1、1 赤峰市中心城区再生水利用配套管网工程 PPP 项目 财政承受能力论证报告 评评估部估部门门：赤：赤 峰峰 市市 财财 政政 局局 实实施机构：赤峰市住房和城施机构：赤峰市住房和城乡乡建建设设委委员员会会 咨咨询询机构：国信招机构：国信招标标集集团团股份有限公司股份有限公司 二二一六年四月一六年四月 2目目 录录 一、项目概况.1 二、财政支出责任识别.1 三、财政支出测算.4 1、股权投资支出测算.4 2、运营补贴支出测算.5 3、风险承担支出测算.7 4、配套投入支出测算.7 5、财政支出汇总.7 四、财政承受能力评估.8 五、评估结论.9 3 财政承受能力论证报告旨在通过项目实施后对政2、府方财政支出责任识别、测算实施各年的财政支出，评价项目实施对当前及今后财政一般公共预算支出的影响，从而得出财政承受能力结论。论证报告根据政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）文件要求及国务院、国家各部委关于政府与社会资本合作（PPP）的系列文件编制，测算中的数据来源于近年赤峰市一般财政预算支出数据及项目实施方案（含财务分析报告文件）等文件。（一）一、项目概况 本项目包含了赤峰市中心城区再生水利用配套管网一期工程和三期工程。其中：一期工程拟在红山经济开发区规划范围内新建DN500DN1000 再生水配套管网 37.95 公里；三期工程拟自红山再生水厂出发，沿英金河、规3、划外环北路、东环西侧绿化带、赤元公路建设再生水输水干管 212.9 公里，管径为 DN1200。项目估算总投资 31681.16 万元，其中：一期工程总投资15189.29 万元，（其中工程费用 12986.41 万元，工程其他费用1077.75 万元，基本预备费 1125.13 万元）；三期工程总投资16491.87 万元，（其中工程费用 13748.00 万元，工程其他费用1522.25 万元，基本预备费 1221.62 万元）。二、财政支出责任识别二、财政支出责任识别 4赤峰市中心城区再生水利用配套管网工程 PPP 项目属于新建公用事业项目，政府方在项目全生命周期过程的财政支出责任，主要4、包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入四个方面。1 1、股权投资支出、股权投资支出 股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。如果社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。根据实施方案要求，市政府指定的出资机构赤峰德润排水有限责任公司与社会资本共同成立项目公司，政府方承担相应的股权投资责任。2 2、运营补贴支出、运营补贴支出 运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使5、用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。3 3、风险承担支出、风险承担支出 风险承担支出责任是指项目的实施过程中政府承担风险带来的财政或有支出责任。按照对风险最有控制力的一方承担相应的风险、风险收益对等和风险可控等原则，项目融资和运营维护、管理等商业风险应由社会资本承担；政府方承担法律、政策等风险；不可抗力等风5险由政府和社会资本合理共担。针对本项目，结合市政公用行业特点，政府方与社会资本的风险分担见下表。当由政府干预、政府审批、政府信用、法律、土地、税收政策、金融及法律变化风险、不可抗力等风险给项目公司造成损失时，政府需承担相应的支出责任。表表 1 1 项目风险分配表项目风险分配表 序号6、序号 风险因素风险因素 承担方承担方 风险对策风险对策 1 1 宏观政策风险宏观政策风险 1.1 政府干预 政府 协议中明确政府监管内容和方法，不得干预 PPP 公司事务 1.2 法律变更 共担 因法律变更导致项目的建设和运营要求增加，一定额度内由社会资本主体承担，超出额度由政府方承担。1.3 政府信用 政府 信守承诺 1.4 公众反对 共担 决策前调研、维稳分析 1.5 税收调整 政府 通过价格调整予以平衡 1.6 决策审批延误 共担 共同成立建设期协调委员会 2 2 金融风险金融风险 2.1 利率风险 共担 2.2 外汇风险 共担 2.3 通货膨胀 共担 调价周期内投资方承担，超过一定范围7、，通过价格调整予以平衡 2.4 融资风险 社会资本主体 完善融资机制 3 3 财务风险财务风险 社会资本主体 设计合理的资本结构 4 4 营运风险营运风险 4.1 运营成本超支 社会资本主体 物价上涨原因，通过价格调整予以平衡，其他由社会资本主体需提高经营管理水平 4.2 监管不力 共担 制定详细的监管方案 4.3 社会资本股权变动 社会资本主体 须征得地方政府的同意 4.4 经营者能力不足 社会资本主体 约定退出机制 5 5 项目本身风险项目本身风险 5.1 土地获取风险 共担 前期审慎抉择 5.2 承包商违约 社会资本主体 审慎选择，设立担保、违6序号序号风险因素风险因素承担方承担方风险对8、策风险对策约金。5.3 工程质量不达标 社会资本主体 严格监理机制 5.4 工程建设意外事故 共同 严格安全、规范操作 5.5 建设成本超支 社会资本 审慎抉择 5.6 完工风险 共担 规范基本建设程序，制定合理的季度计划 5.7 供应风险 社会资本主体 加强合同约束 5.8 技术风险 社会资本主体 项目始于最先进的技术、设备 5.9 设计风险、工程变更 共担 进行充分前期的科学论证、精心设计、严格评审 5.10 项目测算不当 社会资本主体 审慎抉择 5.11 合同文本不够完善 共担 引入有经验的咨询机构参与合同文本的制定与谈判 5.12 项目移交 共担 设立履约金 6 6 不可抗力不可抗力 9、共担 完善保险，设定合理担责机制 4 4、配套投入支出、配套投入支出 配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括：土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。