1、 汉阴县月河综合治理（西大桥至平梁集镇段）PPP 项目 汉阴县月河综合治理（西大桥至平梁集镇段）PPP 项目 物有所值评价 物有所值评价 汉阴县水利局 陕西金控大岳咨询有限责任公司 二一六年十二月汉阴县水利局 陕西金控大岳咨询有限责任公司 二一六年十二月 1目录目录一、一、项目概况.2项目概况.2 (一)项目基本情况.2(二)项目运作目标和意义.2 二、二、PPP 模式论证.3PPP 模式论证.3 (一)PPP 模式必要性.3(二)PPP 模式可行性.4(三)PPP 模式运作方式.4 三、三、物有所值定性评价.5物有所值定性评价.5 (一)定性评价程序.5(二)定性分析基本指标说明.6(三)评2、分标准.8(四)物有所值定性分析评价结论.8 四、四、物有所值定量评价.8物有所值定量评价.8 (一)物有所值定量分析的主要步骤.8(二)PSC 值计算.9(三)设定参照项目.9(四)参数指标选择.9(五)计算初始 PSC 值.10(六)竞争性中立调整值.10(七)风险承担成本.11(八)PSC 值测算结果.12(九)PPP 值测算结果.12(十)计算结果.12(十一)物有所值定量分析评价结论.13附件一：评分标准.14附件一：评分标准.14 附件二：定性评价专家意见表.19附件二：定性评价专家意见表.19 2一、一、项目概况 项目概况(一)(一)项目基本情况 项目基本情况 1.1.项目名称 3、项目名称 汉阴县月河综合治理（西大桥至平梁集镇段）PPP 项目（下称“本项目”或“项目”）2.2.项目实施机构 项目实施机构 本项目实施机构为汉阴县水利局 3.3.主要经济技术指标 主要经济技术指标（1）建设内容 本项目建设内容包括：项目建设内容分为三大体系。一是防洪安全体系：河道进行疏浚和清淤 6 km；新建及加固干支流堤防 4.5km；二是水体治理体系：新建湿地 3 处，水保及生态修复工程 4 类 7 个；配套完善集镇、居民点污水管网 30 km；对流域两岸垃圾进行全面清理，城镇生活垃圾集中收集、转运、处理等设施工程 5 处；灌区连通工程 2 个；三是生态景观体系：新建滨河公园 2 处，河4、岸绿化带 10 km。（2）项目投资及资本构成 本项目总投资（不含建设期利息）为 32000.00 万元，资本金比例为 20%，即 6400.00 万元，项目资本金以外部分由项目公司通过金融机构融资解决。政府与社会投资人拟按照 2:8 的比例出资组建项目公司，即政府方出资 1280 万元，社会投资人出资 5120 万元。4.4.项目进展及计划 项目进展及计划 本项目计划 2018 年开工建设，2019 年整体竣工，总建设期为 2 年。(二)(二)项目运作目标和意义 项目运作目标和意义 本项目实施范围为月河汉阴县西大桥至平梁集镇流域段。项目的建设分为 3防洪工程、河道水体治理、生态景观工程三部分5、。通过防洪工程的建设，保障行洪畅通，从而更好的保护河道沿岸人民群众的生命财产安全；同时通过河道水体治理及生态景观工程的建设，可以有效的改善汉阴县生态环境水平，提高居民的生活质量，对河道两岸的土地开发利用以及当地旅游业的发展有极大的促进作用。二、二、PPP 模式论证 PPP 模式论证(一)(一)PPP 模式必要性 PPP 模式必要性 为鼓励社会资本参与公共基础设施建设，从 2014 年下半年开始，国家陆续颁布了一系列与 PPP 模式相关的政策性文件。推广运用政府和社会资本合作模式，是推进新型城镇化建设的重要手段，是加快政府职能转变的客观需要，是构建现代财政制度的内在要求。推广运用政府和社会资本合6、作模式，向社会资本开放基础设施和公共服务项目，可以拓宽城镇化建设融资渠道，采用 PPP 模式的必要性具体如下：1 有利于整合社会资源，盘活社会存量资本，激发民间投资活力，拓展企业发展空间，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级；2 能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务质量与效率；3 有利于确定政府与市场的边界，促进简政放权，更好地实现政府职能转变；4 有利于创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道，增强经济增长内生动力；5 有利于推动各类资本相互融合、优势互补，促进投资主体多元化，发展混合所有制经济；67、 有利于理顺政府与市场关系，加快政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用。