1、湘潭市自然资源和规划局2023年4月党中央、国务院历年来高度重视耕地保护。党的二十大报告强调：“全方位夯实粮食安全根基，牢牢守住十八亿亩耕地红线，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中”，中央农村工作会议强调“保障粮食和重要农产品稳定安全供给始终是建设农业强国的头等大事”“要树立大食物观，构建多元化食物供给体系，多途径开发食物来源”，为新时代新征程做好耕地保护工作提供了科学指引和行动指南，也为应对新的动荡变革期国内外各种风险挑战，保障粮食安全提出了更新更高要求。湘潭市是湖南省传统农业生产大市、水稻主产区，做好耕地保护是湘潭市义不容辞的政治责任和使命担当。根据省委、省政府的重要决策部署，为扛稳粮食安全2、的重任，全面压实耕地保护责任，统筹保护和保障，发展和安全，全面提升耕地高质量保护，高水平利用，在湖南省耕地保护国土空间专项规划（2021-2035年）和湘潭市国土空间总体规划（2021-2035年）的约束和指导下，编制湘潭市耕地保护国土空间专项规划（2021-2035年）。本专项规划是规划期湘潭市开展耕地保护工作的总纲，具有协调性、约束性和实施性。规划范围包括全市行政辖区内全部国土空间，规划基期年为2020年，近期至2025年，目标年为2035年。1345规划背景规划背景严守耕地保护红线严守耕地保护红线67强化永久强化永久基本农田基本农田特殊保护特殊保护严格耕地用途管制严格耕地用途管制保障重要3、农产品保障重要农产品生产空间生产空间89101112稳妥有序稳妥有序推进耕地恢复推进耕地恢复健全耕地保护健全耕地保护管控体系管控体系土地土地整治重大工程整治重大工程多措并举多措并举提升耕地质量提升耕地质量科学合理科学合理实施耕地开发实施耕地开发强化规划实施保障强化规划实施保障2总体要求总体要求n 资源基础n 成效与形势01规划背景u 全市大致呈“四分林三分耕，两分建设一分水”的地类格局1.1 资源基础u 自然资源禀赋优越u 区位交通优势明显u 农业产业蓬勃发展u 全市耕地湘潭市属湘江水系，区内地表水系发育，有涓水、涟水河为主要支流。湘潭市位于国家交通路网“大十字”的中心区域，是中部地区重要交通4、枢纽。湘潭市是湖南省重要的粮食、生猪生产基地，粮食产量长期位居全省前列。耕地结构总体较优耕地质量总体较高耕地分布地貌差异较小1.2 成效与形势切实守住耕地红线扛起湘潭责任保障合理用地需求助推经济社会发展统筹推进化零为整耕地布局逐步优化切实守住耕地保护红线，坚决扛起湘潭市耕地保护政治责任。围绕湘潭市“四区一地一圈一强”战略定位，全力保障重大项目落地、服务乡村振兴战略。着力解决耕地细碎化和资源利用低效化问题，全市耕地布局逐步优化。近年来，湘潭市建立了“党委领导、政府负责、部门配合、公众参与、上下联动”的耕地保护工作机制。齐抓共管耕地保护“湘潭模式”逐步构建u 成效u 形势制止耕地非农化防止耕地非粮5、化任务依然艰巨耕地后备资源不足县市区内实施占补平衡难耕地粮用与提高农民种植收益存在较大冲突从全市实际情况来看，耕地非农化和非粮化情况基本呈逐年下降趋势，但仍然处于较高位运行。全市耕地后备资源禀赋不佳l园林地占比高达73%耕地占补平衡结构和区域不均衡l 雨湖区、岳塘区耕地后备资源潜力仅占全 市4.45%当前，以现代农业为指向的土地规模化经营正在发生重大变化，土地流转趋势必然加速。