根据项目的实施方案，本项目的政府配套投入支出不予考虑。三、财政支出测算三、财政支出测算 1 1、股权投资支出测算、股权投资支出测算 国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知（国发200927 号）要求市政公用行业最低资本金比例为 20%。根据本项目初步设计概算，资本金比例设置为总投资的 20%，即 6336.23 万元人民币。其中政府方货币出资 6310、3.62 万元，占股 10%；社会资本方货币出资 5702.61 万元，占股 90%。资本金在项目公司注册时全部实7缴到位。政府方承担股权支出责任 633.62 万元，于项目公司注册成立之时一次性投入。2 2、运营补贴支出测算、运营补贴支出测算 根据政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）要求：“运营补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算”。本项目在运营期内，再生水管网运行单位不向用户收取费用，属于“政府付费”模式，政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、管网维修养护成本。其计算公式如下11、：2.12.1 社会资本方承担的年均建设成本社会资本方承担的年均建设成本 年均建设成本计算公式如下：其中：合理利润应以目前商业银行五年期以上贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定；年度折现率参照 2016 年内蒙古自治区政府一般债券（第四期，10 年期）收益率，并考虑 30%风险因素确定。各项计算参数取值如下：表表 2 2 财政补贴参数取值表财政补贴参数取值表 参数参数 取值取值 单位单位 说说 明明 费年度管网维修养护服务）财政运营补贴周期（年年度折现率）合理利润率）（项目全部建设成本当年运营补贴支出数额1(n18项目建设成本项目建设成本 12、3.16813.1681 亿元 项目暂定总投资约为3.16813.1681亿元。财政运营补贴周期财政运营补贴周期 1010 年 即特许经营期的运营期。合理利润率合理利润率 5.88%5.88%以商业银行中长期贷款利率4.9%为基准，考虑风险等因素，综合确定利润率在贷款利率基础上上浮20%，利润率取值为5.88%。年度折现率年度折现率 4.16%4.16%参照2016年内蒙古自治区政府一般债券（四期，10年期）收益率3.2%，并考虑30%的风险系数。根据以上参数计算社会资本的年均项目建设成本如下：表表 3 3 建设成本表建设成本表 序号序号 年份年份 金额（万元）金额（万元）序号序号 年份年份 13、金额（万金额（万元）元）1 2018 3494 6 2023 4284 2 2019 3639 7 2024 4462 3 2020 3791 8 2025 4648 4 2021 3948 9 2026 4841 5 2022 4113 10 2027 5042 2.22.2 年度管网维修养护服务费年度管网维修养护服务费 根据项目实施方案，年度管网维修养护服务费锁定为 80 万元/年，其中，在运营期前两年由管网施工方承担质量保修责任，不支付维养服务费。2.32.3 运营期各政府方付费金额运营期各政府方付费金额 根据政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引，政府付费模式下政府补贴金额为：社会14、资本方承担的年均建设投资成本+年度管网维修养护服务费，政府方各年运营补贴金额如下：表表 4 4 特许经营期政府方运营补贴表（单位：万元）特许经营期政府方运营补贴表（单位：万元）序号序号 年份年份 年均建设成本年均建设成本 年度管网维养费年度管网维养费 可行性缺口可行性缺口 1 2018 3494 3494 2 2019 3639 3639 3 2020 3791 80 3871 4 2021 3948 80 4028 95 2022 4113 80 4193 6 2023 4284 80 4364 7 2024 4462 80 4542 8 2025 4648 80 4728 9 2026 415、841 80 4921 10 2027 5042 80 5122 合计 42261 640 42901 由上表可见，在特许经营期内，可行性缺口补贴数额共计 42901万元；3 3、风险承担支出测算、风险承担支出测算 项目公司破产、政府回收项目、行业标准变化等法律、政策风险以及不可抗力、政治安全等风险，其风险后果、风险概率、发生时点难以准确量化预测，按论证指引要求“在各类风险支出数额和概率难以进行准确测算的情况下，可以按照项目的全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出”。本项目物有所值评价中，借鉴了给排水行业项目经验，或有的风险分担支出按财政运营补贴的 10%考虑。4 4、配16、套投入支出测算、配套投入支出测算 本项目中，政府不需承担配套投入支出责任，支出测算中不予考虑。5 5、财政支出汇总、财政支出汇总 汇总以上四项支出测算，项目全生命期内，政府支出责任如下：表表 5 5 支出责任表支出责任表 序号序号 年份年份 股权支出股权支出 运营补贴运营补贴 风险承担支出风险承担支出 合计合计 1 2016 634 0 63 697 2 2017 0 0 0 4 2018 3494 349 3843 105 2019 3639 364 4003 6 2020 3791 379 4170 7 2021 3948 395 4343 8 2022 4113 411 4524 9 217、023 4284 428 4712 10 2024 4462 446 4908 11 2025 4648 465 5112 12 2026 4841 484 5325 13 2027 5042 504 5546 合计 634 42261 4290 47185 特许经营期内，政府承担的财政支出责任累计约 47185 万元，其中股权支出 634 万元、运营补贴支出约 42261 万元、其他风险或有支出 4290 万元。