1、 大理洱海环湖截污大理洱海环湖截污工程（工程（二期二期）PPPPPP 项目项目 财政承受能力论证财政承受能力论证 大理市环境保护局大理市环境保护局 北京大岳咨询有限责任公司北京大岳咨询有限责任公司 二一六年六月二一六年六月前言前言 2014 年 9 月 21 日国务院颁布了国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443 号）对政府举债的权利进行了一定的限制，同时要求政府与企业划清界限，不得通过企业为政府借债。在这样的新形势下，政府为了增加公共供给，引入 PPP 模式势在必行。同时，国务院、财政部、发改委等部委及云南省人民政府也相继出台了相关的政策法规，对 PPP 的操作流程及操作的规2、范进行了明确规定，使得 PPP 模式的操作可行性大大提升。作为项目实施机构，大理市环保局委托北京大岳咨询有限责任公司作为项目咨询顾问，提供相关咨询服务。依据项目可行性研究报告等资料，北京大岳咨询有限责任公司已完成了项目初步实施方案的编制工作。根据财政部关于印发的通知（财金201521 号），“各级财政部门（或 PPP 中心）负责组织开展行政区域内 PPP 项目财政承受能力论证工作。”为了响应国家部委、省委的发展战略，规范推进政府和社会资本合作（PPP）工作，以财政收支平衡为前提，保证政府具有履约能力，实现 PPP 项目的可持续发展，大理市财政局根据实施方案相关内容和测算数据以及大理市本级一般公3、共预算支出情况等，对本项目开展财政承受能力论证工作，并形成如下报告。摘要.4 一、项目概况一、项目概况.5 二、财政支出责任识别二、财政支出责任识别.5（一）股权投资支出责任.5（二）运营补贴支出责任.6（三）风险承担支出责任.6（四）配套投入支出责任.7 三、财政支出责任测算三、财政支出责任测算.7（一）股权投资支出责任测算.7（二）运营补贴支出责任测算.7（三）风险承担支出责任测算.9（四）配套投入支出责任测算.10 四财政承受能力评估四财政承受能力评估.10（一）财政支出汇总.10（二）一般公共预算支出承受能力评估.11（二）对政府债务的影响.12（三）行业和领域均衡性评估.12 五、结4、论五、结论.12 摘要摘要 大理市环湖截污工程（二期）PPP 项目，位于云南省大理州大理市，项目总投资为 208262.42 万元（不含含增值税，不含建设期利息），主要建设内容包括村落污水收集处理工程（包括污水管网、检查井、污水处理系统等）和生态塘库（519 个，总库容 771.65 万 m）。由大理市政府授权，本项目实施机构为大理市环保局，并授权大理洱海保护投资建设有限公司作为政府出资方代表，与选中的社会资本共同组建项目公司，采用 DBFO 的方式对本项目进行运作，合作期为 18 年（含 3 年建设期）。在合作期间，项目公司负责本项目的设计、融资、建设、运营及维护等工作。合作期满后，项目公司5、将项目资产完好地无偿移交给政府指定机构。在本项目合作期限内，政府需承担股权投资、运营补贴、风险承担及配套投入四类支出责任。在合作期限内，本项目政府支出责任在一般公共预算支出中占比最大的年份是 2019年，比例 2.96%；最小年份是2018年，比例0.39%；平均占比 2.22%,远低于政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引中规定的 10%的上限。综合大理市目前正在实施和即将实施的所有 PPP 项目进行测算，政府支出责任仍低于一般公共预算支出的10%。因此本项目在财政承受能力范围之内，并且对行业和领域的均衡性影响较小，通过财政承受能力论证。一、项目概况一、项目概况 大理市环湖截污工程（二期6、）PPP 项目，位于云南省大理州大理市，项目可研总投资 208262.42 万元（不含建设期利息），主主要建设内容包括村落污水收集处理工程（包括污水管网、检查井、污水处理系统等）和生态塘库（519 个，总库容 771.65 万 m）。由大理市政府授权，大理市环保局作为本项目的实施机构，采用竞争性磋商的方式选择合适的社会投资人。大理市政府授权大理洱海保护投资建设有限公司作为政府方出资代表，与社会资本共同组建项目公司。本项目资本金为总投资的 30%，即 68019.84 万元，其中政府方出资 6801.98 万元，占股 10%；社会资本出资 61217.85 万元，占股90%。其余资金由项目公司通7、过向金融机构贷款等方式获得。在项目实施过程中，按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，项目设计、融资、建造、财务和运营维护等商业风险由项目公司承担，法律法规、政策等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和项目公司合理共担。二、财政支出责任识别二、财政支出责任识别 在 PPP 项目的整个合作期限内，政府需要承担的支出责任主要可以分为股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入四类。（一）股权投资支出责任（一）股权投资支出责任 股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。在本项目中，拟由大理市城市投资建设开发有限公司作为付方出资代表，与选中的社会资本共同出资组8、建项目公司，股权比例为1:9。因此，政府方承担 10%的股权支出责任。（二）运营补贴支出责任（二）运营补贴支出责任 运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。