1、 余杭区“十四五”土地资源供需规划目目 录录前前 言言.1（一）规划期限.1（二）规划范围.1（三）规划依据.1 一、区位概况一、区位概况.4（一）自然概况.4（二）资源概况.5（三）经济概况.5 二、指导思想、基本原则和发展目标二、指导思想、基本原则和发展目标.7（一）指导思想.7（二）基本原则.7（三）发展目标.9 三、三、“十三五十三五”时期国土资源开发利用总体情况时期国土资源开发利用总体情况.10（一）土地利用总体规划执行情况分析.10（二）国土资源对经济社会发展的支撑成效.15 四、四、“十四五十四五”时期国土资源开发利用格局预测分析时期国土资源开发利用格局预测分析.19（一）区位优2、势与发展战略.19（二）土地利用面临的机遇与挑战.21 五、五、“十四五十四五”期间土地利用供需平衡研究期间土地利用供需平衡研究.27（一）新增建设用地规模预测.27（二）耕地补充及永久基本农田保护分析.33（三）供需平衡对策与建议.40 六、六、“十四五十四五”期间土地利用结构及布局调整期间土地利用结构及布局调整.45（一）土地利用结构调整分析.46（二）土地利用布局调整分析.47（三）“十四五”期间重大规划工程.51 七、七、“十四五十四五”期间土地利用保障措施期间土地利用保障措施.57（一）以永久基本农田为核心，严守耕地保护生命线.57（二）以生态红线为屏障，强化环境承载硬约束.57（三3、）加强用地供应管理，构建节约和集约用地新机制.58（四）加大规划管控力度、建立健全机制.59（五）推进“多规合一”体系，实现国土空间规划“一张图”.59（六）坚持区域协调，优化国土空间结构和功能布局.60 八、附图、附图.61-0-前 言前 言“十四五”时期，是余杭区行政区划调整后的第一个五年，也是开启新一轮大发展的关键五年，余杭区将迈入高水平推进社会主义现代化建设的新征程新阶段。全区发展将处于争创综合性国家科学中心核心区，打造全国共同富裕示范先行区，建成全面数字化转型实践区的关键时期。在国土空间新要求、区域发展新机遇、十四五新思想的引领下以及余杭区现状基础的发展诉求下，以区域全要素布局管控为4、抓手，坚守底线，落实国家、省市区重大战略，在对“十三五”时期全区国土资源开发利用状况及其与经济社会发展关系进行深入分析研究的基础上，根据相关文件要求编制余杭区“十四五”土地资源供需规划，统筹指导“十四五”时期全区国土资源管理工作，为余杭区新时期工作重点从空间上进行保障落实。（一）规划期限（一）规划期限规划期限为2021年2025年。（二）规划范围（二）规划范围规划范围为余杭辖区全域范围，包括仁和、良渚、闲林、余杭、仓前、中泰、五常7个街道以及径山、瓶窑、黄湖、鸬鸟、百丈5个镇，规划范围总面积约942平方公里。（三）规划依据（三）规划依据1.法律法规1.法律法规-1-（1）中华人民共和国土地管理5、法（2019年8月26日修正）；（2）中华人民共和国城乡规划法（2019年4月3日施行）；（3）中华人民共和国农业法（2013年1月1日施行）；（4）中华人民共和国环境保护法（2015年1月1日施行）；（5）中华人民共和国环境影响评价法（2018年12月29日修正）；（6）中华人民共和国水土保持法（2011年3月1日施行）；（7）中华人民共和国森林法（2020年7月1日施行）；（8）永久基本农田保护条例（2020年修正）。2.相关规划和文件2.相关规划和文件（1）浙江省国土空间总体规划（2021-2035年）（报批稿）；（2）杭州市国土空间总体规划（2021-2035年）（初稿）；（3）余杭区6、国土空间总体规划（2021-2035年）（初稿）；（4）杭州市余杭区国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标纲要（报批稿）；（5）杭州市城市总体规划（20102020年）（2016年修订）；（6）杭州城市开发边界实施规划；（7）余杭区域总体规划（20152040）；（8）中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意-2-见（中发20174号）；（9）国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知（国办发明电202024号）；（10）国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见（国办发202044号）；（11）自然资源部农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知7、（自然资规20191号）；（12）自然资源部农业农村部关于农村乱占耕地建房“八不准”的通知（自然资发2020127号）；（13）浙江省林业局关于实施林地占补平衡管理的通知（浙林资202134号）。-3-一、区位概况 一、区位概况（一）自然概况（一）自然概况1.地理位置。地理位置。杭州市余杭区，地处浙江省北部，区域内有瓶窑新城、良渚新城、杭州云城、未来科技城，东面与临平区接壤，北面与德清县毗连，西北与安吉县相交，西南与临安区、富阳区相接，交通便利、环境优越、区位优势明显。全区总面积约 942 平方公里，辖 7 个街道、5 个镇。2.水文气象。2.水文气象。余杭区属亚热带南缘季风气候区，总的气候特8、征是冬夏长、春秋短，温暖湿润，四季分明，光照充沛，雨量充沛。受地形海拔影响，水网平原、河滩涂平原年平均气温较高，为 15.816.2，西部山区则低于 15.5，山区年平均气温垂直递减率为 0.41/100m。年平均降雨量在 11501550 毫米之间，年降水日130145 天，降水存在地域差异，山地多于平原，由东部向西部呈递增趋势。主要灾害天气以低温、暴雨、台风、冰雹和干旱天气为主。余杭区境内河流众多，水网密布，主要河流为苕溪，全长158.36km，流域面积 2265 平方公里。3.地形地貌。地形地貌。余杭区宏观构造可分为西部山地丘陵区和东部平原区，由西北向东南倾斜，是浙西丘陵山区和杭嘉湖平原9、的过渡地带。境内地貌分为山地、丘陵、平原、滩涂四种类型。其中，以东苕溪为界，西北为低山丘陵区；东北部为滨海平原，地势低平；南部主要为丘陵区。-4-余杭区境西北与西南部属天目山东麓和千里岗山脉之余脉。山体顺南、中、北 3 条苕溪谷地两侧呈马蹄形分布，层峦叠嶂、茂林修竹。海拔 1000 米以上山峰有窑头山（1095 米）、红桃山（1029米），海拔 500 米1000 米的有鸬鸟山（870 米）、峰高岭（708米）、王位山（726 米）、红山顶（640 米）、径山（616 米）等 13座。因苕溪而成的河谷平原分布在苕溪谷口。（二）资源概况（二）资源概况1.土地资源。土地资源。余杭区土地总面积 1410、1.34 万亩，农用地 91.97 万亩，建设用地 36.15 万亩，未利用地 13.22 万亩，区域范围村庄密集，人口聚集。2.水资源。水资源。余杭水资源较为丰富，地下水资源主要有松散岩类孔隙水、碳酸盐岩裂隙水和基岩裂隙水，在正常年景下，地下水资源总量有 1.346 亿立方米。地表水主要由主要河流蓄水组成，其中东苕溪地区 0.770 亿立方米。余杭区内较大的水库有闲林水库、四岭水库等。除河流外，还有许多荡、漾、潭等，对灌溉、航运、水产养殖、水量调节等有重要作用。3.矿产资源。矿产资源。境内自然资源丰富。境内已探明的矿物有 22 种，其中润土、白云岩等大型矿床 3 处，钼铁矿、石英、凝灰岩等中11、型矿床 8 处。另有磁铁、锰、铜、锡、萤石、重晶石、天然气等矿藏。（三）经济概况（三）经济概况“十三五”期间，通过更大范围的产业结构调整、空间资源整-5-合和发展形态引导，更加完整地融入长三角都市区和杭州都市经济圈，将余杭着力打造成为面向世界、引领未来、服务全国、辐射全省的未来城市样板地、未来科技策源地、未来产业引领地，全区经济总量和财政收入大幅度增加，城乡面貌明显改观，产业结构更趋合理，人民生活水平显著提高。两年期间，余杭区生产总值从 2019年的 2084 亿元到 2020 年的 2282 亿元，年度增长 9.5。2020 年全区生产总值达 2282.56 亿元，位于全国前列、全省首位。财12、政总收入预计达到 646.8 亿元；数字经济“一号工程”成绩显著，2020年成功入选首批省级数字经济创新发展试验区，数字经济核心产业实现增加值 1659 亿元，占杭州数字经济核心产业增加值的 38%，主要经济指标居省内同类区（县、市）前列。-6-二、指导思想、基本原则和发展目标 二、指导思想、基本原则和发展目标（一）指导思想（一）指导思想以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神以及习近平总书记在浙江、杭州考察时的重要讲话精神，结合 2021 年中央一号文件以及创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，全面压实耕地保护共同责任，以“科学保13、护、强化管控、严格补充、积极整改、智慧监管”为工作抓手，严守耕地红线，提高粮食安全保障能力，坚定实施“三个全域”总战略，建设“综合性国家科学中心核心区、全国共同富裕示范先行区、全面数字化转型实践区”，打造面向世界、引领未来、服务全国、辐射全省的“未来城市样板地、未来科技策源地、未来产业引领地”“未来城市样板地、未来科技策源地、未来产业引领地”。