1、昌平区昌平区TBD再生水厂工程再生水厂工程PPP项目项目财政承受能力论证报告财政承受能力论证报告工程号：工程号：PCP-PCP-（2017-072017-07）-029-1-029-1北京国际工程咨询公司北京国际工程咨询公司2017年年7月月编制单位：北京国际工程咨询公司董 事 长：张志宏高级工程师（教授级）咨询工程师（投资）总 经 理：薛京涛高级工程师项目负责人：刘轩咨询工程师（投资）编制人员：闻海卫咨询工程师（投资）刘轩咨询工程师（投资）项目审核人：闻海卫咨询工程师（投资）部门审核人：黄春艳高级工程师咨询工程师（投资）公司审核人：董艳玲高级工程师咨询工程师（投资）目目录录第一章第一章项目评2、估概述项目评估概述.1一、评估目的.1二、评估对象及范围.1三、项目基本情况.1四、评估依据.11第二章第二章政府责任识别政府责任识别.14一、项目财政支出责任.14二、股权投资支出识别.14三、运营补贴支出识别.14四、风险承担支出识别.15五、风险应对措施.20六、配套投入需求.21第三章第三章财政支出测算财政支出测算.23一、股权投资支出.23二、运营补贴支出.23三、承担风险.24四、配套投入.25五、支出汇总.25第四章第四章 承受能力评估承受能力评估.26一、昌平区公共财政收支状况.26二、财政可承受能力基础评估指标体系.28三、财政可承受能力基础评估模型.32四、项目昌平区财政可3、承受能力论证.37五、行业及领域均衡性评估.40第五章第五章项目信息披露项目信息披露.42第六章第六章主要结论主要结论.45北京国际工程咨询公司1第一章第一章项目评估概述项目评估概述一、评估目的一、评估目的报告评估目的为识别和测算在昌平区 TBD 再生水厂工程 PPP 项目全生命周期过程中，昌平区政府的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后昌平区年度财政支出的影响。对于通过论证的项目，可为之提供财政管理依据，以利于规范项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实现可持续发展。二、评估对象及范围二、评估对象及范围本报告的评估对象为昌平区财政承受能力。评估范围为昌平区的经4、济发展现状及未来年份的预测，定性及定量的分析其在该项目中所需承担的支出责任，支出总金额（包括但不限于项目股权投资、运营补贴支出、风险承担支出及配套投入支出），以及项目中获得的相关收益。三、项目基本情况三、项目基本情况1、项目建设背景、项目建设背景（1）污水处理）污水处理行业发展概况行业发展概况1）污水处理能力持续提高根据中国污水处理行业市场前瞻与投资战略规划分析报告 显示，截至 2014 年底，全国设市城市、县累计建成污水处理厂 3717 座，污水处理能力 1.57 亿立方米/日，较 2013 年新增约 800 万立方米/日。其中全国设市城市建成投入运行污水处理厂 2107 座，形成污水处理能5、力 1.29 亿立方米/日，较 2013 年新增约 600 万立方米/日。全国已有 1402 个县城建有污水处理厂，占县城总数的 86.9%；累计建成污水处理厂 1610 座，形成污水处理能力 0.28 亿立方米/日，较 2013 年北京国际工程咨询公司2新增约 201 万立方米/日。2）污水处理需求快速增加2014 年，全国城镇污水处理厂累计处理污水 480.6 亿立方米，比2013 年增长 8.1%；运行负荷率达到 84.1%，比 2013 年增长 1.5 个百分点；累计削减化学需氧量（COD）1197.8 万吨，比 2013 年增长 6.9%；削减氨氮总量 110.1 万吨，比 20136、 年增长 11.9%。污水处理量的增长速度高于污水处理能力的增加速度，运行负荷率也快速增长，说明污水处理需求快速增加。3）污水处理产业发展迅速根据统计局数据，2014 年污水处理及再生利用行业实现营业收入 350 亿元，同比增长 17.54%，实现利润总额为 45 亿元，同比增长21.94%。污水处理行业受整体宏观影响较少，2014 年中国经济增速放缓至 7.4%，污水处理行业仍然快速发展，一方面是国家提高了对污水处理的重视，提高了对环保的整体要求，另一方面，污水处理技术的进步也进一步扩大了污水处理量。4）污水处理行业将迎来更多投资目前，中国污水处理行业仍然处于成长期，无论是城镇对于污水处理的7、需求，还是农村对于污水的处理需求，均将推动行业的持续快速发展，污水处理行业将迎来更多投资。而目前对于污水处理行业来说，主要投资趋势包括两点。一是专业的污水处理厂运营企业，因为前期污水处理厂多为政府建设，但是无论运营效率和效益均不太理想，如果加上民资进入污水处理行业，增加污水处理行业的市场化，将提高污水处理厂的运行能力。二是横向兼并增加，目前的现状是，全国几乎每个城市均有污水处理厂，但是规模偏小，没有发挥规模化效应，因此，如果能够出现大的资金，实行跨区域的并购，更好的发挥区域效应，更好的发挥协同效应，将更加有利于行业的发展。（2）北京市及昌平区注重污水处理能力建设）北京市及昌平区注重污水处理能力8、建设北京国际工程咨询公司3根据北京市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要，到“十三五”末期，将全面完成第二个污水处理与再生水利用三年行动方案，坚持集中和分散结合、截污和治污协调，完善截污管网，加快建设污水处理设施，基本实现城镇污水全收集、全处理，城乡污水处理率提高到 95%以上。中心城污水处理率达到 99%，新城污水处理率达到 95%，同时将通过城带村、镇带村、联村和单村模式推进重点村庄污水收集及处理设施建设。昌平区将在全面完成昌平区污水治理三年行动计划（2013-2015 年）确定的污水处理和再生水厂建设任务的同时，制定实施新一轮三年行动计划。到 2020 年，全区污水处理率达到 95%，9、再生水利用量达到 4500 万立方米。在农村污水处理上将以镇（街道）为单元，实行农村污水处理设施统一规划、统一建设、统一管理，有条件的镇（街道）积极推进城镇污水处理设施和服务向农村延伸。到 2020 年，完成 94 个村庄的分散污水设施改造及建设任务，其余农村地区接入市政管网。城乡结合部村、水源地所在村、民俗旅游村实现村村有污水处理设施，基本消除污水直排。（3）项目建设是落实）项目建设是落实“北京市三年行动方案北京市三年行动方案”的具体措施的具体措施北京是个水资源严重短缺的城市，城市污水处理厂的二级出水经深度处理后作为城市再生用水，是城市水资源合理利用发展的方向。为深入贯彻 中共中央国务院关于10、加快推进生态文明建设的意见（中发201512 号）和 国务院关于印发水污染防治行动计划的通知（国发201517 号）的精神，北京市人民政府印发了北京市进一步加快污水处理和再生水利用设施建设三年行动方案(2016年7 月-2019 年 6月（京政发201617 号）（简称“北京市三年行动方案”），推动北京市污水处理能力和水资源循环利用水平。文件明确提出建设、运营及投融资模式：污水处理和再生水利用设施市场化建设、专业化运营，采用特许经营模式运作。根据上述方案的要求，昌平区政府明确将昌平 TBD 再生水厂列入建设计划，并要求 2019 年开工建设。北京国际工程咨询公司42、项目建设必要性、项目建设必11、要性（1）符合北京市）符合北京市“十三五十三五”规划中环境保护要求，有助于提升规划中环境保护要求，有助于提升昌平区污水处理能力昌平区污水处理能力北京市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要 指出，“环境质量直接影响首都形象和市民健康。十三五时期，要坚持源头防控与末端治理并重，集中治理与强化管理并重，打好环境污染治理攻坚战，切实解决好大气、污水、垃圾等突出的环境问题，形成政府、企业、公众共治的环境治理体系，努力使环境质量得到有效改善。”2020年全市污水处理率将在 2015 年 87%的基础上提高到 95%以上，因此打好环境污染治理攻坚战，做好污水处理基础设施的建设及运营工作是满足全市、全区发展12、规划要求的必然选择。（2）项目建设有利于改善）项目建设有利于改善 TBD 区域建设水环境区域建设水环境TBD 再生水厂流域范围内，现状该地区还没有大范围区域性的污水处理设施，只有七燕干渠污水厂及北京昌平沙河再生水厂，日处理规模分别为 0.2 万 m3/d、9 万 m3/d，目前已经满负荷运行。其余地区的污水多未经处理，随意排入现况排干渠、灌渠及南沙河中，不仅严重污染了本地区的水环境，同时对南沙河干流的水质也起到了恶化作用。随着区域的开发建设，污水处理设施远滞后于地区发展水平已凸显，污水处理设施的缺乏将使该地区基础设施建设滞后，并影响经济发展与城镇化进程的速度，极大阻碍了人民生活质量的提高。该项13、目的实施将使区域水环境得到改善，有利于保护当地的生态环境，改善居民的生活环境和生活质量，推动 TBD 及周边区域的建设发展和经济发展。