1、 回民区新建绿化及道路、小区提升工程回民区新建绿化及道路、小区提升工程PPPPPP 项目项目物有所值评价物有所值评价 北京中财中融投资咨询有限公司北京中财中融投资咨询有限公司 二一二一七七年年五五月月 1 目目 录录 一、项目概况.1（一）项目基本情况.1（二）项目目标和效益.4（三）项目特征.6（四）项目时间表.7 二、物有所值评价依据.8（一）合作框架.8（二）财务结构.12（三）收费定价机制.16（四）付费机制.22 三、物有所值评价.23（一）物有所值分析概述.23（二）定性分析.23（三）定量分析.35 四、物有所值评价结论四、物有所值评价结论.50 附件 1：回民区新建绿化及道路、2、小区提升工程 PPP 项目物有所值报告编制说明.52 附件 2：专家签到表.54 附件 3：专家打分表.55 1 一、项目概况一、项目概况 （一）项目基本情况（一）项目基本情况 1.1.基本情况基本情况 党的十八大以来，“生态文明”被提升到更高的战略层面。由此，中国特色社会主义事业总体布局由经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”拓展为包括生态文明建设的“五位一体”，这是总揽国内外大局、贯彻落实科学发展观的一个新部署。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，把生态文明建设放在突出地位，融入经济、政治、文化、社会建设各方面和全过程，体现了尊重自然、顺应自然、保护自然的理3、念。国家新型城镇化规划(2014-2020)提出“以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳”的创新规划理念，指出：要“加强历史文化名城名镇、历史文化街区、民族风情小镇文化资源挖掘和文化生态的整体保护，传承和弘扬优秀传统文化，推动地方特色文化发展，保存城市文化记忆”。城市园林绿化是践行这一理念的重要载体。推进生态文明建设和新型城镇化建设同步发展，是当前资源和环境约束日趋强化所提出的迫切需求，这对城市园林绿化行业的发展提出更高的要求。回民区内现有公共绿地面积较少，人均绿地面积偏低，绿地系统分布零散，综合公园离居住区较远，区域公园配套服务设施不完善，绿化树种数量缺乏，结构简单，导致病虫害多，群落稳定性4、差，对选用植物的生长规律和对生长环境的要求未做细致的考虑，缺乏地方特色，部分居住区原有的绿化景观在老旧小区改造过程中被破坏，严重影响居民居住环境的美观。2 为了加快推进回民区绿化内涵提升，改善区内绿化不足的现状，充分展示首府改革发展成果，以干净、整洁、优美、有序的首府新形象、新面貌迎接自治区成立 70 周年大庆，市委、市政府在稳步推进城市精细化管理工作的基础上，以建设“美丽首府、活力首府、和谐首府”为目标，提出本项目。本项目绿化范围为回民区辖 7 个街道办事处、1 个镇，绿化总面积 141280;回民区内 50 所学校绿化及回民区勤管中心、回民区教育局，绿化总面积 36200;回民区新建 135、 座公园的绿化、硬化、亮化、美化工程，以及景观小品、灌溉、亮化、附属工程;为回民区道路补植绿化及 12 处绿地的绿化提升工程。本项目通过采用 PPP 模式，进一步增强与社会资本的合作，利用社会资本雄厚的资金实力和丰富的运营管理经验，这对增加回民区绿地面积，集中打造海绵城市、着力推进绿色发展、生态发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的绿色发展理念，为回民区人民群众创造良好的生产生活环境以及贯彻执行自治区和呼和浩特市相关政策具有重要意义。2.2.项目地址项目地址 本项目拟建位于呼和浩特市回民区辖区内 3 3.项目建设内容项目建设内容 本项目基础工程及配套建设内容如下：本项目绿化范围为回6、民区辖 7 个街道办事处、1 个镇，绿化总面积 141280 （其中绿化道路总长 48558m，绿化小区共计 163 处）。具体内容如下：钢铁路办事处绿化面积 17900，绿化街道 3504m，绿化小区 3 共计 10 处。光明路办事处绿化面积 18330，绿化街道 2900m，绿化小区共计 29 处。通道街办事处绿化面积 2855，绿化街道 1880m,绿化小区共计 42 处。环河办事处绿化面积 44550，绿化街道 4066m,绿化小区共计 12 处。中山西路办事处绿化面积 7980，绿化街道 3450m,绿化小区共计 15 处。新华西街办事处绿化面积 11250，绿化街道 5310m，绿7、化小区 26 处。海西路办事处绿化面积 1950，绿化街道 5848m，绿化小区29 处。攸攸板镇绿化面积36465，绿化街道19200m,绿化地片7处。回民区内 50 所学校绿化（其中包括幼儿园 7 所、小学 28 所、中学 13 所）及回民区勤管中心、回民区教育局，绿化总面积 36200 回民区新建 13 座公园的绿化、硬化、亮化、美化工程，以及景观小品、灌溉、亮化、附属工程。回民区新建西城公园总用地面积 76903（115.3 亩）、蒙亮文化广场总用地面积 151556（277 亩）、乌里沙河公园总用地面积43481.1 （65.1 亩）、金海游园总用地面积 30453.8 （45.6 8、亩）、攸攸板镇绿地总用地面积 17891.8（26.8 亩）、倘不浪地片公园总用地面积 24115.9（36.1 亩）、新华游园总用地面积 24752.4 4（37.1 亩）、咱家游园总用地面积 21641.1（32.3 亩）、光明绿地总用地面积 9370.7 （13.96 亩）、巴彦路绿地总用地面积 8349（12.5 亩）、牛街游园总用地面积 5208.2（12.5 亩）、赛罕路绿地总用地面积 2909.4 （4.3 亩）、工农兵广场总用地面积 1260.4。本项目建设为回民区道路补植绿化及 12 处绿地（广场、游园、绿地、公园）绿化提升工程主要包括：回民区辖区内 77 条道路补植、修剪工9、程：补植苗木共计 13410株，修剪苗木 15000 株，新建树篦子 18000，新增花箱共计 2297个；回民区 12 处广场公园游园绿化及养护面积共计 172848 项目配套园林养护作业车和器具共计 81 台（套）。4 4.项目规模项目规模 项目总投资为 58413.28 万元，全部为建设投资。其中：建设投资 53696.47 万元（包含工程建设费用 46734.60 万元；工程建设其他费用 2965.83 万元；预备费用 3976.04 万元）；建设期利息 4736.81 万元。（二）项目目标和效益（二）项目目标和效益 1.1.项目目标项目目标 本项将通过 PPP 模式与社会资本合作，进10、一步优化设计方案，考虑大块绿化设计的整体感，体现艺术性，做到既注重整体规划，又注意局部景点的艺术魅力。所种植物必须着眼于长远规划，在节省经费、净化环境方面，都要有其突出的优点，以期其能完善城市功能，打造出适合于市民活动的城市公共空间。5 本项目的开发建设是回民区校园繁荣的又一推动力，以绿化带的建设为契机，提高校园环境，提升周边地块价值，带动周边多元景观，体现回民区地域和文化特色，提供一种发扬传统文化、培育新文化的场所和氛围。2.2.项目效益分析项目效益分析 （1）增强绿化环境、美化城市的生态效益 随着城市建设发展，城市中的高楼大厦林立，道路纵横交错，到处是车水马龙，川流不息，使城市形成嘈杂而繁11、荣、拥挤而又兴隆的景象，但是城市的环境却受到建筑施工噪声、交通噪声和生活噪声的严重污染。由于城市内车辆产生的粉尘、建筑施工产生的粉尘、以及各种原因导致的扬尘，致使整个区域空气污染。空气中的粉尘危及人体健康，减少粉尘最简单最有效的方法是植树绿化，树木对粉尘、飘尘有很强的阻挡和过滤、吸附的作用。许多树木能通过叶子张开的气孔吸收有毒气体，净化大气。通过本项目的绿化建设，既为人们提供一个休闲的场所，又有效地提高了城市绿地面积，增加了城市绿量，从而促进生态环境质量好转，提高了人民生活质量。