1、平潭坛南湾再生水厂（一期）PPP 项目881010、PPPPPP项目财政承受能力论证项目财政承受能力论证工作流程图工作流程图财 政 承 受 能 力 论 证 是 指 识 别、测 算 政 府 和 社 会 资 本 合 作(Public-Private Partnership，以下简称 PPP)项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为 PPP 项目财政管理提供依据。开展 PPP 项目财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障，有利于规范 PPP 项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实现 PPP 可持续发展。各级财政部门（或 PPP 中心）负2、责组织开展行政区域内 PPP 项目财政承受能力论证工作。各级财政部门（或 PPP 中心）要以财政承受能力论证结论为依据，会同有关部门统筹做好项目规划、设计、采购、建设、运营、维护等全生命周期管理。按照财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知（财金201521 号）的要求，财政承受能力论证分为责任识别、支出测算、能力评估、信息披露四个步骤。平潭坛南湾再生水厂（一期）PPP 项目89图：PPP 项目财政承受能力论证工作流程图平潭坛南湾再生水厂（一期）PPP 项目901111、责任识别责任识别在 PPP 项目全生命周期过程中，财政支出责任主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等3、。11.1.11.1.股权投资支出责任股权投资支出责任股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。11.211.2 运营补贴支出责任运营补贴支出责任运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。本项目回报机制为政府可用付费。政府每年直接付费数额为：社会资本方承担的年均建设成本、年度运营成本和合理回报。11.311.3 风险承担支出责任风险承担支出责任风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。本项目由社会资本与政府成立项目公司运作，因此政府不需要承担全部承担项目风险。由于项目的风险概率和风险后果值难以预测，因4、此风险承担成本结合本项目实际，按照可转移风险、自留风险进行分类，采用分类比例法进行测算。11.411.4 配套投入支出责任配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业平潭坛南湾再生水厂（一期）PPP 项目91的对接、投资补助、贷款贴息等。1212、支出测算支出测算12.112.1 股权投资支出股权投资支出本项目 PPP 模式采用的融资结构为：本项目 PPP 模式采用的融资结构为：本项目总投资 12106.54 万元，项目公司资本金 3631.96 万元，占比 30%。其余 8474.58 万元通过银5、行贷款解决，符合国发2015 21 号文件对本行业项目资本金比例不低于 20%的规定。本项目公司投入的资本金，政府方出资 35%，由社会资本方出资 65%，股权投资支出=项目资本金政府占项目公司股权比例=1271.19 万元故本项目的股权投资支出为 1271.19 万元。12.212.2 运营期补贴支出运营期补贴支出本项目为准经营性项目，污水处理费由政府指导定价含在水价当中由自来水公司统一收取交财政，实行收支两条线。因此本项目回报机制为“政府付费”。政府付费包括以下两个部分：（1）再生水厂和配套管网建设部分本部分为政府支付社会资本对再生水厂和内部配套管网建设部分的投资及合理利润，在本项目达到可6、用性（符合竣工验收标准的公共产品）后，政府在运营期内，按等额本息法（投资回报率暂定 6.5%，最终以社会资本投标竞价实际为准）分 23 年平均支付可用性服务费给项目公司，每年支付一次，该部分不进行调价。每年政府的付费数额按如下公式计算：平潭坛南湾再生水厂（一期）PPP 项目92i（1+i）n（1+i）n-1代表项目年度可用性服务费；代表项目审定投资额；n代表项目付费期，为 23 年；i代表投资回报率，由社会资本方在 6.5%以内投报。其中：投资额（P）工程费用+工程建设其它费用(含土地划拨费）+预备费+建设期利息+初始流动资金；实际支付可用性服务费额度可用性服务费*70%+可用性服务费*30%7、*K。K 值为项目的可用性绩效考核系数，取值如下：当年绩效考核评分85 分，绩效考核系数为 100%；85 分总分70 分，绩效考核系数为 85%；70 分总分60 分，绩效考核系数为 75%；总分60 分时，绩效考核系数按实际得分百分比取数，如：得分 40 分时，绩效考核系数为 40%，得分 0 分时，绩效考核系数为 0。