（二）基本原则（二）基本原则1.控制总量、保护优先原则1.控制总量、保护优先原则注重自然资源的保护与利用，结合国土空间规划及全域土地综合整治与生态修复工程，优先保护乡村自然生态空间，强化耕地数量保护和质量保护，推行绿色发展方式和生活方式。合理确定城乡建设14、用地规模，严格控制新增建设用地总量，强化国土空间规划对新增建设用地规模、结构布局及时序安排的调控。按照建设环境友好型社会和切实保护耕地的要求，优先保护自然生态空间和风景旅游用地资源，严格保护耕地特别是永久基本农田，提高粮食综合生-7-产能力和生态环境质量。2.节约集约、保障发展原则2.节约集约、保障发展原则强化节约集约用地意识，将用地计划安排与土地节约集约利用水平相挂钩，严控新增建设用地规模，从严把控建设占用耕地特别是优质耕地，加大盘活利用存量建设用地力度，实施建设用地“增减挂钩”机制，全面落实耕地保有量、永久基本农田保护任务、高标准农田建设任务和粮食生产功能区保护任务等约束性管控指标。加强各15、类建设项目用地预审和规划选址管理，严格落实“公共利益”征收土地，坚决遏制建设项目乱占滥用优质耕地。3.优化结构、因地制宜原则3.优化结构、因地制宜原则按照全球化、工业化、城镇化及现代农业发展方向和进程，优化城乡用地结构，整合用地布局，协调区域重大基础设施用地和产业发展用地，促进新增建设用地与产业结构优化和升级相协调。遵循“宜保则保、宜耕则耕、宜建则建”的规律，安排好生态保护用地、耕地和建设用地。4.改革创新、合理开发利用原则4.改革创新、合理开发利用原则为适应更加复杂多变的经济发展形势，需要创新规划思维、改变规划思路，加强规划的全局引导性，充分发挥地方的自主性和灵活性。在规划性质和功能定位、规16、划编制方法和程序、规划内容和表现形式等各方面积极探索、大胆创新，使规划更加适应时代要求，更加符合发展规律。面对全面深化改革的历史重任，规划编制工作-8-必须与时俱进，确保全面深化改革在重要领域和关键环节取得决定性成果，确保转变经济发展方式取得实质性进展。5.加强宣传引导、提高基层耕地保护意识5.加强宣传引导、提高基层耕地保护意识修订完善耕地保护补偿机制，进一步拓展补偿资金来源，整合各类涉及耕地补偿补贴资金，按照“谁保护、谁受益”的原则，结合遏制农村乱占耕地建房、坚决制止耕地“非农化”行为、防止耕地“非粮化”专项整治和耕地保护责任目标考核，将补偿资金用到为耕地保护做出实际贡献者的手中，补助资金向17、种粮的粮食生产功能区、永久基本农田示范区、高标准农田和耕地保护成效显著地区等倾斜，进一步激发农村集体经济组织和广大农民保护耕地和种粮的积极性。（三）发展目标（三）发展目标统筹“十四五”时期余杭区土地利用与经济社会协调发展，全面深化改革、坚持开拓创新，强化规划对土地利用的整体控制功能，不断提高土地资源对全区经济社会全面、协调、可持续发展的保障能力，切实提高规划的科学性、指导性和约束性。到 2025 年，为基本实现高水平社会主义现代化开好局、起好步，奋力展现建设“重要窗口”的排头兵风采，高水平建设创新余杭、品质之区、文明圣地，争创社会主义现代化先行示范区。-9-三、“十三五”时期国土资源开发利用总18、体情况 三、“十三五”时期国土资源开发利用总体情况（一）土地利用总体规划执行情况分析（一）土地利用总体规划执行情况分析按照浙江省国土空间规划分区分类指南（修订试行）浙江省国土空间总体规划基数转换及审定办法（修订试行）进行分类转换、校核后作为规划基数，分析“十三五”时期农用地、建设用地和未利用地分别利用情况，为“十四五”时期的总体思路目标和任务举措的提出打下基础。根据最新三调数据，分析余杭区 2020 年农用地、建设用地、未利用地的面积以及所占土地总面积的比例情况。2020 年我区土地面积为 141.34 万亩，其中农用地 91.97 万亩，占土地总面积的65.08%；建设用地 36.15 万亩19、，占土地总面积的 25.57%；未利用地13.22 万亩，占土地总面积的 9.35%。表3-1 2020 年余杭区土地利用结构表序号序号分类分类面积面积（万亩）（万亩）比例比例（%）序号序号分类分类面积面积（万亩）（万亩）比例比例（%）1农用地农用地91.9765.082建设用地建设用地36.1525.571.1耕地18.9113.382.1城乡建设用地30.0121.231.2园地14.9610.592.2区域基础设施用地4.693.321.3林地57.2040.472.3其他建设用地1.451.021.4草地0.650.463未利用地未利用地13.229.351.5湿地0.250.183.20、1水域13.099.263.2其他土地0.130.09土地总面积土地总面积141.34 万亩万亩-10-图3-1 2020 年余杭区土地利用结构图（1）农用地现状情况）农用地现状情况农用地增加渠道主要包括开发未利用地、土地开发整理复垦及农村居民点和采矿用地整理等。由于建设用地的扩张，耕地有所下降。2020 年我区农用地 91.97 万亩，以林地为主，其次为耕地、园地、草地和湿地。其中耕地 18.91 万亩，约占 20.56%；林地面积57.20 万亩，约占 62.19%；园地面积 14.96 万亩，约占 16.28%；其它农用地，如草地、湿地等共 0.9 万亩，约占 0.97%。（二调后由于农21、业结构调整，在耕地上种果、种园和挖塘养殖等现象较多，在三调中按实地现状调查为种植园用地等其他地类，并标注“即可恢复”或“工程恢复”属性。因此，三调减少的耕地中“即可恢复”、“工程恢复”的土地占比较大）。-11-表3-2 余杭区2020 年农用地分类结构表地类地类面积（万亩）面积（万亩）占比（占比（%）耕地18.9120.56园地14.9616.28林地57.2062.19草地0.650.70湿地0.250.27农用地合计：91.97 万亩图3-2 余杭区2020 年农用地分类结构图按原下达任务，余杭区永久基本农田 32 万亩。其中现状耕地14.01 万亩（43.78%），即可恢复 13.56 22、万亩（42.38%），工程恢复 0.74 万亩（2.31%），其他划定不实 3.69 万亩（11.53%）。表3-3 余杭区2020 年农用地分类结构表（单位：万亩）下达任务量下达任务量现状耕地现状耕地永农中的稳定耕地永农中的稳定耕地即可恢复即可恢复工程恢复工程恢复其他划定不实其他划定不实3214.0114.0113.560.743.69-12-图3-3 余杭区永久基本农田潜力分布图（2）建设用地现状情况（2）建设用地现状情况余杭作为创新驱动的重要节点，承载更多经济发展职能和人口居住就业需要，开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩整理项目，农村居民点建设用地有所下降。2020 年我区建设用23、地总量为 36.15 万亩，其中城乡建设用地为 30.01 万亩，占建设用地总量的 83.01%，分别为城镇建设用地 17.91 万亩与村庄建设用地12.10 万亩；区域基础设施用地为 4.69 万亩，占建设用地总量的12.98%；其它建设用地为 1.45 万亩，占建设用地总量的 4.01%。-13-表3-4 余杭区2020 年建设用地结构表地类地类面积（万亩）面积（万亩）占比（占比（%）城乡建设用地30.0183.01区域基础设施用地4.6912.98其他建设用地1.454.01建设用地合计：建设用地合计：36.15 万亩万亩图3-4 余杭区2020 年建设用地结构图（3）未利用地现状情况（24、3）未利用地现状情况“十三五”期间，由于加强滩涂沼泽、自然保留地等未利用地资源的开发，未利用地也有所下降。2020 年我区未利用地 13.22 万亩，以水域和其他土地为主，其中水域 13.09 万亩，占未利用地总量的 99.06%；其他土地 0.12 万亩，占未利用地总量的 0.94%。-14-表3-5 余杭区2020 年未利用地结构表地类地类面积（万亩）面积（万亩）占比（占比（%）小计小计13.22100陆地水域13.0999.06未利用地其他土地0.120.94（二）国土资源对经济社会发展的支撑成效（二）国土资源对经济社会发展的支撑成效“十三五”期间，余杭区坚持最严格的耕地保护制度的部署，25、坚守耕地红线，实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，严格落实耕地占补平衡，节约集约利用土地，推动土地资源利用方式转变，开展全域土地综合整治，积极优化耕地保护机制，强化信息技术应用，耕地“三位一体”保护成效明显，占补平衡落实到位，耕地保护机制日趋完善，全域土地整治成绩斐然。立足于杭州市及余杭区国土空间总体规划的相应思路，从余杭区承担的区域责任来看，“十四五”时期余杭区将成为浙江省的未来城市样板地、未来科技策源地以及未来产业引领地。余杭区紧邻主城的优越区位、独角兽企业支撑的信息经济基础、强大的后端服务模式创新能力以及优越的生态人文资源本底。面对余杭区行政区划调整和城镇化进程加快的新形势，按照自然资源部和26、省自然资源厅的部署和要求，科学编制规划，发挥“龙头”作用；强化计划调控，保障重点项目用地；盘活存量土地，拓展用地供应渠道；规范土地市场，扩大有偿用地范围；集约利用资源，增强国土支撑效果。1.落实耕地保护目标，执行永久基本农田保护制度1.