1、邯郸市肥乡区正义街景观水系工程PPP项目财政承受能力论证报告财政承受能力论证报告二一七年四月I目目录录第一章项目概况第一章项目概况.1 1一、项目基本情况.1第二章项目运作方式第二章项目运作方式.5 5一、项目实施主体一、项目实施主体.5二、项目运作方式二、项目运作方式.5第三章项目实施的必要性与可行性第三章项目实施的必要性与可行性.7 7一、项目实施的必要性一、项目实施的必要性.7二、项目实施的可行性二、项目实施的可行性.9第四章政府财政情况分析第四章政府财政情况分析.1010一、政府近五年一般公共预算支出情况一、政府近五年一般公共预算支出情况.10二、政府未来年度一般公共预算支出预测二、政2、府未来年度一般公共预算支出预测.10第五章政府项目责任识别第五章政府项目责任识别.1212一、项目责任识别一、项目责任识别.12二、项目预算支出责任二、项目预算支出责任.16第六章政府财政承受能力评估第六章政府财政承受能力评估.1818一、财政支出能力评估一、财政支出能力评估.18二、行业和领域平衡性评估二、行业和领域平衡性评估.19三、财政承受能力评估三、财政承受能力评估.19四、信息披露四、信息披露.201第一章项目概况第一章项目概况一、一、项目基本情况项目基本情况(一一)项目名称项目名称邯郸市肥乡区正义街景观水系工程 PPP 项目(二二)项目建设内容与规模项目建设内容与规模项目位于肥乡区3、城区西部，正义街两侧，北临幸福大道，南临309 国道（长安路），西接团结渠，东接未来的行政中心。项目总用地面积约 84 万平方米，其中水系约 29 万平方米。项目建设内容包含景观水系、道路改造、美丽乡村三部分。1、景观水系景观水系以沿正义线为主轴，幸福大街为次轴，以水为线贯穿。因地制宜，利用现状坑洼地放大为湖，局部较窄区域和民房区域利用管涵连通水系，沿 309 国道大部分利用道路中间原有水系与团结渠贯通，形成生态循环的活水系。两个轴线分别形成别具特色的两个景观带，沿幸福大道线，是通往邯郸主城的主干道，以生态绿化林带为主展示城市形象；沿正义街线，作为城市的景观轴线，空间较为充裕，为重点打造对象，4、以都市休闲景观为核心，结合主道路绿化和城市慢行系统进行营造。形成南北和东西走向的景观带，主要展示规划园区内部景观，包括含乔木、灌木、花卉、草坪等在内的综合性绿地景观、林区景观、水面景观、构筑物景观、建筑景观、园路景观、小品景观等。景观轴充分将场地内的所有景观区联系起来，形成一个大的景观2结构网络，使的园区景观成为一个完整有序又能贴近市民生活的系统，从而提升城镇的休闲价值，丰富居民的生活。（1）正义街两侧景观正义街两侧设置景观园路、景观桥、铺装、小品；微地形整理；绿化及灌溉系统；照明、监控、音响、指示系统；景观建筑、配套用房；艺术品；驳岸、土方、水底防渗等，控制总用地总面积 51.5 万平米，水5、域 17.3 万平米。（2）幸福大道景观由正义街至团结渠，含沿幸福大道南侧设置 100 米宽的绿化带和水系，总面积 14.5 万平方米，其中水域 6.4 万平方米。（3）团结渠两侧景观该段全长 1.8 公里（309 国道至幸福大道），优化团结渠两岸环境，设置 2 处广场，分别位于 309 国道南侧、幸福大道南侧，配套设置相应景观，并在团结渠与幸福大道东南角设置标志性雕塑一座。总用地总面积 18.0 万平方米；水域 5.3 万平方米。2、道路改造（1）正义街北段（长安路至平安路+500m）该段总长度【2700】米，道路宽度 44.5 米，建设内容包括土方、绿化、道路硬化、雨水、污水、亮化工程。雨6、水管道为 2*D1000，污水管道为 2*D600，亮化采用双臂灯。（2）幸福大道（k0+000-k6+286）3该段总长度 6286 米，幸福大道西段（k0+000-k1+815）宽度 41米、幸福大道白落堡过村段（k1+815-k2+702）宽度 70 米、幸福大道东段（k2+702-k6+286）宽度 44.5 米。建设内容包括土方、绿化、道路硬化、雨水、污水、亮化工程。雨水管道为 2*D1000，污水管道为 2*D400，亮化采用双臂灯。3、美丽乡村（西杜堡村、西南庄村）辛安镇镇西杜堡村美丽乡村主要建设内容为民居改造、污水处理、道路硬化、亮化、垃圾处理、乡村文化设施建设。辛安镇镇西南庄7、村美丽乡村主要建设内容为游园服务中心、荷花池、戏院广场、坑塘打造提升、醉月弯广场、新型材料仿古造型墙、村后儿童游乐园、村庄绿化、大型牌坊、小街巷灯具、集点旧民居改造、村西水塔小游园广场、标准化公共厕所。(三三)投资估算与资金来源投资估算与资金来源1.投资估算项目总投资约【27000】万元。最终以政府相关部门审定数据为准。