日止期间内发生的融资利息费用，按资金到帐时间及银行贷款利率计算，具体计算方式为：到帐资金（到达项目公司31、账面上的资金）同期 5 年期以上贷款基准利率到帐时长，并纳入建设项目总投资；4、工程一切险、附加的第三者责任险、意外伤害险经相关部门审定后计入建设项目总投资，其中，工程一切险、附加的第三者责任险的受益人为项目公司；5、因设计内容不全、设计缺陷、错误和遗漏，规范不恰当，未考虑地质条件，未考虑施工可能性等技术原因，或洪水、地震、火灾、21雷电等不可抗拒自然力等自然与环境因素以及法律、规章的变化、战争和骚乱、罢工、经济制裁或禁运等政治、法律因素造成的竣工决算价超出概算投资额，竣工决算工作启动后由项目公司报请海口市人民政府审定，政府同意后以最终的竣工决算价为计算可用性服务费的基准；6、由海口市审计局组32、织全过程跟踪审计，重点对项目建安工程量、工程造价的真实性和合规性进行监督，使其实现预期的功能。自项目公司递交全部工程结算资料之日起三个月内，由海口市政府审计部门完成项目工程结算审计的相关工作。由海口市审计局、咨询中介机构与项目公司签订三方合同，项目公司按海口市审计局通知支付审计费，审计费用计入建设项目总投资；7、项目建设相关税费支出，由项目公司承担，经财政部门审定后计入建设项目总投资；8、建设期的资本金占用成本，征地拆迁部分资本金以中选社会资本投报的资本金回报率（征地拆迁费）单利计算、非征地拆迁部分资本金以中选社会资本投报的资本金回报率（非征地拆迁费）单利计算，具体计算方式为：到账资金（到达项33、目公司账面上的资金）相应的资本金回报率到账时长，并在运营期每年等额本息支付。资本金内征地拆迁部分与非征地拆迁部分的比例以最终竣工决算金额中的征地拆迁费占项目总投资的比例确定。（二）运维绩效服务费 运维绩效服务费指项目公司为维持本项目可用性之目的提供的22符合协议规定的绩效标准的运营维护服务而需要获得的服务收入，主要包括本项目起止段范围内的运营维养成本、税费等。本项目运维绩效费根据磋商结果确定，年度付费额均等。运营期内，政府实际支付的每单个子项目的运维绩效服务费将根据项目公司半年度考核结果与年度考核结果进行综合调整，每单个子项目的运营期每年运维绩效服务费=年度运维绩效服务费基准单价*（1-中选社34、会资本关于运营期年运维绩效服务费单价综合下浮率的报价）*每单个子项目实际运维面积，未来将根据本实施方案约定的调价公式进行调价。根据海口市审计局测算，本项目运营期年运维绩效服务费中的主干道沥青路面年养护单价为 6.45 元/、次干道沥青路面年养护单价为 4.69 元/、水泥路面年养护单价为 2.8 元/、人行道年养护单价为 5.71 元/，排水管道年养护单价为 44.87 元/m。建议以此基准单价为上限进行招标，最终运维绩效服务费以中标社会资本报价为准进行计算。（三）费用的支付 可用性服务费根据政府财政部门审定的单个子项目竣工决算的建设项目总投资分别进行计算；运维绩效服务费以本项目运营期年运维绩35、效服务费中的人行道、车行道、排水工程基准单价、单个子项目实际运维面积进行计算，以中选社会资本在磋商响应文件中关于年度运维绩效服务费单价综合下浮率的报价为基数、以“常规考核打分总分达到 85 分可获得 100%基准运维绩效服务费，低于 85 分每分扣减 3%基准运维绩效服务费（至多减付至 70%）；超过 100 分可增付23奖励运维绩效服务费，每分增付 1%运维绩效服务费（至多增付 10%）”为公式进行计算。单个子项目完成海口市现行规定的初步竣工验收手续后即进入运营期，（1）运营期首个自然年 以单个子项目完成海口市现行规定的初步竣工验收手续之日的次日起至运营期首个自然年的12月31日的自然日天数36、计算首个自然年的可用性服务费和运维绩效服务费，并在首个自然年 12 月 31 日统一支付。（2）运营期第二个自然年至运营期满前一个自然年 以可用性服务费和运维绩效服务费的计算标准确定当年（自然年）的可用性服务费和运维绩效服务费，并在每个自然年 12 月 31 日统一支付。（3）运营期满当年（自然年）以运营期满当年（自然年）的 1 月 1 日至单个子项目运营期满之日的自然日天数计算运营期满当年（自然年）的可用性服务费和运维绩效服务费，并在运营期满当日统一支付。