n 指导思想n 规划原则n 规划范围n 规划目标和任务02总体要求2.1 指导思想以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大精神和习近平总书记关于耕地保护的重要指示批示精神，严格落实党中央、国务院和省委6、省政府关于耕地保护的重大决策部署，立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，立足湘潭市“长株潭现代都市农业圈”的区域定位，统筹发展和安全，落实“藏粮于地、藏粮于技”战略，坚持系统观念和最严格的耕地保护制度，扎实推进耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，采取“长牙齿”的硬措施，落实最严格的耕地保护制度，实行耕地保护党政同责、终身追责，确保耕地实至名归，切实保障粮食安全，为全面落实“三高四新”战略定位和使命任务，彰显湘潭市作为湖南省水稻主产区的担当，为长株潭优质农副产品供应基地建设夯实资源基础。2.2 规划原则2.3 规划范围规划范围为湘潭市行政辖区内的全部国土空间，总7、面积5006平方公里，包括雨湖区、岳塘区、湘潭县、湘乡市和韶山市。市域雨湖区、岳塘区、湘潭县、湘乡市和韶山市市辖区雨湖区 岳塘区指标到2035年指标属性耕地保护目标191.18约束性永久基本农田保护面积171.02约束性永久基本农田储备区规模1.71预期性补充耕地任务量4预期性恢复耕地任务量23.62预期性粮食播种面积254预期性高标准农田建设任务171.02*预期性耕地保护规划指标表单位：万亩注:带*的为累计值。行政区耕地保护目标永久基本农田保护面积永久基本农田储备区规模补充耕地任务恢复耕地任务湘潭市191.18171.021.71024.0023.62雨湖区15.3411.430.11438、0.171.33岳塘区2.360.490.00490.010.39湘潭县90.3882.590.82590.838.89湘乡市74.8069.050.69052.9312.05韶山市8.307.450.07450.060.96耕地保护主要规划指标分解表单位：万亩2.4 规划目标和任务2.4 规划目标和任务2035年到2035年，落实耕地保护目标191.18万亩，永久基本农田保护面积171.02万亩，耕地保护目标任务全面完成，全市耕地和永久基本农田数量稳定、耕地质量水平稳步提升，耕地生态环境持续改善，任务明确、责任落实、措施有力、奖惩并举的耕地保护机制全面构建，现代化、法治化的耕地保护体系全面建9、成。严格耕地保护目标管理，牢牢守住耕地保护红线强化永久基本农田特殊保护，稳定优质耕地布局严格落实耕地用途管制，坚决遏制耕地“非农化”防止“非粮化”拓展农产品生产空间，保障农产品有效供给稳妥有序推进耕地恢复，引导耕地集中布局加强耕地质量建设，全面提升粮食生产能力健全耕地保护政策制度体系，提升耕地治理能力n 落实耕地保护党政同责n 从严控制建设占用耕地n 统筹耕地、园地、林地、草地空间布局n 加强特殊区域耕地保护和利用03严守耕地保护红线3.1 落实耕地保护党政同责带位置落实耕地保护任务严格落实建设占用耕地占补平衡严格执法加大耕地保护力度全面落实年度耕地“进出平衡”提高土地节约集约利用水平稳妥有序10、恢复耕地保护目标缺口3.2 从严控制建设占用耕地推进城镇集约集聚发展优化基础设施选址布局全面保障国省交通、能源、水利等基础设施建设，重点保障对全局具有重要影响的重大基础设施建设。项目选址应以节约集约用地为原则，从项目建设的必要性、选址的合理性及建设用地定额标准等方面开展占用耕地必要性论证，严格控制项目占用耕地比例。