（3）项目建设有利于提高污水处理及水资源循环利用率，促进）项目建设有利于提高污水处理及水资源循环利用率，促进区域可持续发展区域可持续发展TBD 再生水厂建成后，出水满足城镇污水处理厂水污染物排北京国际工程咨询公司5放标准（DB11/890-2012）中“新（改、扩）建城镇污水处理厂基本控制项目排放限值”的 B 标准，可以改善水环境，大大加快该地区污水资源化进程，提高污水处理及水资源循环利用率，有效节约水资源，缓解地区水资源紧缺状况。该项目的实施将使城镇生态系统运14、行进入良性循环，促进当地循环经济快速发展。因此，该项目 TBD 再生水厂工程的投资、建设和运营，积极响应和贯彻国家和北京市关于鼓励引进社会投资的精神，对提高污水处理设施的专业化建设和运营水平具有重要意义，项目的建设是十分必要的。3、项目运作方式、项目运作方式根据该项目的实际情况，采用 BOT（“建设-运营-移交”）模式运作。合作期内，由项目公司负责项目的投融资、建设和运营维护工作，政府方每年向项目公司支付再生水处理服务费。合作期满后，项目公司将项目设施完好、无偿移交给区水务局或区政府指定机构。根据 基础设施和公用事业特许经营管理办法，“基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共15、产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过 30 年。”根据 财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知（201557 号），政府和社会资本合作期限原则上不低于 10年。根据该项目的特点，合作期为 25 年（包括建设期），自PPP 项目合同生效日起计算。4、项目结构、项目结构（1）项目结构图）项目结构图昌平区人民政府授权昌平区水务局作为项目实施机构；昌平区水务局通过公开招标的方式选择中标的社会资本；中标社会资本与北京北京国际工程咨询公司6燕龙水务集团有限公司共同出资在昌平区注册成立项目公司；昌平区水务局与项目公司签署PPP 项目合同，并在合作期内进行履约监16、管、绩效考核；项目公司与金融机构签订融资合同，完成项目融资；在合作期内，项目公司自行承担费用、责任和风险，负责项目的投融资、建设和运营维护；昌平区水务局根据PPP 项目合同及绩效考核结果向项目公司支付再生水处理服务费，项目公司以此收回投资成本并获得合理回报；昌平区财政局根据昌平区水务局的付费申请，向昌平区水务局拨付再生水处理服务费；合作期满，项目公司将项目设施无偿、完好移交给昌平区水务局或区昌平区政府指定机构。图图 1-1项目运作结构图项目运作结构图（2）项目公司股权结构）项目公司股权结构中标社会资本与北京燕龙水务集团有限公司共同出资在昌平区设立项目公司，持股比例分别为 51%和 49%。该项17、目股权全部或部分转让、质押及其他处置需与区水务局协商，获得区水务局书面文件同意之后方可进行。（3）项目投融资结构）项目投融资结构根据 国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知（国发201551 号文），再生水处理项目的最低资本金比例为 20%。北京国际工程咨询公司7结合该项目实际情况，暂定项目的资本金不低于项目总投资额的30%。资本金部分由社会资本和北京燕龙水务集团有限公司共同出资，其余资金由项目公司通过银行贷款等合法方式筹集。（4）回报机制）回报机制项目公司通过获得再生水处理服务费，弥补其投融资、建设及运营维护费用并获得合理回报。再生水处理服务费以项目公司提供持续稳定优质的再生水18、处理服务为基础，区水务局按照 PPP 项目合同 的约定及绩效考核结果，对项目公司的付费申请进行审核，并根据审核结果按季度向项目公司支付再生水处理服务费。（5）相关配套安排）相关配套安排1）配套工程区政府指定机构负责完成项目建设所需的道路、供水、排污、供电和通讯配套工程，并承担相关费用，满足项目建设需要。2）工程招标的特殊情况若中标投资人有能力自行建设、生产或者提供项目的相关服务，可不再进行二次招标，项目公司可直接委托具有相关资质和能力的中标投资人承担工程建设、生产或者提供相关服务。5、项目基本情况、项目基本情况（1）建设内容）建设内容根据实施方案，该项目主要污水处理构筑物均采用全地下式方案，采19、用“A2O+深度处理”工艺，集“工厂式”、“花园式”为一体，体现节能、环保、绿色理念。建设内容主要包括：地下空间构筑物、污泥处理系统、臭氧制备间、液氧储罐基础、甲醇投加系统、综合管理楼、热泵机房、总变电室、分变配电室、通风消防、电气、仪表、自控、视频监控、火灾报警等、机修间仓库、传达室、厂区道路、北京国际工程咨询公司8厂区铺装、地基处理、围墙、挡土墙、主出入口大门、次出入口大门、厂平面管道、沟道等。（2）项目区位及占地项目区位及占地根据实施方案，TBD 再生水厂厂址位于七燕渠以东，定泗路以南，再生水厂远期规划边界为：西边界距离七燕渠绿化带东边线为210m，东边界距离规划 RMC 东边界 15020、m，北边界与规划定泗路南红线重合，南侧边界距离规划道路北红线 230m。用地范围西北侧为规划变电站，北侧为规划定泗路，南侧为规划道路，东侧为规划绿地，西侧为规划绿地，周边 300m 范围内主要为七里渠南村，目前已基本拆迁完成。该项目规划占地面积约 8.99 公顷（其中封闭式管理区域 5.19 公顷，地下箱体及周边约 3.8 公顷为开放区域），远期规划占地面积 15公顷。（3）项目建设期）项目建设期该项目建设期暂定两年，计划 2018 年完成主体工程建设，2019年投入运行。（4）运营内容）运营内容项目公司负责该项目全部设施设备的运营维护。（5）项目项目产出产出1）项目直接产出根据实施方案，该项21、目新建一座再生水厂，近期规模为日处理量 10 万立方米/日，远期规模为 20 万立方米/日，设计出水水质将达到城镇污水处理厂水污染物排放标准（DB11/890-2012）中“新（改、扩）建城镇污水处理厂基本控制项目排放限值”的 B 标准。2）项目间接产出环境效益TBD 再生水厂工程建成后，将减轻现状对南沙河的污染，各种北京国际工程咨询公司9污染物负荷大幅度降低，势必使沿岸居民居住环境、卫生状况得到改善，使居民的身体健康得到保障，也为居民增添了休息娱乐场所，为沿岸居民的生活、生产提供了有利条件。经济效益TBD 再生水厂工程的建设，可以进一步提高污水处理能力，增加再生水的生产能力，增加城市河湖和生22、态用水的用量，节约了清洁水资源。再生水厂的经济效益主要表现为间接的投资效益，并通过减少水污染对社会造成的经济损失表现出来。再生水厂建成后，可大大减少对城市水体的污染，使生产、生活用水都得到保障，促使经济建设可持续发展。城市污水处理厂接受部分工业废水后（按标准），可以减少工业企业进行污水处理所增加的投资与运行费用，减轻了企业的负担，为企业扩大再生产创造条件。项目建成后，再生水厂的出水可回用于河湖补水等，将节省部分水资源、减少开发新水源的费用。因此，该项目的实施将带来一定的经济效益。社会效益污水处理的效果是减少污染，净化水资源，提高人民生活质量，保障人民的身体健康，改善市容景观。其社会效益十分显著23、，主要表现为：项目的实施有利于改善北京市水污染状况，进一步完善了南沙河流域的水污染治理状况。再生水厂的出水作为城市再生水的水源，对节约宝贵的水资源也具有重要意义。TBD再生水厂其主要污水处理构筑物均采用全地下式方案，集“工厂式”、“花园式”为一体，从根本上突破了传统污水处理厂的高程设计理念，创造了优美的花园式厂区环境。地上可结合周边规划北京国际工程咨询公司10用地性质，建成休闲公园、运动场等，将会给市民休闲增添一个好去处。（6）再生水处理服务费）再生水处理服务费在合作期内，项目公司根据PPP 项目合同的规定向区水务局提交再生水处理服务费付费申请，区水务局按照合同约定，对再生水处理服务费付费申请24、进行审核；根据审核批准的付费申请，区水务局向项目公司支付再生水处理服务费。在运营期期初，再生水处理价格以中标人投报的价格为准。（7）项目财务数据项目财务数据根据实施方案，该项目主要财务分析情况如下：1）项目总投资昌平区 TBD 再生水厂工程项目总投资约 69034.15 万元，其中工程费用为 53504.33 万元，设备购置费为 15529.82 万元。2）资金筹措该项目的资本金暂定为项目总投资的 30%。项目公司由社会资本和北京燕龙水务集团有限公司共同出资成立，股权比例分别为 51%和 49%。资本金部分由社会资本和北京燕龙水务集团有限公司共同出资，其余资金由项目公司通过银行贷款等合法方式筹25、集。3）基本水量根据再生水厂运行规律及负荷要求，并结合项目实际情况，基本水量假设情况如下：表表 1-1基本水量情况基本水量情况运营年运营年设计处理规模设计处理规模第第 1 年至年至第第 2 年年第第 3 年至年至第第 4 年年第第 5 年至年至第第 6 年年第第 7 年及年及以后以后基本水量10 万 m/d60%70%80%90%4）运行成本项目运行成本主要包括电费、药剂费、水费、人工费、管理费、北京国际工程咨询公司11大小修费、污泥运输处置费等，不含折旧摊销、财务费用、税费、投资回报等，达产时约为人民币 7092.23 万元/年。