4为改善和提高社会公共服务质量，增强公共基础设施可持续运行的效率和能力，提高经济效益，盘活存量资产，激活社会资本，将政府优势和社会资本运营优势结合，合理化解政府债务，降低政府财政压力，故本项目采用 PPP 模式运作是非常必要的。(二)(二)PPP 模式可行性 PPP 模式可行性 1 PPP 模式的优势 PPP 模式与传统投融资体制相比，通过引入社会资本参与项目投资、建设、运营。一是能够在汉阴县财政资金之外开辟新的资金来源，打通社会资本进入河道治理的通道。二是在投资、建设、运营、服务之间形成有效的合作机制。政府在河道8、治理的配套服务方面发挥积极作用；企业在项目的建设管理、施工组织、成本控制、运营服务等市场化程度高的领域发挥其特长。2 政策环境支持 公用事业改革和管理的政策环境都比较成熟，国家发改委、财政部等都在积极推行 PPP 模式。此外，国家各相关部委都相继出台了有关鼓励和允许非公有制企业、外资企业参与城市公共服务领域建设和经营的政策。目前，财政部、发改委正在全面推广和规范 PPP 模式，同时发改委也正在加快特许经营的立法工作，地方省市也积极筹备、实施 PPP 项目的试点工作。这为公用事业的改革和未来的监管提供了较为成熟的政策环境。3 公共服务的投资市场环境较成熟 社会资本有实力且有经验参与到河道治理等公9、共服务领域市场化进程中来。河道治理一直是社会资本高度关注的公共服务领域，市场上存在一批具有丰富项目建设及运营经验的社会资本。(三)(三)PPP 模式运作方式 PPP 模式运作方式 本项目拟采用“建设-运营-移交”的运作方式，即 BOT 模式。由县政府授权县城建公司和社会资本共同出资成立项目公司（“SPV”既“特殊目的公司”），由项目公司负责本项目的投融资、建设及养护。5项目公司通过政府支付的项目服务费收回成本并获得合理收益。运营服务期满后，项目公司将本项目无偿移交给县水利局或县政府其指定机构。在运营服务期内，项目公司可委托专业运营机构负责项目的日常经营和管理。在项目公司存续期间，政府指定公司不10、参与利润分配。三、三、物有所值定性评价 物有所值定性评价 根据财金2015167 号文关于印发PPP 物有所值评价指引（试行）的通知，中华人民共和国境内拟采用 PPP 模式实施的项目，应在项目识别或准备阶段开展物有所值评价，财政部门（或 PPP 中心）应会同行业主管部门共同做好物有所值评价工作，并积极利用第三方专业机构和专家力量。物有所值评价包括定性评价和定量评价。现阶段以定性评价为主，鼓励开展定量评价。定量评价可作为项目全生命周期内风险分配、成本测算和数据收集的重要手段，以及项目决策和绩效评价的参考依据。定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式，在全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩11、效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等方面的综合表现。(一)(一)定性评价程序 定性评价程序 本项目定性评价采用召开专家打分的方式进行。由县财政局聘请相关专家，专家组包括财政、资产评估、会计、金融、工程技术、项目管理、法律方面专家，并将项目评价所需基本资料及时送达各位专家。在项目定性评价指标确定并合理分配权重之后，由县财政部门组织专家组会议，专家组会议基本程序如下：专家在充分讨论后按评价指标逐项打分；按照指标权重计算加权平均分，得到评分结果，形成专家组意见。6(二)(二)定性分析基本指标说明 定性分析基本指标说明 本项目从财政部的指引文件确定的基本框架出发，针对项目的区域状况12、行业特征、合作模式和现实状况，建立如下基础评价指标：全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性。