统筹分区分类编制村庄规划，合理确定村庄建设边界，科学划定宅基地范围，优化宅基地空间布局，有效保障基础设施、公共服务设施和农村产业融合发展用地需要，全面保障乡村建设行动工程项目的合理用地需求。将城镇建设用地向湘潭市中心城区、城镇发展区倾斜，立足实施“湘潭向北、西拓南延、双城驱动、多点支11、撑”战略，全面保障中心城区、经开区、长株潭生产服务型国家物流枢纽产业园、湘乡绿色化工产业园等县市区城镇和特色产业园区发展的同时，严格落实不占或少占耕地的原则，推动城镇紧凑发展和节约集约用地。统筹优化乡村空间布局3.3 统筹耕地、园地、林地、草地空间布局按照自然保护地管控要求，规划期对自然保护地核心区外的耕地，允许在不扩大现有耕地的前提下，开展种植活动，可修筑必要的生产生活设施。成片开发占用耕地的，应对占用必要性、合理性和用地规模开展论证，进行多方案比选，尽量避让长期稳定利用耕地。对集中连片优质耕地实施耕作层土壤剥离再利用，切实保护优质耕地资源。对河湖管理范围纳入耕地保护目标的耕地，不得新建、改12、建、扩建生产围堤，不得种植妨碍行洪的高秆作物，禁止建设妨碍行洪的建筑物、构筑物。对严格管控类耕地全面开展种植结构调整，探索综合种养等耕地安全利用种养技术模式。采用化学改良技术以及生物改良技术对严格管控类耕地进行改良。河湖管理内耕地城镇开发边界内耕地生态保护红线内耕地严 格 管控 类 耕地对城镇村范围内耕地实行单独管理，未被依法批准建设占用前按照现状耕地管理，严格按要求落实耕种。规划期占用的按要求严格落实占补平衡或进出平衡。城 镇 村范 围 内耕地3.4 加强特殊区域耕地保护和利用引导在陡坡山地上种植苗木、林木，将平原耕地上种植苗木，林木的逐步恢复为耕地，用山上换山下，实现区域置换。永久基本农田13、不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地，严格控制一般耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地。统筹优化农用地空间布局严格实施耕地用途管制04强化永久基本农田特殊保护n 科学划定永久基本农田n 巩固优化永久基本农田划定成果n 严格永久基本农田占用与补划n 健全永久基本农田保护机制4.1 科学划定永久基本农田足额划定永久基本农田01合理划定永久基本农田储备区03推进永久基本农田上图入库02行政区名称永久基本农田保护目标湘潭市171.02雨湖区11.43岳塘区0.49湘潭县82.59湘乡市69.05韶山市7.45湘潭市永久基本农田划定情况表单位：万亩将优质的一般耕地与永14、久基本农田划定不实图斑进行空间置换，引导永久基本农田集中连片布局，实现总体布局优化。4.2 巩固永久基本农田划定成果科学评价永久基本农田划定成果u核实划定不实情况u分析布局优化潜力优 化 永 久 基 本 农 田 结 构将零星分散等劣质耕地逐步调出，土层深厚、土壤性状良好的优质耕地等量划入，促进零星分散的永久基本农田集中连片。明确永久基本农田布局优化方案积极推进问题图斑就地整改通过图斑空间置换优化布局加大恢复耕地力度增强补划潜力积 极 推 进 问 题 图 斑就 地 整 改对新增耕地“非农化”“非粮化”地块，制定整改恢复实施方案，积极推进问题图斑就地整改。通 过 图 斑 空 间 置 换优 化 布 15、局加 大 恢 复 耕 地 力度 增 强 补 划 潜 力对于永久基本农田问题突出但补划潜力不足的区域，应加大恢复耕地力度。