5）投资回报再生水处理厂由项目公司来投资建设并运营，项目公司通26、过向区水务局收取再生水处理服务费的方式弥补运营成本，还本付息、收回投资并实现合理的投资回报。北京市人民政府关于印发引进社会资本推动市政基础设施领域建设试点项目实施方案的通知（京政发201321 号）指出：“企业投资内部收益率：原则上按 8%测算，可结合行业特点和利率水平进行适当调整，具体通过竞争方式确定”，结合 2013 年至 2017 年的中国人民银行五年期以上贷款利率变化幅度情况，该项目财务内部收益率暂定 7.5%，实际财务内部收益率以最终中标人的投标文件中的收益率为准。6）再生水处理价格预期根据以上财务假设以及企业投资内部收益率预期，合作期初再生水处理价格约为 4.46 元/立方米。在招27、标文件中将规定合作期初再生水处理价格最高不得超过 4.46 元/立方米。合作期初实际的再生水处理价格应以中标社会资本的投标报价为准。四、评估依据四、评估依据报告以反映项目过程中地方政府财政承受能力为目标，评估结合地方政府财政的实际情况，综合考虑各种影响因素，拟采用模糊综合评价法对昌平区 TBD 再生水厂工程 PPP 项目全生命周期过程中政府财政可承受能力进行评估。1、政策法规依据、政策法规依据（1）关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476 号）（2）关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通北京国际工程咨询公司12知（财金2014113 号）（3）关于规范政府28、和社会资本合作合同管理工作的通知（财金2014156 号）（4）国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443 号）（5）国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724 号）（6）政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）（7）关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发201542 号）（8）关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知（财金201690 号）（9）关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见（京政办发201552 号）2、相关规划依据、相关规划依据（1）北京城市总体规划（229、016 年-2030 年）（2）北京市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（3）北京市土地利用总体规划（2005-2020）（4）北京市进一步加快推进污水治理和再生水利用工作三年行动方案（2016 年 7 月-2019 年 6 月）（京政发201617 号）（5）昌平新城规划（2005 年-2020 年）（6）昌平区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（7）昌平区第二个污水治理和再生水利用三年行动方案3、评估准则依据、评估准则依据（1）资产评估准则基本准则（2）资产评估职业道德准则基本准则北京国际工程咨询公司13（3）资产评估准则评估程序（4）资产评估价值类型指导意见4、其他依据、其他依据30、（1）昌平区国民经济及社会统计资料（2）昌平区财政局提供的历年财政基础数据北京国际工程咨询公司14第二章第二章政府责任识别政府责任识别一、一、项目财政支出责任项目财政支出责任在项目全生命周期的不同阶段，对应政府承担的不同义务，财政支出责任主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。二、股权投资支出识别二、股权投资支出识别股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。如果社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。就该项目而言，依据项目实施方案，昌平区水务局通过公开招标的方式选择中标的社会资本，中标社会资本与北京燕龙水务集团有限公司共同31、出资在昌平区注册成立项目公司，持股比例分别为 51%和 49%。北京燕龙水务集团有限公司是区属国有企业，其股权投资属于企业行为，不计入昌平区政府财政支出。因此，昌平区政府无需承担该公司的股权投资支出。三、三、运营补贴运营补贴支出识别支出识别运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。政府运营补贴模式分为三种：一是政府付费模式，在此模式下政府需承担全部运营补贴支出责任；二是可行性缺口补助模式，此种模式下政府需要承担部分运营补贴支出责任；三是使用者付费模式，在此模式下，政府不需要承担运营补贴支出责任。根据项目实施方案，该项目属于政府付费模式，项目委托运营期内，政府向运营单位支付再生32、水处理费。北京国际工程咨询公司15四、风险承担支出识别四、风险承担支出识别风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。再生水处理项目一般具有工程范围广、实施周期长、经济风险和技术风险不确定性大、对生态环境的潜在影响，在国民经济和社会发展中占有重要地位等特征。在项目的融资、工程建设和运营过程中，经常要受到多种因素的影响与干扰，而这些因素又大多具有相当的不确定性，影响时间跨度往往贯穿项目的全寿命周期。因此，对项目进行风险识别，对项目的决策是十分必要的。本报告采用 WBS-RBS 风险识别法对昌平区 TBD 再生水厂工程PPP 项目进行风险识别。1、风险识别风险识别WBS-33、RBS 风险识别方法，包括 WBS(WorkBreakdown Structure)工作分解结构和 RBS(Risk Breakdown Structure)风险分解结构两部分。工作分解结构指在整个项目实施过程中分解、落实各个层面上的工作的方法。从项目的目标开始，逐级分解项目工作，一直分解到相对独立的的工作单元，并将各工作单元在项目中的构成直观表示出来。风险分解结构，是将引发工程项目风险的因素，细分成风险的最小单元，使风险因素更加明了，更便于识别风险。WBS-RBS 用于工程项目风险识别，同其他的识别方法相比，具有以下几点优势：第一，它将各项作业逐级分解，形成作业分解树，这样风险源呈现在作业分34、解树上，有效地避免了风险遗漏；第二，风险因素经过层次划分和归类后更加清晰，避免了风险划分的混乱。（1）建立建立 WBS 进行工作分解进行工作分解根据再生水处理项目的实际工作经验、工程特点及系统工作的要求，再生水处理项目主要分为以下阶段：准备阶段、项目融资阶段、建设阶段和运营阶段。将各级工作细化后如图 2-1 所示：北京国际工程咨询公司16图图 2-1再生水处理再生水处理项目工作分解项目工作分解（WBS）（2）RBS 建立建立在 WBS 基础上，对该项目的风险引发因素进行 RBS 分解。分析过程中，需要从项目整体和结构两个方面对风险因素进行别。其中，项目整体风险是指项目的系统风险，即所有市场主体35、都面临的，具有普遍性，贯穿于项目的全生命周期，主要包括：设计风险、建设风险、运营风险、法律变更与经营环境风险、不可抗力等。运用 WBS-RBS 方法，通过整理识别出了再生水处理项目的风险因素，建立该项目的指标体系。再生水处理项目准备阶段项目建议书可行性研究审批立项组建项目部采购招标阶段签订合作协议项目融资融资计划融资合同项目招投标项目设计项目施工竣工验收建设阶段运营阶段项目运营北京国际工程咨询公司17表表 2-1再生水处理项目风险评价指标体系再生水处理项目风险评价指标体系一级风险一级风险二级风险二级风险设计风险设计与运营商提供工艺存在偏差建设风险审批获得/延误承包商违约工程质量工程进度延误土地36、使用建造成本超支（物资成本上涨，施工管理效率低、材料浪费等）完工风险投资成本高设计风险场地外配套运营风险运营成本提高项目公司违约服务质量不好维护成本高维修过于频繁运营效率低设备维护状况不佳法律变更与经营环境风险项目公司破产合同文件冲突设施所有权行业规定变化法律变更其他风险不可抗力1）设计风险：主要是项目设计与运营商提供工艺存在偏差等。2）建设风险：是指由于前期决策、设计等方面而产生的漏洞，而对项目后续施工建设产生的不良影响。具体包括：审批获得/延误、承包商违约、工程质量、工程进度延误、土地使用、建造成本超支、完工风险、投资成本高、设计风险、场地外配套风险等。3）运营风险：市场运营风险是指企业在37、运营过程中，由于外部环境的复杂性和变动性以及主体对环境的认知能力和适应能力的有限性，而导致的运营失败或使运营活动达不到预期的目标的可能性及其损失。运营风险并不是指某一种具体特定的风险，而是包含一系列具体的风险。