（2）项目具有较强的社会效益 随着绿地建设的迅速发展，人们对城市生态绿化，有了进一步的认识，越来越多的人想在城市有限12、的空间找到回归自然的感觉。城市内人口稠密的地段缺少道路、公共绿地、水系，小区绿化带构成的景观及植被景观将在回民区构建一个由地景、景观绿化多样的人工和自 6 然综合系统，体现着城市化休闲娱乐空间与天然化生态环境空间。本项目一是增加了回民区绿地面积，提高了回民区绿地率，绿化覆盖率，推动了回民区景观绿化的建设步伐。二是提高了回民区园林景观质量，为城市经济发展、对外开放，创造了良好形象。三是为回民区生产、生活提供了良好的生态环境，满足了回民区经济发展以及对环境、道路景观等更高的要求。四是有利于提高全社会对生态建设的认识，提高全社会的环境保护自觉性，提高对资源保护和利用的更新认识，促进地区社会经济可持续13、发展有着显著的社会效益。（3）项目的经济效益 本项目的建设可以带动相关产业的发展。绿化建设是一个庞大而又复杂的工程，绿化建设所需要的原材料、机械等都需要由地方相关产业进行提供，比如在居住区绿化的建设中，所需要的树种、地被等主要由地方供给，而且绿化建设所需用的苗木用量也是非常大的，这直接为当地的苗木培育基地增加了经济效益，再比如苗木的运输，对当地的运输业也有极大地促进作用，增加了运输业的经济效益，同时苗木后期的养护年限较长，能够为地方解决人员就业难的问题，这些都会受到绿化建设的带动而增加一定的经济效益。总而言之，绿化建设本身就会对地方经济的发展起到促进作用，对带动地方经济发展，促进运输业等一系列14、相关产业的发展，起到了保驾护航、充当排头兵的作用。（三）项目特征（三）项目特征 7 本项目属于公益性项目，通过公开竞争的方式，在城市绿化服务及公益性基础设施建设等方面，通过引入社会资本筹集资金，将管理能力、技术创新能力、融资能力较强的社会资本方，与政府进行深化合作，推动绿化、道路、小区提升等基础设施改造的可持续发展。（四）项目时间表（四）项目时间表 为了使项目建设顺利进行，严格要求按照基本建设的程序，循序渐进地来安排实施。本项目建设进度初步安排为 24 个月。项目实施进度如下表：8 二、物有所值评价依据二、物有所值评价依据 （一）合作框架（一）合作框架 1.1.利益相关方角色以及责任利益相关方15、角色以及责任 （1）政府：履行好 PPP 程序。包括但不限于做好政策配套，尤其是财政的年度预算和中长期规划，杜绝政府违约行为发生；充分发挥组织协调能力，组织领导各行政部门最大化提升行政效率，简化行政审批程序，搞好行政服务。（2）承接主体：主要负责对项目进行设计、融资、建设的组织实施。（3）第三方机构：编制回民区新建绿化及道路、小区提升工程 PPP 项目实施方案、回民区新建绿化及道路、小区提升工程PPP 项目 PPP 项目产出说明、回民区新建绿化及道路、小区提升工程 PPP 项目物有所值评价报告和回民区新建绿化及道路、小区提升工程 PPP 项目财政承受能力论证报告。2.2.风险分担风险分担 （116、）风险分配基本原则 风险分配基本原则为了在政府和社会资本之间合理分配风险，明确合同当事人之间的权利义务关系，确保本项目顺利实施，风险分配应遵循的基本原则如下：承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；9 承担风险的一方对该风险最有控制力；承担风险的一方能够将该风险合理转移；承担的风险程度与所得收益相匹配；承担的风险要有上限；如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。本项目实施过程中，政府和社会资本将复杂、难以控制的风险在双方之间进行合理分配，可以有效降低项目总体风险程度，确保项目成功实施。按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风17、险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分担风险。原则上，项目设计、建设、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。根据上述原则，现提出如下风险分配流程和方案。（2）项目风险分配流程 本项目的风险分配主要流程如图 2-1 所示：N 10 图图 2 2-1 1 回民区新建绿化及道路、小区提升工程回民区新建绿化及道路、小区提升工程项目风险分配流程项目风险分配流程图图 （3）项目风险分配方案 总体上将项目面临的风险分为政治风险、建设风险、法律风险、财务风险和不可抗力风险。任何项目的风险因素都不可能穷尽，18、本项目基于对同类项目的分析，梳理出对项目建设工作有较大影响的风险事项，其分配方案如下：风险因素 共同承担风险 分配给政府部门们 分配给社会资本方 重新分担风险 风险由政府部门承担 投标人对风险因素评价 政府部门 能否接受 谈判 11 表表 2 2-1 1 项目风险分配方案项目风险分配方案 序号序号 主要风险主要风险 政府承担政府承担 社会资本承社会资本承担担 双方共担双方共担 1 1 政治风险政治风险 1.1 政治干预 Y 1.2 政府信用风险 Y 1.3 政治反对风险 Y 1.4 宏观经济变化 Y 1.5 政治决策失误 Y 1.6 行政审批 Y 1.7 政府换届 Y 2 2 建设风险建设风险19、 2.1 用地获得风险 Y 2.2 设计不当及设计变更 Y 2.3 施工技术不当 Y 2.4 工程质量 Y 2.5 工期延期 Y 2.6 分包违约 Y 2.7 工地安全 Y 2.8 劳动争议 Y 2.9 建造成本超支 Y 2.10 融资风险 3 3 法律和政策风险法律和政策风险 3.1 针对景观绿化项目的地方政策法规变更 Y 12 序号序号 主要风险主要风险 政府承担政府承担 社会资本承社会资本承担担 双方共担双方共担 3.2 合同文件约定不明/不完备 Y 3.3 全国性法律和相关政策（包括景观绿化、PPP、税收等政策）变更 Y 4 4 财务风险财务风险 4.1 利率波动 Y 4.2 财务监管20、不足 Y 4.3 通货膨胀 Y 5 5 运营风险运营风险 5.1 公司管理制度不健全 Y 5.2 未达到服务标准 Y 5.3 项目所需资源供应风险（如肥料、补种树苗、除虫除草剂等）Y 5.4 运维技术落后 Y 5.5 维护费用超支 Y 5.6 维护质量未达标 Y 6 6 不可抗力风险不可抗力风险 6.1 自然不可抗力（如冰雹、地震、暴雨等自然灾害）Y 6.2 社会不可抗力（如罢工、骚乱等）Y 6.3 政治不可抗力（如战争、征用等）Y（二）（二）财务结构财务结构 回民区新建绿化及道路、小区提升工程项目公益性较强，社会效益显著，但经济效益不明显，在此背景下，本项目总投资 58413.28 13 万21、元，项目资金来源项目主要包括发起方的资本金注入和债权投资人的债权性资金投入。图图 2 2-2 2 回民区新建绿化及道路、小区提升工程项目投融资结构图回民区新建绿化及道路、小区提升工程项目投融资结构图 1.股权投资 选定社会资本投资人与回民区人民政府指定国有公司合资成立项目公司，股权为 11713.28 万元，其中：政府持股比例为 5%,合人民币 585.66 万元；选定社会资本持股比例为 95%，合人民币 11127.62万元。2.债权投资 项目公司的债权性融资额度为 46700 万元，占项目初始总投资的79.95%。3.财务测算假设 基于国家法律法规规定，依据项目可行性研究报告，对项目进行 22、14 如下测算假设：（1）合作期限 本项目期限为 15 年，其中，建设期 2 年，运营期 13 年。（2）项目总投资 本项目总投资规模为 58413.28 万元。