4.3 严格永久基本农田占用与补划4.4 健全永久基本农田保护机制完善永久基本农田保护补偿机制构建永久基本农田动态监管机制强化执法监督和保护考核机制4.4 健全永久基本农田保护机制严格控制建设占用严格补划任务落实更新完善永久基本农田数据库05严格耕地用途管制n 分类落实耕地利用优先序n 切实规范耕地占补平衡n 严格落实耕地进出平衡n 严肃处置违法违规占用耕地5.1 分类落实耕地利用优先序永久基本农田永久基本农田是依法划定的优质耕地，重点用于发展粮食生产，特别是保障水稻生产；充16、分利用冬闲季节发展油菜、蔬菜、绿肥生产，提升地力。将永久基本农田范围外的耕地划为一般耕地。一般耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产。一般耕地5.2 切实规范耕地占补平衡落 实 耕 地 年 度“进 出 平 衡”5.3 严格落实耕地进出平衡5.4 严肃处置违法违规占用耕地从 严 处 置，严 格 执 法，严 肃 问 责坚 决 止 住 新 增，稳 妥 处 置 存 量动 态 监 测 助 力“早 发 现，早 制 止”压 实 县 级 政 府 落 实 进 出 平 衡 属 地 责 任严 格 控 制 耕 地 转 出规 范 引 导 耕 地 转 进实 行 耕 地 转 进 转 出 信 息 化 管 理17、严 格 耕 地 占 补 平 衡 要 求拓 宽 补 充 耕 地 来 源 渠 道加 强 补 充 耕 地 全 过 程 管 理落 实 补 充 耕 地 后 期 管 护 责 任建 立 补 充 耕 地 信 息 公 开 制 度06保障重要农产品生产空间n 优先保障粮食生产空间n 切实保障“菜篮子”生产空间n 大力保障农产品多样化生产空间6.1 优先保障粮食生产空间稳定水稻生产空间拓展玉米大豆生产空间以永久基本农田、高标准农田和水稻生产功能区为基础，划定水稻种植空间，确保落实水稻播种面积任务。大力开展早稻集中育秧，巩固提升双季稻，推广早稻集中育秧67万亩、再生稻8.4万亩、“统分结合”模式20万亩以上。在全市玉18、米播种面积广的县市区例如湘乡市、湘潭县和雨湖区，以提高单产，优化种植制度为导向，着力推进区域化布局、标准化生产，重点推广大豆玉米带状复合种植技术，其中大豆播种面积不低于1.1万亩。优化其他粮食作物生产空间以多元发展，突出专用，改善品质为目标，不断优化丰富粮食生产结构，全方位夯实粮食安全根基。全力制止耕地抛荒，因地制宜发展红薯、马铃薯、甘薯等旱地杂粮作物种植，着力提升规模化、机械化水平，推广轮作、立体种养等生产模式，提高单位面积耕地的产出率。6.2 切实保障“菜篮子”生产空间构建都市圈农业保障生产空间结合实际建设蔬菜基地、规模化畜禽养殖场、标准化水产健康养殖场等，稳定长株潭城市蔬菜优势县市区等城19、市近郊及周边蔬菜生产拓展现代设施农业生产空间充分发挥湘潭国家农业科技园区、国家杂交水稻工程技术研究中心中试示范基地等科技创新平台的技术优势因地制宜发展莲（稻）渔特色产业空间大力推广“莲（稻）+”综合种养高效模式，综合种养面积10万亩以上逐步构建以“湘莲+”为主导，多种综合种养模式共存的发展格局6.3 大力拓展农产品多样化生产空间优化油料作物生产空间拓展烟草生产空间改进水果、茶叶、药材等其他作物生产空间扩大花生和油菜种植面积，引导油茶种植空间由耕地向其他国土空间转移努力形成以土壤保育、绿色防控、节能减排为重点的绿色生态优质烟叶生产体系加强水果、茶叶、药材种植产业基地建设，合理优化种植布局07科学20、合理实施耕地开发n 积极拓展补充耕地空间n 加强补充耕地开发计划管理n 划定补充耕地重点区域n 推进农村土地综合整治7.1 积极拓展补充耕地空间整合现有耕地周边可开发资源潜力以现有耕地为核心，将耕地周边的零星分散、面积较小的其他草地、裸土地、沙地等宜耕后备资源地块和废弃农村宅基地、采矿用地等可复垦的低效建设用地，作为耕地周边补充耕地潜力来源。