落实耕地保护目标，执行永久基本农田保护制度“十三五”期间，余杭始终坚持“十分珍惜、合理利用土地和-15-切实保护耕地”这项基本国策，严格落实耕地保护目标，坚决执行永久基本农田保护制度，形成“多管齐下”、“三位一体”的耕地保护模式。“十三五”期间，余杭区严守耕地红线，坚持扩展耕地补充途径，落实耕地占补平衡，全区共实施土地开发项目 87 个，新增耕地面积 403.427、1 公顷（6051 亩）,土地复垦项目 20 个，新增耕地面积97.65 公顷（1465 亩），补充耕地成效显著。全面提升耕地质量，建设高标准农田。“十三五”期间，余杭区强调耕地“三位一体”全方位保护，保护耕地不仅要保量更要保质，全区共实施旱地改水田项目 44 个，新增水田面积 174.77 公顷（2622 亩），耕地质量提升项目 26 个,完成规模 992.58 公顷（14889亩），高质量耕地数量得到提升。“十三五”期间，余杭区结合美丽乡村建设、城乡融合发展，优化全区土地资源配置，集约节约用地，实施建设用地复垦项目 20 个，共 101.09 公顷（1516 亩）。充分挖掘区内资源潜力，缓28、解占补平衡矛盾，余杭区出台了关于进一步加强土地整治工作的实施意见 和余杭区全域土地综合整治实施方案，开展高标准农田建设、垦造水田、农村建设用地复垦等“田水路林村”综合整治工作；四是加大执法监察力度。充分运用“一张图、一双眼、一张网”对各镇街新增违法用地开展督查检查，严控新增违法用地，实现违法用地零增长。2.土地节约集约利用，科学编制规划2.土地节约集约利用，科学编制规划-16-余杭区为实现土地节约集约利用，推进低效用地再开发和存量盘活，在用好有限增量的同时，把盘活存量与“三改一拆”、“小城镇环境综合整治”等重点工作相结合，既着眼已批未供土地、已供未用土地的盘活利用，又做好低效工业用地、废弃矿地29、等低效用地的再开发利用文章，积极挖掘存量土地资源潜力，在土地节约集约利用工作上，取得了一定成效。结合社会经济发展现状和近期国民经济发展目标制定了新的规划安排，协调了保护资源与保障发展的关系，为全区经济发展预留了更为充足、合理的规划建设用地空间。3.积极推广全域土地整治，耕地生态逐步优化3.积极推广全域土地整治，耕地生态逐步优化2018 年，在习近平生态文明思想、乡村振兴战略的引领下，余杭区开展全域整治，以“多规融合”为引领，优化农村三生空间布局，着力构建“农田集中连片、建设用地集中集聚、空间形态高效集约”的美丽国土新格局，并取得了明显的成效。截至 2020 年，原余杭区已立项实施全域整治项目 30、14 个，列入省级项目 12 个，其中现余杭区 7 个，列入省级项目 6 个。通过实施全域土地综合整治，永久基本农田布局得到优化，耕地生态得到有效改善。4.强化计划调控，保障重点项目用地4.强化计划调控，保障重点项目用地余杭区在对重点项目进行全面分析与规划的基础上，狠抓项目建设，提出了一批对城市发展有重大突破，对现代服务业、工业科技有重大促进、对基础设施和社会民生有重大完善作用的重点项目。-17-以重点项目的实施，加快建设现代化高品质大都市新区。余杭区在总量与增量管控的前提下，一方面，通过土地资源节约集约利用、良好的土地利用秩序以及盘活存量挂钩等途径，积极争取新增建设用地指标，以保障民生及重点31、项目用地；另一方面，强化区级统筹，精细化建设用地管理指标，把有限的增量用优用活。余杭遵循“保障重点、保障急需”原则，根据轻重缓急安排建设时序，建立新增建设用地项目储备库，落实“以项目定计划、以空间定计划、以占补定计划”分配方式，择优安排土地指标，提前介入主动服务，重点保障民生及重大产业项目用地。5.加大生态保护力度，探索生态红线区域管控机制5.加大生态保护力度，探索生态红线区域管控机制合理利用指标，有效控制建设用地规模，优化城乡用地布局。进一步提升环境监测监察能力，依法严厉打击环境违法行为。大力倡导绿色低碳生活方式，提升全民生态环保意识。协调保护生态、保护资源和保障发展三者之间的关系，全面优化32、区域土地利用空间框架，形成生态优先、耕地保护、建设控制的有机综合布局。-18-四、“十四五”时期国土资源开发利用格局预测分析 四、“十四五”时期国土资源开发利用格局预测分析（一）区位优势与发展战略（一）区位优势与发展战略进入新发展阶段，我区面临诸多新机遇。从承接国家战略的维度上来看：要把握“一带一路”和长江经济带战略交汇点的重大机遇，把握长三角一体化加速发展以及 G60 科创大走廊、合杭创新带、宁杭生态经济带等战略交汇机遇，积极开展跨区域合作，打造成为省市融入长三角创新一体化发展的前哨站；把握大运河文化带、良渚国家文化公园建设机遇，擦亮中华文明圣地“金名片”。从服务省级战略的维度上来看：要把握33、浙江奋力建设“重要窗口”，高质量建设共同富裕示范区等战略机遇，发挥城西科创大走廊区位和能级优势以及前沿引领性企业和研究机构集聚优势，积极打造具有世界影响力的科技高地。从落实市级战略的维度上来看：要把握杭州承办亚运会，“数智杭州宜居天堂”定位导向、构建“一核九星”空间格局机遇，积极打造杭州重要增长极，建设科技高峰、数字高地和商务高原叠加的中心城区。1.区位优势区位优势（1）得天独厚的地理区位。）得天独厚的地理区位。从微观角度而言，余杭区是省会城市的门户。杭州的发展离不开余杭。从宏观角度而言，余杭区处于我国东南沿海开放地区，世界第六大城市群、我国经济最发达的长江三角洲的南翼，有利于参与长江三角洲的34、经济分工并加强区域功能，发挥带动引导作用。-19-（2）交通条件优越。）交通条件优越。杭州是华东交通主枢纽之一和全省的交通中心，是四条铁路干线、两条公路国道线和四条高速公路线的交汇点，又拥有国际航线及国内的主要干线机场，各种交通运输方式齐全，有利于加速经济发展。余杭着力打造“外联内畅”的综合交通体系，成为全市重要的交通门户枢纽。重点平台辐射带动增强，重大基础设施建设成效明显，杭州第三大交通枢纽落地余杭，结合上位规划及余杭区发展诉求，远期形成两快十普三市际的轨道线网。（3）独具生态湿地特色的人居环境和丰富的旅游资源。）独具生态湿地特色的人居环境和丰富的旅游资源。余杭区位于杭州西部生态环境保护地，35、西接西溪湿地风景区，环境优越。森林覆盖率高，生态基底好，以建设公园城市的理念全力打造成为杭州“湿地水城”的典范持续推进。环境质量明显改善，水安全保障能力得到进一步提升；全力打好污染防治攻坚战，获评省级“生态文明建设示范区”。随着杭州市“旅游西进”的实施和交通条件的日益改善，余杭区必将成为杭州市最适宜居住的城区和风景旅游重点区域。（4）产业优势明显。）产业优势明显。在未来科技城、云城范围内主要以数字经济产业为主，之江实验室总部投入使用、浙大超重力离心模拟实验装置建设稳步推进、余杭用更加高效的创新模式和创新方法，培植充满活力的创新生态。产业园区：钱江经济开发区是余杭区打造未来产业引领地的重要载体。36、-20-纺织业、仪器仪表及办公用品机械制造业、服装及其他纤维制品制造业、非金属矿物制品业等五大重点行业发展迅速。产业社区：义桥、中泰、凤凰、闲林、五常、径山、百丈等产业社区。（5）历史文化深厚。）历史文化深厚。5000 多年“良渚文化”、2000 多年“运河文化”孕育的两大世界文化遗产和 1000 多年“径山文化”，沉淀锻造了“开拓创新、大气包容、精致和谐”的余杭人文精神。良渚古城遗址申遗成功、遗址公园精彩亮相，大径山被授予“中日韩禅茶文化中心”和“中华抹茶之源”称号，“中华文明圣地、创新活力之区”打造成效显著。2.发展战略发展战略在国土空间新要求、区域发展新机遇、“十四五”新思想的引领下以及37、余杭区现状基础的发展诉求下，“十四五”期间，坚持“八八战略”指导，谋划建设省域大湾区、大花园、大都市、大通道。余杭需要落实省级战略，推进区域协调发展战略，促进东西部发展均衡化，奋力创建品质未来城市样板地，打造“一核九星”里最闪亮最耀眼之星。（二）土地利用面临的机遇与挑战（二）土地利用面临的机遇与挑战“十四五”时期，是党中央、国务院继续推进落实最严格的耕地保护制度的时期，也是转变发展方式，持续深化“八八战略”在杭实践，奋力展现“重要窗口”的“头雁风采”，协同推进长江三-21-角洲“一体化”和“高质量”发展战略的关键时期，耕地保护形势更为复杂多变，机遇与挑战并存。新冠肺炎疫情影响和国际形势变化激发38、我国粮食安全和耕地保护的内在动力，乡村振兴战略与生态文明建设要求为耕地保护指引新方向，城市建设发展方式由依靠增量开发建设向存量有机更新转变为耕地保护工作提供新契机，信息化技术应用为耕地保护与监管增添新活力，耕地保护工作蕴藏机遇。同时，耕地保护也面临极大挑战。“十四五”时期，我区正处于“亚运会、大都市、现代化”发展的重要窗口期，发展需求仍较为旺盛，开发保护矛盾仍将存续一定时期；由于资源禀赋本底、历史原因、政策变迁等客观因素，我区仍存在人均耕地少、耕地碎片化、后备资源匮乏、利用效率低等情况，落实国家制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”、农村乱占耕地建房、永久基本农田划定不实等整改压力较大；涉林垦39、造全面禁止、控制成片未利用地开发的政策落地后，后备资源挖潜更为困难，未来耕地占补平衡落实更多依赖异地指标调剂的情况难以改善。高标准农田、粮食生产功能区空间错位，且未全部纳入永久基本农田范围，造成项目落地需多重补划、日常管理维护任务繁重等诸多问题。因此，余杭区的未来发展存在着资源环境约束加剧、空间结构不尽合理等一系列问题，全区的土地利用正面临以下挑战：1.