对于该项目，风险具体包括：运营成本提高、项目公司违约、服务北京国际工程咨询公司18质量不好、维护成本高、维修过于频繁、运营效率低、设备维护状况不佳等。4）法律变更与经营环境风险：在合法、自愿、公平的基础上所签订的合同才是有效合同，而违背双方意愿，欺瞒，采用不合理方式所订立的合同都对对方存在一定的风险，此类风险主要是应为合同的订立而产生，统称为风险合同。法律风险指在日常经营活动或各类交易应38、当遵守的法律原则。在这个过程中，因为无法满足或违反法律要求，不能履行合同发生争议/诉讼或其他法律纠纷，而造成损失的，即为法律风险。具体包括：项目公司破产、合同文件冲突、设施所有权、行业规定变化、法律变更等。5）其他风险：主要是不可抗力造成的风险。2、风险分担风险分担项目风险分担要遵循三个原则：所获得的回报与承担的风险程度成正比；由对风险最具有控制力的一方承担相应的风险；社会资本承担的风险要有上限。具体分担过程按建设时间顺序分为三个阶段：（1）初步分配阶段：该阶段处于项目策划和可行性研究阶段，由于政府公共部门对于地区经济发展现状，项目相关土地、税收等的方针政策最为了解，在此阶段，由政府公共部门来39、主导风险的初步分配能够更有效的规避不可预知风险。公共部门初步对风险进行识别分析，判定风险的可控性，对于公共部门有能力控制风险，公共部门进行承担，其余的风险，进行转移和分配。（2）全面分配阶段：该分配阶段处于项目的招标和谈判阶段，公共部门和社会资本就风险初步分配的结果，就资金、经验、技术等因素进行自我评估，以确定对该风险因素的控制力。对于社会资本控制外的因素做出赔偿报价，如果公共部门接受报价，则此风险由社会资本承担；反之，进行谈判并重新进行风险分配。对于拟由双方共同承担的风险，北京国际工程咨询公司19也同样根据以上流程进行重新分配，若不能达成协议，谈判风险分配结构，共同分担。该过程应遵循承担的风40、险程度要与所得的回报相匹配这一风险分担的原则。（3）跟踪和再分配阶段：该阶段处于项目的建设以及运营阶段。由于我国再生水处理项目相关法律标准、合同规定还不够健全，并且在项目在实施过程中，项目的外部环境也会随着时间的推移而发生变化，因此，会存在施工前未能识别出的风险。因此，在这一阶段的主要任务是跟踪和观察风险的意外情况，然后根据前两个阶段的分布过程风险再分配。该项目的风险分配机制以风险最优分配原则为核心，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，在政府和项目公司间合理分配项目风险。在采用特许经营模式下，该项目风险分配详见表 2-2。表表 2-2项目风险承担责任识别项目风险承担责任识别风险类别41、风险类别政府承担政府承担共同承担共同承担社会资本承担社会资本承担设计设计风险风险技术的可行性、可靠性风险政府方对设计文件的同意不应被视为以任何方式解除项目公司对设计风险的承担义务项目公司对项目设计中各部分的技术可行性、可靠性和运行能力负全部责任且需报政府方审批建设建设风险风险完工延误风险政府方造成延误由政府方承担项目公司造成延误由项目公司承担，不可抗力延误通过保险规避风险建设成本超支风险项目公司承担建设质量风险项目公司承担运营运营风险风险实际运营成本高于项目公司预期成本项目公司承担由于项目公司的管理问题造成项目运营成本超支由项目公司承担：项目公司应通过加强管理提高效率以降低这类风险由于项目人员42、工资等主要成本因素价格上涨导致成本超根据直接成本因素来调整再生水处理价格的公式，由政府方与项北京国际工程咨询公司20风险类别风险类别政府承担政府承担共同承担共同承担社会资本承担社会资本承担支目公司共同承担此类风险由于通货膨胀，项目实际收入减少由政府方与项目公司共同承担此类风险法律变法律变更与经更与经营环境营环境项目整体运营维护标准等要求提高，导致项目公司必须投资或增加运行成本此类风险应由双方共同承担。一次投入或运行费用增加在一定范围内由项目公司承担，超出一定范围后政府方承担对项目公司税收等方面的法律变更，导致项目公司实际收入减少由双方共同分担。在一定范围内的变更由项目公司承担，超过后由政府方承43、担征地拆迁延迟由政府方承担。不可不可抗力抗力政府对项目实施没收、充公等由政府方承担发生自然灾害等不可抗力事件，致使项目不能或暂时不能正常运转要求项目公司为项目设施购买财产保险，用以灾害后项目设施的修复；不可抗力期间，双方各自承担风险五、五、风险应对措施风险应对措施项目的风险应对策略包括风险回避、风险自留、风险控制、风险转移。1、风险回避风险回避风险回避是指在完成项目风险分析与评价后，如果发现项目风险发生的概率很高，而且可能的损失也很大，又没有其他有效的对策来降低风险时，应采取放弃项目、放弃原有计划或改变目标等方法，使其不发生或不再发展，从而避免可能发生的潜在损失。2、风险自留风险自留风险自留是44、指项目风险保留在风险管理主体内部，通过采取内部控制措施等来化解风险或者对这些保留下来的项目风险不采取任何措施。北京国际工程咨询公司21风险自留与其他风险对策的根本区别在于：它不改变项目风险的客观性质，也就是既不改变项目风险的发生概率，也不改变项目潜在损失的严重性。3、风险控制风险控制风险控制是一种主动、积极的风险对策。风险控制工作可分为预防损失和减少损失两个方面。预防损失措施的主要作用在于降低或消除(通常只能做到降低)损失发生的概率，而减少损失措施的作用在于降低损失的严重性和遏制损失的进一步发展，使损失最小化。一般来说，风险控制方案都应当是预防损失措施和减少损失措施的有机结合。4、风险转移风险45、转移风险转移是进行风险管理的一个十分重要的手段，当有些风险无法回避，必须直接面对，而以自身的承受能力又无法有效的承担时，风险转移就是一种十分有效的选择。必须注意的是，风险转移时通过某种方式将某些风险的后果连同应对的权利和责任转移给他人。转移的本身并不能消除风险，只是将风险管理的责任和可能从该风险管理中所能获得的利益移交给了他人，项目管理者不再直接面对被转移的风险。本报告主要分析昌平区政府在该项目中所承担的风险。包括设计、建设风险、法律变更与经营环境风险，该项目风险并无发生概率很高的风险，不存在风险回避及风险转移，所以应对措施主要为风险自留和风险控制。表表 2-3风险应对措施风险应对措施风风 险46、险应对措施应对措施设计、建设风险再生水处理项目已具有较为丰富的工程经验，相关技术较为成熟，相关建设风险较小。法律变更与经营环境风险公开、透明的法律法规环境与合同环境，细化合同条文，明确合同双方的责任。政府部门在充分论证的基础上，提供给项目公司最低收入保障，进而降低项目的财务风险，提高项目的价值。六、六、配套投入需求配套投入需求配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责北京国际工程咨询公司22任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。该项目配套工程包括项目建设所需的道路、供水、排污、供电和通讯等，配套投入已计入47、项目总投资，所以不需政府做额外投入。综上综上，在在该该项目中项目中，昌平区政府昌平区政府需要承担的支出责任为运营补贴支需要承担的支出责任为运营补贴支出及风险承担支出。出及风险承担支出。北京国际工程咨询公司23第三章第三章财政支出测算财政支出测算基于政府财政支出责任的识别与分析，综合考虑各支出责任的特点，对项目全生命周期内地方财政所需的股权投资支出、运营补贴支出、风险承担支出及配套投入支出分别进行测算，量化地方财政的责任支出，以供最终的决策分析。一、股权投资一、股权投资支支出出依据项目实施方案，昌平区水务局通过公开招标的方式选择中标的社会资本，中标社会资本与北京燕龙水务集团有限公司共同出资在昌平48、区注册成立项目公司，持股比例分别为 51%和 49%。北京燕龙水务集团有限公司是区属国有企业，其股权投资属于企业行为，不计入昌平区政府财政支出。因此，昌平区政府无需承担该公司的股权投资支出。二、运营补贴二、运营补贴支支出出该项目采用政府付费模式，在项目委托运营期间，政府承担全部直接付费责任，主要是再生水处理服务费。该项目建设期暂定两年，计划 2018 年完成主体工程建设，2019 年投入运行。该项目再生水处理价格最高不得超过 4.46 元/立方米。设计近期规模为日处理量 10 万立方米/日，运行期第 1 年至第 2 年达到处理规模的 60%，第 3 年至第 4 年达到 70%，第 5 年至第 49、6 年达到 80%，第7 年及以后达到 90%。该项目合作期为 25 年（包括建设期），自PPP项目合同生效日起计算。