（3）运营成本 根据呼和浩特市绿化条例和园林绿地养护管理标准的要求，结合呼和浩特市近几年道路、公园、绿地的养护标准，对本项目运营范围内的养护费用的测算如下：项目全年养护费用=针叶类树木（约 1.4 万株）*每年每株养护费用+落叶乔木（约 1.5 万株）*每年每株养护费用+公园、绿地绿化面积（58.7 万）*单位养护费用+小区、学校绿化面积（18.5 万）*单位养护费用+箱体绿化个数（约 5600 个）*单位箱体养护费用 养护管理 7723、 条道路，共计 2.9 万株苗木，其中针叶类树木 1.4万株，每年、每株养护费用为 155 元；落叶乔木 1.5 万株，每年、每株养护费用为 64 元，道路养护费用合计为为 313 万元。新建 13 座公园的绿化、硬化、亮化、美化工程，续建提升游园、绿地 12 处，绿化总面积 58.7 万，按照市园林局一级养护标准，费用为每年、每平米 5.4 元，合计费用 317 万元。回民区辖区内绿化提升小区、学校面积 18.5 万，按照市园林局一级养护标准，费用为每年、每平米 5.4 元，合计费用 100 万元。15 摆放箱体绿化约 5600 个，每年、每个箱体养护费用为 150 元（按照养护标准进行养护24、，冬季设无纺布类风罩做防冻处理），合计费用 84 万元。根据本项目实际情况，在 2017 年与 2018 年新建项目的同时，社会资本需承担回民区辖内 76 条道路中原有落叶类乔木 1.2 万株，原有游园、绿地 12 处（绿化面积 17.34 万）的养护服务，由此可得2017-2018 年本项目运营成本为 210.41 万元，自 2019 年项目进入运营期的全年养护费用为每年 814 万元。单位养护费用在采购文件中将作为报价的依据，鼓励社会资本在投标过程中进行充分竞争。同时在项目公司实际运营过程中，养护费用也将根据实际情况做相应调整。（5）折现率 本项目折现率参照 2017 年第一批内蒙古自治区25、政府债券发行中的 10 年期专项债发行利率 3.81%，并综合考虑风险溢价等因素，取值为 4.5%，作为无风险报酬率仅用于计算资金的时间价值。（6）融资利率 本次测算时，综合考虑地方融资环境，融资利率取值 5.64%，为基准利率上浮 15%（参照银行 5 年及以上贷款基准利率 4.9%）。（7）合理利润率 合理利润率参考建设项目经济评价方法与参数（第三版），部分行业建设项目财务基准收益率测算与协调中市政领域项目资本 16 金财务基准平均收益率，按照 8%计算。（8）所得税率 本项目假设政府补贴作为营业收入进入项目公司，企业所得税率以 25%来计算。（9）增值税率 本项目增值税率包括两部分，进项26、税率为 11%，销项税率为 6%。（10）城建税 参考中华人民共和国城市维护建设暂行条例和财政部关于城建税征收问题的通知，本项目城建税按 7%征收。（11）教育费及附加 参考国务院关于教育附加征收问题的紧急通知，本项目教育费及附加按 3%征收。（12）付费方式 政府对项目全生命周期进行量化考核，依据社会资本绩效水平向其支付可用性服务费和运营绩效服务费。（13）还款方式 本项目贷款拟采取等本息的方式由项目公司偿还给金融机构。（三）（三）收费定价收费定价机制机制 PPP项目收费定价机制的核心在于如何对运营期内产生的投资收益现金流进行价值评估。合理、公正、透明的 PPP 项目定价机制不仅可以提高 P27、PP 项目的正外部性和经济性，有利于改善各参与方的合作 17 关系，而且将提高社会资本参与 PPP 项目的积极性，使得 PPP 项目实现健康稳定发展。因此，PPP 项目的定价成为政府和社会资本合作最核心的问题，也是影响 PPP 项目成功的关键因素之一。本项目的收费定价机制共包括项目定价机制、项目调价机制两个方面。1.项目定价机制 实践中，项目定价方式主要有三种：一是根据价格法等相关法律法规及政策规定确定；二是由政府和项目公司在 PPP 项目合同中约定；三是由项目公司根据项目实施时的市场价格定价。这三种定价方式中，除最后一种完全是以市场价为基础定价，其他两种方式均需政府参与或直接决定 PPP 项28、目的收费定价。本项目中需政府提供的政府付费模式为合作期内项目设施设备的可用性服务费和运维绩效服务费。为确保其发挥预期社会效益，政府必须参与或直接决定项目的定价，因此，建议采取根据价格法等相关规定定价或由政府和项目公司在 PPP 项目合同中约定定价的方法。（1）运营补贴支出测算模型 本项目为政府付费项目。运营补贴支出测算模型选定依据为政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号），具体测算模型为：18 其中，n 代表折现年数。财政运营补贴周期指财政提供运营补贴的年数。根据上述公式，年度折现率也是影响政府付费的因素之一。考虑到本项目合作期限长，合作期内或不可避免的发生通货膨胀、29、通货紧缩等外部经济环境变化的情况，因此拟在项目中设置调价机制，或可以 3 年为一次调整周期，进行定期调价。调价机制的具体触发条件将在采购过程中及签署PPP 项目合同时另行明确。本项目运营补贴支出包括可用性付费和运营绩效付费两块，每一部分的计算如下：可用性服务费 可用性服务费的付费是指项目公司为建设符合适用法律法规规定的竣工验收标准的资产而产生的费用，本项费用的付费机制为按“可用性付费”，即项目公司应获得的项目总投资及合理利润。该项费用计算公式为：可用性付费=项目全部建设成本（1+合理利润率）（1+年度折现率）n财政运营补贴周期（年）工程总投资目前为可研估算值，项目实际工程投资额以实际发生且经第30、三方造价审核机构的审计结果为准。本项目可用性付费的支付前提为项目竣工验收通过。19 本项目可用性考核指标分为四个层级：“工程质量”、“工期”、“安全生产”和“环境保护”）为基本考核指标，根据考核指标，制定以下调整机制：本项目可用性考核满分 100 分。可用性考核评分在 90-100 分范围内的，依据以下公式进行可用性服务费调整：（1）其中：为年度实际应付可用性服务费，单位万元；为年度计划需付基准可用性服务费，单位万元；为项目可用性考核评分；为项目可用性考核基准分 95 分。项目可用性考核评分在 90-100 分范围内的，政府可给予竣工验收处理并支付相应的可用性服务费，但社会资本方有义务在政府规31、定的期限内进行整改直至所有指标都达标。项目可用性考核评分低于 90 分的，政府不给与竣工验收,责令相关社会资本方返工。若返工后考核不低于 90 分，则扣减 5的基准可用性服务费，并将扣减后的基准可用性服务费带入公式（1）计算实际应付可用性服务费；若返工后考核仍低于 90 分，政府责令社会资本方继续返工，并加大基准可用性服务费的扣减幅度。若长期或多次考核仍低于 90 分，情形严重者可视作社会资本方违约处理。20 运维绩效服务费 本项目中，运维绩效服务费指项目公司为提供本项目的运营维护服务而产生的成本费用及合理利润，该项费用由政府向项目公司支付。回民区政府通过“绩效付费”对项目全生命周期进行量化考32、核，其计算公式为：1mmPOCr（）其中：mPO第 m 年实际应付的运维绩效服务费；mC社会资本投标报价中的运营维护成本 本项目运营维护成本主要为养护费用；r利润率：为保证社会资本运营期间合理利润，同时考虑项目实际，在本项目运维绩效服务费用中，利润率最高暂定 8%。绩效考核系数。本项目运营维护期绩效考核指标分为五个层级：前四个层级为综合效果、绿化养护管理质量、绿化养护管理技术措施和基础设施维护，全部达标方能获得 100%基准运营维护绩效付费，不达标的按照考核办法减付基准运营维护绩效付费（至多减付至 70%）；第五级（“其他”）为奖励考核指标（总分 5 分），达标的按考核办法增付奖励运营绩效付费33、（至多增付 10%）。运营维护期内，回民区政府主要通过常规考核和临时考核的方式对项目公司服务绩效水平进行考核，并将考核结果与运营维护绩效付费支付挂钩。运维绩效服务费依据以下公式进行调整：21 （2）其中：为第 n 年实际应付运维绩效服务费，单位万元；为第 n 年计划需付基准运营维护绩效服务费，单位万元；为第 n 年项目运维绩效年度考核及临时考核评分的算数平均值；为项目运维绩效考核基准分 100 分。初次考核得分低于 100 分的，政府给予项目公司一个宽限期，宽限期内整改达标的，项目公司可获得 100%的运维服务费；宽限期内整改未达标的，则以整改后的考核成绩带入（2）式计算实际应得的运维绩效服务34、费，且项目公司仍有义务修复缺陷直至符合考核标准。