耕地保护面临更严格要求耕地保护面临更严格要求“十四五”时期，正处于“亚运会、大都市、现代化”发展的-22-重要窗口期，发展需求仍较为旺盛，开发保护矛盾仍将存续一定时期；我区仍存在人均耕地少、耕地碎片化、后备资源匮乏、利用效率低等情况，落实国家制40、止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”、农村乱占耕地建房、永久基本农田划定不实等整改压力较大；涉林垦造全面禁止、控制成片未利用地开发的政策落地后，后备资源挖潜更为困难，未来耕地占补平衡落实更多依赖异地指标调剂的情况难以改善。高标准农田、粮食生产功能区空间错位，且未全部纳入永久基本农田范围，造成项目落地需多重补划、日常管理维护任务繁重等问题。国务院下发的 关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知，明确于 2018 年 4 月 1 日起实施以数量为基础，产能为核心的占补平衡新机制。建立新增耕地数量、新增水田和新增粮食产能3 类指标储备库，实行 3 类指标核销制度落实占补平衡。余杭区规划开发建设区域41、，占用的土地绝大部分是水田，耕地等级高，面临外购水田指标难度大、代价高等难题，占补平衡压力大。在严控非农建设占用永久基本农田的政策背景下，落实耕地保护的同时，也面临着农民建房选址难，重大项目安置用地无法避占永久基本农田，城市周边无永久基本农田补划空间等问题。2.土地供需矛盾加剧土地供需矛盾加剧2016 年起，浙江省自然资源厅减少新增建设用地指标下达量，除国家、省重点项目外，各地需充分挖掘利用内部存量解决用地需-23-求。近年来，余杭区处在工业化、城镇化快速发展时期，用地需求持续高位。各重大项目的落地，使得余杭区用地供需矛盾越发突出，耕地占补平衡压力不断增大，产业发展、社会民生等领域的用地需求无42、法得到充分满足，新增建设用地空间保障成为主要痛点，以土地换项目从而推动经济快速增长的发展方式已不可持续。习近平总书记在中央经济工作、农村工作会议上强调，要牢牢守住 18 亿亩耕地红线，防止违法改变用途，对违法占用耕地“零容忍”，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”。要规范“耕地占补平衡”，绝不允许搞占优补劣、占水田补旱地。用于粮食生产的耕地必须保住。保耕地，不仅要保数量，还要提质量。要采取长牙齿的硬措施，落实最严格的耕地保护制度。党中央、国务院近年组织开展的制止耕地“非农化”防止耕地“非粮化”整治、农村乱占耕地建房整治、“大棚房”清理整治、“违建别墅”专项整治等一系列专项行动，都预示着严格耕43、地保护要求在“十四五”时期将会达到空前高度。3.城乡建设用地规模即将突破规划控制指标城乡建设用地规模即将突破规划控制指标截至 2020 年，城乡建设用地规模为 30.01 万亩。考虑到余杭作为创新驱动的重要节点，未来将承载更多经济发展职能和人口居住就业需要，以及人均下降、地均增长预判，城乡建设用地规划规模面临即将突破规划控制指标的风险。4.新增建设用地供应量愈加紧张新增建设用地供应量愈加紧张-24-城市开发边界是城市行政辖区内划分可进行城市开发建设和不可进行城市开发建设的空间界限，它的划分是根据城市的资源环境承载能力。同时，随着余杭区位条件的改善、发展环境的优化、融入杭州主城区步伐的加快，尤其44、是一大批重点项目、重点平台落地余杭，规划用地空间布局亟待优化。在“创新策源地特色小镇、孵化器产业空间”的科创智造空间矩阵的构建下，余杭区的建设用地需求持续高位，但我区位于杭州主城区城市开发边界外这一先天因素依然没有变，因此我区建设用地供应十分紧张。5.城市发展与耕地保护间的矛盾日益突出城市发展与耕地保护间的矛盾日益突出从全区耕地占补平衡指标情况和上级要求落实的耕地占补平衡任务情况来看，我区耕地占补平衡主要存在以下三面的问题：指标库存已超负荷。现有指标库存已无法完成上级下达的重大项目耕地占补平衡任务，区内一大批民生、教育等基础设施项目及华润等重大招商引资项目将面临因未能落实耕地占补平衡而无法进行45、用地报批的问题。耕地后备资源严重不足。从全区现有资源情况反映：全区垦造水田资源基本已开发完毕。全区虽有部分旱地，但大多位于西部乡镇低丘缓坡，不具备开发条件，实际可旱改水土地资源极少。全区普遍耕地质量等级高，可用于等级提升的土地资源也极为短缺。异地调剂无市场潜力。全省开始实施旱改水、耕地质量等级-25-提升项目的县市区较少，已验收入库可用于调剂的项目非常少。全省允许旱改水、耕地质量等级提升项目无调剂的市场空间。6.大量低效用地出现大量低效用地出现由于早期粗犷式土地开发利用方式，客观上造成了一批建筑密度和容积率较低、土地利用效率低下地块。同时，城市化的高速推进和我区产业的转型升级也造成一批不符合城46、市规划要求的旧城镇、旧村庄以及产能相对落后的工业用地等低效用地。7.其他土地问题7.其他土地问题余杭区村内、社区中还存在不少建筑陈旧、土地利用效率低、布局散乱的零散低效用地，不仅浪费土地资源，还影响城乡面貌。这些地块普遍存在利益纠葛复杂、建设手续不完善、配套条件较差等问题，再开发难度非常大，且由于地块较零碎，难以形成规模开发，开发利用价值不高，很难激发用地业主和镇街平台对地块实施再开发的积极性。综合以上问题，由于我区处于杭州城市开发边界外，新增建设用地规模有限，加上目前我区已面临库存耕地占补平衡指标超负荷、后备资源严重不足、异地调剂无市场潜力的局面，难以完成上级下达的耕地占补平衡落实任务，难以47、完成重大项目供地任务。另外，盘活存量土地资源已成为保障我区发展用地需求的一笔宝贵财富，低 效 用 地 再 开 发 有 关 项 目 还 大 有 文 章 可 做。-26-五、“十四五”期间土地利用供需平衡研究五、“十四五”期间土地利用供需平衡研究（一）新增建设用地规模预测（一）新增建设用地规模预测根据最新国土空间规划分类中把建设用地分为城乡建设用地、区域基础设施用地和其他建设用地三类。按照土地分类把城乡建设用地和其他建设用地分解成各个小类，根据社会经济发展需求和区域发展目标进行相关预测。近年来，余杭区经济发展形势良好、增速迅猛，建设用地需求旺盛。预计未来一段时间内，余杭区经济社会发展将持续向好，建48、设用地需求依然旺盛。为合理测算新增建设用地规模，从余杭实际出发，采用四类方法进行建设用地规模预测。1.基于人口的建设用地总规模预测基于人口的建设用地总规模预测根据第七次全国人口普查数据统计，余杭区常住人口总量达到122.67 万人，占全市总人口的 10.28%，为杭州市第三大人口集聚区，与第六次全国人口普查的 58.19 万人相比，余杭区 10 年内常住人口共增加 64.48 万人，全市 17.98%的新增人口集聚余杭，全区人口占全市总人口比重提升 3.59 个百分点；常住人口总量增长110.81%，年均增长率为 7.74%，增速排名全市第一。衔接余杭区人口发展“十四五”规划得出，“十四五”期49、间，我区人口总量预测主要基于两方面考虑，一方面是基于国际人口预测模型、趋势递推模型、线性因子回归模型，设立相关指标、-27-增速、权重、参数等方法估计余杭区未来人口总量，另一方面是综合考虑未来余杭区重大事件、环境、战略等因素，在硬性方法预测结果基础上予以修正。主要考虑因素有数字经济强劲发展带动作用、杭州西站建成后枢纽吸引能力、重大创新平台布局等，预计到 2025年，在低、中、高三种增速方案下，常住人口总量分别为 160 万人、175 万人、200 万人。另一方面，从杭州市 2025 年 1350 万常住人口目标来估计，基于余杭强劲发展态势，预计 2025 年余杭区常住人口占全市总人口比例将突破50、 13%，达到 175 万人左右。综上，以中方案为准，余杭区“十四五”期间常住人口年均增速为 7.43%，户籍人口增速为 5.84%。预计未来流入人口以青壮年劳动力为主，人口规模占全市比重位居各区县前列，人口吸引力强劲、高素质人口加速集聚态势将不断持续，全市新增人口第一大承载地的地位依然巩固。表5-1 余杭区低、中、高增速下人口预测情况表单位：人常住人口常住人口年份年份低方案低方案中方案中方案高方案高方案202112935611320758 1352517 202213640961422058 1491270 202314384771531128 1644257 20241516913164851、564 1812940 202515996271755440 1998927-28-图5-1 2021 年-2025 年余杭区常住人口预测情况表5-2 余杭区2016-2020 年人口及建设用地情况表 时间时间人口（万人）人口（万人）建设用地（公顷）建设用地（公顷）建设用地（万亩）建设用地（万亩）2016年98.4617890.67 26.842017年104.0518261.71 27.392018年109.8618597.29 27.902019年116.1819868.13 29.802020年122.6720445.02 30.67图5-2 余杭区2016-2020 年人口及建设用地情52、况-29-2020 年余杭区现状人均建设用地指标为 166.67/人，根据我国规划人均建设用地指标表测算，余杭区规划新增人口人均建设用地面积指标应150/人，为响应十四五规划中集约节约用地理念和对现状余杭区人均建设用地指标的综合考虑，规划至 2025 年余杭区新增人口人均建设用地面积指标为 132/人。