（2）再生水厂与管网运营部分本部分的特许经营期为 25 年（含建设期），政府在 23.5 年运营期内，按季支付，每季度政府的付费数额按如下公式计算：每季度付费数额污水处理单价处理水量绩效考核系数 污水处理费单价 2.33 元/立方米。项目公司或政府可根据能源、原材料、人员工8、资的变动以及由于政策法规的变更影响等因素，原则上每 3年调整一次污水处理单价。设计水量为 1 万 m3/d，1 年按 365 天计算。正式运营后前四年污水A=A=平潭坛南湾再生水厂（一期）PPP 项目93处理水量为设计水量的 60%、70%、80%、90%，第五年及以后为设计水量的100%。基本污水处理水量为设计水量的 80%，实际污水处理量不足基本污水处理量的，差额污水处理服务费由政府支付。实际污水处理量超过基本污水处理量的，据实计算污水处理服务费。再生水厂绩效考核系数按照PPP 项目运营考核方案进行确认。在以绩效考核系数为 1 的假设条件下，经测算，本项目在运营期内，运营补贴支出为 4309、47.60 万元。全生命周期财政补贴情况表全生命周期财政补贴情况表（单位：万元）年度20192020202120222023202420252026可用性服务付费1028.581028.581028.581028.581028.581028.581028.581028.58污水处理费付费680.36680.36680.36765.41850.45850.45850.45850.45合计1708.941708.941708.941793.991879.031879.031879.031879.03年度20272028202920302031203220332034可用性服务付费1028.581010、28.581028.581028.581028.581028.581028.581028.58污水处理费付费850.45850.45850.45850.45850.45850.45850.45850.45合计1879.031879.031879.031879.031879.031879.031879.031879.03年度20352036203720382039204020412042可用性服务付费1028.581028.581028.581028.581028.581028.581028.58污水处理费付费850.45850.45850.45850.45850.45850.45850.45411、25.23合计1879.031879.031879.031879.031879.031879.031879.03425.23平潭坛南湾再生水厂（一期）PPP 项目9412.312.3 风险承担支出风险承担支出项目的风险承担成本可选用情景分析法、概率法、比例法等方法对风险承担成本进行量化。情景分析法在各项主要风险的量化后果值可以测算、但发生概率难以确定的情况下，可针对影响风险的各类事件和变量进行基本、不利、最坏等情景假设，估算全生命周期内每年各项主要风险承担成本，加总得到当年全部风险承担成本。每项主要风险的各个情景发生概率在不同年份可以不同。计算公为：PPP 项目第 n 年的全部风险承担成本=i12、（当年第 i 项风险承担成本）当年第i 项风险承担成本=该风险在基本情景下的量化后果值基本情景发生概率+该风险在不利情景下的量化后果值不利情景发生概率+该风险在最坏情景下的量化后果值最坏情景发生概率概率法通过设定有利、基本、不利、较差、最坏等不同情景下的风险后果值。对每种情景的发生概率进行测算，加权得出风险承担成本。计算公式如下：风险承担成本=（某情景风险后果值某情景发生概率）概率法情景设定参考示例见下表：情景假设风险后果发生概率有利成本节约 5%以上5%基本成本节约5%-成本超支5%以上10%平潭坛南湾再生水厂（一期）PPP 项目95不利成本超支 5-15%50%较差成本超支 15%-25%13、25%最坏成本超支 25%以上10%根据项目实施方案的风险分配框架评估政府与社会资本的风险分担比例，测算可转移风险承担成本和自留风险承担成本。其中可转移风险承担成本占项目风险承担成本的比例一般为 70%-85%。比例法在各项主要风险发生的概率及其量化后果值难以测算的情况下，可以按照 PPP 项目预计的每年建设运营成本的一定比例确定当年该项风险承担成本，加总得到当年全部风险承担成本。上述比例不大于 20%，每项主要风险对应的比例在不同年份可以不同。计算公式为：PPP 项目第 n 年的全部风险承担成本=i（第 n 年的建设运营成本第i 项风险第 n 年的承担成本比例）由于本项目风险支出数额和概率难14、以准确测算由于本项目风险支出数额和概率难以准确测算，结合本项目实际情况结合本项目实际情况，采用比例法对本项目的风险承担成本进行测算。采用比例法对本项目的风险承担成本进行测算。政府承担的风险包括可转移风险和自留风险两类。