再生水处理服务费（年）=再生水处理单价*再生水量*水量规模（%）*365 天依据该项目实施方案提供的水量，计算项目运营期的再生水处理费如下表所示：北京国际工程咨询公司24表表 3-1再生水处理服务费支出明细表再生水处理服务费支出明细表序号序号年份年份设计再生设计再生水量水量（立方米（立方米/日）日）水量水量规模规模再生再生水处理水处理单价单价（元（元/m3）运行运行天数天数再生再生水处理费水处理费（万元）（万元）1201910000060%4.463659767.422020150、0000060%4.463659767.43202110000070%4.4636511395.34202210000070%4.4636511395.35202310000080%4.4636513023.26202410000080%4.4636513023.27202510000090%4.4636514651.18202610000090%4.4636514651.19202710000090%4.4636514651.110202810000090%4.4636514651.111202910000090%4.4636514651.112203010000090%4.4636514651、51.113203110000090%4.4636514651.114203210000090%4.4636514651.115203310000090%4.4636514651.116203410000090%4.4636514651.117203510000090%4.4636514651.118203610000090%4.4636514651.119203710000090%4.4636514651.120203810000090%4.4636514651.121203910000090%4.4636514651.122204010000090%4.4636514651.123204152、10000090%4.4636514651.1合合 计计317440.5三、承担风险三、承担风险该项目中，运营期产生较大政府支出责任概率且支出额度较高的风险事件主要是最低需求风险、出水标准提高风险、通货膨胀及宏观经济风险等。由于上述各类风险的具体支出数额和概率均难以准确预测，因此按北京国际工程咨询公司25照比例法测算风险承担支出。按照运营费用的 10%进行计算。运营费用为 317440.5 万元，按其 10%计算风险承担支出约为 31744.05 万元。四、配套投入四、配套投入通过责任识别分析，该项目无需政府其他投入，所以在项目周期内，地方财政不需承担配套投入支出责任。五五、支出汇总支出汇总根53、据上述分析，若按照实施方案中明确的运营服务费支付方式，25年财政支出合计为 349184.55 万元，如下表所示：表表 3-2财政支出汇总表财政支出汇总表序号序号支出类别支出类别支出费用支出费用（万元）（万元）1运营服务费317440.52风险支出31744.05合合 计计349184.55北京国际工程咨询公司26第四章第四章 承受能力评估承受能力评估项目的财政承受能力衡量的是地方政府在特定目标下，是否能够为项目提供持续的资金支持，以确保项目的稳定实施。基于此，报告拟从两个层面对昌平区政府的财政承受能力进行评估，一是对昌平区地方财政能力的基础论证（简称为“基础论证”），二是昌平区TBD再生水厂54、工程PPP项目昌平区财政承受能力论证（简称为“项目论证”）。基础论证考核的是昌平区财政的综合实力状况，该项论证虽然也部分地考虑了项目的因素，但其侧重点在于地方财政的整体实力，分别从环境因素指标、区域发展指标、区域财政指标和项目支出承载力指标等四个方面进行测评，并在此次基础上进行综合测评，得出昌平区财政状况的一般性结论。项目论证重点考核的是特定项目的股权支出、运营补贴支出、风险承担支出、配套支出等四个方面，通过对项目的具体支出进行测算，并以该测算数据为基础，计算出财政可承受能力的论证值，以此测评地方财政持续地为项目运作提供资金支撑的能力。一、一、昌平昌平区公共财政收支状况区公共财政收支状况昌平区55、 2016 年财政收入为 2220641 万元，其中，2016 年一般公共预算收入总计782766万元，同比增长7.15%；一般公共预算支出1602883万元，同比下降 13.70%。昌平区 2016 年一般公共预算收入+政府性基金预算收入总计 2220641 万元，同比下降 38.45%；一般公共预算支出+政府性基金预算支出 3261042 万元，同比下降 19.97%。昌平区近几年财政情况详情如表4-1所示。表表4-1近近10年昌平区财政收支情况表年昌平区财政收支情况表单位：万元单位：万元序序号号名称名称2007 年年2008 年年 2009 年年2010 年年2011 年年2012 年年56、2013 年年2014 年年2015 年年2016 年年一一当 年 财当 年 财政收入政收入543295674939 929620191424515399821568030231410430756163607997 22206411公 共 预算收入212430241628 316138355920453728522138600821662835730532782766北京国际工程咨询公司27序序号号名称名称2007 年年2008 年年 2009 年年2010 年年2011 年年2012 年年2013 年年2014 年年2015 年年2016 年年2基 金 预算收入114853184324 2057、3441104689151235229180894493015790321998807 14378753上 级 转移支付216012248987 410041511434573902754084768353833749878658二二财 政 支财 政 支出出514080636496 932539143199515560371530202244490527879324074691 32610421公 共 预算支出370047461322 672455735858831953953606123249313843841857364 16028832政 府 性基 金 支出144033175174 2658、0084696137724084576596121241214035482217327 1658159表表 4-22007-2016 年各年财政一般公共预算支出年各年财政一般公共预算支出单位：万元单位：万元年份年份一般公共财政支出一般公共财政支出年增速年增速近近 10 年年均递增率年年均递增率200737004717.69%200846132224.67%200967245545.77%20107358589.43%201183195313.06%201295360614.62%2013123249329.25%2014138438412.32%2015185736434.17%201616059、2883-13.70%2007年至2016年昌平区一般公共预算支出年均增速为17.69%，综合考虑10年内各年财政一般公共预算支出的年增速，设定未来15年中，一般公共财政支出年均增速的四个方案，考虑到昌平区公共财政预算支出年均增速波动性的特点，所以分别设定一般公共预算支出年均增速为9%、10%、11%、12%。以2016年财政一般公共预算支出数据为基础，可测算出四种方案至2041年间，昌平区政府各年一般公共预算支出金额。如表4-3所示。本报告中对项目财政承受能力评估将以此四种方案计算结果为基础。北京国际工程咨询公司28表表4-3昌平区昌平区一般公共预算支出测算一般公共预算支出测算单位：单位：万60、万元元序号序号年份年份年均增长率年均增长率9%10%11%12%一般公共预算支出一般公共预算支出12016160288316028831602883160288322017174714217631711779200179522932018190438519394881974912201065642019207578021334372192152225193552020226260023467812433289252216762021246623425814592700951282482772022268819528396052998056316380682023293013331235663361、27842354346392024319384534359233693905396867910202534812913779515410023544449201120263794607415746745512614978310122027413612245732145051900557570713202845083735030535560760962447921420294914127553358962244466994167152030535639860869486909135783346716203158384746695643766914087734831720326363937736562、20785127459826301182033693669181017289449147110054571920347560993891190110488553123261122020358241482980309111642294138052452120368983215107834001292294615461874222037979170411861740143444701731729923203810672957130479141592236219395375242039116335231435270517673822217228202520401268054015787976196163、79422432955826204113821789173667742177591627249105二、二、财政可承受能力基础评估指标体系财政可承受能力基础评估指标体系财政承受能力的影响因素众多，本报告确立的地方财政承受能力指标体系包括：地方政府财力评估和项目承载力评估。