序号工程或费用名称建筑安装工程费（万元）工程建设其他费用（万元）合计（万元）一建设投资24162164125803（一）工程费用23458234581景观水系12000120001.1幸福大道景观210021001.2正义街两侧景观720072001.3团结渠两侧景观270028、7002道路改造943394332.1正义街北段土方、硬化、绿化工程162816282.2幸福大道土方、硬化、绿化工程340534054序号工程或费用名称建筑安装工程费（万元）工程建设其他费用（万元）合计（万元）2.3雨水、污水、亮化工程440044003美丽乡村202520253.1辛安镇镇西杜堡村美丽乡村100010003.2辛安镇镇西南庄村美丽乡村10251025（二）工程建设其他费用160616061土地费用4404402工程保险费1231233工程勘察费1971974工程设计费2042045施工图预算编制费20206施工图审查费13137工程建设监理费3033038招标代理服务费119、119建设单位管理费24924910项目前期咨询服务费393911环境影响咨询服务费66（三）预备费704357391基本预备费70435739二建设期利息11981198三固定资产投资27000四流动资金00130%铺底流动资金00五项目总投资270002.资金来源项目资金来源包括项目公司注册资本及项目融资。项目公司注册资本 8200 万元，由社会资本全资成立。不足部分由项目公司通过项目收益权质押等方式筹集。本项目通过竞争性磋商方式选定社会资本后，将由中选社会资本出资设立 SPV 项目公司。5第二章项目运作方式第二章项目运作方式一、项目实施主体一、项目实施主体邯郸市肥乡区政府授权邯郸市肥乡区10、住房和城乡建设局为本项目实施机构，负责项目准备、项目投资人采购等工作，并代表政府与SPV 项目公司签订 PPP 协议，履行约定的权利义务、实施项目监管。二、项目运作方式二、项目运作方式经肥乡区人民政府决策，本项目将采用 BOT 模式进行运作。1、由经竞争性磋商方式选定的社会资本组建项目公司，肥乡区政府授权区住建局与项目公司签署PPP 项目合同，授予项目公司在合作期内享有由本项目资产所衍生的收益权等权利，明确合作双方在合作期内的权力及义务。2、项目公司负责项目融资、建设、运营维护和资产管理，其中交通设施根据交警部门指定标准建设。项目竣工验收后，在合作期内，项目公司对项目资产进行维护，其中交通设施11、由交警部门维护管理。道路红线内环卫工作暂定由政府相关部门负责，如后期交由项目公司负责，政府将增加付费规模，具体金额由合作双方参考其他道路环卫成本协商确定。3、在运营期内，项目公司提供项目维护等服务，保障整个项目的正常使用，满足社会公众的需求，同时获得政府付费，以偿还银行6贷款本息、股东的投资本金并及合理收益。合作期满后，项目公司将项目资产完好、无偿移交给区政府或区政府指定机构。本项目结构如下图所示：7第三章项目实施的必要性与可行性第三章项目实施的必要性与可行性一一、项目实施的必要性、项目实施的必要性1、采用采用 PPP 模式更符合政策精神模式更符合政策精神，有利于深化体制改革有利于深化体制改革12、，推动推动供给侧结构改革供给侧结构改革自 2014 年以来，国务院、财政部、国家发改委相继发布了关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见、关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知、关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知、传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则等一系列文件，PPP 模式的推广已成为我国供给侧结构改革的一个重要组成部分。PPP 模式不仅有助于增加有质量和效益的投资，扩大总需求，同时有利于推动供给侧的结构改革，促进简政放权，便利市场准入，激发市场活力。2、扩宽资金来源渠道，缓解政府财政支出压力、扩宽资金来源渠道，缓解政府财政支出压力PPP 13、模式下，SPV 项目公司负责项目融资，融资方式包括银行贷款、股权融资、企业债、资产证券化、信托、基金等多种方式，可拓宽基础设施项目资金来源渠道。与此同时，根据国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443 号）、国务院关于深化预算管理制度改革的决定（国发201445 号）文件精神，政府对SPV 项目公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或 SPV 项目公司的偿债责任，PPP 项目所形成政府支付责任不计入政府债务。PPP 模式将成为地方政府8未来除举债融资外解决“公益性事业”资金问题的关键方式。3、PPP 模式是以参与各方的模式是以参与各方的“双赢14、双赢”或或“多赢多赢”为理念的一种项目为理念的一种项目操作模式，能够优化项目融资方式和实施方式操作模式，能够优化项目融资方式和实施方式政府和社会资本在产品或服务的提供过程中，有着各自的优势，而 PPP 模式可以最大化的将二者的优势结合并发挥出来。