表5-3 规划人均建设用地面积指标（m/人）基本依据基本依据现状人均建设用地面积指标现状人均建设用地面积指标现状城镇化水平现状城镇化水平规划新增人口人均建设用地面积指标规划新增人口人均建设用地面积指标200/P=0150200/p15070%p现状水平且 p12010015070%p现状水平且 53、p140100/p100备注：现状200m的地区，不再新增城乡居民点建设用地，逐步推进减量规划。根据低、中、高三种增速方案，选择以中方案得出的规划新增人口规模即 2025 年人口为 175 万人，2025 年人均建设用地指标为132/人，预测到“十四五”期末建设用地总量为：建设用地=人均建设用地*人口预测到 2025 年余杭区建设用地总量为 23100 公顷（34.65 万亩），得出“十四五”期末余杭区需要新增建设用地 2654.98 公顷（39825 亩）左右。2.基于经济的建设用地总规模预测2.基于经济的建设用地总规模预测2020 年原余杭区 GDP 总量 3051 亿元（2019 年为 54、2824 亿元），2010-2019 年均增长 18%；2020 年新余杭区 GDP 总量 2282-30-亿元（2019 年为 2084 亿元），占原余杭区比重为 74.8%；根据区经济社会发展程度，衔接余杭区国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标纲要，按照趋势推导，取值 6.5%为新余杭区的生产总值年增长率，预测至 2025 年，余杭区年生产总值为 3126.54 亿元。表5-4 余杭区2016-2020 年GDP 总量及建设用地情况表 时间时间GDP（亿元）（亿元）建设用地（公顷）建设用地（公顷）建设用地（万亩）建设用地（万亩）2016年988.13417890.6726.55、842017年1186.59118261.71 27.392018年1618.71518597.2927.902019年1976.81419868.13 29.802020年228220445.02 30.67备注：2020年新余杭区GDP总量2282亿元（2019年为2084亿元），占原余杭区比重为74.8%，20162019年GDP按照原余杭区比重70%计算。图5-3 余杭区2016-2020 年GDP 总量及建设用地情况作为杭州市创新驱动的重要节点，未来余杭区将会承载更多的-31-经济发展职能与人口居住就业需要。因此，余杭区的建设用地规模预测无法通过简单的 GDP 测算和单位 GDP 地56、耗之间的比值得出。作为已进入稳定可持续发展时期，预计未来仍将持续稳定增长的地区，余杭区的建设用地规模预测需要带入线性回归方程进行测算。结合余杭区二三产业发展情况，根据余杭区 2016 年至 2020 年的 GDP 总量与建设用地情况，搭建线性回归方程模型，得出：y=1.9861x+16614.39812025 年 GDP 为 3126.54 亿元，按回归方程可得出至 2025 年余杭区建设用地总量为 342360 亩。因此预测至“十四五”期末余杭需要新增建设用地 35685 亩。3.基于历年农转用的需求预测3.基于历年农转用的需求预测根据 2011-2020 年期间，土地规划执行十年间农转用报57、批情况，余杭区总新增建设用地 55461 亩，年均新增建设用地 5546 亩，预测“十四五”期间余杭区建设用地增量为 27731 亩。表5-5 余杭区2010-2020 年新增建设用地情况表单位：亩4.基于推进节约集约利用的需求预测4.基于推进节约集约利用的需求预测结合以上三种建设用地规模预测方法，通过数据建模分析得出，“十四五”期末新增建设用地约 34413 亩。考虑土地盘活、批而未年份年份2011201220132014201520162017201820192020新增建设用地3496643171584625266654357067609460046486-32-供等情况，强化集约节约用58、地理念，按照一定比例缩减规划新增建设用地规模，预测得出“十四五”期间新增建设用地约 30975 亩。5.结论5.结论第一种方法根据人口指标，预测人均建设用地规模，建设用地的发展速度不同于人口指标的发展速度，未考虑建设用地节约集约利用水平提高，所以预测值偏大；第二种方法基于经济生产总值和建设用地的线性关系预测新增建设用地规模，在不同的经济发展时期，建设用地的发展速度不同，所以该预测方法具有一定局限性；第三种方法是将现在的发展趋势向未来做延伸，采用的数据来自于余杭历年农转用台账，较能直观地反应余杭建设用地的增长趋势；第四种方法在结合前三种方法通过数据建模分析，考虑建设用地节约集约、存量挖潜等因素，59、有效压缩新增建设用地规模，是满足政策要求、考虑余杭实际的合理预测方法，因此，根据第四种测算方法得出，十四五”期间新增建设用地约 30975 亩。（二）耕地补充及永久基本农田保护分析（二）耕地补充及永久基本农田保护分析1.耕地保护任务与耕地占补平衡分析1.耕地保护任务与耕地占补平衡分析严守耕地红线和永久基本农田保护目标，推动耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，在统筹划定落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线 的同时，更要规范耕地占补平衡管理，出台规范耕地占补平衡管理办法，强化补充耕地日常监管。目前，余杭区“双倒挂”程度非常严重，若按照 2030 年全国-33-国土规划纲要确定耕60、地保护目标，余杭区将难以落实，农业空间与重大战略平台交叉，空间供需矛盾突出。表5-6 余杭区耕地情况统计表单位：万亩稳定耕地稳定耕地即可恢复即可恢复工程恢复工程恢复18.3417.241.10图5-4 余杭区现状耕地分布图余杭区作为杭州市行政区划调整后唯一一个一分为二的区县，余杭区功能从原先的城市组团提升到城市新区，而原行政中心驻地在新临平区，导致余杭面临大量的行政办公、公共服务设施、基础设施短板补齐提质的迫切用地诉求，与耕地保护的矛盾十分突出，-34-如现状余杭区行政办公用地都没有，各职能部门只能租借场地作为临时办公场地。根据十四五各专项规划中的重点项目、以及国土空间规划前期对接的各类项目数61、据统计得出，“十四五”期间项目新增建设占用耕地 25447 亩，十四五期间垦造耕地约 203 亩，建设用地复垦约 381 亩，耕地后备资源不足，难以实现规划方案下的耕地占补平衡。表5-7“十四五”期间余杭区各类建设占用情况表（亩）类别建设项目总面积新增建设用地、用海面积新增建设占用耕地面积新增建设占永久基本农田面积公共服务设施14292.34658727.88052993.4825944.235交通设施43662.259528502.272512354.52057328.0115市政设施2286.0315882.6885468.0225432.5085水利、能源9862.11457362.4162、11268.694115.737新农村建设8742.14854435.58251531.5855350.157重大产业项目32559.20417255.37456830.67454495.9965合计合计111404671662544713667数据来源于十四五各专项规划的重点项目、国土空间规划前期对接的各类项目，详见附表表5-8 耕地占补平衡分析表（亩）耕地占补耕地占补行政区行政区开发边界内耕地开发边界内耕地其中：集建区内耕地其中：集建区内耕地“十四五十四五”项目新增建设用地占用项目新增建设用地占用需补充耕地需补充耕地余杭区35760335402544733540数据来源于余杭区国土空间规划63、过渡期开发边界方案-35-图5-5 耕地占补分析图2.余杭区占补平衡上面临的严峻形势2.余杭区占补平衡上面临的严峻形势实施“占优补优”、“占水补水”政策，是国家控制新增占用耕地，尤其是优质水田的严厉措施。目前我区严格实施“占优补优”、“占水田补水田”的政策，水田资源稀缺，而且外购指标普遍等级较低，无法从根本上解决“占优补优”的等级问题。（1）用地需求仍居高位。近年来，我区经济社会高速发展，“31”规划布局实施，基础设施项目、民生类项目和重大产业项目用地需求仍居于高位，目前，省市重大基础设施项目占用水田的，也需要属地解决，因此，耕地占补平衡问题尤其是水田补充问题，-36-将严重制约今后一段时期内64、余杭用地保障。（2）外购指标“有价无市”。由于垦造水田资源少指标产生量小，全省全面实施占补平衡新的政策后，尤其是产业项目、经营性用地等必须要用水田补充后，各地水田指标一般用于自身的产业用地、经营性用地报批，严格控制外售。（3）等级问题难以解决。根据目前已调剂到位的指标情况来看，我区建设占用的耕地质量等级一般在 6-8 等，即使通过外购解决了“占水补水”问题，“占优补优”等级问题无法满足。3.永久基本农田保护3.永久基本农田保护我区现状长期稳定耕地为 18.34 万亩，远远低于上一轮土地利用总体规划 32 万亩永久基本农田保护任务。目前国家正在试划永久基本农田保护红线过程中，最终划定规则没有确定65、，但根据目前试划情况以及编制诉求仍存在缺口，因此，耕地占补与永久基本农田保护压力较大。上一轮确定的永久基本农田中，稳定耕地 14.01 万亩，占比43.78%；即可恢复 13.56 万亩，占比 42.38%；工程恢复 0.74 万亩，占比 2.31%；其他地类 3.69 万亩，占比 11.53%。