深入挖掘旱地改水田资源潜力以现状旱地为对象，剔除生态保护红线、城镇开发边界和15以上坡度等不符合旱改水选址条件的地块，并从地块的水源、坡度、土壤质地、耕作便利度和集中连片程度等方面开展科学评价，充分挖掘可旱改水资源潜力。合理划定耕地后备资源根据地块植被状况21、地形坡度、灌溉排水条件、有效土层厚度等情况，综合考虑与居民点的相对海拔高差、交通、水利等因素，并剔除城镇开发边界与生态保护红线范围内的地块，合理划定耕地后备资源。8.21万亩2.27万亩1.80万亩7.2 加强补充耕地开发计划管理7.3 划定补充耕地重点区域7.4 推进农村土地综合整治落实并分解补充耕地任务坚持以县域自行平衡为主、市域内调剂为辅落实补充耕地任务，预计到2035年，全市落实补充耕地任务4万亩。雨湖-湘潭-湘乡重点区域湘乡市西部和南部重点区域耕地质量提升耕地功能恢复整治补充耕地建设用地复垦耕地生态建设因地制宜统筹推进综合整治依托整治建设“最美田园”以土地综合整治为平台，引导耕地集22、中布局完善农业生产配套设施条件发挥耕地生产功能的同时，进一步挖掘耕地多元价值，发挥耕地水源涵养、水土保持、净化空气、调节气候、维持生物多样性等生态功能和提供休闲观光、美学体验、教育等文化景观功能。08稳妥有序推进耕地恢复n 科学划定恢复耕地空间n 确定耕地恢复重点区域n 实行耕地恢复年度计划管理n 建立耕地恢复长效机制8.1 科学划定耕地恢复空间果园0.66万亩茶园0.13万亩其他园地1.73万亩乔木林地10.06万亩竹林地0.42万亩灌木林地1.17万亩其他林地7.61万亩坑塘水面4.88万亩明确可恢复耕地数量和分布积极引导统筹推进耕地恢复开展可恢复耕地资源评价其他草地0.18万亩8.3 实23、行耕地恢复年度计划管理到2035年规划恢复耕地23.62万亩，将年度耕地计划落实情况纳入耕地保护目标考核。8.4 建立耕地恢复长效机制湘潭-湘乡-韶山重点区域湘潭县东南部重点区域湘乡市中部重点区域规划期通过采取工程措施重点对土地流转经营期满的地块实施土地整治。规划期在把握社会风险、生态环境影响的前提下稳妥有序推进耕地恢复。规划期湘潭县可优先恢复白石镇东南部沿湘江地区内可恢复资源，对地势平坦、集中连片、恢复耕地成本相对较低、农民恢复意愿较为强烈的地块实施土地整治。8.2 确定耕地恢复重点区域规范实施管理严格监督考核和后期监管落实资金保障09多措并举提升耕地质量n 大力推进高标准农田建设n 有序推24、进旱地改造水田工程n 全面推进耕作层土壤剥离再利用n 稳妥提升耕地土壤固碳能力n 科学防止和利用污染耕地02强化统筹协调整体推进项目实施确定以水资源为约束的潜力空间有序推进旱地改造水田工程04稳妥提升耕地土壤固碳能力构建以休耕轮作为核的保护体系扩展以生态涵养为主的绿色农业实施以科技创新为轴的固碳模式05科学防治和利用污染耕地严格源头管控强化科学治理加强安全利用01大力推进高标准农田建设明确落实建设目标强化标准提升实施综合效能 明确重点建设区域 统筹高标准农田建设和耕地恢复、耕地开发 加强高标准农田建设工程质量管理03强化顶层设计和政策配套稳妥推进耕作层剥离再利用全面推进耕作层土壤剥离再利用1025、健全耕地保护管控体系n 贯彻落实耕地保护基础制度n 全面推行田长制n 构建耕地全程一体化管控体系u 贯彻落实基础法律制度贯彻落实耕地保护基础制度严格落实耕地总量动态平衡制度、永久基本农田特殊保护制度、土地用途管制制度、耕地占补平衡制度、土地复垦制度等基础制度。