第一类可转移风险承担成本包括：项目建设和运营期间可能发生的融资、施工技术、工程、投资估算、资金、市场、财务等风险，项目公司通过参加商业保险后，大部分风险可以有效转移。该风险占项目全部风险成本的 75%；第二类自留风险承担成本包括：项目建设和运营期间可能发生的法规政治风险、自然灾害等不可抗力风险等，需要政府和项目公司共担的风险平潭坛南湾再生水厂（一期）PPP 项目96以及运营期间受15、消费物价指数、劳动力市场指数等影响可能发生的价格调整对运营补贴支出风险责任，不可转移和分担，由政府承担风险支出。该风险占项目全部风险成本的 25%；项目风险分配机制如下表：风险识别风险识别风险分配风险分配风险阶风险阶段段风险因素风险因素具体风险具体风险风险结果风险结果风险承担风险承担项 目 识项 目 识别阶段别阶段管理类风险管理类风险政府发起，项目能否通过评估筛选影响项目实施政府能否通过物有所值评价、财政可承受能力论证影响项目实施政府合同内容与财政承受能力论证不一致的风险财政支出责任发生重大变化政府项 目 准项 目 准备阶段备阶段管理类风险管理类风险管理架构组建，包括实施机构组建风险缺乏协调、16、重复工作、影响进度政府实施方案能否通过、方案变化的风险影响项目实施政府项 目 采项 目 采购阶段购阶段管理类风险管理类风险采购程序合法性、成功性风险影响进度政府项 目 执项 目 执行行 运营期运营期管理风险管理风险设计不合理影响质量双方共担建设遗留问题的风险建设质量不达标、因投诉影响运营项目公司任何一方终止合同、放弃、违约影响进度、重大损失双方共担政府监管不到位出现服务质量问题、安全问题等政府资金风险资金风险项目融资不成功、资金不到位的风险影响进度，成本增加社 会 资 本方贷款利率变动增加成本支付项目公司平潭坛南湾再生水厂（一期）PPP 项目97政府支付风险（服务费）影响运营政府财务风险财务风17、险资本结构不合理影响成本社 会 资 本方财务管理不完善影响成本项目公司服务价格风险分配设计不合理影响成本项目公司主要成本因主要成本因素价格上涨素价格上涨风险风险水、电、药剂、材料价格增加成本支付双方共担职工待遇提高成本超支项目公司安全风险安全风险维修养护工作不当、消防措施不到位对人员健康和生命安全、以及公共安全带来危害人员伤亡和财产操作，进度延误项目公司政策类风险政策类风险相关行业业态迁移至项目范围内影响运营收入政府国有土地出让政策变更影响运营政府技术类风险技术类风险维护管理质量不达标影响项目使用效益项目公司进水水质风进水水质风险险进水水质偏低项目的运行成本和运行的稳定性政府进水量风险进水量风18、险进水量偏少项目的运行成本和运行的稳定性双方共担运营能力欠运营能力欠缺风险缺风险不善经营项目的运行成本和运行的稳定性项目公司市场风险市场风险市场需求不足影响运营收入双方共担不可抗力风不可抗力风险险自然灾害、病疫、战争、暴乱、罢工等影响进度，财产损失双 方 共 担（其 中 可通 过 投 保将 风 险 转移 至 保 险公司除外）平潭坛南湾再生水厂（一期）PPP 项目98项 目 执项 目 执行 阶 段行 阶 段 移移交期交期管理类风险管理类风险相关资料不完善影响交付项目公司技术类风险技术类风险资产检查、测试不达标影响交付项目公司在各类风险支出数额和概率难以进行准确测算的情况下，采用比例法测算，即按照19、按照项目的全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出。本项目根据行业特点，风险承担成本按项目建设期的成本 3%和运营期的成本 8%考虑。其中可转移风险承担成本占 75%，自留风险承担成本占 25%。经测算，政府承担项目自留风险的成本为 449.66 万元。自留风险承担成本=项目建设成本风险比例自留风险比例+项目运营成本风险比例自留风险比例=449.66（万元）政府承担项目自留风险的成本（单位：万元）年份2018 年 2019 年 2020 年 2021 年 2022 年 2023 年 2024 年 2025 年 2026 年金额89.4721.1419.0218.9818.920、018.7419.9419.2218.46年份2027 年 2028 年 2029 年 2030 年 2031 年 2032 年 2033 年 2034 年 2035 年金额17.6516.8115.9214.9813.9912.9511.8511.8511.85年份2036 年 2037 年 2038 年 2039 年 2040 年 2041 年 2042 年金额11.8511.8511.8511.8511.8511.856.8412.412.4 配套投入支出责任配套投入支出责任本项目全部前期费用计入总投，亦无投资补助、贷款贴息等，因此本项目不考虑政府承担的配套投入支出责任，支出测算中不予计21、算。