若首个自然年内未能完成竣工决算，则首个自然年的可用性服务费以海口市审计部门审定的工程结算价为基准进行计算，第二个自然年的可用性服务费以竣工37、决算价为基准进行计算，并对首个自然年的可用性服务费进行差额找齐，若首个自然年内未能完成工程结算，则首个自然年的可用性服务费以项目概算投资额为基准进行计算，第二24个自然年的可用性服务费以竣工决算价为基准进行计算，并对首个自然年的可用性服务费进行差额找齐。项目公司按照可用性绩效考核指标完成项目竣工验收后，按照海口市人民政府投资项目工程结算、财务决算有关规定向海口市有关部门申报工程结算、财务决算，经审批、批准后确定。项目公司按照可用性绩效考核指标完成项目竣工验收后，海口市人民政府应根据PPP 项目合同的约定支付可用性服务费。项目公司未能达到可用性绩效考核指标的，市政管理局有权根据所受到的损失兑取项38、目公司提交的建设期履约保函项下的款项，如兑取建设期履约保函项下的全部款项仍不足以弥补损失的，市政管理局有权从可用性服务费中扣除。六、运维绩效服务费的价格调整机制可用性服务费根据同期 5 年期以上贷款利率的调整而进行相应调整。本项目运维绩效服务费根据磋商结果确定，每年付费额均等。运营期内，政府实际支付的每单个子项目的运维绩效服务费将根据项目公司半年度考核结果与年度考核结果进行综合调整，每单个子项目的运营期年度运维绩效服务费=年度运维绩效服务费基准单价*（1-中选社会资本关于运营期年运维绩效服务费单价综合下浮率的报价）*每单个子项目实际运维面积，未来将根据PPP 项目合同中约定的调价公式进行调价。39、25对于运营维护绩效服务费价格的调整，运营期内根据经济环境变化与市场趋势变化，参考通货膨胀率等因素，将设立定期调价公式的方式进行双向调节，原则上运营期前三年内不作调整，运营期第四年第一次调整，此后每两年调整一次。每年运维绩效服务费根据调价后的运维绩效服务费进行结算。第4年对运维绩效服务费进行第1次调价。第n次调价公式如下：P2n+2=P2n*C1*(PPI2n+1*PPI2n)+C2*(CPI2n+1*CPI2n)（n=1,2,3,4）其中：P2n表示上期调整后运维绩效服务费；P2n+2表示当期调整后运维绩效服务费；调价系数 C1、C2依次对应的是材料、人工各自占维护费用的权重，其中 C1=540、0%、C2=50%。PPI、CPI 分别指的是生产者价格指数、居民消费价格指数（上年同期为 100%）。26第四章项目风险及财政承受能力影响因素一、项目存在的风险与合作过程中产生的问题（一）风险的定义 风险一般是指活动或事件消极的、人们不希望的后果发生的潜在可能性。它具有几个方面的含义：风险是一种不确定性；风险是损失或损害；风险是预期和后果之间的差异。风险要具备两方面条件：不确定性和损失。风险存在于一切经济活动中，根据风险的定义及其理论，PPP 项目风险定义为：在 PPP 模式下，贯穿于项目整个合作周期，对项目建设程序的各阶段，如：项目融资、工程建设和项目运营维护等的成功完成产生差异的不确定性41、影响，这种不确定性可能导致项目受到损失或损害，甚至导致项目失败。（二）政府购买服务项目风险的特点1、风险的多样性 本项目参与方众多，涉及政府部门，建设部门，社会资本以及其他的相关部门，基于一系列的合同、协议，涉及的权利与义务关系复杂，决定了其风险因素的多样性。项目中涉及到的政治、自然等外部环境及多种经济活动的影响也导致了本项目潜在风险因素的广泛性。另外，项目的利益相关者众多，其对项目合作期内收益表现形式和衡27量方式均有不同，从而导致同一风险对不同利益相关者的影响方式和作用形式也具有多样性。2、风险的偶然性 虽然通过长期实践及统计分析发现，部分事物的发生规律能够做到部分风险的事前控制，但是由于42、风险因素的多样性，不能准确预期风险的发生。因此，项目风险具有随机性，这一特性导致本项目模式融资风险存在着很大的偶然性。3、风险的阶段性PPP 项目风险的阶段性是指项目风险的发展伴随项目的投资、融资、建设、运营维护时序呈现明显的阶段性，这些阶段都有明确的界限、里程碑和风险征兆。阶段性特点表现为：项目在不同运作阶段具有不同的主要风险集。(1)PPP 项目建设、运营维护程序的不同阶段，项目风险的大 小呈现明显的阶段性。例如，在基础设施项目建设初期，投入大量的资金用于购买建设材料、工程设备，支付施工费用，贷款利息的同时，资金成本也随着资金的不断投入，项目的风险也随之增加。