u 完善健全配套制度体系在发挥现有政策综合效能基础上，自然资源部门会同相关部门合力构建耕地保护相关配套制度体系，促进耕地保护各项任务落地实施。全面推行田长制构建耕地全程一体化管控体系全面压实耕地保护和粮食安全责任，健全耕地保护管控体系，要以田长制为重要抓手，以我省出台的关于全面推行田长制严格耕地保护的意见为纲领，以湘潭市全面推行耕地保护田26、长制实施方案为行动指引，切实把顶层设计落实到基层实践，让“田长制”促进“田长治”。u 完善耕地协同监管机制 依托推行田长制，压实各级耕地保护责任，实现耕地保护责任全覆盖。u 建立执法监督机制 以动态巡查为主，结合卫片执法检查和信访举报等方式，及时发现 违法违规占用耕地行为。u 健全耕地保护督察考核机制 通过例行督察、专项督察、日常督察等形式，加大耕地保护督察力度11土地整治重大工程n 高标准农田建设重大工程n 补充耕地开发重大工程n 旱改水重大工程n 耕地恢复重大工程n 湘乡市东郊乡全域土地综合整治试点工程高标准农田建设重大工程统筹推进整合恢复耕地、补充耕地和集中连片耕地周边、邻近零散非耕地地27、块重点建设高标准农田，统筹考虑农业、水利等各方面因素，在雨湖区、湘潭县东部和湘乡市西南部共安排3个高标准农田建设重大工程，建设规模40.90万亩，规划期内分阶段实施。补充耕地开发重大工程在落实规划期占补平衡补充耕地任务量的基础上，依据建设占用耕地的时序，合理确定各地耕地后备资源开发范围、规模及时序，实现耕地后备资源有序开发。在雨湖区姜畲镇、湘潭县射埠镇等两个乡镇和湘乡市泉塘镇等六个乡镇共安排3个占补平衡补充耕地开发重大工程，建设规模3.04万亩，规划期内分阶段实施。旱改水重大工程为统筹解决市域内耕地占补平衡的区域性和结构性不平衡问题，在旱改水资源潜力较大的湘潭县云湖桥镇等三个乡镇和湘乡市山枣镇28、等五个乡镇规划实施旱改水重大工程，建设规模共0.40亩。耕地恢复重大工程在把握好社会风险、生态环境影响的基础上，在土壤、水源等条件较好、集中连片程度较高的地块实施耕地恢复重大工程。湘潭市恢复耕地重大工程覆盖全市雨湖区、湘潭县、湘乡市和韶山市4个县市区，共分为4个子工程，建设规模共为6.36万亩，工程时序安排在2023-2027年，预计恢复耕地面积5.85万亩。湘乡市东郊乡全域土地综合整治试点工程湘乡市东郊乡全域土地综合整治试点涉及杨树、大桥、长丰、三湘、石竹5个行政村，试点区域土地总面积4.22万亩，初定整治区域面积3.13万亩，工程预计可提质改造耕地1.07万亩，补充耕地0.13万亩，恢复耕地0.15万亩，于2021-2025年实施。12强化规划实施保障n 加强组织领导和统筹协调n 拓展资金渠道和耕地保护投入n 加快科技支撑和信息化建设n 加强公众参与和信息公开u 加强规划实施的组织领导u 落实目标责任制u 严格规划实施u 加强实施监督加强组织领导和评估考核拓展资金渠道和耕地保护投入u 统筹资金使用u 制定经济激励措施加快科技支撑和信息化建设u 推进动态监测u 加强信息化建设加强公众参与和信息公开u 加强规划编制的公众参与u 提高公众的耕地保护意识u 健全规划公开制度u 切实保障农民权益