同时，设置如下两项补充评价指标：全生命周期成本预测准确度、行业示范性。在各项评价指标中，六项基本评价指标权重为 80%，其中任一指标权重一般不超过 20%；补充评价指标权重为 20%，其中任一指标权重一般不超过 10%。1 全生命周期整合程度 考核在项目全生命周期内，项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期、充分整合。主要通过察看项目计划整合全生命周期各环节的情况来评分。采用 PPP 模式，将项目的设计、建造、融资、运营和维护等全生命周13、期环节整合起来，通过一个长期合同全部交由社会资本合作方实施，是实现物有所值的重要机理，建议该指标权重取 15%。2 风险识别与分配 考核在项目全生命周期内，各风险因素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分配。主要通过察看在项目识别阶段对项目风险的认识情况来评分。清晰识别和优化分配风险，是物有所值的一个主要驱动因素。在项目识别阶段的物有所值评价工作开始前，着手风险识别工作，有利于在后续工作实现风险分配优化。建议该指标权重取 15%。3 绩效导向与鼓励创新 考核是否建立以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，是否落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策，能否鼓14、励社会资本创新。主要通过察看在项目识别阶段项目绩效指标的设置情况来评分。7PPP 项目的绩效指标，特别是关键绩效指标，主要确定对 PPP 项目运营维护和产出进行检测的要求和标准，例如，针对公共产品和服务的数量和质量（或可用性）等。绩效指标越符合项目具体情况，越全面合理，越清晰明确，则绩效导向程度越高。绩效标准和监管机制的建立，有利于提升项目运营管理水平，控制项目建设质量，优化项目结构。PPP 模式下，制定相应运营考核机制，可促使项目公司不断提升运营服务质量，优化运营成本。建议该指标权重取 15%。4 潜在竞争程度 主要通过察看项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力，以及预计在随后的项目15、准备、采购等阶段是否能够采取促进竞争的措施等来评分。项目适度竞争将促使潜在投资人将提出更高效的工程和运营技术方案，并通过竞争降低政府最终支出成本。建议该指标权重取 15%。5 政府机构能力 主要通过察看政府的 PPP 理念，以及结合项目具体情况察看相关政府部门及机构的 PPP 能力等来评分。PPP 理念主要包括依法依合同平等合作、风险分担、全生命周期绩效管理等，以及 PPP 不仅是基础设施及公共服务融资手段，更是转变政府职能、建立现代财政制度等的重要手段。政府的 PPP 能力主要包括知识、技能和经验等，包括可通过购买服务获得的能力。政府机构能力可通过参加 PPP培训，聘请第三方咨询机构协助等方16、式得到提升，同时通过实际 PPP 项目运作，可提升政府机构对 PPP 理念的理解，提升政府机构能力。建议设定权重为 10%。6 可融资性 主要通过预计项目对金融机构（贷款和债券市场）的吸引力来评分。吸引力越大，项目越具有融资可行性，越能够顺利完成融资交割和较快进入建设、运营阶段，实现较快增加基础设施及公共服务供给的可能性就越大。建议设定权重为 10%。7 全生命周期成本预测准确性 8主要通过分析项目在测算过程中成本预测的准确性。成本预测的准确性对项目是否能够成功实施的关键。建议设定权重为 10%。8 行业示范性 考核项目采用的 PPP 运作方式是否具有行业示范性，能否给同行业其他项目带来一定的17、示范参考意义。设定权重为 10%。(三)(三)评分标准 评分标准 每项指标评分分为五个等级，即有利、较有利、一般、较不利、不利。具体评分参考标准见附件一。(四)(四)物有所值定性分析评价结论 物有所值定性分析评价结论 本项目物有所值定性分析评分结果为 85.55 分，采用 PPP 模式在各方面均不同程度的优于政府主导的传统模式，引入社会资本能很好起到提升服务质量、提高运作效率、分担政府风险、提高资本的利用效率等作用。