按照自然资源部、省自然资源厅推进永久基本农田核实整改补足工作的部署，我区已对稳定耕地中的批而未用等情况进行摸底、核实，并完成占用永久基本农田和稳定耕地的线性基础设施项目梳理工作。-37-图5-6 永久基本农田分布图根据自然资源部国土空间规划局 自然资源部耕地保护监督司关于加快推进永久基本农田核实整改补66、足和城镇开发边界划定工作的函（自然资空间规划函2021121 号）文件要求，在现有永久基本农田保护范围内，三调调查为长期稳定利用耕地的，原则上继续保留为永久基本农田。属于下列情形的，应当调出：（1）三调调查为非耕地和 25 度以上坡耕地、河道耕地、湖区耕地、林区耕地、牧区耕地、沙漠化耕地、石漠化耕地、盐碱耕-38-地等不稳定利用的耕地；（2）位于生态保护红线内按要求需退出的耕地;（3）经国务院同意，已纳入生态退耕规划范围的耕地；（4）土壤污染详查为严格管控类、经论证无法恢复治理的 耕地；（5）纳入市县国土空间总体规划的线性基础设施占用的 耕地，但调整时同步补足。（6）三调时为耕地，三调后新增的67、建设占用、植树造林等,经论证确需保留的。依据永久基本农田保护任务，在长期稳定利用耕地中，按照以下质量优先序，调整补足永久基本农田：（1）未划入永久基本农田的已建和在建高标准农田；（2）有良好水利与水土保持设施的集中连片优质耕地；（3）土地综合整治新增加的耕地；（4）未划入永久基本农田的黑土区耕地。近年来，大量国家级、省级战略平台重点项目落户余杭区，不可避免与土地要素保障产生矛盾。如省级重大平台城西科创大走廊包含我区未来科技城与云城区域，杭州城西科创大走廊是浙江省建设创新策源地、打造综合性国家科学中心和区域性创新高地的主平台、主引擎；未来科技城是中组部、国资委确定的全国第三批国家级海外高层次人才68、创新创业基地；云城是发挥杭州西站枢纽“站城-39-一体”的重要区域。在站台周边仍存在大量永久基本农田和稳定耕地，导致西站战略功能无法完全发挥。如杭州西站枢纽南侧区域总面积 2541 亩（永久基本农田 500 亩），稳定耕地 1022 亩，由于区域内永农带割裂，站房与南侧城市用地联系受阻，造成站房成为孤岛式建筑。结合余杭区国土空间规划初稿，“十四五”期间，新增建设用地占永久基本农田面积 13665 亩，余杭区面临城市周边无永久基本农田补划空间的难题。图5-7 永久基本农田补划分析图（三）供需平衡对策与建议（三）供需平衡对策与建议余杭区国民经济和社会发展“十四五”规划纲要中提出，-40-构筑“一廊69、一轴，一心三片”“一廊一轴，一心三片”空间发展格局，要注重协调保护生态、保护资源和保障发展三者之间的关系，全面优化区域土地利用空间框架，形成生态优先、耕地保护、建设控制的有机综合布局。围绕建设共同富裕示范区，余杭区提出“东部兴盛、西部富美、城西腾飞”发展目标，将在西部片大力发展数字农业、绿色金融、工厂化农业、田园综合体、大健康产业等美丽经济和现代科技农业，加快实现“西部富美”。为此，需切实保障西部乡村地域的能源、交通、水利基础设施以及新农村等民生项目建设，且有些项目因地势自然割裂、生态保护区阻隔等不可抗力，不可避免要占用到部分稳定耕地。在国家加强宏观调控，对土地实行从严从紧政策的形势下，要保障70、余杭区经济跨越发展的用地需求，必须采取多种有效措施，推进城镇低效用地再开发，加大批而未供、供而未动土地清理盘活力度。大力推进节约集约用地。主要通过以下五种途径缓解“十四五”期间余杭区用地的供需矛盾：1.合理安排土地供应时序，突出保障重点项目用地。合理安排土地供应时序，突出保障重点项目用地。确定土地利用控制重点，有效利用现有土地；在实行年度用地总量严格控制的形势下，强化计划用地、节约用地的意识，做到有保有压，真正把有限的计划指标用在刀口上，杜绝宽打宽用、低效利用的粗放用地行为。分解年度计划，按轻重缓急安排各业用地。对上级下达的年度用地计划，要优先用于区级重点平台、基础设施、公益事业等项目。在指标71、分解时重点向结构调整快、产业集群优势明显的地区-41-倾斜。也可以探索项目用地联审制度，把有限的用地指标发挥其重大的效益，从原来的千方百计满足用地需求调整到以土地供给引导需求上来。2.统筹规划，优化开发边界形态。统筹规划，优化开发边界形态。针对余杭区零星、破碎的耕地和永久基本农田现状，结合国土空间总体规划编制和新的余杭区划调整，合理优化腾挪稳定耕地布局，处理好永久基本农田与城市建设的关系，对集中建设区内零星、分散的稳定耕地开展集中连片整治，实施集零归整后，采取开天窗的方式适当保留，打造都市农业生态园，形成生产、生活、生态相融合的空间格局;对零碎、现状较差、沟渠不到位的不利于保护的稳定耕地，建议72、调出稳定耕地，并用整治好的即可恢复耕地予以置换。可结合“百千万”整治和粮功区非粮化整治、高标农整治等农业项目整治，在总量不变的前提下，将城区内部碎片化的永久基本农田腾挪位置，使功能区各自集中连片。允许我区部分稳定集中连片、质量较优即可恢复地类，经恢复和规划确认以后划定为永久基本农田；允许将现状耕作条件较好的、与稳定耕地毗邻的即可恢复、工程恢复地类恢复成稳定耕地后纳入永久基本农田，允许城镇开发边界集中建设区内零星永农集零归整，提高集中连片度；允许开发边界外新垦造的优质连片可稳定利用耕地与“开天窗”永农进行置换，从而持续优化永农布局。3.积极挖潜，充分利用存量资源。积极挖潜，充分利用存量资源。“十73、四五”时期，通过废弃-42-矿山用地复垦、农村建设用地复垦等途径挖潜指标，促进新农村建设，形成耕地保护、城乡统筹、协调发展的土地资源可持续利用局面。积极探索“三块地”差别化处置政策，充分挖潜存量空间，通过盘活等方式，唤醒“沉睡”资源，构建相应工作体制机制，确保土地资源配置效率、使用效率、利用效益全面提升。4.各部门积极争取省级重点项目指标，缓解供需矛盾。各部门积极争取省级重点项目指标，缓解供需矛盾。由于我区每年农转用指标有限，为解决农转用报批的瓶颈制约问题，缓解我区土地供需矛盾，建议各部门可通过科学包装省级以上重点项目的方式，积极争取更多的省级重点项目指标，从而不占用农转用指标，进一步拓展我区74、的用地空间，对促进当地民生建设有着重要意义。5.开展永久基本农田连片整治工作。开展永久基本农田连片整治工作。据浙江省自然资源厅关于开展永久基本农田集中连片整治工作的通知（浙自然资厅函2021389 号）文件精神，为切实加强耕地质量建设，稳妥推进耕地“非农化”“非粮化”整治，实现永久基本农田集中连片、规模种植和高水平保护，保障国家粮食安全，根据浙江省土地整治条例、省政府关于下达 2021 年浙江省国民经济和社会发展计划的通知（浙政发20211 号）、自然资源部关于支持浙江省实施全域土地综合整治有关意见的函（自然资规2018189号）、自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知-43-（自然75、资发2019194 号）、2021 年省政府工作报告和浙江省自然资源发展“十四五”规划等有关法规和文件精神，开展永久基本农田集中连片整治工作。大力推进百亩方、千亩方、万亩方永久基本农田集中连片整治工作，形成布局集中连片、农田设施完善、生态良好、适合规模种植和现代农业生产的优质永久基本农田，我区 2021 年“千亩方、万亩方”永久基本农田集中连片整治任务为0.4 万亩。6.开展耕地功能恢复工作，多项举措确保完成耕地保护任务。6.开展耕地功能恢复工作，多项举措确保完成耕地保护任务。对耕地功能恢复进行全面调查，根据恢复难易程度和群众意愿，分批次、分年度完成。以时间换空间，在新一轮规划期内逐步落实耕地76、保护任务，并建立机制予以保障后续管理。优先对粮食功能区范围内的“非粮化”耕地进行整治，先易后难，稳妥推进。确保恢复后的稳定耕地符合划入永久基本农田的条件和要求。建议在省域范围内统筹平衡确定各区县指标任务和布局，比如通过山海协作外购的耕地占补平衡指标，都是优质耕地，理论上应当由承担耕地保护任务的属地划为永久基本农田，并计入余杭区的保护任务，以账册换空间。-44-六、“十四五”期间土地利用结构及布局调整六、“十四五”期间土地利用结构及布局调整在优先保护生态、综合治理，加快建设美丽余杭，推进城镇低效用地再开发，加大批而未供、供而未动土地清理盘活力度的基础上，进一步加强永久基本农田质量提升工程建设，积77、极通过争取省统筹指标、造田造地和“旱改水”提升工程、外购补充耕地指标等多种途径，多方筹集耕地占补平衡指标，严肃落实耕地占补平衡义务。到 2025 年，为基本实现高水平社会主义现代化开好局、起好步，奋力展现建设“重要窗口”的排头兵风采，高水平建设创新余杭、品质之区、文明圣地，打造面向世界、引领未来、服务全国、辐射全省的“未来城市样板地、未来科技策源地、未来产业引领地”，争创社会主义现代化先行示范区。为了统筹土地利用与经济社会协调发展，强化规划对土地利用的整体控制功能，对我区农用地、建设用地及未利用地进行相应的土地利用结构调整并对土地利用空间布局进行调整分析。结合上位规划、余杭区国土空间总体规划研78、究、各类专项规划及各部门十四五规划等相关规划成果，根据实施全域创新、推进全域美丽、开展全域整治、实施全域枢纽等四方面梳理出“十四五”期间余杭区的重大建设项目并滚动更新，依据规划发展布局和现有重大项目需求，统筹配置指标，优先保障重大基础设施、重大产业、重大平台、重点民生项目用地，做到指标-45-优用，更好地实现资源要素精准配置。