其中，地方政府财力评估综合考虑环境因素、区域发展及区域财政三大因素。具体指标见表4-4。北京国际工程咨询公司29表表4-4地方财政承受能力基础评估指标体系地方财政承受能力基础评估指标体系一级指标一级指标二级指标二级指标备注备注目标A：地方政府财政承受能力评估环境因素指标 B1区域行政级别 E1项目所处地区的地理环境因素区域位置64、 E2区域发展指标 B2区域经济总量 E3区域经济发展状况区域经济增速 E4区域人均 GDPE5区域财政指标 B3本级财政一般预算总收入 E6本级财政状况本级财政可支配收入 E7财政收入支出比 E8公共财政预算收入 E9公共财政预算收入增长率 E10一般公共服务支出占比 E11专项转移收入比例 E12本级财政负债率 E13项目支出承载力指标 B4股权投资支出 E14本级政府对项目提供持续支持的情况运营补贴支出 E15风险承担支出 E16配套投入支出 E17政府重视程度 E18对于地方政府财力评估指标，报告根据昌平区实际情况对各项指标进行定性定量的评估测算，评分标准见表4-5。表表4-5地方政府65、财力评估体系地方政府财力评估体系指标指标满分满分级别级别分值分值实际情况实际情况得分得分折算值折算值行政级别 E110省级、省会、直辖市10地区(国家级开发区)7.5地区7.57.5县级(省级开发区)5县级以下2.5区域位置 E28长三角、环渤海直辖市8其他省会市6北京国际工程咨询公司30指标指标满分满分级别级别分值分值实际情况实际情况得分得分折算值折算值省内有竞争优势区域4有明显竞争优势44其他2GDP(亿元)E3102000101000-20009500-10008708.688200-5007100-200650-100520-50410-203GDP 年均增长率 E4610%68%-166、0%56%-8%47.1%444%-6%32%-4%2150001033958.7101010000-1500085000-1000062000-50004501078.271010157.58522.5本级财政可支配收入(亿元)E710301078.271010107.55512.5公共预算本年收入/公共预算本年支680%665%550%430%348.83%33北京国际工程咨询公司31指标指标满分满分级别级别分值分值实际情况实际情况得分得分折算值折算值出 E850%440%330%235.242220%1公共财政预算收入增长率E10430%415%310%210%17.1511一般公共服务67、支出占比E11850%860%654.446670%440%430%320%220%117.3%11本级财政负债率 E131070%2.5表中实际情况以2016年数据为准，结合昌平区经济社会发展的各项指标及实际情况计算所得。昌平区政府财力各项评价指标均具有较高的评分。对于项目支出承载力指标的测算，由于目前尚未有相关评估体系测度参考，本报告依据财金201521号文件政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引，“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”原则，依据政府可能承担的支出责任确定各项指数层级。并通过德尔菲法，综合行业专家和政府主管领导的意见68、，得出各层级的测算指标及得分。北京国际工程咨询公司32表表4-6项目支出承载力评估项目支出承载力评估指标指标满分满分级别级别分值分值实际值实际值得分得分股权投资E1410完全满足10完全满足10基本满足7.5勉强满足5融资满足2.5运营支出E1510完全弥补运营差额10完全满足10融资本金+利息承担 100%8融资本金+利息承担 80%6融资本金+利息承担 60%4承担融资利息 100%2风险支出总支出 10%108.08%10风险支出总支出 15%7.5风险支出总支出 20%5风险支出总支出 25%2.5配套投入E1710完全满足10完全满足10基本满足8勉强满足6融资满足4政府重视程度E169、810高度重视10高度重视10比较重视6重视4不太重视2昌平区政府财力各项评价指标均具有较高的评分。三、三、财政可承受能力基础评估模型财政可承受能力基础评估模型本报告拟采用层析分析法建立财政可承受能力评估模型。1、确定各级指标的权重系数确定各级指标的权重系数层次分析法(AHP 法)是一种解决多目标的复杂问题的定性与定量相结合的决策分析方法，根据问题的性质和要达到的总目标，将问题分解为不同的组成因素，并按照因素间的相互关联影响以及隶属关系，将因素按不同层次聚集组合，形成一个多层次的分析结构模型，从而最终使问题归结为最低层相对于最高层的相对重要权值的确定或相对优劣次序的排定。大体上可分为三步：（170、）建立层次结构型；（2）构造判断矩阵；（3）进行一致性检验。北京国际工程咨询公司33（1）建立层次结构模型建立层次结构模型将评估目标、考虑因素（决策准则）和决策对象按它们之间的相互关系分为最高层、中间层和最低层。最高层表示评估的目的；最低层表示决策时的备选方案；中间层表示考虑的因素和决策时的准则。绘出层次结构图，如图 4-1。财政承受能力B1B2B3E1E2E3En图图 4-1层次结构图层次结构图对于该项目，根据地方财政承受能力的影响因素及评估目的，确认总目标为地方财政可承受能力 A，一级指标为表 4-4 中 B 级指数，即环境因素指标、区域发展指标、区域财政指标及项目支出承载力指标；二级指标71、即为表 4-4 中 E 级指标。（2）构造判断矩阵构造判断矩阵指标确定后，需要确定各指标的权重，采用 Santy 等人提出的一致矩阵法采用定性与定量相结合的方式来确定权重，将指标进行两两比较，采用相对的对比尺度，以尽可能的减少性质不同的诸因素的比较困难，以提高判断的准确性。依据心理学研究得出的“人区分信息等级的极限能力为 72”的结论，AHP 法在对指标的相对重要性进行评判时，引入了九分位的比例标度，判定矩阵中的各元素 aij，根据 1-9 标度法给出，见表 4-7。表表4-71-9 标度法评价标准标度法评价标准标度标度含含 义义1两因素相比具有相同的重要性3两因素相比，一个比另一个稍微重要572、两因素相比，一个比另一个明显重要7两因素相比，一个比另一个强烈重要北京国际工程咨询公司34标度标度含含 义义9两因素相比，一个比另一个极端重要2、4、6、8上述两相邻判断中值倒数因素 i 与 j 的比较判断值为 aij，则因素 j 与i 的比较判断值为 aji由此可得到判定矩阵I=aij将判断矩阵(I)的各行向量进行几何平均，然后归一化，得到的行向量就是权重向量。该判断矩阵的最大特征根max的特征向量作为权向量w。即 Iw=maxw计算过程为：1）计算判断矩阵每行乘积i=1,2,.n2）计算Mi的n次方根Wi3）对向量w=W,W.W T进行归一化w即为该因素的权重值。4）计算判断矩阵的最大特征73、根maxAHP 法对人们的主观判断加以形式化的表达和处理，逐步剔除主观性，从而尽可能地转化成客观描述。其正确与成功，取决于客观成分能否达到足够合理的地步。由于客观事物的复杂性及决策者认识的主观性，对判断矩阵做一致性检验，成为不可或缺的环节。北京国际工程咨询公司35（3）进行一致性检验进行一致性检验由于权向量 W 为同一层次因素对于上一层次因素相对重要性的排序权值，根据定义 n 阶正互反阵 I 的最大特征根maxn，当且仅当max=n 时，I 为一致阵。由于max 的一致性依赖于 aij，所以，max 比n 大的越多，判断矩阵 I 的不一致性越强，误差就越大，所以，定义一致性指标来检验判断矩阵的74、一致性。为了度量不同阶数判断矩阵是否具有满意的一致性，需引入判断矩阵的平均随机一致性指标 RI 值。112 阶判断矩阵的 RI 值如表 4-7所示。当阶数大于 2，判断矩阵的一致性比率 CR=CI/RI0.10 时，即认为判断矩阵具有满意的一致性，否则需要调整判断矩阵，以使之具有满意的一致性。表表 4-8平均随机一致性指标平均随机一致性指标RI值值根据专家评分，构造判定矩阵。表表 4-9一级指标判断矩阵一级指标判断矩阵表表 4-10二级指标二级指标 B 1 判断矩阵判断矩阵EIE1E2E111E211表表 4-11二级指标二级指标B2判断矩阵判断矩阵N12345678910RI000.520.75、891.121.261.361.411.491.52BIB1B2B3B4B111/31/51/7B2311/31/3B35311/2B47321EIE3E4E5E3153北京国际工程咨询公司36表表 4-12二级指标二级指标B3判断矩阵判断矩阵表表 4-13二级指标二级指标B4判断矩阵判断矩阵经计算，各判断矩阵的一致性比率均小于 0.1，最终求得的各级指标权重见表 4-14 和表 4-15。