对于项目公司怠于或延误的行为，回民区政府可根据 PPP 项目协议相关约定提取项目公司提交的运营维护保函中的相应金额。2.项目调价机制 政府和项目公司按照 PPP 项目合同约定定价时，应特别注意定价机制的灵活性，设置必要的调价条款以应对可能出现的通货膨胀等市场风险。本项目在科学定价的基础上，需建立合理的动态调价机制以保证项目公司“盈利而不暴利”。调价主要针对本项目运营期间的运营维护费，其调整幅度应根据当期通货膨胀情况（即回民区统计局公布的onnnonPSSP*onPonP*nSnS 22 当期 CPI 数值，累计超过10%进行调整）、人工成本等因素35、综合确定。针对本项目的可用性服务费，其价格调整幅度主要根据利率变化情况来确定。当利率变化超过10%时进行调整。运维付费调整在付费机制中通过政府付费联动调整。（四）付费机制（四）付费机制 本项目为公益性项目，项目没有任何经营性收益，社会资本所消耗的成本及其合理回报完全由政府承担。故建议本项目的付费机制设为政府付费。23 三、物有所值评价三、物有所值评价 （一）物有所值分析概述（一）物有所值分析概述 对一个项目的整体评估包含因素多样，情况复杂，其中很多因素难以用货币量化，因此对这些因素的评估需要分别进行定性、定量分析。物有所值定性评价通常着眼于难以用货币衡量的因素。物有所值评价是衡量一个项目采用 36、PPP 模式是否合理的主要依据，通过将各项风险因素系统评估后整合项目的总体成本和收益，对项目建设阶段的各项方案进行指导与完善。鉴于物有所值评价是 PPP 项目的有利工具，谨慎和全面进行物有所值分析非常重要。为了保持其有效性，物有所值评价启动后就应首先制定详细的项目产出说明，明确产出和服务交付的规格要求，并定义一个由政府采用传统采购模式实施、所提供服务符合产出说明规格要求的参照项目。然后，进行物有所值定性评价和定量评价。无论是定性还是定量评价，都应包含项目风险评价。（二）定性分析（二）定性分析 本项目物有所值定性评价重点关注项目采用 PPP 模式与 BT 模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高37、效率、促进创新和公平竞争等。1.1.评审过程评审过程 物有所值定性评价通常着眼于难以用货币衡量的因素。国际上普遍认为物有所值定性评价很重要，但目前没有统一标准的评价框架和 24 程序，一般是通过分析和回答一系列问题来定性判断。定性评价重点关注项目采用 PPP 模式与 BT 模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高效率、促进创新和公平竞争等。因此，依据这一规定，充分借鉴加拿大、美国、韩国、OECD 等相关经验，并结合本项目自身特点，制定物有所值定性评价表，如表 3-1 所示。本项目采用专家权重打分法，主要流程包括个人打分、集体商议、给出结果和建议三个环节。评审小组由项目实施机构代表和评审专家共 38、9 人组成。评审专家中包含 2 名项目管理专家、2 名技术专家、3名财务专家和 2 名法律专家，均具有 PPP 模式与 BT 模式方面的专业知识和经验。2.2.指标和权重指标和权重 定性评价指标包括基本评价指标和补充评价指标，基本评价指标包含全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性六项指标，针对六项基本评价指标未涵盖的其他因素，回民区同行业主管部门可根据实际情况设置补充评价指标。在各项评价指标中，六项基本评价指标权重为80%，其中任一指标权重一般不超过 20%；补充评价指标权重为 20%，其中任一指标权重一般不超过 10%。（1）基本评价指标39、 全生命周期整合程度 全生命周期整合程度指标主要考核在项目全生命周期内，项目设 25 计、投融资、建设等环节能否实现长期、充分整合，主要通过查看项目计划整合全生命周期各环节的情况来评分。本项目中，其权重为15%。风险识别与分配 风险识别与分配指标主要考核在项目全生命周期内，各风险因素是否得到充分识别并在政府和承接主体之间进行合理分配，主要通过察看在项目识别阶段对项目风险的认识情况来评分。本项目中，其权重为 15%。绩效导向与鼓励创新 绩效导向主要考核是否建立以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，主要通过察看在项目识别阶段项目绩效指标的设置情况来评分。鼓励创新主要考40、核是否支持本国产业等政府采购政策，能否鼓励承接主体创新，主要通过察看项目产出说明来评分。本项目中，其权重为 10%。潜在竞争程度 潜在竞争程度指标主要考核项目内容对承接主体参与竞争的吸引力，主要通过察看项目将引起承接主体（或其联合体）之间竞争的潜力，以及预计在随后的项目准备、采购等阶段是否能够采取促进竞争的措施等来评分。本项目中，其权重为 15%。政府机构能力 政府机构能力指标主要考核政府转变职能、优化服务、依法履约、26 行政监管和项目执行管理等能力，主要通过察看政府的 PPP 理念，以及结合项目具体情况察看相关政府部门及机构的 PPP 能力等来评分。本项目中，其权重为 10%。可融资性 可41、融资性指标主要考核项目的市场融资能力，主要通过预计项目对金融机构的吸引力来评分。吸引力越大，项目越具有融资可行性，越能够顺利完成融资交割和较快进入建设阶段，实现较快增加基础设施及公共服务供给的可能性就越大。本项目中，其权重为 15%。（2）补充评价指标 项目规模 主要依据项目的投资额或资产价值来评分。PPP 项目的准备、论证、采购等前期环节的费用较大，只有项目规模足够大，才能使这些前期费用占项目生命周期成本的比例较低。项目规模指标主要考核PPP项目前期环节费用占项目全生命周期成本的比例是否处于合理和较低的水平。本项目中，其权重为 5%。项目资产寿命 主要依据项目的资产预期使用寿命来评分。项目的42、资产使用寿命长，为利用 PPP 模式提高效率和降低全生命周期成本提供了基础条件。本项目中，其权重为 5%。项目资产种类 主要依据 PPP 项目包含的资产种类多少来评分。一个项目可以包 27 含多个种类的资产，一般来说，项目的资产种类越多，由承接主体方实施，将实现更高的效率和更好的效果。本项目中，其权重为 4%。全生命周期成本估计准确性 主要通过察看项目对采用 PPP 模式的全生命周期成本的理解和认识程度、以及全生命周期成本将被准确预估的可能性来评分。本项目中，其权重为 4%。法律和政策环境 主要通过察看现行法律、法规、规章和政策等制度限制政府采用PPP 模式实施项目来评分。本项目中，其权重为 43、2%。3.3.评分标准评分标准 每项指标可分为五个评分等级，即有利、较有利、一般、较不利、不利，对应分值分别为 10081、8061、6041、4021、200分。按照每个评分等级，回民区财政部门会同行业主管部门对每项指标制定了清晰准确的评分标准，如表 3-1 所示:28 表表 3 3-1 1 PPPPPP 项目物有所值定性分析评分参考标准项目物有所值定性分析评分参考标准 指标 评分参考标准 全生命周期整合程度 81100=项目资料表明，设计、融资、建造将完全整合到一个合同中；6180=项目资料表明，设计、融资和建造的部分将整合到一个合同中；4160=项目资料表明，融资、建造等将整合到一个合同44、中，但不包括设计；2140=项目资料表明，设计、建造等将整合到一个合同中，但不包括融资。020=项目资料表明，设计、融资、建造等三个或其中更少的环节将整合到一个合同中。风险识别 与分配 81100=项目资料表明，已进行较为深入的风险识别工作，预计其中的绝大部分风险或全部主要风险将在政府与承接主体合作方之间明确和合理分配。6180=项目资料表明，已进行较为深入的风险识别工作，预计其中的大部分主要风险可以在政府与承接主体合作方之间明确和合理分配。