平潭坛南湾再生水厂（一期）PPP 项目9912.512.5 财政支出测算结果财政支出测算结果股权投资支出=1271.19 万元运营补贴支出=43047.60 万元风险承担支出=449.66 万元配套投入支出=0 万元财政支出测算表（单位：万元）年份年份股权投资运营补贴风险承担配套投入合计201820181271.1989.471360.66201920191708.9421.141730.08202020201708.9419.021727.96202120211708.9418.981727.92202220221793.9918.901812.89202320231879.0318.722、41897.77202420241879.0319.941898.97202520251879.0319.221898.25202620261879.0318.461897.49202720271879.0317.651896.68202820281879.0316.811895.84202920291879.0315.921894.95203020301879.0314.981894.01203120311879.0313.991893.02203220321879.0312.951891.98203320331879.0311.851890.88平潭坛南湾再生水厂（一期）PPP 项目10023、203420341879.0311.851890.88203520351879.0311.851890.88203620361879.0311.851890.88203720371879.0311.851890.88203820381879.0311.851890.88203920391879.0311.851890.88204020401879.0311.851890.88204120411879.0311.851890.8820422042425.236.84432.07合计合计1271.1943047.60449.6644768.45在项目全生命周期 25 年内，政府支出共计 4476824、.45 万元，考虑到在全生命周期内发生的具体时间，采用 5.39%折现率，政府累计支出现值为24297.98 万元。1313、财政承受能力评估财政承受能力评估13.113.1 财政财政一般公共预算一般公共预算支出支出预预测测根据财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）第二十七条“在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整”。根据平潭综合实验区从 2012 年至 2016 年一般预算支出来看，近 5 年来平潭综合实验区一般公共预算支出保持较快增长，年均增长率为 26.41%，但增长25、速度不平稳。基于谨慎性原则，同时考虑基数增加后，高增速难以平潭坛南湾再生水厂（一期）PPP 项目101为继，综合考虑平潭综合实验区实际经济发展情况，以 2016 年度一般预算支出 918905 万元为基数，按照 2017 年至 2020 年一般公共预算支出增长率为年均 15%，2021 年以后暂按增长率 10%测算各年度一般公共预算支出额度。本项目需财政承担支出责任年限的平潭综合实验区财政一般公共预算支出预测如下：2017-202017-204242年年平潭综合实验区平潭综合实验区一般公共预算支出预测表一般公共预算支出预测表（单位：万元）（单位：万元）年份年份一般公共预算支出预测年份年份一般公26、共预算支出预测2017201710567412030203041685872018201812152522031203145854452019201913975402032203250439902020202016071712033203355483892021202117678882034203461032282022202219446762035203567135502023202321391442036203673849052024202423530582037203781233962025202525883642038203889357362026202628472012039203927、982930920272027313192120402040108122402028202834451132041204111893464202920293789624204220421308281013.213.2 财政承受能力评估财政承受能力评估根据财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财平潭坛南湾再生水厂（一期）PPP 项目102金201521 号）第二十五条“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%”的要求。