项目运营维护期内，贷款能否偿还43、，运营维护质量是否达标，工程能否顺利完工，工程费用是否超支等问题使得项目风险达到很高的程度。28(2)PPP 项目所面临的主要风险的种类也随时间的推移发生变化，有的风险贯穿项目始终，而有的风险只存在于项目的特定阶段。比如，政策风险、法律风险等始终贯穿整个生命周期；质量风险、完工风险主要发生在项目建设阶段；经济风险、市场风险主要发生在项目运营阶段。4、风险的渐进性绝大部分的项目风险虽然具备偶然性，但不是突然爆发的，是随着外界环境、实施条件和自身规律一步一步逐渐发展起来的。项目的外部条件和内部条件在渐变的环境下逐步发生变化时，项目风险性质、发生概率大小、损失严重程度也会随之改变。二、财政承受能力影44、响因素（一）国内外经济金融环境 区域经济状况在很大程度上取决于国内外经济金融状况，国内外的金融环境变化不容忽视。在本报告中，虽考虑了国内外经济金融环境的影响，但是在测算未来政府一般财政支出的增长时，暂时没有将这一因素计算进来。（二）财政内部因素1、财源结构不合理是形成地方财政风险的经济因素 地方财源结构性矛盾比较突出。财源分布主要集中在传统产业29中，高新技术产业、新兴产业成长不足，后续财源相对匮乏。地方经济结构中很大部分没有形成真正的财源，这种结构格局对地方财政收入构成制约，并带来风险。其次，由于我国由传统的计划经济向市场经济转型的时间较短，适应市场经济的一系列政治经济体系尚未建立或很不完善45、，造成了当前财政体制缺陷很大，地方收支矛盾极为突出，形成了各种各样的财政风险。最后，“十一五”及“十二五”期初地方财政收支规模增长过快，而“十二五”后期财政收支规模增速放缓，高速增长态势具有不可持续性。以往地方财政支出以更大的幅度持续增长，对于超常增长取得的财政收入，地方并没有作较长时期的平衡预算安排。那么，财政风险出现的机会将是极大的。2、不合理的财税体制具体问题有以下两个方面，一是地方财政收入风险。分税制改革的出发点是增强中央政府在财政分配中的地位，提高中央政府财政收入，因而地方财力大幅下降。中央财政经常对税种划分进行调整，将原属于地方财政的收入变为中央财政收入：而地方政府没有税权，这样地46、方政府的财政收入的规模受到限制。二是地方财政支出风险。地方财政支出结构不合理，财政支出呈刚性增长，资金供给不足，上级对下级的转移支付的力度还待提高。预算编制不够细致，财政支出的效益不高等都会导致财政支出效益不高：加大了地方财政支出风险。303、债务负担日益沉重是财政风险不断累积的直接因素由于对政府债务缺乏统一规范的管理，地方政府债务负担己成为地方经济发展及社会稳定的重要问题。地方政府债务主要包括国债转贷资金、地方政府欠款和挂账及社保资金缺口、融资平台债务、地方政府公开承诺或担保而形成的债务，国有企业未弥补亏损和对供销系统及农村合作基金会的援助等。还包括政府没有承诺和担保的债务：但这些债务一旦出47、现危机，政府从公众利益的角度考虑，表现为一种政府道义上的责任，需要地方政府财政“兜底。从财政收支平衡来说是给以后的政府留下了沉重的包袱，给以后的财政平衡留下了隐患。4、地方财政过度扩张有可能加剧地方财政风险近年来在强调积极财政政策对推动经济增长的作用时，实施过度扩张的地方财政支出政策所带来的后果也是惨痛的。一是理论误识风险。地方财政在贯彻中央的积极的财政方针时，以为地方政府与中央政府一样负有实施积极财政政策的职责，因而理论误识可以说是地方扩张性财政行为的一种无形的诱因。二是权力失衡、失控风险。在现行的地方权力机构关系和地方政府财政运行方式下，地方权力机关不能全面对地方政府的财政收支活动实行审批48、监督，使得地方政府的财政收支活动处于失控状态。三是地方干部考核制度误导风险。由于考核机制的原因造成地方政府及领导行为短期化，给地方财政带来的负31担并不少见。地方政府投资需求的过热，实际上透支了地方财政风险的现状。32第五章财政支出责任的识别和测算一、财政支出责任识别本项目的全生命周期包括规划、设计、投资、建设、运营维护等，其中项目规划和设计主要由政府牵头推进，并在通过采购确定合作的社会资本后与之协商后达成一致；项目的建设、投资、融资及运营由海口市城建集团有限公司和社会资本组成的项目公司完成（如项目公司不具备运营维护能力，经海口市市政管理局书面同意，可委托第三方进行运营维护）。合同期满后，项目49、公司将按 PPP 项目合同约定无偿将项目移交给海口市市政管理局或政府指定的其他移交机构。