本项目付费方式为政府付费，因此政府方承担全部的运营补贴支出责任。（三）风险承担支出责任（三）风险承担支出责任 风险承担支出责任是指项目实施方案中项目承担风险带来的财政或有支出责任。按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，项目的风险需要在政府方和项目公司之间得到合理的分配。结合项目的实际情况，本项目采用 PPP 模式实施，主要存在政治风险、融资风险、建设风险、运营风险、法律风9、险及不可抗力等其他风险。通常情况下，涉及法律、政策等的风险由政府方承担，融资、建设、运营等过程中的商业风险则由项目公司承担。当发生由政府承担的风险时，会造成财政支出，即风险承支出。（四）配套投入支出责任（四）配套投入支出责任 配套投入支出责任指在 PPP 项目中，政府承诺提供的项目配套工程等投入责任。本项目的土地使用权在政府方名下，政府方协调土地规划、储备和管理部门，结合项目特点，采取多种方式向项目公司提供本项目建设用地。征地拆迁工作由政府方负责，产生的相关费用由项目公司承担并计入总投资。本项目正常建设、运营所需水、电和道路设施等项目相关的外部配套设施应由政府相关部门负责协调，保障本项目用水、10、电（包括电量、电压）等配套设施，由此产生的费用计入总投资。由于本项目中的配套投入产生的费用均已计入项目总投资，因此政府方不会因配套投入而产生额外费用，因此无配套投入支出责任。三三、财政支出责任测算、财政支出责任测算 （一）股权投（一）股权投资支出责任测算资支出责任测算 在本项目中，项目公司资本金为 68019.84 万元。政府方占 10%股份，即 6801.98 万元。因此，政府方股权投资支出责任为 6801.98万元。（二）运营补贴支出责任（二）运营补贴支出责任测算测算 本项目为政府付费项目，在运营期间所以得服务费用均由政府方承担，因此本项目的运营补贴支出责任即项目的服务费用。服务费用覆盖项11、目的年均运营成本（这算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润。本项目服务费用的支付方式，参考银行等额本息的还款方式，计算公式如下：服务费用=项目全部建设成本 (1+合理利润率)(1+年度折现率)n运营期（年）+年运营成本 (1+合理利润率）其中，n 为运营年限。本项目服务费用的测算，暂以可研提供的数据作为参考，合理利润率取当前五年期以上贷款基准利率 4.9%上浮 10%，为 5.39%。在股东内部收益率达到 6%的前提下，本项目年度折现率为 5.86%（折现系数为 1.2）。基本假设条件如下表所示：表表 3 3-1 1 基本条件假设表基本条件假设表 序号序号 假设条件假设条件 数值数值 备注备12、注 1 运营年限 15年 2 合理利润率 5.39%五年期贷款利率上浮10%3 年度折现率 5.86%五年期贷款利率的1.2倍 4 全部建设成本（万元）238718.86 含建设期利息 5 年运营成本（万元）130.15 根据上述方法测算，政府在运营期内累计向项目公司支付的服务费为 410948.10 万元。政府每年的运营补贴支出责任如下表所示：（单位：万元）表表 3 3-2 2 运营补贴支出表运营补贴支出表 年度年度 运营补贴运营补贴 年度年度 运营补贴运营补贴 2016 0.00 2025 25124.40 2017 0.00 2026 26588.65 2018 0.00 2027 2813、138.71 2019 17892.42 2028 29779.60 2020 18932.88 2029 31516.64 2021 20034.30 2030 33355.48 2022 21200.28 2031 35302.07 2023 22434.57 2032 37362.74 2024 23741.20 2033 39544.16 合计合计 410948.10410948.10 （三）风险承担支出（三）风险承担支出责任测算责任测算 在本项目中，按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，政府主要承担法律、政策等方面的风险。由于政策、法律等由政府承担的风险较难准确量化及预测，因此，本14、项目采用比例法进行该部分财政支出的测算。参考以往类似项目，结合本项目特点，综合确定政策、法律等由政府承担的风险所造成的财政支出按每年运营补贴支出的 5%考虑。本项目风险支出责任如下表所示：（单位：万元）表表 3 3-3 3 风险承担支出风险承担支出 年度年度 风险支出风险支出 年度年度 风险支出风险支出 2016 0.00 2025 1256.22 2017 0.00 2026 1329.43 2018 0.00 2027 1406.94 2019 894.62 2028 1488.98 2020 946.64 2029 1575.83 2021 1001.72 2030 1667.77 2015、22 1060.01 2031 1765.10 2023 1121.73 2032 1868.14 2024 1187.06 2033 1977.21 合计合计 20547.4020547.40 （四）配套投入支出责任（四）配套投入支出责任测算测算 本项目政府方不承担配套投入支出责任。