根据平潭综合实验区财政局提供的数据，目前平潭综合实验区已实施和拟实施 PPP项目行业和领域分布情况如下：项目类型项28、目名称项目个数市政工程平潭综合实验区地下综合管廊干线（一期）工程 PPP 项目1文化福建省平潭综合实验区平潭科技文化中心PPP 项目1环境保护平潭坛南湾再生水厂（一期）工程 PPP 项目1将平潭综合实验区各年度已实施和拟实施 PPP 项目与一般公共预算支出预测值进行比较，结果如下表所示：年份年份本项目财政本项目财政支出责任支出责任已 实 施 项 目已 实 施 项 目财 政 支 出 责财 政 支 出 责任任其 他 拟 实 施其 他 拟 实 施项 目 财 政 支项 目 财 政 支出责任出责任一 般 公 共 预一 般 公 共 预算支出预测算支出预测本 项 目 财 政本 项 目 财 政支出占比支出占比29、全全部部PPPPP P项目项目财 政 支 出 占财 政 支 出 占比比201820181360.6628518.2220945.5412152520.11%4.18%201920191730.0828518.2220945.5413975400.12%3.66%202020201727.9628518.2220945.5416071710.11%3.19%202120211727.9228518.2220945.5417678880.10%2.90%202220221812.8928518.2220945.5419446760.09%2.64%202320231897.7728518.222030、945.5421391440.09%2.40%202420241898.9728518.2220945.5423530580.08%2.18%202520251898.2528518.2220945.5425883640.07%1.98%平潭坛南湾再生水厂（一期）PPP 项目103202620261897.4928518.2220945.5428472010.07%1.80%202720271896.6828518.2231319210.06%0.97%202820281895.8428518.2234451130.06%0.88%202920291894.9528518.223789624031、.05%0.80%203020301894.0128518.2241685870.05%0.73%203120311893.0228518.2245854450.04%0.66%203220321891.9828518.2250439900.04%0.60%203320331890.8828518.2255483890.03%0.55%203420341890.8828518.2261032280.03%0.50%203520351890.8828518.2267135500.03%0.45%203620361890.8828518.2273849050.03%0.41%2037203718932、0.8828518.2281233960.02%0.37%203820381890.8828518.2289357360.02%0.34%203920391890.8828518.2298293090.02%0.31%204020401890.8828518.22108122400.02%0.28%204120411890.8828518.22118934640.02%0.26%20422042432.0728518.22130828100.00%0.22%经测算，本项目以 PPP 模式进行运作后，已实施和拟实施 PPP 项目各年度财政支出责任占平潭综合实验区财政预算支出总额度的比例较低，最高33、比例为 4.18%，低于财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）中关于“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%”的要求。因此，该项目处于财政可承受能力范围之内。平潭坛南湾再生水厂（一期）PPP 项目1041414、行业和领域均衡性分析评估行业和领域均衡性分析评估根据财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）的规定：行业和领域均衡性评估，是根据 PPP 模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域 PPP 项目，防止某一行业和领域 PP34、P 项目过于集中。本项目属于平潭综合实验区第一个生态建设和环境保护 PPP 项目，因此，本项目的实施不会影响平潭综合实验区 PPP 行业和领域均衡性。1515、论证结论论证结论根据财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）要求，经财政承受能力论证，每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%”的要求，平潭综合实验区已实施和拟实施 PPP 项目各年度财政支出责任占平潭综合实验区财政预算支出总额度的比例较低，最高比例为 4.18%，符合上述要求，且本项目的实施不会影响平潭综合实验区 PPP 行业和领域均衡性，因此，本项目通过财政承受能力论证。