4160=项目资料表明，已进行初步的风险识别工作，预计这些风险可以在政府与承接主体合作方之间明确和合理分配。2140=项目资料表明，已进行初步的风险识别工45、作，预计这些风险难以在政府与承接主体合作方之间明确和合理分配。29 基本基本指标指标 020=项目资料表明，尚未开展风险识别工作，或没有清晰识别风险。绩效导向与鼓励创新 81100=绝大部分绩效指标符合项目具体情况，全面合理，清晰明确；项目产出说明提出较为全面、清晰和可测量的产出规格要求，没有对如何交付提出要求。6180=大部分绩效指标符合项目具体情况，全面合理，清晰明确；项目的产出规格要求较为全面、清晰和可测量，并对如何交付提出了少量要求。4160=绩效指标比较符合项目具体情况，但不够全面和清晰明确，缺乏部分关键绩效指标；项目的产出规格要求不够全面、清晰和可测量，并对如何交付提出了少量要求。46、2140=已设置的绩效指标比较符合项目具体情况和明确，但主要关键绩效指标未设置；项目的产出规格要求不够全面、清晰和可测量，并对如何交付提出了较多要求。020=未设置绩效指标或绩效指标不符合项目具体情况，不合理、不明确；项目的产出说明基本上没有明确产出规格要求，或主要对如何交付进行了要求。潜在竞争程度 81100=项目将引起承接主体（或其联合体）之间竞争的潜力大且已存在明显的证据或迹象，例如参与项目推介会的行业领先的国内外企业数量较多。6180=项目将引起承接主体（或其联合体）之间竞争的潜力较大，预期后续通过采取措施可进一步提高竞争程度。4160=项目将引起承接主体（或其联合体）之间竞争的潜力一47、般，预期后续通过采取措施可提高竞争程度。30 2140=项目将引起承接主体（或其联合体）之间竞争的潜力较小，预期后续通过采取措施有可能提高竞争程度。020=项目将引起承接主体（或其联合体）之间竞争的潜力小，预期后续不大可能提高竞争程度。政府机构能力 81100=政府具备较为全面、清晰的 PPP 理念，且本项目相关政府部门及机构具有较强的 PPP 能力。6180=政府的 PPP 理念一般，但本项目相关政府部门及机构具有较强的 PPP 能力。4160=政府的 PPP 理念一般，且本项目相关政府部门及机构的 PPP 能力一般。2140=政府的 PPP 理念较欠缺，且本项目相关政府部门及机构的 PPP48、 能力较欠缺且不易较快获得。020=政府的 PPP 理念欠缺，且本项目相关政府部门及机构的 PPP 能力欠缺且难以获得。可融资性 81100=预计项目对金融机构的吸引力很高，或已有具备强劲实力的金融机构明确表达了对项目的兴趣。6180=预计项目对金融机构的吸引力较高。4160=预计项目对金融机构的吸引力一般，通过后续进一步准备，可提高吸引力。2140=预计项目对金融机构的吸引力较差，通过后续进一步准备，可提高吸引力。020=预计项目对金融机构的吸引力很差。项目规模 81100=新建项目的投资或存量项目的资产公允价值在 10 亿元以上。6180=新建项目的投资或存量项目的资产公允价值介于 2 亿49、10 亿元之间。4160=新建项目的投资或存量项目的资产公允价值介于 1 亿2 亿元之间。2140=新建项目的投资或存量项目的资产公允价值介于 5000 万元1 亿元之间。31 补充补充指标指标 020=新建项目的投资或存量项目的资产公允价值小于 5000 万元。（注：可根据具体项目的类型、所在地区等因素重新设定金额大小。）项目资产寿命 81100=资产的预期使用寿命大于 40 年。6180=资产的预期使用寿命为 3140 年。4160=资产的预期使用寿命为 2130 年。2140=资产的预期使用寿命为 1120 年。020=资产的预期使用寿命小于 10 年。（注：可根据具体项目的类型、所在地50、区等因素重新设定年限长短。）项目资产种类 81100=项目的资产种类在三个以上。6180=项目是两类较复杂或技术要求较高资产的组合。4160=项目是两类中等复杂程度资产的组合，或者是若干个同类资产打包项目。2140=项目是两类复杂程度较低资产的组合，或者项目是一个较为复杂的资产。020=项目只包括一个较为简单的资产。全生命周期成本估计准确性 81100=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本已被很好的理解和认识，并且被准确预估的可能性很大。6180=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本已被较好的理解和认识，并且被准确预估的可能性较大。4160=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本已被较好的51、理解和认识，但尚无法确定能否被准确预估。32 2140=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本理解和认识还不够全面清晰。020=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本基本上没有得到理解和认识。法律和政策环境 81100=项目采用 PPP 模式符合现行法律法规规章和政策等的要求，甚至存在鼓励政策。6180=项目采用 PPP 模式受到现行法律法规规章和政策等的个别限制，并且可以较为容易地解决。4160=项目采用 PPP 模式受到现行法律法规规章和政策等的个别限制，并且解决的可能性很大。2140=项目采用 PPP 模式受到现行法律法规规章和政策等的少量限制，但解决的可能性很大。020=项目采用 PP52、P 模式受到现行法律法规规章和政策等的严格限制。33 4.4.评分结果和专家意见评分结果和专家意见 每位评审专家参照评分标准对 PPP 项目进行打分评价。具体来说，首先专家在充分讨论项目情况后，对照评分参考标准（见表 3-1）按指标对项目进行评分，填入专家评分表（见表 3-2）并签名；然后针对每个专家评分的总分，计算平均分。九位专家参与了本项目物有所值定性评价，打分结果分别是 71.45，77.53，85.75，81.9，80.97，69.6，67.9，81.49，66.85，去掉一个最高分 85.75，去掉一个最低分 66.85，计算平均值为 75.83.故而本项目物有所值定性评价得分为 753、5.83。专家一致同意，本项目通过物有所值定性评价。经过集体讨论，专家组给出如下建议：应当在政府和社会资本的部分权责划分上应进一步细化，明确合同边界，尽量减少权责“缺位”、“越位”现象，保证项目各参与主体合作顺畅，提高整体运作效率。进一步将项目风险予以量化，在客观评估双方能力的基础上优化风险配置，将各项风险转移给最有能力驾驭的一方。鉴于本项目的公益属性，项目在鼓励市场竞争方面影响不足。因此，政府应当加强对社会资本的成本监审和绩效考核，以避免出现项目效率低下、服务质量差的情况。34 表表 3 3-2 2 PPPPPP 项目物有所值定性分析评分样表项目物有所值定性分析评分样表 指标指标 权重权重 54、评分评分 基本基本 指标指标 全生命周期整合程度 15%风险识别与分配 15%绩效导向与鼓励创新 10%潜在竞争程度 15%政府机构能力 10%可融资性 15%基本指标小计基本指标小计 80%80%补充补充 指标指标 项目规模 5%项目资产寿命 5%项目资产种类 4%全生命周期成本估计准确性 4%法律和政策环境 2%补充指标小计补充指标小计 20%20%合计合计 100%100%专家签字：年 月 日 35（三）定量分析（三）定量分析 物有所值定量评价是在项目个案基础上，假设 PPP 模式的总收益和总成本与政府传统采购模式的总收益和总成本一致，看哪种采购模式下政府承担的风险值较高。实践中，在进行55、物有所值定量评价时，一般假设不管采用何种采购模式，都将得到相同的产出、效果和影响（如社会经济效益和财务效益），即定量评价建立在产出规格相同的基础之上。基于这一假设，只需要比较不同采购模式的风险成本量化值，风险成本量化值小的采购模式符合物有所值评判标准。