表表 4-14二级指标权重及分数二级指标权重及分数二级指标二级指标权重权重 w评分评分 ss*w区域行政级别 E10.57.53.75区域位置 E20.542.00区域经济总量 E30.6585.20区域经76、济增速 E40.1240.48区域人均 GDPE50.23102.30本级财政一般预算总收入 E60.19101.90本级财政可支配收入 E70.27102.70财政收入支出比 E80.0830.24E41/511/2E51/321EE6E7E8E9E10E11E12E13E611/2255222E721367232E81/21/31331/21/21/2E91/51/61/311/21/21/31/5E101/51/71/3211/21/51/7E111/21/222211/21/3E121/21/3235211/2E131/21/2257321EE14E15E16E17E18E1411/577、1/312E1551259E1631/2135E1711/51/312E181/21/91/51/21北京国际工程咨询公司37二级指标二级指标权重权重 w评分评分 ss*w公共财政预 算收入/全部财政收入 E90.0320.06公共财政预算收入增长率 E100.0410.04公共预算支出增长率 E110.0960.54专项转移收入比例 E120.1210.12本级财政负债率 E130.187.51.35股权投资支出 E140.1101.00运营补贴支出 E150.48104.80风险承担支出 E160.27102.70配套投入支出 E170.1101.00政府重视程度 E180.05100.578、0表表 4-15一级指标权重及分数一级指标权重及分数一级指标一级指标权重权重 w得分得分 ss*w环境因素指标 B10.065.750.35区域发展指标 B20.147.981.12区域财政指标 B30.316.952.15项目支出承载力指标 B40.48104.80综合得分综合得分8.42昌平区财政承受能力综合评估值：0.35+1.12+2.15+4.80=8.42 分。通过本章的综合计算可以得出如下结论：按照所设计的地方政府财政承受能力评估指标体系的测算，在满分为 10 分的情况下，昌平区财政承受能力综合得分为 8.42 分，说明昌平区财政承受能力相对较强，具备对该项目进行运营财政补贴的能79、力。四、四、项目项目昌平昌平区财政可承受能力论证区财政可承受能力论证根据政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引，“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%。”根据保守估计，该项目以昌平区 2016 年一般公共预算支出 1602883万元为基础，按照表 4-3 采用四种公共财政支出的增长方案对未来几年北京国际工程咨询公司38昌平区一般公共预算支出测算。同时，在不考虑风险因素影响条件下，对该项目昌平区政府所承担的财政支出责任进行了测算（详见表 3-1）。该项目昌平区财政所承担的支出责任占公共财政支出的比例详见表4-16。表表 4-16各年各80、年财政项目支出占一般公共预算支出的比例财政项目支出占一般公共预算支出的比例序号序号年份年份年均增长率年均增长率9%10%11%12%各年财政项目支出占一般公共预算支出的比例各年财政项目支出占一般公共预算支出的比例120170.00%0.00%0.00%0.00%220180.00%0.00%0.00%0.00%320190.47%0.46%0.45%0.43%420200.43%0.42%0.40%0.39%520210.46%0.44%0.42%0.40%620220.42%0.40%0.38%0.36%720230.44%0.42%0.39%0.37%820240.41%0.38%0.3581、%0.33%920250.42%0.39%0.36%0.33%1020260.39%0.35%0.32%0.29%1120270.35%0.32%0.29%0.26%1220280.32%0.29%0.26%0.23%1320290.30%0.26%0.24%0.21%1420300.27%0.24%0.21%0.19%1520310.25%0.22%0.19%0.17%1620320.23%0.20%0.17%0.15%1720330.21%0.18%0.16%0.13%1820340.19%0.16%0.14%0.12%1920350.18%0.15%0.13%0.11%2020360.182、6%0.14%0.11%0.09%2120370.15%0.12%0.10%0.08%2220380.14%0.11%0.09%0.08%2320390.13%0.10%0.08%0.07%2420400.12%0.09%0.07%0.06%2520410.11%0.08%0.07%0.05%从上表可以看出，该项目每年财政支付低于表中测算的公共预算支出的 10%，说明由财政直接支出的资金是低于一般公共预算支出的10%。同时，考虑目前已知的昌平区已实施或即将实施的其它项目各年财政支出情况。经汇总，昌平区财政各年所承担的运营补贴责任如表北京国际工程咨询公司394-17 所示。表表 4-17 已知已83、知项目项目加和汇总后加和汇总后周期内历年周期内历年财政财政承担运营补贴责任承担运营补贴责任（万元万元）序号序号年份年份本项目本项目“北四北四村村”棚户棚户区改造项区改造项目目2016年农年农村分散污村分散污水处理设水处理设施项目施项目昌平再生昌平再生水厂二期水厂二期项目项目昌平沙河昌平沙河再生水厂再生水厂二期项目二期项目昌平镇级昌平镇级污水处理污水处理设施项目设施项目合计合计12017283.351955.895654.148737.0516630.4322018551.731955.895654.148737.0516898.81320199767.4551.731955.895654.1484、8737.0526666.21420209767.4551.732281.876596.510193.2329390.735202111395.3551.732281.876596.510193.2331018.636202211395.3551.732281.876596.510193.2331018.637202313023.2573.022281.876596.511649.434123.998202413023.2573.022607.857538.8611649.435392.339202514651.147800284.162607.857538.8611649.484531.3785、10202614651.1872002607.857538.8611649.4123647.211202714651.1847002607.857538.8611649.4121147.212202814651.1822002607.857538.8611649.4118647.213202914651.1992002607.857538.8611649.4135647.214203014651.11055002607.857538.8611649.4141947.215203114651.11211002607.857538.8611649.4157547.216203214651.126086、7.857538.8611649.436447.2117203314651.12607.857538.8611649.436447.2118203414651.12607.857538.8611649.436447.2119203514651.12607.857538.8611649.436447.2120203614651.12607.857538.8611649.436447.2121203714651.12607.857538.8611649.436447.2122203814651.12607.857538.8611649.436447.2123203914651.12607.857587、38.8611649.436447.2124204014651.114651.125204114651.114651.1考虑已知项目情况下，昌平区财政所承担的支出责任占公共财政支出的比例详见表 4-18。