在 PPP 模式下，政府可以吸引更多的社会资本投入到项目的建设、运营领域项目中，以弥补公共财政资金的不足，缓解财政压力，加快推进城基础设施事业的发展；对于社会资本而言，由于与政府形成合作伙伴关系，可保证获得稳定可靠的收入来源，从而降低资金风险，提高参与积极性。4、PPP 模式有利于加快推动模式有利于加快推动环境治理环境治理领域项目的建设、实施领域项目的15、建设、实施以经济利益为主要导向的社会资本有直接的经济动力在政府、公众能支付的价格水平上提供服务，以满足公众的需求。对于环境治理项目而言，投资规模大、资金集中度较高、维护成本高、投资回收期长，往往由于政府缺乏足够的资金而不能及时建设。如果没有社会资本的参与，这些项目或许会夭折或推迟建设。如果社会资本能够参与，那么环境治理项目就可以尽早地建成并发挥社会效益。5、PPP 模式有利于降低整个项目生命周期的成本模式有利于降低整个项目生命周期的成本PPP 模式可以激励投资者对整个项目生命周期总成本的综合考虑，更关注整个生命周期的资金价值，而不仅仅是考虑最初的最低的投资成本。传统项目的操作模式是把投资、融资16、运营和维护分离开来；而在 PPP 模式中，项目的投资、融资、运营和维护大多数情况9下都由同一个组织来完成。所以，长期合作框架下的整合，为项目公司提供了财务上的动力，使其思路不再局限于投资阶段，促使其优化项目规划布局，合理降低运营成本，合理利用资金的，减少资源浪费，进而关注整个寿命周期成本的最小化。二二、项目实施的可行性、项目实施的可行性1、PPP 模式应用的政策环境日趋成熟模式应用的政策环境日趋成熟自 2014 年以来，国务院、财政部、国家发改委相继发布了关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见、关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知、关于规范政府和社会资本合作合同管理工作17、的通知、政府和社会资本合作模式操作指南（试行）等一系列文件，为 PPP 模式的推广和应用提供了日趋成熟的政策环境。2、环境治理环境治理运营及配套服务业日益完善运营及配套服务业日益完善随着我国环境治理行业的发展，越来越多的社会资本参与到环境治理行业市场化改革中来，相关设计、建设、运营企业已培育发展起来，并逐步走向成熟，环境治理项目建设、运营及配套服务业日益完善。3、项目谈判领导组织机构健全、项目谈判领导组织机构健全为全力组织实施本项目、协调解决及决策项目运作过程中的重大问题，肥乡区政府组织设立了项目招商谈判领导工作小组，并确定了本项目的基本思路及基本工作方案。10第四章政府财政情况分析第四章政府18、财政情况分析一、政府近五年一般公共预算支出情况一、政府近五年一般公共预算支出情况肥乡区政府 2011-2015 年的一般公共预算支出如下表所示：表表 4-1政府一般公共预算支出情况政府一般公共预算支出情况年度年度一般公共预算支出（一般公共预算支出（亿亿元）元）增长率增长率201111.05201212.3111%201314.9221%201418.8026%201521.6215%二、政府未来年度一般公共预算支出预测二、政府未来年度一般公共预算支出预测以政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）为指导，根据当地政府的历年财政预算支出数据，采取科学合理的预测方法，并结合19、当地政府的财政收支特点，对政府未来若干年度的一般公共预算支出进行预测。近 5 年政府一般公共预算支出平均增速 19%。保守考虑，政府一般公共预算支出以 2016 年度数据为基础按年增长 10%测算。每年的一般公共预算支出金额参见下表：表表 4-2政府政府 2016-2027 年一般公共预算支出预测表年一般公共预算支出预测表年度年度一般公共预算支出（一般公共预算支出（亿亿元）元）年增长率年增长率2016E20.6810%2017E22.7510%2018E25.0210%2019E27.5210%2020E30.2810%2021E33.3010%2022E36.6410%11年度年度一般公共预20、算支出（一般公共预算支出（亿亿元）元）年增长率年增长率2023E40.3010%2024E44.3310%2025E48.7610%2026E53.6410%2027E59.0010%12第五章政府项目责任识别第五章政府项目责任识别本报告以 政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）为指导，针对本项目展开对邯郸市肥乡区政府财政承受能力的论证。本论证是政府履行合同义务的重要保障，有利于规范PPP 项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险。