四、财政承受能力评估四、财政承受能力评估 财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。其中支出能力评估，是根据本项目的政府支出责任，评估项目实施后对当前及今后年度财18、政支出的影响。行业和领域均衡性评估，可防止某一行业和领域 PPP 项目过于集中。1、支出能力评估 2015 年赤峰市本级一般公共预算支出情况如下：地方财政一般公共预算支出 718252.68 万元，2011 年2015 年，赤峰市公共财政预算支出的年均增长率为 12.76%，按照一般增速原则，以 7%的增长率估算 2017 年2042 年公共财政支出，本项目财政支出所占一般公共预算支出比例如下：表表 6 6 本项目财政占比计算表本项目财政占比计算表 年份 本项目财 政支出 赤峰市公共预算支出 增长率 本项目支出占比 112015 0 718253 0.00%2016 697 768531 7.19、00%0.09%2017 0 822328 7.00%0.00%2018 3843 879891 7.00%0.41%2019 4003 941483 7.00%0.40%2020 4170 1007387 7.00%0.39%2021 4343 1077904 7.00%0.38%2022 4524 1153357 7.00%0.37%2023 4712 1234092 7.00%0.36%2024 4908 1320479 7.00%0.35%2025 5112 1412912 7.00%0.34%2026 5325 1511816 7.00%0.33%2027 5546 1617643 20、7.00%0.32%合计 41638 14466077 0.29%项目特许经营期内，政府方累计承担的财政补贴累计占赤峰市的一般公共预算支出比例为 0.29%，运营期第一年占比最高为 0.41%，之后各年逐渐下降至 0.32%。本项目实施后，对赤峰市本级一般公共财政支出的影响较小。目前为止，包括本项目在内，赤峰市已经实施和准备实施的，需要从市本级预算中安排的 PPP 项目共有 6 个。在本项目全生命周期内，各年度支出责任占一般公共预算支出比例如下：表表 7 7 全部全部 PPPPPP 项目财政占比计算表项目财政占比计算表 各年度财政支出数值 序号 项目 2016 2017 2018 2019 221、020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 一 赤峰市一般公共预算支出 768531 822328 879891 941483 1007387 1077904 1153357 1234092 1320479 1412912 1511816 1617643 二 全部 PPP 项目支出责任（市本级）32412 15859 55188 56450 63768 70745 77599 79860 86300 92614 89598 87317 2.1 赤峰市中心城区再赤峰市中心城区再生水利用配套管网生水利用配套管网工程（本项目）工程（本项目）697697 0 0 3822、433843 40034003 41704170 43434343 45244524 47124712 49084908 51125112 53255325 55465546 2.2 赤峰市中心城区综合管廊 7655 12150 12652 13174 13718 14284 14874 15488 16127 16793 17486 18208 122.3 赤峰新区绿化工程和改造提升建设项目 977 1656 2335 2212 2220 2228 2237 1654 1072 490 2.4 赤峰市红庙子污水处理项目 2053 2053 3036 3527 4018 4018 4018 223、.5 赤峰市中心城区垃圾焚烧发电项目 0 0 0 2649 2457 2248 2022 1782 1526 1252 970 749 2.6 赤峰市中心城区防洪及环城水系治理工程 21030 0 33322 30885 37185 43624 49924 56224 62667 68967 65817 62814 三 全部 PPP 项目支出责任占一般公共预算支出比例 4.22%1.93%6.27%6.00%6.33%6.56%6.73%6.47%6.54%6.55%5.93%5.40%各年度全部 PPP 项目财政支出责任均不超过市本级财政一般公共预算支出的 10%。2 2、行业和领域均衡性评24、估、行业和领域均衡性评估 本项目属于市政基础设施的开发建设项目，项目的实施，可有力促进城市社会经济发展，加快赤峰市对合理再生水的使用，符合赤峰市的实际发展规划，同时也是本市第一个在供水管网行业采用 PPP 模式的项目，不存在行业过于集中建设的情况，符合行业和领域的均衡性要求。五、评估结论五、评估结论 综上所述，实施本项目，合作期内各年政府方的各项财政支出责任占各年一般财政预算支出比例很小，无论是单个项目还是所有实施的 PPP 项目，均低于赤峰市一般公共预算支出的 10%，符合政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）的要求，财政可承受能力较强。13本项目财政承受能力论证结论为“通过论证”，在编制中期财政规划时，将本项目财政支出责任纳入预算统筹安排。