因此，本项目通过物有所值定性评价，适合采用 PPP 模式运作。定性评价专家评分表详见附件二。四、四、物有所值定量评价 物有所值定量评价 物有所值定量分析是在假定采用 PPP 模式与18、政府传统投资和采购模式的产出绩效相同的前期下，通过对 PPP 项目全生命周期内政府支出成本的净现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC 值）进行比较，判断 PPP 模式能否降低项目全生命周期成本。(一)(一)物有所值定量分析的主要步骤 物有所值定量分析的主要步骤 1 根据参照项目计算 PSC 值；2 根据财政可承受能力测算方式计算 PPP 值；3 比较 PSC 值和 PPP 值，计算物有所值量值和指数，得出定量分析结论。9(二)(二)PSC 值计算 PSC 值计算 PSC 值是指政府采用传统采购模式提供与 PPP 项目产出说明要求相同的基础设施及公共服务的全生命周期成本的净现值。PSC 值是以19、下三项成本的全生命周期现值之和：1 参照项目的建设和运营维护净成本；2 竞争性中立调整值；3 项目全部风险成本。即：PSC 值=初始 PSC 值+竞争性中立调整值+可转移风险承担成本+自留风险承担成本。(三)(三)设定参照项目 设定参照项目 设定参照项目遵循如下原则：1 参照项目与 PPP 项目产出说明要求的产出范围和标准相同；2 参照项目与 PPP 项目财务模型中的数据口径保持一致；3 参照项目采用基于政府现行最佳时间的、最有效和可行的采购模式；4 参照项目的各项假设和特征在计算全过程中保持不变。(四)(四)参数指标选择 参数指标选择 1 资本结构：政府资本和社会资本的建设成本、资本性收益、20、运营维护成本、其他成本等计算，应按照出资比例计算，本项目采用全投资 BOT 模式建设，项目公司中政府占股 20%，社会资本占股 80%；2 资本性收益：本项目投资估算 32000 万元，项目到期后设施全部无偿移交给政府，因此不考虑资产折旧残留，即项目无资本性收益；3 折现率选择：考虑到项目投资额巨大，运营周期长等，不确定性因素多，因此折现率建议确定为 6.2%。4 项目周期设定：项目合作周期设定为 22 年，总建设期 2 年，运营期 20 年。5 政府自留风险承担成本包括政府按比例承担的法律、政策等所支出的成本。10(五)(五)计算初始 PSC 值 计算初始 PSC 值 初始 PSC 值=建设21、净成本（建设成本-资本性收益）+运营净成本（运营成本-运营收入-其他收入）建设净成本主要包括参照项目设计、建造、升级、改造、大修等方面投入的现金以及固定资产、土地使用权等实物和无形资产的价值，并扣除参照项目全生命周期内产生的转让、租赁或处置资产所获的收益。运营维护净成本主要包括参照项目全生命周期内运营维护所需的原材料、设备、人工等成本，以及管理费用、销售费用和运营期财务费用等。1 建设成本：本项目投资估算 32000 万元，计划分两年投入，由于建设期不长，故建设成本不进行折现，建设成本累计值为 32000 万元。2 资本性收益：按照运营期结束资产全部折旧完计算，无资本性收益。3 运营成本：参照22、项目全生命周期内运营维护所需的原材料、设备、人工等成本，以及管理费用、日常维护费用和运营期财务费用等。成本分析参考可研报告，预测本项目的运营成本为累计折现值为 2469.35 万元。4 运营收入：本项目属于河道治理工程，因此项目周期内无运营收入。5 其他收入：本项目暂时不考虑其他收入。综上所述，初始 PSC 值为 34,496.35 万元。(六)(六)竞争性中立调整值 竞争性中立调整值 竞争性中立调整值是为了消除政府传统采购模式下公共部门相对社会资本所具有的竞争优势，主要包括政府比社会资本少支出的土地费用、行政审批费用、所得税等有关税费。本项目是政府付费的基础设施项目，且不考虑营业税，竞争性中23、立调整值主要为增值税及附加和所得税，传统模式下，政府自行建设不产生增值税及附加和所得税，采用 PPP 模式项目公司取得收入应按照税法规定缴纳增值税及附加和所得税。增值税及附加=（销项税-进项税）*税率；11所得税=（项目收入-运营成本-税金及附加）所得税率 竞争性中立调整值=增值税及附加+所得税 本项目考虑所得税，竞争性中立调整值现值为 397.24 万元。