本论证报告包括定量分析和定性分析，坚持合理预测、公开透明、从严把关等原则。一、项目责任识别一、项目责任识别本项目的建设21、运营和维护由社会资本完成，合同期满后，社会资本将按合同约定无偿将本项目移交给政府。在项目全生命周期过程中的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。（一）股权投资支出责任（一）股权投资支出责任股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。股权投资支出=项目资本金政府占项目公司股权比例本项目由社会资本独资设立项目公司，本项目中政府政府股权投资支出责任为 0。（二）运营补贴支出责任（二）运营补贴支出责任13运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政22、府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。经计算，项目生命周期中的每年政府运营补贴支出如下表所示：表表 5-1项目生命周期中每年政府运营补贴支出情况项目生命周期中每年政府运营补贴支出情况年度123456当年运营补贴支出（万元）043104331435243734396年度7891011当年运营补贴支出（万元）44194443446844934520（三）风险承担支出责任（三）风险承担支出责任风险承担支出在充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任的基础上计算得出，可采用比例法、情景分析法及概率法。在各类风险支出23、数额和概率难以进行准确测算的情况下，可以按照项目的全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例（风险比率）确定风险承担支出。本项目较为适宜采用比例法计算风险承担支出，比例的确定可参考预备费的确定。本项目中，政府承担的风险为下图所示，由物有所值分析报告中可知，本项目在前期已进行了较为深入的风险识别工作，预计其中的绝大部分风险或全部主要风险将在政府与社会资本合作方之间进行明确和合理分配；其中政府承担的风险主要为法律、政策等方面的风险，相对社会资本而言，所承担的风险较小。14表表 5-2 本项目中政府与社会资本之间的风险分配本项目中政府与社会资本之间的风险分配风险因素分风险因素分组组风险因素风险因素24、政府政府项目公司项目公司备注备注审批立项等前期工作导致的审批风险设计政府部门要求改变项目功能性要求合同实施时，项目公司提出较经济的方案，致使项目功能性要求改变设计缺陷非社会资本原因除外融资融资未及时到位非社会资本原因除外政府方要求赶工期而导致的项目公司融资成本增加建设建设费用超支非社会资本原因除外质量工艺低下非社会资本原因除外过多的合同变更非社会资本原因除外供应商的违约在基础工程施工时，发现文物完工时间延后非社会资本原因除外缺陷与隐蔽缺陷运营政府部门要求改变项目功能性要求维护比预期频繁，运营费用超支由于不可抗力因素而关闭共同承担政府部门人员的过失，导致迟延支付可行性缺口补助资产征用政府决策过程25、的低效率移交移交的资产不达标特许经营期满后，本项目仍可以继续工作，但已不能满足即时的新要求15风险因素分风险因素分组组风险因素风险因素政府政府项目公司项目公司备注备注一个特殊的法律出台，要求改变设计指标，进而导致移交时的评判标准发生改变政治和政府政策税收政策的变化对政府主管部门授予项目公司的特许经营权进行追索不可抗力气候、环境、疾病、战争或全国性、地区性、城市型或行业性罢工；共同承担宏观经济风险通货膨胀共同承担对社会资本整体收益产生重大影响的贷款利率变化共同承担总体而言，本项目的风险较小。项目生命周期中每年政府的风险承担支出如下表所示。表表 5-3项目生命周期中每年政府风险承担支出情况项目生命26、周期中每年政府风险承担支出情况年度123456风险承担支出（万元）21604647495152年度7891011风险承担支出（万元）5456586062（四）配套投入支出责任（四）配套投入支出责任配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。经计算，项目生命周期中建设期内每年政府配套补贴支出如下表所示：16表表 5-4项目项目配套配套每年政府运营支出情况每年政府运营支出情况年度123456当年配套支出责任（万元）00000年度7891011当年配套支出责任（万元）000027、0二、项目预算支出责任二、项目预算支出责任根据以上分析，在项目生命周期中，每年政府对于本项目的预算支出责任如下表所示。