（一）土地利用结构调整分析（一）土地利用结构调整分析（1）农用地结构调整。）农用地结构调整。加大农用地整理力度，严格保护耕地，统筹安排园地、林地和其他农用地，努力提高农用地综合生产能力和利用效益。“十四五”期间，农用地增加渠道主要包括开发未利用地、土地开发整理复垦及农村居79、民点和采矿用地整理等。同时，由于建设用地扩张，耕地仍将有所下降。（2）建设用地结构调整。）建设用地结构调整。“十四五”期间，理性增加城镇工矿用地规模，合理缩减农村居民点用地规模，严控城乡建设用地规模，优化城乡建设用地布局；保障交通、能源、水利等重大基础设施项目用地需求，适当提高基础设施用地比重；有序安排风景名胜设施及特殊用地，控制建设用地总规模。“十四五”期间，我区发展有着千载难逢，大有作为的战略机遇。余杭区将处在工业经济快速增长期间，城乡规模、交通水利等建设用地将继续快速增长。我区重点规划工程、重大项目和重大平台将在此落地实施。“十四五”期间，以“一廊一轴，一心三片”“一廊一轴，一心三片”的80、新格局作为整体发展构架，理性增加城镇工矿用地规模，合理缩减农村居民点用地规模，严控城乡建设用地规模，优化城乡建设用地布局，控制建设用地总规模。（3）未利用地结构调整。）未利用地结构调整。“十四五”期间，适度开发和利用其他土地，积极保护和改善生态环境。由于加强滩涂沼泽、自然保-46-留地等未利用地资源的开发，未利用地将大幅下降。（二）土地利用布局调整分析（二）土地利用布局调整分析通过开展永久基本农田核实整改补足工作，科学划定永久基本农田，合理安排用地指标，确保重点区域、重要项目发展用地。推进城镇低效用地再开发加大批而未供、供而未动土地清理盘活力度。协调保护生态、保护资源和保障发展三者之间的关系，81、全面优化区域土地利用空间框架，形成生态优先、耕地保护、建设控制的有机综合布局。“十四五”期间，为了构建余杭区区域协同一体，构建开放融合的都市新区空间格局，规划打造综合性国家科学中心核心区、全国共同富裕示范先行区、全面数字化转型实践示范区三大区块。借助三大区块的辐射作用，形成“一廊一轴，一心三片”“一廊一轴，一心三片”的空间发展格局，更好的强化杭州都市区对周边县市区的多层次影响，更是加速长三角规划对接、战略协同、专题合作、市场统一、机制完善等方面的一大重要推力。一廊：城西科创大走廊。一廊：城西科创大走廊。立足杭州城西科创大走廊核心区，统筹未来科技城和云城高质量发展，串联南湖科学中心、未来科技文化82、中心、梦想小镇、人工智能小镇、数字健康小镇等平台载体，向西连接临安青山湖科技城，通向临安，向东连接紫金港科技城，拓展融入西湖、拱墅等杭州主城区，辐射临平，有机串联生态、科创、产业、生活、文化空间，荟萃名家名校名企名院、迸发创业创-47-新创意创造，形成以湿地湖链为脉、科技创新为魂的湖城一体科创主廊道，打响全球创新策源地品牌，打造产学研紧密协同、产城人高度融合的发展“金腰带”。一轴：南北千年发展轴。全长约 11 公里，贯通实证中华 5000多年文明史的良渚古城到代表未来城市、未来科技、未来产业发展方向的未来科技城与云城，串联中法航空大学和中国（杭州）航空科技小镇，展现古城与新城辉映、历史与现代交83、汇、文化与科技融合，促进文化与生态、旅游、创意、生活等融合发展，打造全面真实展示古代中国和现代中国的“重要窗口”。“一轴”与城西科创大走廊十字交汇，拓展科创大走廊南北两翼，向北连接德清、辐射安吉，向南连接富阳、滨江，优化提质城市综合服务能级。一心：区域科创型城市中心。一心：区域科创型城市中心。联动未来科技城和云城核心区域，打造规划范围约 70 平方公里的城市核心区。加快未来科技文化中心、未来科技城 CBD 建设，集聚高能级城市服务功能。规划建设西站旅游集散中心，加快城西高铁枢纽中心提升集聚区域性服务功能。推动“一心”打造成为都市科创中心，重点发展新一代信息技术、生命健康、高端装备制造和文化科技84、业四大产业集群，打造一批专业化品牌示范试点园区。发挥余杭行政、经济和创新中心作用，强化城市核心区的中央活动区功能，加快优质教育、医疗、商业、休闲等设施建设，规划建设区级非遗馆、博物馆、图书馆、文化馆、大剧院、科技馆、体育馆、游泳馆、足球场等标志性公共文化体育-48-设施，着力打造最具影响力的文化体育新地标，强化城市门户形象，增强核心带动力、辐射力、竞争力。未来科技城。依托梦想小镇、人工智能小镇、未来科技城数字健康小镇、浙江人才大厦、浙江（杭州）知识产权创新产业等科创空间，集聚一批科技型企业总部和研发总部。推进余杭人工智能创新发展区、物联网先进技术产业创新服务综合体、民用无人驾驶航空试验区建设，85、形成优势突出的人工智能、无人驾驶、生命健康等领域专业化品牌园区。强化“众创空间孵化器加速器”全链条创新创业服务体系，打造生态更优的环阿里创新圈和环南湖创新圈。杭州云城（余杭片区）。坚持站城一体、综合配套、三生融合，加快高桥科创岛等平台建设，与云谷、西湖大学联动发展，培育云计算、智慧医疗等未来产业，创新数字治理和新型智慧城市建设，打造现代综合交通枢纽、杭州新地标、城西 CBD 和高端人才集聚地，建成彰显山水之城、文明之城和数字经济第一城特色的未来城市典范。三片：三片：着力“三片”共兴。全力做好城西片区科技创新、东部片区产城人文融合、西部片区两山理念实践三篇文章，推动三片共兴。城西片区。城西片区。86、落实杭州城西科创大走廊重大决策部署，加快推进未来科技文化中心、南湖科学中心、城西高铁枢纽中心建设，-49-把握云城开发建设契机，联动周边街镇，加速打造一批科创重器，展示“科创之窗”的头雁风采，打造面向世界、引领未来、服务全国、辐射全省的未来城市样板地、未来科技策源地、未来产业引领地，加快实现“城西腾飞”。东部片区。东部片区。以良渚新城为核心，以钱江经济开发区、瓶窑新区为重点，推动良渚新城中央商务区建设，加快中法航空大学和中国（杭州）航空科技小镇、良渚生命科技小镇、梦栖小镇等平台载体建设。联动推进良渚国家文化公园和大运河国家文化公园建设，形成东西向由今到古的溯源城市发展轴。推进钱江经济开发区“南87、联东进”，对接大城北开发战略，聚焦智能制造，强化新材料、新装备、新能源产业集聚。强化瓶窑文旅文创、航空关联产业集聚和城镇综合服务功能。推进仁和、瓶窑、良渚协同发展，合力打造杭州城北新中心，加快实现“东部兴盛”。西部片区。西部片区。推动全域景区化，打通“两山”理念转化通道，全力加快径山文化挖掘、体验、交流，补齐基础设施、公共服务短板，加强区内道路交通、轨道交通建设，拓宽西部乡镇重要道路，完善交通脉络，加强东西部的便捷联系。搭建大径山生态区金融服务平台、产业发展平台、项目管理平台等，完善西部四镇用地指标、资金等保障机制，加大对西部项目扶持力度。打造大径山乡村国家公园，大力发展绿色农业、乡村旅游、体88、育休闲、民宿经济、农村电商、田园综合体等美丽经济和新兴业态，打造城市后花园，建设-50-美丽中国样板地、全国乡村振兴示范地、全域旅游目的地、未来乡村实验区，加快实现“西部富美”。图6-1 余杭国土空间规划结构图（三）“十四五”期间重大规划工程（三）“十四五”期间重大规划工程未来五年，全区将进一步丰富建设“全域美丽大花园”内涵实质，全力创建“全国共同富裕示范先行区”。行政区划调整后的新余杭，亟需补强教育、文化、体育、医疗、交通、消防、保障性住房等民生保障设施短板。衔接余杭区“十四五”重大工程规划得出，在全区筛选对经济发展具有重要带动、示范作用，同时具有较大规模。选取的重-51-大项目原则上投资规89、模达 2 亿元以上，其中，公共服务领域项目标准按 0.8 系数计算。经过筛选，“十四五”期间全区安排重大项目368 个，项目总投资约 7848 亿元，“十四五”计划完成投资约 3547亿元。按照推进层次分为实施类和谋划类，其中，实施类项目 266个，总投资约 5512 亿元，谋划类项目 102 个，总投资约 2337 亿元。重点安排在科技创新、现代产业、基础设施、生态环保、公共服务等五大领域。表6-1 余杭区重大项目建设计划（实施类）项目个数（个）项目个数（个）序号序号项目名称项目名称总数总数新建类新建类续建类续建类总投资（亿元）总投资（亿元）“十四五”计划投资“十四五”计划投资（亿元）（亿元90、）1科技创新187116004492现代产业4530159655813基础设施844638234417594生态环境1394272245公共服务10641651331735总计总计26613313355123547表6-2 余杭区重大项目建设计划（谋划类）序号序号项目分类项目分类项目数量（个）项目数量（个）总投资（亿元）总投资（亿元）1科技创新63532现代产业154473基础设施3611314生态环境2265公共服务43379合计合计10223371.重大交通设施项目1.重大交通设施项目全面提升交通设施网络通达能力和交通枢纽能级，提升交通智-52-慧化、生态化水平，到 2025 年，基本建成91、网络化、品质化、智慧化、现代化的综合交通运输体系。加快建设枢纽网、轨道网、道路网、航道网、管道网五张网，提升余杭交通“硬实力”。做强做精杭州西站，依托高速铁路、轨道交通、常规公交等多种出行方式，打造以杭州西站为核心枢纽，轨道交通站点为次级枢纽的立体化综合交通枢纽体系。加快完善运输服务体系、美丽交通体系、数字交通体系、交通产业体系、交通治理体系五大体系，增强余杭交通“软实力”。