在项目合作期内政府财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。（一）股权投资支出责任海口市政府委托海口市城建集团有限公司作为授权出资机构，和社会资本共同出资成立项目公司，注册资本金 8105 万元，其中海口市城建集团有限公司出资 1621 万元（股权占比 20%），社会资本出资 6484 万元（股权占比 80%）。股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的 情况下，政府承担的股权投资支出责任。本项目中，政府方在建设期 初承担的股权投资责任为 1621 万元。33（二）运营补贴50、支出责任运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。本项目属于政府付费模式，在项目运营补贴期间，政府承担所有直接付费责任。本项目中，政府每年直接付费数额包括：可用性服务费和运维绩效服务费两部分。可用性服务费指项目公司为本项目建设符合适用法律及协议规定的竣工验收标准的公共资产之目的投入的资本性总支出而需要获得的服务收入，主要包括建设项目总投资及必要的合理回报。具体付费金额以政府财政部门审定的51、竣工决算投资额为基准进行计算。运维绩效服务费指项目公司为维持本项目可用性之目的提供的符合协议规定的绩效标准的运营维护服务而需要获得的服务收入，主要包括本项目起止段范围内的运营维养成本、税费等。本项目运维绩效费根据磋商结果确定，年度付费额均等。各年内政府财政应支付的运营补贴费用计算公式为：当年运营补贴支出数额=可用性服务费+运维绩效服务费 可用性服务费=社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润。运维绩效服务费=竞争性磋商时社会资本关于运维绩效服务费的34报价基础上进行计算，并根据本项目实施方案约定的调价公式进行调价。经计算，项目 11 年合作期内，每年政府运营补贴52、支出如下表所示。海口市足球训练基地配套等道路 PPP 项目财政承受能力论证报告表 4 政府各年付费规模合计12345678910运营期政府付费规模540214357456047744997523254785736600762916589可用性服务费519214147435045644787502252685526579760816379运维绩效服务费21002102102102102102102102102102103536因项目融资利率调整、总投资变更、建设进度调整等因素，导致项目公司资金使用及还款额度调整的，项目公司可向海口市市政管理局申请调整，海口市市政管理局在收到申请后 15 日内给与53、答复。经批复同意申请调整的，海口市市政管理局应相应调整资金支付计划，以满足本项目正常建设和融资本息的足额偿还。（三）风险承担支出责任风险承担支出责任是指由政府承担的法律风险、政策风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。风险承担支出在充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任的基础上计算得出，可采用比例法、情景分析法及概率法。在各类风险支出数额和概率难以进行准确测算的情况下，可以按照项目的全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例（风险比率）确定风险承担支出。本项目较为适宜采用比例法计算风险承担支出。本项目在前期已进行了较为深入的风险识别工作，预计其中的绝大风险54、或全部主要风险将在政府和社会资本合作方之间进行明确和合理分配。其中，海口市政府承担的风险主要为法律、政策以及不可抗力等方面的风险，相对社会资本而言，所承担的风险较小。本项目暂定风险比率为 3%，海口市政府按股权比例承担其中 20%，风险比例确定为 0.6%，则海口市政府风险承担支出责任资金为 324 万元。37（四）配套投入支出责任配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。二、财政支出责任测算根据以上分析，在项目合作期内，海口市政府对于本项目的财政支出责任如下表所示。