表表 5-5 项目生命周期中每年政府总预算支出情况项目生命周期中每年政府总预算支出情况年度123456项目预算支出（万元）216021604356435643784378440144014424442444484448年度7891011项目预算支出（万元）447344734499449945264526455445544582458217表表 5-6项目财政支出责任测算表项目财政支出责任测算表单位：万元序号序号项目项目1234567891011合计合计216021604356428、3564378437844014401442444244448444844734473449944994526452645544554458245821股权投资支出股权投资支出0 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 02当年运营补贴支出当年运营补贴支出0 0431043104331433143524352437343734396439644194419444344434468446844934493452045203风险承担支出风险承担支出2160216046464747494951515252545456565858606062624配套投入支出配套投入支出0 00 29、00 00 00 00 00 00 00 00 00 018第六章政府财政承受能力评估第六章政府财政承受能力评估一、财政支出能力评估一、财政支出能力评估财政支出能力评估，是根据 PPP 项目预算支出责任，评估 PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响。评价的标准是，每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%；在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算。目前，本项目为肥乡区唯一一个政府具有支付责任的 PPP 项目。通过测算，可以看出本项目在生命周期中，占政府一般公共预算支出均未超过 130、.75%，并且未来随着政府财政能力的提升，本项目的预算支出责任占政府一般公共预算支出的比例越来越小；目前政府计划实施的 PPP 项目仅为本项目，如未来政府能够审慎选择项目进行PPP 模式操作，那么每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例超过 10%的可能性极低。由此可以判断，本项目的实施对政府当前及今后年度的财政支出影响较小，政府有能力承担对本项目的财政支出责任。19表表 6-1 项目预算支出占一般公共预算支出比例分析项目预算支出占一般公共预算支出比例分析年度年度一般公共预算支出一般公共预算支出（亿亿元）元）本项目预算支出责任本项目预算支出责任（亿亿元）元）31、支出比例支出比例2017E230.220.95%2018E250.441.74%2019E280.441.59%2020E300.441.45%2021E330.441.33%2022E370.441.21%2023E400.451.11%2024E440.451.01%2025E490.450.93%2026E540.460.85%2027E590.460.78%二、行业和领域平衡性评估二、行业和领域平衡性评估行业和领域均衡性评估，是根据 PPP 模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域 PPP 项目，防止某一行业和领域 PPP 项目过于集中。32、在政府本级范围，本项目并未造成在某一行业领域内 PPP 项目过于集中。三、财政承受能力评估三、财政承受能力评估财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。通过对本项目进行责任识别，并对四类支出责任进行详细测算，得出项目生命周期内每年政府需要承担的财政支出责任；同时，结合政府 2012-2016 年的一般公共预算支出情况，对 2017-2026 年间政府的一般公共预算支出进行详细预测；然后进行对比分析可知政府有20能力承担对本项的财政支出责任。此外经过行业和领域均衡性评估可知，本项目的实施并未造成在某一行业领域 PPP 项目过于集中。综合以上分析，本项目的财政承受能力论证结果为“通过论证”。四、信息披露四、信息披露本项目通过了财政承受能力论证，财政部门应在编制年度预算和中期财政规划时，将本项目的财政支出责任纳入预算统筹安排。财政部门（或 PPP 中心）应当通过官方网站及报刊媒体，每年定期披露 PPP 项目目录、项目信息及财政支出责任情况。对于本项目而言，应披露的财政支出责任信息包括：项目的财政支出责任数额及年度预算安排情况、财政承受能力论证考虑的主要因素和指标等。项目实施后，财政部门（或 PPP 中心）应跟踪了解本项目运营情况，包括项目使用量、成本费用、考核指标等信息，定期对外发布。