通常情况下，定量评价假设政府具备开展项目的条件，只是存在选择哪种采购模式更经济有效的问题。如果政府只具备采用 PPP 模式但不具备采用传统采购模式实施项目的条件，则采用 PPP 模式使项目早日投产带来的社会效益可以冲抵部分成本，从而提高物有所值（计算 VfM 时，从 SB 中减去一个效益增量）。下面进行物有所值定量分析的具体测算。1.1.定义参照56、项目定义参照项目 政府传统采购模式与 PPP 运作模式对比情况如下：政府传统采购模式 在传统模式下本项目的主要特点有：采用“设计-招标-建造”（DBB）的合同结构，回民区与建筑设计师/工程公司签订合同进行设计，然后就建设工作进行招标，选定价格最低的合格投标者；该模式的关键要素是由回民区承担政治、法律、运营和维护相关 36 的全部风险和责任。PPP 模式 在 PPP 模式下，项目的设计、建造的绩效均包含在一个综合协议中，回民区根据项目预定目标制定产出说明，这一说明必须作为与政府签订的合同的一部分。承接主体将负责以下内容：承担项目的投融资责任，为项目顺利完成提供资金保障；按照协议要求和相关标准完成57、基础设施项目的改扩建工程；为回民区增加基础设施和固定资产；PPP 模式的目标是通过整合项目建设阶段来提高效率。此外，在PPP 模式下，政府将与建造相关的责任和风险转移给更有能力管理这些风险的承接主体，以转嫁政府承担的项目风险，优化风险配置。2.2.主要比较层面主要比较层面 政府传统采购模式的净成本现值即公共部门比较值，是建立在假设的参照项目基础之上。PPP 模式下项目的实际成本在项目决策阶段是未知的，因此 PPP 模式的净成本现值一般采用影子报价（Shadow Bid，SB）。如果在采购阶段开展物有所值验证，那么 PPP 模式的净现值成本一般等于社会资本的实际报价及政府承担留存风险的成本之和。58、公共部门比较值（PSC）的计算公式为：PSC=基本 PSC+竞争性中立调整值+风险承担成本 其中，基本 PSC 的计算公式为：基本 PSC=全生命周期成本-第三方收入=（直接和间接投资成本-资本性收益）+维护费用+（直接和间接运营成本-第三方收入）37（1）直接成本，包括直接投资成本和运维费用。直接投资成本包括建筑安装成本、土地费用、设备投入成本以及其他开发成本；运维费用，比如维护所需的材料、工具/设备、劳动力等成本、投入的原材料、设备等成本和直接参与提供服务人员的工资、保险等。（2）间接成本，指有助于提供该服务但并不是专门为此发生的成本，本项目包括间接投资成本和间接运营成本两部分组成。间接投59、资成本包括预备费和建设期财务费用；间接运营成本包括管理费用和行政费用，如电力、清洁、办公用品和管理设备等辅助性费用，以及不直接参与提供服务的人员工资、物业管理费和项目管理费等。（3）资本性收益，例如，提供服务之外的前期出售、租赁或处置资产的收益。（4）预期来自第三方的收入，在参照项目的全生命周期内，可能产生的第三方收入包括：基础设施或相关服务的第三方需求、满足公共需求之外的服务收入、政府允许的第三方利用。公共部门比较值（PSC）的估算应遵循下列原则：（1）PSC 必须体现政府按项目大纲中规定的性能规格交付服务的全部成本。也就是说，它必须反映整个合同期中政府部门提供服务所发生的风险调整后的全部现60、金流；（2）PSC 中的现金流应该按政府采用最有效提供服务的方式进行估计；（3）如果要合理估计与风险相关的所有费用，并加到相关年份的现金流量之中，就必须明确政府的自留风险和计划转移给社会资本 38 的风险；（4）选择合适的折现率。由于项目风险都包括在有关年度的现金流之中，从而在现金流量折现分析中分子是现金流量期望值，而不是在折现率（分母）中增加的风险补偿。基本 PSC 测算如下表所示：39 表表 3 3-3 3 基本基本 PSCPSC 测算表测算表 单位：万元单位：万元 合计 建设期 运营期 2017 2018 2019 2020 2021 2022 1.1.投资成本投资成本 直接投资成本直接61、投资成本 工程费用工程费用 53676.47 42941.18 10735.29 2022 财务费用财务费用 4736.81 2157.96 2578.85 合计合计 58413.28 45099.14 13314.14 折现系数折现系数（i=4.5%i=4.5%）1.00 0.96 0.92 0.80 0.84 净现值净现值 57839.94 45099.14 12740.80 0.80 2.2.运营维护运营维护成本成本 直接运营成本直接运营成本 养护费用养护费用 11002.82 210.41 210.41 814.00 814.00 814.00 财务费用财务费用 20423.47 2662、31.55 2178.97 2338.17 814.00 合计合计 31005.47 3445.55 2992.97 3152.17 2178.97 折现系数折现系数（i=4.5%i=4.5%）1.00 0.96 0.92 0.80 0.84 2992.97 净现值净现值 23201.10 3155.19 2401.71 2643.29 0.80 3.3.其他成本其他成本 不可预计费用不可预计费用(8%)(8%)846.56 65.12 65.12 65.12 2401.71 合计合计 846.56 65.12 65.12 65.12 65.12 折现系数折现系数（i=4.5%i=4.5%）163、.00 0.96 0.92 0.80 0.84 65.12 净现值净现值 603.39 59.63 57.06 54.61 0.80 4 4 初始初始 PSCPSC值值 81644.4481644.44 40 续表续表 3 3-3 3 基本基本 PSCPSC 测算表测算表 单位：万元单位：万元 合计 运营期 2023 2024 2025 2026 2027 2028 1.1.投资成本投资成本 直接投资成本直接投资成本 工程费用工程费用 53676.47 2023 2024 2025 2026 2027 2028 财务费用财务费用 4736.81 合计合计 58413.28 折现系数折现系数（i64、=4.5%i=4.5%）净现值净现值 57839.94 0.77 0.73 0.70 0.67 0.64 0.62 2.2.运营维护运营维护成本成本 直接运营成本直接运营成本 养护费用养护费用 11002.82 财务费用财务费用 20423.47 814.00 814.00 814.00 814.00 814.00 814.00 合计合计 31005.47 2010.80 1833.16 1645.50 1447.27 1237.87 1016.67 折现系数折现系数（i=4.5%i=4.5%）2824.80 2647.16 2459.50 2261.27 2051.87 1830.67 净现65、值净现值 23201.10 0.77 0.73 0.70 0.67 0.64 0.62 3.3.其他成本其他成本 不可预计费用不可预计费用(8%)(8%)846.56 2169.16 1945.21 1729.49 1521.62 1321.26 1128.06 合计合计 846.56 65.12 65.12 65.12 65.12 65.12 65.12 折现系数折现系数（i=4.5%i=4.5%）65.12 65.12 65.12 65.12 65.12 65.12 净现值净现值 603.39 0.77 0.73 0.70 0.67 0.64 0.62 4 4 初始初始 PSCPSC值值 66、81644.4481644.44 41 续表续表 3 3-3 3 基本基本 PSCPSC 测算表测算表 单位：万元单位：万元 合计 运营期 2029 2030 2031 1.1.投资成本投资成本 直接投资成本直接投资成本 工程费用工程费用 53676.47 财务费用财务费用 4736.81 合计合计 58413.28 折现系数折现系数（i=4.5%i=4.5%）0.59 0.56 0.54 净现值净现值 57839.94 2.2.