北京国际工程咨询公司40表表 4-18各年各年财政项目支出占一般公共预算支出的比例财政项目支出占一般公共预算支出的比例序号序号年份年份年均增长率年均增长率9%10%11%12%各年财政项目支出占一般公共预算支出的比例各年财政项目支出占一般公共预算支出的比例1201522016320170.95%0.94%0.93%0.93%420180.89%0.87%0.86%0.84%520191.28%88、1.25%1.22%1.18%620201.30%1.25%1.21%1.17%720211.26%1.20%1.15%1.10%820221.15%1.09%1.03%0.98%920231.16%1.09%1.03%0.96%1020241.11%1.03%0.96%0.89%1120252.43%2.24%2.06%1.90%1220263.26%2.97%2.72%2.48%1320272.93%2.65%2.40%2.17%1420282.63%2.36%2.12%1.90%1520292.76%2.45%2.18%1.94%1620302.65%2.33%2.05%1.81%17289、0312.70%2.35%2.05%1.80%1820320.57%0.49%0.43%0.37%1920330.53%0.45%0.39%0.33%2020340.48%0.41%0.35%0.30%2120350.44%0.37%0.31%0.26%2220360.41%0.34%0.28%0.24%2320370.37%0.31%0.25%0.21%2420380.34%0.28%0.23%0.19%2520390.31%0.25%0.21%0.17%2620400.12%0.09%0.07%0.06%2720410.11%0.08%0.07%0.05%综合该项目与其它项目支出占比情况，90、已有 PPP 项目+该项目每年财政支付比例最高为 3.26%（2026 年），低于表中测算的公共预算支出的 10%，说明由财政直接支出的资金是低于一般公共预算支出的10%，具备财政承受能力。五、五、行业及领域均衡性评估行业及领域均衡性评估根据关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资北京国际工程咨询公司4120142724 号）第三条，“PPP 模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及污水处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均91、可推行 PPP 模式”。该项目是 PPP 模式适用的行业和领域范围。该项目有助于提高水处理基础设施水平，提升居民生活质量，符合昌平区发展的实际需要，符合行业和领域的均衡性要求。北京国际工程咨询公司42第五章第五章项目信息披露项目信息披露昌平区财政部门应当通过官方网站及报刊媒体，每年定期披露当地PPP 项目目录、项目信息及财政支出责任情况。披露的财政支出责任信息包括：PPP 项目的财政支出责任数额及年度预算安排情况、财政承受能力论证考虑的主要因素和指标等。1、项目名称：昌平区 TBD 再生水厂工程 PPP 项目2、项目信息：（1）项目区位及占地该项目 TBD 再生水厂厂址位于七燕渠以东，定泗路以92、南，再生水厂远期规划边界为：西边界距离七燕渠绿化带东边线为 210m，东边界距离规划 RMC 东边界 150m，北边界与规划定泗路南红线重合，南侧边界距离规划道路北红线 230m。用地范围西北侧为规划变电站，北侧为规划定泗路，南侧为规划道路，东侧为规划绿地，西侧为规划绿地，周边 300m 范围内主要为七里渠南村，目前已基本拆迁完成。该项目规划占地面积约 8.99 公顷（其中封闭式管理区域 5.19 公顷，地下箱体及周边约 3.8 公顷为开放区域），远期规划占地面积 15 公顷。（2）建设内容该项目主要污水处理构筑物均采用全地下式方案，采用“A2O+深度处理”工艺。建设内容主要包括：地下空间构筑93、物、污泥处理系统、臭氧制备间、液氧储罐基础、甲醇投加系统、综合管理楼、热泵机房、总变电室、分变配电室、通风消防、电气、仪表、自控、视频监控、火灾报警等、机修间仓库、传达室、厂区道路、厂区铺装、地基处理、围墙、挡土墙、主出入口大门、次出入口大门、厂平面管道、沟道等。（3）项目产出该项目新建一座再生水厂，近期规模为日处理量 10 万立方米/日，远期规模为 20 万立方米/日，设计出水水质将达到城镇污水处理厂水北京国际工程咨询公司43污染物排放标准（DB11/890-2012）中“新（改、扩）建城镇污水处理厂基本控制项目排放限值”的 B 标准。（4）项目运作方式该项目采用 BOT（“建设-运营-移交94、”）模式运作。合作期内，由项目公司负责项目的投融资、建设和运营维护工作，政府方每年向项目公司支付再生水处理服务费。合作期满后，项目公司将项目设施完好、无偿移交给区水务局或区政府指定机构。3、支出责任：项目中昌平区政府主要承担运营补贴责任和风险承担责任。表表 5-1项目财政支出年度预算安排情况项目财政支出年度预算安排情况单位：万元单位：万元序号序号年份年份再生再生水处理费水处理费（万元）（万元）风险承担风险承担支出支出合计合计120199767.4976.7410744.14220209767.4976.7410744.143202111395.31139.5312534.8342022113995、5.31139.5312534.835202313023.21302.3214325.526202413023.21302.3214325.527202514651.11465.1116116.218202614651.11465.1116116.219202714651.11465.1116116.2110202814651.11465.1116116.2111202914651.11465.1116116.2112203014651.11465.1116116.2113203114651.11465.1116116.2114203214651.11465.1116116.21152033196、4651.11465.1116116.2116203414651.11465.1116116.2117203514651.11465.1116116.2118203614651.11465.1116116.2119203714651.11465.1116116.2120203814651.11465.1116116.2121203914651.11465.1116116.21北京国际工程咨询公司44序号序号年份年份再生再生水处理费水处理费（万元）（万元）风险承担风险承担支出支出合计合计22204014651.11465.1116116.2123204114651.11465.1116116.297、1合计合计317440.531744.05349184.55经财政承受能力论证，该项目全生命周期内每一年度需要从预算中安排的支出责任，占昌平区本级一般公共预算支出比例均低于 10%，论证通过。论证考虑的主要因素和指标包括昌平区的环境因素、区域发展因素、区域财政指标和项目承载力指标四大类。4、跟踪信息：项目实施后，昌平区财政部门需跟踪了解项目运营情况，包括项目使用量、成本费用、考核指标等信息，通过官方网站定期对外发布。5、绩效评价：（1）项目建设过程中的绩效监控。重点对项目建设阶段的关键绩效指标进行评测，如建设质量、建设进度等。（2）项目阶段性的绩效评价。在项目建设过程中的绩效监控基础上，每隔 98、3 年-5 年开展一次阶段性绩效评价，评价项目的质量和效率、公众满意度等。（3）项目实施完毕后开展项目整个实施周期绩效评价。对项目的总体目标实现程度、成本效益、可持续性等进行评价，评价结果作为完善同类项目的参考依据。北京国际工程咨询公司45第六章第六章主要结论主要结论报告以持续使用及公开市场为前提，结合评估对象的实际情况，综合考虑各种影响因素，采用综合模糊评价法对昌平区政府在昌平区 TBD再生水厂工程 PPP 项目中政府财政能力进行评估。1、政府支出责任识别及测算在该项目中，昌平区政府主要承担运营补贴责任和风险承担责任。按照实施方案中明确的运营服务费支付方式，该项目昌平区政府责任总支出为 3499、9184.55 万元。其中，运营服务费 317440.5 万元，风险支出31744.05 万元。支付期限为 2019-2041 年。2、论证报告构建了昌平区政府财政承受能力评估体系，包含政府财政综合能力评估和项目财政承受能力评估两个层面。（1）财政综合能力评估在满分为10分的情况下，昌平区政府财政综合能力评估分数为8.42分，其财政综合能力较好，能够为该项目提供良好的资金保障。（2）财政承受能力评估在财政承受能力评估中，通过对昌平区政府支出责任的测算，结合昌平区政府 2007-2016 年财政一般公共预算支出数据，测定该项目周期内，昌平区政府责任支出约占一般公共预算支出的最高比例为3.26%（考虑已有其它项目），低于 10%。所以，昌平区政府财政在该项目上具较好的承受能力，论证通过。3、行业及领域均衡性论证该项目是 PPP 模式适用的行业和领域范围。该项目有助于提高水处理基础设施水平，提升居民生活质量，符合昌平区发展的实际需要，符合行业和领域的均衡性要求。4、相关建议（1）加强风险控制在项目实施过程中，昌平区政府应根据风险分析结果，积极应对，北京国际工程咨询公司46做好防范措施，通过明确责任、加强质量控制、制定风险应急预案等最大限度的减少风险责任支出。（2）注意领域均衡性建议昌平区政府在今后实施其他政府投资项目时，要充分考虑该项目对财政承受能力的影响。