海口市足球训练基55、地配套等道路 PPP 项目财政承受能力论证报告表 5 财政对本项目的支出责任序号项目总计建设期运营期1234567891011合计55966162143834588480250275263551157706043632966281股权投资162116210000000002运营支出54021043574560477449975232547857366007629165892.1可用性服务费51921041474350456447875022526855265797608163792.2运维绩效服务费210002102102102102102102102102102103风险支出3240262756、29303133343638404配套支出0000000000003839第六章财政承受能力评估财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡 性评估。本章将结合海口市足球训练基地配套等道路 PPP 项目的运作 方式、交易结构等实施方案内容，分别进行财政支出能力评估及行业 和领域均衡性评估工作，综合评估财政承受能力。一、财政支出能力评估财政支出能力评估,是根据 PPP 项目预算支出责任，评估 PPP 项目实施对当前及今后年度财政支出的影响。下文将合理预测海口市未来财政支出情况，并结合上文关于 PPP 项目预算支出责任的预测，评估 PPP 项目实施对财政支出的影响。根据海口市的统一规划和57、调配，本项目政府支出责任拟用海口市政府基金性预算收入进行支付。因此，本项目政府支出责任对海口市政府财政一般预算支出无影响，不影响本项目合作期间（20162027 年）内海口市每一年度的 PPP 项目财政支出责任占一般公共预算支出比例，符合财金201521 号文规定的 PPP 项目财政支出责任占一般公共预算支出比例不超过 10%的要求。（一）2011-2015 年海口市财政收支情况根据海口市预算执行情况和预算草案报告，2011-2015 年海口市年度政府性基金预算总收入如下表所示：表表 6 6 海口市政府性基金海口市政府性基金预算预算总收入总收入增长率情况（单位：增长率情况（单位：亿元亿元）项目58、项目2011 年年2012 年年2013 年年2014 年年2015 年年计算平计算平均均增长增长率率测算平均增测算平均增长率长率49政府性基金预算总收入52.8775.60105.7373.82118.6228%206年采用预算数，2016年以后年度采用15%测算。增长率43%39.8%-30.2%60.7%根据财金201521 号文第二十七条：“在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整”。根据财金201521号文第二十七条：参考“在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的59、平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整”，经测算，2011-2015 年平均增长率28%，考虑到经济增长进入新常态，快速增长不可长期持续，建议按15%的率测算。（二）海口市未来财政政府性基金预算总收入预测根据财金201521 号文第二十七条：“在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整”，根据财金201521号文第二十七条：参考“在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整”，经测算，2011-2015 年平均增长率260、8%，考虑到经济增长进入新常态，快速增长不可长期持续，建议按15%的率测算。表 72016-2025 年海口市财政政府性基金预算总收入预测年份一般预算支出规模（亿元）增长率2015 年 E118.622016 年 E179.522017 年 E127.5515592018 年 E146.68152019 年 E168.68152020 年 E193.99152021 年 E223.08152022 年 E256.55152023 年 E295.03152024 年 E339.29152025 年 E390.18152026 年 E448.7115（三）PPP 项目实施对财政支出的影响根据关于印61、发的通知（财金201521 号文），在进行财政支出能力评估时，要求每一年度全部PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。