运营维护运营维护成本成本 直接运营成本直接运营成本 养护费用养护费用 11002.82 814.00 814.00 814.00 财务费用财务费用 20423.47 67、783.01 536.17 275.43 合计合计 31005.47 1597.01 1350.17 1089.43 折现系数折现系数（i=4.5%i=4.5%）0.59 0.56 0.54 净现值净现值 23201.10 941.70 761.87 588.26 3.3.其他成本其他成本 不可预计费用不可预计费用(8%)(8%)846.56 65.12 65.12 65.12 合计合计 846.56 65.12 65.12 65.12 折现系数折现系数（i=4.5%i=4.5%）0.59 0.56 0.54 净现值净现值 603.39 38.40 36.75 35.16 4 4 初始初始 P68、SCPSC值值 81644.4481644.44 42 3.3.风险定量分析风险定量分析 为满足物有所值定量评价的需要，应将主要风险因素尽可能量化。风险定量分析主要是评估风险发生的概率和风险后果的强度，一般采用系统论方法，将若干相互作用、相互依赖的风险因素组成一个系统，抽象成理论模型，运用概率论和数理统计等工具，定量计算出风险发生的可能性和风险后果的强度，从而得出风险值，完成风险定价。本报告拟采用基于公式的风险定量分析方法，具体包括以下步骤：一是确定所有的重大风险。就估值而言，公共部门比较值只包括可量化的重大风险。有必要对所有可量化的重大风险进行全面和真实地定价，并包括在公共部门比较值之中。需69、要注意，一些类似的风险，本身可能不足道，但聚集在一起时就可能成为重大风险。与此同时，应努力查明并记录与项目相关联的所有风险，对于无法量化的风险及其原因也应适当记录下来。二是量化风险后果。一旦确定了所有重大风险，必须评价和量化风险发生可能产生的后果，包括直接后果和间接后果，及其时序效果，因为不同的风险通常在项目期内有不同的成本-时间曲线。风险矩阵是识别风险后果及其财务影响有效工具。风险矩阵应说明每个风险如何分配（转移、自留或共担），并确定每个风险的主要后果、财务影响和潜在的应对策略。三是评估风险的概率。在确定重大风险和评价各种潜在后果之后，需要估算每个后果发生的概率，并考虑概率是否随时间而变化。70、有多重风险估值技术可以用来估计概率，例如，主观估计、多变量统计技 43 术等。特定项目或特定风险采用的风险估值技术，取决于本项目意义、范围以及风险的复杂性等。四是风险承担成本（或分现值）的计算。一般先计算各个的承担成本，然后加总。由于一个特定的风险常常有一个以上的可能后果，风险承担成本应该是所有这些后果按照概率分布进行加权计算，然后求和。每个风险的承担成本使用下面的公式计算，公式中的表示加和：单个风险的承担成本=（风险的某个后果该后果的发生概率）+不可预见费 风险矩阵的目的是找出设计、施工、运营和维护阶段可能发生的项目风险，并促进风险量化。本项目经过项目团队成员的调研讨论，量化出以下风险。根据71、以上量化风险，测算出以下风险估算矩阵：44 表表 3 3-4 4 风险评估矩阵表风险评估矩阵表 单位：万元单位：万元 风险类别风险类别 参照标准参照标准 参考值参考值 风险概率风险概率 风险成本风险成本 政府风险值政府风险值 可转移风险值可转移风险值 政府政府 社会资本社会资本 政治风险 初始 PSC 81644.44 0.001 81.64 81.64 0 1 0 建设风险 建设成本 57839.94 0.021 1,214.64 121.46 1,093.17 0.1 0.9 法律风险 初始 PSC 81644.44 0.004 326.58 163.29 163.29 0.5 0.5 财72、务风险 初始 PSC 81644.44 0.002 163.29 48.99 114.30 0.3 0.7 运维风险 运营成本 23201.10 0.022 510.42 0 510.42 0 1 不可抗力风险 初始 PSC 81644.44 0.001 81.64 40.82 40.82 0.5 0.5 合计 2,378.22 456.21 1,922.01 45 4.4.影子报价影子报价 PPP 模式下项目的实际成本在项目决策阶段是未知的，因此 PPP模式的净成本现值一般采用影子报价，具体包括：（1）实质性完工付款和/或里程碑付款。实质性完工付款是指政府（PPP 项目实施机构）在施工结束时73、，应一次性支付给社会资本的款项。里程碑付款是指建设工期达到预先确定的里程碑即支付节点时，应支付的款项。是否支付实质性完工付款和/或里程碑付款，以及支付多少，完全取决于 PPP 项目合同的约定。如果合同没有安排实质性完工付款和/或里程碑付款支付一部分建设成本，则所有的建设成本将通过资本偿还年金来偿还。（2）资本偿还年金。主要包括建设成本中扣除实质性完工付款和里程碑付款后剩余的部分、风险溢价等。社会资本因承担可转移风险，将谋求风险溢价，对于政府而言，风险溢价就成为 PPP 模式带来的额外费用，但风险溢价不是可转移风险承担成本。风险溢价的大小通常以投资的一个百分比计算，并随着项目的复杂程度、市场条件74、和所转移的风险量而变化，最好由行业专家来估计。因社会资本对风险的管理能力和相互竞争，风险溢价比一般不会建立在全部可转移风险的基础上。如果采购补偿金由中选社会资本直接支付，那么也将计入资本偿还年金。（3）非资本偿还年金。主要包括运营维护和大修成本，如果有来自第三方的收入和从运营效率提高获得的增益，则应从运营维护和大修成本中扣除。运营维护和大修的要求在政府传统采购与 PPP 两 46 种模式中是基本相同的，但现金流不同。在运营阶段，运营维护费用是一项经常性的支出，而大修发生在某个时间点，需要一笔资本的注入。关于运营维护成本中扣除来自第三方的收入，其依据是在合同期内，社会资本获得来自第三方的收入，可75、以抵消运营维护成本，降低政府向社会资本的付费。需要注意的是，由于政府与社会资本在收益最大化方面的能力有可能不同，在估算第三方收入时，建议通过市场调查和经济研究来确定第三方收入，而不是用传统采购模式下政府能够获得的第三方收入，否则就高估了非资本偿还年金。此处运营效率与施工效率类似，指社会资本与过去相比，因不断创新而降低运营维护和大修成本，如果要从运营维护和大修成本中扣除运营效率的增益，则应采取保守估计，并应有可靠的相关历史数据表明与过去相比提高了运营效率；如果不确定，则应排除在分析之外。（4）交易费用。此处交易费用是经济学概念，例如政府为 PPP项目发生的咨询费用、与社会资本沟通的费用等等。一般76、而言，政府的 PPP 交易费用通常比传统采购模式的交易费用高，原因包括 PPP 对政府的规划和落实工作的水平要求更高、PPP 复杂性更大等。（5）采购补偿金。社会资本参与 PPP 项目采购的成本比参与传统采购模式的成本高很多。采购补偿金是政府付给未中选社会资本的补偿，部分补偿社会资本准备采购响应文件的支出。但政府是否支付采购补偿金取决于政府意愿，采购补偿金的多少则取决于项目和设计的复杂性。采购补偿金直接来源可以是政府，也可以是中选社会资本。根据本项目相关数据对影子报价进行以下估算：47 表表 3 3-5 5 影子影子 PPPPPP 报价（估算）报价（估算）单位：万元单位：万元 项项目目 合计合77、计 建设期建设期 运营期运营期 第第 1 年年 第第 2 年年 第第 1 年年 第第 2 年年 第第 3 年年 第第 4 年年 第第 5 年年 第第 6 年年 1.股权支出 419.96 165.71 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 2.财政补贴支出 227.24 227.24 6178.49 6416.97 6666.17 6926.59 7198.72 7483.10 3.政府第三方收入 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 4.