配合推进杭州轨道交通三期余杭段建设，紧密对接杭州轨道交通网四期建设规划，加密优化区内轨道线网。建设层次分明的道路网，全面构建外联内畅交通路网体系，完善高速公路网络，优化国省干道布局，推进杭徽高速余杭互通接线工程、235 国92、道留祥路西延、杭州中环、104 国道彭公至连具塘段改建工程、320 国道仁和至富阳段改建工程等项目建设；对杭徽高速复线工程、绕城高速三墩互通至留下互通段提升改造工程、杭长高速径山服务区改造工程进行研究谋划。共优市区一体化道路网络，建成东西向快速通道、文一西路快速路文一西路西延工程，莫干山路快速路、留祥快速路西延、良睦路、良祥路等一批快速路网，谋划康良路快速路，打通一批跨区断头路，提升与杭州主城各区之间及区内交通便捷性。到 2025 年，新建成快速路 61.48 公里以上。2.市政基础设施项目2.市政基础设施项目以提升城市运行保障功能为重点，统筹水、电、气、通信等市-53-政设施建设，高标规划、93、合理布局，保障城市安全运行。完善给排水保障体系。提高供水安全保障能力。结合杭州千岛湖水源工程实施，加快优化全区水资源布局，构建千岛湖水、钱塘江水、东苕溪水多水源供水新格局，到 2025 年，全区供水总量达到 125 万吨/日；提高山区加压供水、高层二次供水等供水保障能力，积极推进生活生产分质供水，建立健全“从源头到龙头”的全过程标准化建设和管护机制。提高污水处理水平。加快推进污水处理厂、污水管网项目建设，提高城镇污水处理能力和污水厂尾水再生利用率，到 2025 年，全区城镇污水处理能力总量达到 85 万吨/日；因地制宜推进乡村污水处理设施布局，推进“污水零直排”。加大电网建设力度。紧密围绕碳达94、峰碳中和目标要求，统筹推进安全高效、互动开放、清洁低碳、活力智慧多元融合高弹性电网建设。利用白鹤滩浙江800kV 特高压直流 500 千伏送出工程增强 500 千伏电网输电能力，加快各电压等级电网协调发展，到 2025年，新增 500、220、110 千伏电网容量分别为 135 万、120 万、95万千伏安。保障高比例新能源消纳，提升电网运行效率。不断提升输变配环节的智能化水平，持续深化电网数字化转型，建设全域感知和高速通信网络。推进地下综合管廊建设。结合轨道交通建设、道路新改扩建、市政管线更新、老旧小区改造、地下综合体等建设，统筹协调各类相关专项规划衔接，推动供水、雨水、污水、再生水、天然气95、热-54-力、电力、通信等城市工程管线纳入综合管廊，提升城市地下管网的建设和管理水平。3.能源水利设施工程3.能源水利设施工程完善燃气管网、气化站、LNG 应急站建设，扩大管道燃气供应范围，推进次高压管道及区域调压站建设，形成高效供气网络，推进智能调度平台和监控系统建设。优化能源结构，推进可再生能源利用。构建能源形态协同转化、集中式与分布式能源协同运行的综合能源网络。加快综合供能服务站选点与建设。以提高防洪减灾、水资源保障、水生态环境治理能力等为重点，推进水利设施现代化建设，完善水安全保障体系。到 2025 年，基本建成覆盖信息类型完善和时空尺度合理的水利监测感知体系。推进“数字水利”建设，96、初步建成智慧水利综合管理平台，基本实现信息数字化、控制自动化、决策智能化。明确水资源管理“三条红线”，优先满足城乡居民生活用水，推进多水源供水，建设东苕溪防洪后续西险大塘提标加固工程、杭州市余杭区滞洪区调整工程，到 2025 年，力争全区湖库型饮用水水源地供水人口覆盖率达到20%。4.生态修复及环境整治工程4.生态修复及环境整治工程环境整治：张家坝港、下门坝港、杜甫港河道改道工程，郁宅港（杭行路京杭运河）及周边综合提升改造工程、闲林埠基础设施配建项目、余杭区大运河国家文化公园建设二期运河大桥两侧-55-环境综合整治工程；水利工程：富春江引水项目、良渚自来水厂一期工程、杭州市上南湖区块（含之江实97、验室）防洪安全工程、良渚水上旅游集散中心、上南湖防洪排涝工程；生态保护及修复：三白潭湿地规划开发项目、余杭塘河南片水系综合整治工程、和睦湿地综合保护利用、北湖草荡综合保护工程。-56-七、“十四五”期间土地利用保障措施七、“十四五”期间土地利用保障措施重点分析“十四五”期间用地保障与耕地保护之间的矛盾，提出以下措施：（一）以永久基本农田为核心，严守耕地保护生命线（一）以永久基本农田为核心，严守耕地保护生命线坚持最严格的耕地保护制度，要统筹谋划全区土地资源开发利用，适度控制重点区域土地开发强度和住宅商业用地供应规模，为产业发展预留空间。加强耕地保护和建设力度，通过落实和完善耕地经营责任制，加大投98、资和建设配套基础设施。以永久基本农田保护为核心，全面划定永久基本农田，严守耕地保护红线。一是深入推进永久基本农田保护“田长制”。充分利用全区大联动网格和“四个平台”力量，实现耕地保护责任全覆盖。二是全面实行耕地保护补偿机制。将耕地保护补偿资金的发放与违法监管情况挂钩，进一步提高基层耕地保护的积极性。三是加强耕地占补平衡管理工作。继续加大异地调剂水田指标力度，积极申请跨省域补充耕地指标，加快推进垦造耕地专项行动。四是严格落实永久基本农田补划工作。积极向上反映余杭区实际困难，对于城市周边无补划空间问题，建议在紧邻城市周边范围内选取集中连片、质量等级高、耕作现状好的耕地作为补划地块。-57-（二）以99、生态红线为屏障，强化环境承载硬约束（二）以生态红线为屏障，强化环境承载硬约束坚持山水林田湖草生命共同体理念，保护生态屏障，构建生态廊道和生态网络，推进生态系统保护和修复；优化配置生态资源，构建合理的保护空间框。坚持“在保护中开发，在开发中保护”的原则，按照“宜农则农、宜建则建”原则，用于支持低丘缓坡综合利用。根据余杭区国土空间规划初步方案，目前余杭区生态保护红线已划定完成，生态保护红线 109.61 平方公里，占我区区域总面积约 12%，划定成果已上报自然资源部，主要分布在我区西部片区，包括大径山国家森林公园、东明山省级森林公园等相关生态保护区。（三）加强用地供应管理，构建节约和集约用地新机制100、（三）加强用地供应管理，构建节约和集约用地新机制细化各种用地的控制性指标，落实节约集约措施，鼓励高效用地，促进展业结构优化升级。通过对各类存量建设用地全面调查，加大盘活存量土地的力度对存量建设用地进行拉网式核查，对征而未供、供而未用、用而不足的闲置土地予以督促整改盘活利用。在用好用精有限的新增建设用地指标的同时，加大存量盘活力度，全力做好要素保障。一是健全完善相关政策。研究制定余杭区的批而未供土地盘活、低效用地再开发等方面的政策措施和操作办法。二是多措并举盘活存量。结合区内低小散淘汰专项行动、“无违建”创建、城中村改造、小城镇环境综合整治等工作，分门别类、因地制宜，制定存量土地盘活利用方案。结101、合农村全域土地整治和建设用地复垦等工作，盘活空间和占补平衡资源。三是积极争取新-58-增建设用地指标。加强与上级部门的沟通，对于重大建设项目联合各责任主体、部门积极向上争取用地指标。（四）加大规划管控力度、建立健全机制（四）加大规划管控力度、建立健全机制通过有效统一调控全区土地资源配置，不断强化规划引领统筹能力，达到“集中有限资源、实现优地优用”目标，进一步扩大土地在资源要素配置中的核心作用。加大土地规划管控力度，建立健全土地资源要素保障机制。一是要建立健全战略引领规划布局“一张图”、资源要素优化配置“一本账”、抓人促事凝心聚力“一盘棋”工作机制。通过有效统一调控全区土地资源配置，不断强化规划102、引领统筹能力，达到“集中有限资源、实现优地优用”目标。二是要强化规划引导，严格规划管理。在项目选址阶段，主动引导项目在符合土地利用总体规划范围内选址，避占永久基本农田。同时进一步推进土地规划信息化建设，严格土地规划的日常管理。三是发挥部门联动作用，健全管理体制。积极探索研究节约集约用地模式和优化土地资源要素配置方式，联合各镇（街道）、部门加强存量土地盘活利用力度，健全完善要素配置管理机制。（五）推进“多规合一”体系，实现国土空间规划“一张图”（五）推进“多规合一”体系，实现国土空间规划“一张图”在新时代下，国土空间规划肩负着三大使命国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图以及各类开发保护建设活103、动的基本-59-依据。对山、水、林、田、湖、城等六大空间要素，全方位规划布局，通过用途管制、国土整治、高效治理三大实施手段落实规划任务。充分发挥国土空间基础信息平台的作用，上下传导联通共通，构建整个监管体系。利用大数据、遥感监测以及国土空间规划“一张图”，纵向实现自上而下管控传导，横向实现国土空间总体规划与专项规划之间衔接。（六）坚持区域协调，优化国土空间结构和功能布局（六）坚持区域协调，优化国土空间结构和功能布局坚持城乡融合，统筹地上地下空间，合理配置产业发展、基础设施和公共服务设施；加强一二三产业融合发展推进农业现代化，促进乡村振兴战略。深入贯彻落实“乡村振兴战略”，统筹城乡建设用地，促进城乡融合。一是减少增量、加大流量。践行“以补充量定新增量、以压增量倒逼存量挖潜”的建设用地管理办法，严控城乡建设用地规模，防止其突破控制指标；二是结合村庄规划编制以及全域土地综合整治与生态修复工作，整合零星土地后备资源，优化用地空间布局，统筹安排农村各项土地利用活动，深入推进农业供给侧结构改革。-60-九、附图九、附图1.土地利用现状图土地利用现状图-61-2.余杭区影像图余杭区影像图-62-3.余杭国土空间规划结构图余杭国土空间规划结构图