(七)(七)风险承担成本 风险承担成本 项目的风险概率和风险后果值难以预测，项目全部风险成本包括可转移给社会资本的风险承担成本和政府自留风险的承担成本，参照政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）规定：“风险承担支24、出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算”。结合本项目情况，推荐采用比例法。本项目建设期项目风险主要在于投资增加，假定由于设计变更等原因调整导致本项目建设成本大幅提升 10%，故建设期风险总额为 3200 万元，由于建设期较短，故建设期风险不折现。运营期项目风险主要在于维护成本增加，假定运营期项目运营维护成本增加 5%，即每年运营期风险额为 12.34 万元，总计 246.8 万元。具体风险分担按政府方与社会股权比例进行分配，即政府承担风险总额20%，社会资本承担风险总额 80%。根据 PPP 值中全生命周期风险承担责任:风险承担成本 3446.25、8 万元 可转移风险承担成本 2757.40 万元 自留风险承担成本 689.40 万元 政府自建模式下风险承担成本现值为 3323.48 万元。12(八)(八)PSC 值测算结果 PSC 值测算结果 经测算，本项目 PSC 值=初始 PSC 值+竞争性中立调整值+可转移风险承担成本+自留风险承担成本。PSC 值=38217.07 万元。(九)(九)PPP 值测算结果 PPP 值测算结果 按照财政部“关于印发PPP 物有所值评价指引（试行）的通知”的要求：“PPP 值可等同于 PPP 项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值，参照政府和社会资本合作项目财政26、承受能力论证指引（财金201521 号）及有关规定测算”。由上述规定可知，PPP 值=股权投资+运营补贴+风险承担+配套投入=31856.84 万元。(十)(十)计算结果 计算结果 综合上述 PSC 值和 PPP 值的分析，计算得到项目全生命周期 PSC 值和 PPP值，并进行分析比较。具体计算结果见下表：物有所值指标分析表 物有所值指标分析表 指标 单位 数值 PSC 值 万元 38217.07 PPP 值 万元 31856.84 物有所值量值 万元 6360.23 物有所值指数%16.64 13(十一)(十一)物有所值定量分析评价结论 物有所值定量分析评价结论 根据物有所值评价要求，当物有27、所值评价量值为正的，说明项目适宜采用PPP 模式，否则不宜采用 PPP 模式。本项目物有所值量值均为正，适宜采用 PPP模式。14附件一：评分标准 附件一：评分标准 PPP 项目物有所值定性分析评分参考标准 编号 指标 评分参考标准 1 全生命周期整合潜力 81100=项目资料表明，设计、融资、建造和全部运营、维护到将整合到一个合同中。6180=项目资料表明，设计、融资和建造以及核心服务或大部分非核心服务的运营、维护将整合到一个合同中。4160 项目资料表明，设计、融资、建造和维护等将整合到一个合同中，但不包括运营；或融资、建造、运营和维护等将整合到一个合同中，但不包括设计；。2140=项目资28、料表明，融资、建造和维护等将整合到一个合同中，但不包括设计和运营。020=项目资料表明，设计、融资、建造等三个或其中更少的环节将整合到一个合同中。2 风险识别 与分配 81100=项目资料表明，已进行较为深入的风险识别工作，预计其中的绝大部分风险或全部主要风险将在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。6180=项目资料表明，已进行较为深入的风险识别工作，预计其中的大部分主要风险可以在政府 15与社会资本合作方之间明确和合理分配。4160=项目资料表明，已进行初步的风险识别工作，预计这些风险可以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。