政府融资成本 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.0078、 5.政府其他成本 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 6.政府实际成本(总）122750.96 647.20 392.95 6178.49 6416.97 6666.17 6926.59 7198.72 7483.10 净现值系数（4.5%）1.00 0.96 0.92 0.88 0.84 0.80 0.77 0.73 净现值 82246.52 647.20 376.03 5657.83 5623.17 5589.99 5558.25 5527.87 5498.80 政府自留风险成本 456.21 PPPs 值 82702.72 48 表表 3 379、-5 5 影子影子 PPPPPP 报价（估算）报价（估算）单位：万元单位：万元 项目项目 合计合计 运营期运营期 第第 7 年年 第第 8 年年 第第 9 年年 第第 10 年年 第第 11 年年 第第 12 年年 第第 13 年年 1.股权支出 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 2.财政补贴支出 7780.28 8090.84 8415.36 8754.49 9108.89 9479.23 9866.23 3.政府第三方收入 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 4.政府融资成本 0.00 0.00 0.00 0.00 0.80、00 0.00 0.00 5.政府其他成本 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 6.政府实际成本(总）122750.96 7780.28 8090.84 8415.36 8754.49 9108.89 9479.23 9866.23 净现值系数（4.5%）0.70 0.67 0.64 0.62 0.59 0.56 0.54 净现值 82246.52 5470.98 5444.36 5418.89 5394.51 5371.18 5348.86 5327.50 政府自留风险成本 456.21 PPPs 值 82702.72 其中：PPP 方案成本=PPP 方案净81、现成本（影子 PPP 报价）+留存风险 49 PPP 方案总成本=PPP 方案净现成本（影子 PPP 报价）+留存风险=82246.52+456.21=82702.72 万元 5 5.折现率折现率 物有所值定量评价中的成本、收入、风险承担成本、竞争性中立调整值等包括的具体内容都需要现金流表示。各种现金流在全生命周期内发生的具体时间不同，先后可长达数年甚至数十年。根据资金的时间价值原理，不能简单地对不同时间的现金流直接进行算术计算和比较，而是需要先按照某特定比率将它们折算到同一个时间点，一般折算到项目的起始年，即将未来各年的现金流折算为现值。该特定比率就是折现率，即把未来的现金流折算成现值的比率82、。折现率的大小影响现值的大小，从而对物有所值定量评价产生显著影响。本项目折现率按照 4.5%进行计算。综上，可得出定量评价结论：PSC=基本 PSC+竞争性中立调整值+风险承担成本=81644.44+5841.33+2378.22=89863.99 万元 综上所述：VfM=实际 PSC-PPP 值=89863.99-82702.72=7161.27 万元 因此，PSCPPP,通过物有所值定量评价。50 四、物有所值评价结论四、物有所值评价结论 经过物有所值分析可得出在传统政府采购模式下与在 PPP 模式下项目全生命周期成本的现值，成本比较PSC与PPP,是否通过物有所值定量评价。在传统政府采购83、模式下的项目全生命周期成本为 89106.45 万元（净现值），在 PPP 模式下的项目全生命周期成本为 82255.01 万元（净现值）。通过 PPP 模式，预计为政府节约开支 6851.45 万元。（1）政府传统提供模式（计算政府部门比较值）初始 PSC：提供了由政府拥有标的资产并提供服务的传统采购模式下的基础成本，包括预计直接投资成本、间接投资成本以及运维成本；竞争性中立调整：调整将政府部门凭借其特有资源获得的净竞争优势扣除，本项目中主要体现为调整税费差异，包括所得税、营业税及附加、土地税等减免；可转移风险：在 PPP 模式下政府可以转嫁给社会资本的风险，主要包括全部融资风险、设计风险、84、建设风险以及运营风险、不可抗力风险等；留存风险：政府在 PPP 模式下仍然保留的风险，主要包括政治风险、部分法律风险和不可抗力风险等。（2）PPP 模式 PPP 方案净现成本：政府基于社会资本的报价而计算的 扣除政府留存风险的 PPP 项目全生命周期成本的净现值；留存风险：同传统政府采购模式下政府留存风险的含义、数值均相同。综上所述，本项目物有所值的定性评分结果为在百分制下，工程技术、法律、财务和项目管理方面的 9 位专家评分的平均分为 75.83 分，大于 60 分，确定通过物有所值定性评价。本项目物有所值的定量评价结果为 PPP 值为 82255.01 万元，PSC 值为 89106.4585、 万元，比较 PPP 值与 PSC 51 值，通过物有所值的定量评价。回民区财政局 回民区园林所 2017 年 5 月 16 日 52 附件附件 1 1：回民区新建绿化及道路、小区提升工程回民区新建绿化及道路、小区提升工程 PPPPPP 项目物有所值报告编项目物有所值报告编制说明制说明 （一）名词解释（一）名词解释 1.本项目：指回民区新建绿化及道路、小区提升工程 PPP 项目。2.PPP 模式：旨在提供公共产品和服务，包括基础设施；政府和承接主体通过契约形成平等的长期合作伙伴关系，实现项目全生命周期管理；在政府和承接主体之间优化风险分配，使提供的公共产品和服务比政府传统提供模式更物有所值（V86、fM），实现利益共享。3.物有所值：物有所值分析包括将政府传统提供模式下风险调整后的成本（通常称为政府部门比较值），与 PPP 模式下承接主体提交方案的成本进行比较，是政府证明 PPP 模式可行的常用评估工具。如果 PPP 模式成本较低，则表明采用 PPP 方式能使项目实现物有所值。4.定性分析：物有所值定性分析通常着眼于难以用货币衡量的因素，理性检查一个项目是否适合采用 PPP，其重点关注项目采用政府和承接主体合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。5.定量分析：物有所值定量分析是在项目个案基础上，比较 PPP 模式的总收益和总成本与87、传统公共采购模式的总收益和总成本，看哪种采购模式总成本低而总效益高。6.PPP 产出：PPP 产出是指满足项目需求的基础设施项目资产、公共产品和服务等直观的产出，以产出说明书的形式进行定义和规范。在此情况下，项目产出是一个绝对概念，强调不同模式间对项目需求相应结果的一致性，即无论采用传统的政府采购模式还是采用 PPP 模式，项目产出均指对具体的项目建设、融资需求标准的满足，是结果导向的指标。7.可转移风险：在 PPP 模式下政府可转移给承接主体承担的项目风险 53 部分。8.留存风险：在 PPP 模式下政府不能转移给承接主体承担的、必须自身负担的风险。9.VfM：为不含留存风险的 PSC 与 PPP 方案成本之间的差异部分。若VfM 为正值，则该 PPP 方案能够为政府节约成本，即本项目可以采用该方案进行 PPP 运作，反之则不宜采用 PPP 模式运作。（二）数据说明（二）数据说明 本项目基础数据均来源于回民区新建绿化及道路、小区提升工程可行性研究报告 54 附件附件 2 2：专家签到表：专家签到表 55 附件附件 3 3：专家打分表：专家打分表 56 57 58 59 60 61 62 63