截止本项目实施期间，海口市 2016 年实施的 PPP 项目财政支出规模如下表 9 所示，可以得出本项目合作期内（20162026 年）内海口市每一年度 PPP 项目的财政支出责任占政府性基金预算总收入支出比例最高为 2018 年的 7.49%，不影响一般公共预算支出责任，符合财金201521 号文规定的 PPP 项目 财政支出责任占一般公共预算支出比例不超过 10%的要求。”海口市足球训练基地配套等道路 PPP 项目财政承受能力论证报告62、表 9 海口市财政对 PPP 项目支出占一般预算支出比例年份A-本项目财政支出责任（万元）B-已实施 PPP 项目财政支出规模（万元）A+B政府性基金预算总收入规模（亿元）占比2016 年162124,434.0026055179.521.45%2017 年438388,742.0993,125.09127.557.30%2018 年4588105,225.52109,812.52146.687.49%2019 年4802112,047.13116,850.13168.686.92%2020 年5027118,046.91123,073.91193.996.34%2021 年5263153,963、79.88159,242.88223.087.13%2022 年5511144,418.06149,929.06256.555.84%2023 年5770148,794.44154,564.44295.035.23%2024 年6043153,382.04159,425.04339.294.69%2025 年6329158,194.87164,523.87390.184.21%2026 年6628163,243.94169,872.94448.713.78%4344二、行业和领域均衡性评估行业和领域均衡性评估，是根据 PPP 模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求64、，平衡不同行业和领域 PPP 项目，防止某一行业和领域 PPP 项目过于集中。本项目为海口市截至目前正式实施的唯一的市政道路 PPP 项目，是 PPP 模式使用的领域范围。本项目的实施，将有助于完善交通路网，极大改善城区道路行车条件和干线公路网的交通转换，方便出行，为公众提供优质高效的公共服务，不会造成某一行业和领域 PPP 项目过于集中的情况。三、财政承受能力评估结论财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。通过对该项目进行责任识别，并对各类支出责任进行详细测算，得出 11 年项目生命周期内每年政府需要承担的财政支出责任；同时结合海口市政府 20112015 年一般公共预65、算支出情况，对 20162026 年间海口市一般公共预算支出进行保守预测；得出本项 目合作期内（20162026 年）内每一年度的财政支出责任占政府性基金预算总收入比例最高为 2018 年的 7.4 9%，不影响一般公共预算支出，符合财金201521 号文 规定的 PPP 项目财政支出责任占一般公共预算支出比例不超过 10%的 要求。此外经过行业和领域均衡性评估可知，该项目的实施不会造成某一行业和领域 PPP 项目过于集中的情况。综合以上分析，本项目财政承受能力论证结果为“通过论证”。45第七章信息披露海口市足球训练基地配套等道路 PPP 项目在通过了财政承受能力论证且经同级人民政府审核同意实施后，海口市财政局将在编制年度预算和中期财政规划时，将该项目的财政支出责任纳入预算统筹安排。海口市财政局将会同海口市市政管理局通过官方网站及报刊媒体，每年定期披露 PPP 项目目录、项目信息及财政支出责任情况。对于该项目而言，应披露的财政支出责任信息包括：项目的财政支出责任数额及年度预算安排情况、财政承受能力论证考虑的主要因素和指标等。项目实施后，海口市财政局将会同海口市市政管理局跟踪了解该项目运营维护情况，包括项目使用量、成本费用、考核指标等信息，定期对外发布。