2140=项目资料表明，已进行初步的风险识别工作，预计这些29、风险难以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。020=项目资料表明，尚未开展风险识别工作，或没有清晰识别风险。3 绩效导向与鼓励创新 81100=绝大部分绩效指标符合项目具体情况，全面合理，清晰明确；项目产出说明提出了较为全面、清晰和可测量的产出规格要求，没有对如何交付提出要求。6180=大部分绩效指标符合项目具体情况，全面合理，清晰明确；项目的产出规格要求较为全面、清晰和可测量，并对如何交付提出了少量要求。4160=绩效指标比较符合项目具体情况，但不够全面和清晰明确，缺乏部分关键绩效指标；项目的产出规格要求不够全面、清晰和可测量，并对如何交付提出了少量要求。2140=已设置的绩效指标比较30、符合项目具体情况和明确，但主要关键绩效指标为设置；项目的产出规格要求不够全面、清晰和可测量，并对如何交付提出了较多要求。16020=未设置绩效指标或绩效指标不符合项目具体情况，不合理、不明确；目的产出说明基本上没有明确产出规格要求，或主要对如何交付进行了要求。4 潜在竞争程度 81100=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力大且已存在明显的证据或迹象，例如参与项目推介会的行业领先的国内外企业数量较多。6180=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力较大，预期后续通过采取措施可进一步提高竞争程度。4160=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力一般，预期后续通过采取措施31、可提高竞争程度。2140=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力较小，预期后续通过采取措施有可能提高竞争程度。020=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力小，预期后续不大可能提高竞争程度。5 政府机构能力 81100=政府具备较为全面、清晰的 PPP 理念，且本项目相关政府部门及机构具有较强的 PPP 能力。6180=政府的 PPP 理念一般，但本项目相关政府部门及机构具有较强的 PPP 能力。174160=政府的 PPP 理念一般，且本项目相关政府部门及机构的 PPP 能力一般。2140=政府的 PPP 理念较欠缺，且本项目相关政府部门及机构的 PPP 能力较欠缺且不易较快32、获得。020=政府的 PPP 理念欠缺，且本项目相关政府部门及机构的 PPP 能力欠缺且难以获得。6 融资可行性 81100=预计项目对金融机构的吸引力很高，或已有具备强劲实力的金融机构明确表达了对项目的兴趣。6180=预计项目对金融机构的吸引力较高。4160=预计项目对金融机构的吸引力一般，通过后续进一步准备，可提高吸引力。2140=预计项目对金融机构的吸引力较差，通过后续进一步准备，可提高吸引力。020=预计项目对金融机构的吸引力很差。7 全生命周期成本预测准确性 81100=项目全生命周期成本预测准确、全面。6180=项目全生命周期成本预测准确但不全面。4160=项目全生命周期成本预测较33、准确。182140=项目全生命周期成本预测简单、不完整。020=无项目全生命周期成本预测。8 行业示范性 81100=项目采用 PPP 模式符合现行法律法规规章和政策等的要求，对汉阴县推行 PPP 模式运作具有极强的行业示范效果。6180=项目采用PPP模式受到现行法律法规规章和政策等的个别限制，并且可以较为容易地解决，可为其他 PPP 项目提供参考价值。4160=项目采用 PPP 模式受到现行法律法规规章和政策等的个别限制，并且解决的可能性很大，但不具备示范和推广性。2140=项目采用 PPP 模式受到现行法律法规规章和政策等的少量限制，解决的可能性存在一定难度，难以为其他项目提供模式借鉴和参考。020=项目采用 PPP 模式受到现行法律法规规章和政策等的严格限制。19 附件二：定性评价专家意见表 附件二：定性评价专家意见表 20 21 22 23 24 25 26