四财政承受能力评估四财政承受能力评估 （一）财政支出汇总（一）财政支出汇总 将本项目的股权投资支出、运营补贴支出、风险承担支出和配套投入支出汇总，如下表所示：4 4-1 1 财政支出责任汇总财政支出责任汇总 年度年度 股权支出股权支出 运营补贴运营补贴 风险支出风险支出 配套支出配套支出 总合总合 2016 2216、67.33 0.00 0.00 2267.33 2017 2267.33 0.00 0.00 2267.33 2018 2267.33 0.00 0.00 2267.33 2019 17892.42 894.62 18787.04 2020 18932.88 946.64 19879.52 2021 20034.30 1001.72 21036.02 2022 21200.28 1060.01 22260.29 2023 22434.57 1121.73 23556.30 2024 23741.20 1187.06 24928.26 2025 25124.40 1256.22 26380.6217、 2026 26588.65 1329.43 27918.08 2027 28138.71 1406.94 29545.64 2028 29779.60 1488.98 31268.58 2029 31516.64 1575.83 33092.48 2030 33355.48 1667.77 35023.25 2031 35302.07 1765.10 37067.18 2032 37362.74 1868.14 39230.87 2033 39544.16 1977.21 41521.36 合计合计 6801.986801.98 410948.10 20547.40 0.000.00 43818、297.49438297.49 从上表可知，在合作期内累计支出责任为 438297.49 万元。（二）一般公共预算支出承受能力评估（二）一般公共预算支出承受能力评估 2010-2015 年，大理市一般公共预算支出如下表所示：（单位：万元）表表 4 4-2 2 大理市一般公共预算增长情况大理市一般公共预算增长情况 年度年度 一般公共预算支出一般公共预算支出 增长率增长率 2010 208446 2011 279225 33.96%2012 348143 24.68%2013 399631 14.79%2014 416897 4.32%2015 465938 11.76%平均值平均值 17.90%19、17.90%大理市 2010-2015 年一般公共预算支出平均增长率 17.9%，按照谨慎原则，取 8%的平均增长率来测算未来的一般公共预算支出，并测算本项目政府支出责任占一般公共预算支出的比例如下：（单位：万元）表表 4 4-3 3 政府支出责任在一般公共预算支出中占比政府支出责任在一般公共预算支出中占比 年度年度 一般公共预一般公共预算支出算支出 增长率增长率 政府支政府支出责任出责任 占比占比 2016 503213.04 8.00%2267.33 0.45%2017 543470.08 8.00%2267.33 0.42%2018 586947.69 8.00%2267.33 0.3920、%2019 633903.51 8.00%18787.04 2.96%2020 684615.79 8.00%19879.52 2.90%2021 739385.05 8.00%21036.02 2.85%2022 798535.85 8.00%22260.29 2.79%2023 862418.72 8.00%23556.30 2.73%2024 931412.22 8.00%24928.26 2.68%2025 1005925.20 8.00%26380.62 2.62%2026 1086399.21 8.00%27918.08 2.57%2027 1173311.15 8.00%295421、5.64 2.52%2028 1267176.04 8.00%31268.58 2.47%2029 1368550.12 8.00%33092.48 2.42%2030 1478034.13 8.00%35023.25 2.37%2031 1596276.86 8.00%37067.18 2.32%2032 1723979.01 8.00%39230.87 2.28%2033 1861897.33 8.00%41521.36 2.23%平均值平均值 2.22.22%2%从上表可以看出，大理洱海环湖截污工程（二期）PPP 项目政府支出责任在一般公共预算支出中占比最大的年份是 2019 年，比例222、.96%；最小年份是 2018 年，比例 0.39%；平均占比 2.22%,远低于政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引中规定的 10%的上限。可见，本项目对大理市一般公共预算支出的影响较小，在财政支出承受能力范围内。（二）对政府债务的影响（二）对政府债务的影响 本项目各年政府支出责任均通过财政预算安排予以保障，不通过举债的方式来承担承担政府支出，因此不会产生额外的债务。（三）行业和领域均衡性评估（三）行业和领域均衡性评估 在本项目合作期限内，政府财政支出金额占一般公共预算支出的比例低于 10%，表明在未来政府仍有可用资金可安排用于其他项目建设。因此，本项目的实施不会影响行业的均衡性发展，符合行业和领域的均衡性要求。五、结论五、结论 本项目政府支出责任在一般公共预算支出中占比最大的年份为2019 年，比例为 2.96%，最小年份是 2018 年，比例为 0.39%，平均占比 2.22%，均远远小于 10%。总合大理市目前正在实施的和即将实施的项目的政府支出责任比较，比例仍然小于 10%。说明本项目的财政承受能力较强，不会对政府债务造成影响。同时综合所以项目进行比较，对行业和领域的均衡性影响较小。综上所述，本项目财政中长期持续可行综上所述，本项目财政中长期持续可行,通过财政承受能力论证。通过财政承受能力论证。