1、乌海市海勃湾区 PPP 项目市政基础设施改造工程 实施方案 1 乌海市海勃湾区 PPP 项目市政基础设施改造工程实施方案说明 咨询有限公司受乌海市海勃湾区市政设施管理所委托，本着客观、全面、准确的原则，编制乌海市海勃湾区 PPP 项目市政基础设施改造工程实施方案，供贵所参考。2 2016 年 1 月 10 日 目 录 第一章第一章 项目背景项目背景.7第二章第二章 项目基本情况项目基本情况.9一、项目名称.9 二、项目区位.9 三、项目建设性质.9 四、项目所处领域.9 五、项目概况.9 六、项目产出说明.9 七、项目建设的必要性：.11 八、项目采用 PPP 模式的必要性.15 九、项目建设2、的可行性.16 十、项目前期工作合规性.17 3 十一、项目技术路线.18 十二、项目进度计划.19 十三、项目股权结构.19 十四、融资结构及主要融资成本.19 十五、项目收益.20 十六、政府配套安排.20 第三章 项目实施机构第三章 项目实施机构.21第四章 项目投资及资本构成第四章 项目投资及资本构成.22第五章 项目运作方式第五章 项目运作方式.23第六章 项目政府付费测算及财务测算第六章 项目政府付费测算及财务测算.25一、政府付费（项目的服务价格）.25 二、项目调价机制.26 三、项目合作周期.27 四、运营维护内容.27 五、每年政府付费测算.27 第七章第七章 可行性分析及3、物有所值可行性分析及物有所值.30一、全寿命周期整合潜力.30 二、政策环境.30 三、对社会资本的吸引力.32 4 四、潜在竞争程度.32 五、融资可行性.32 六、政府机构能力.32 七、风险分配及管理评估.33 第八章 PPP 合同框架草案第八章 PPP 合同框架草案.40一、项目名称.40 二、合作方式和期限.40 三、政府的主要权利和义务.40 四、项目公司的主要权利和义务.43 五、项目公司的经营范围、注册资本、股东出资方式、出资比例等.45 六、工程建设与竣工验收评审.46 七、所提供服务的数量、质量和标准.46 八、项目的监管体系.46 九、投融资期限和方式.47 十、财政付费4、的计算.48 十一、调价机制.48 十二、履约担保及保险.48 十三、合作期内的风险分担.49 十四、应急预案和临时接管预案.49 十五、变更、终止及补偿.50 5 十六、违约责任.52 十七、转让与担保.52 十八、争议解决方式.52 第九章第九章 社会资本应当具备的条件及选择方式社会资本应当具备的条件及选择方式.53一、社会资本的资格条件.53 二、招标方式选择.54 三、资格审查方式.54 四、投标保证金.54 五、评标办法.54 六、澄清谈判.54 七、合同签署.55 第十章第十章 工程造价的控制与监管工程造价的控制与监管.56第十一章第十一章 项目主体责权（工作界面）项目主体责权（工5、作界面）.57一、实施机构.57 二、区财政局.58 三、项目公司.58 第十二章第十二章 合作期限届满后资产处置方式合作期限届满后资产处置方式.60第十三章第十三章 财政承受能力初步评估财政承受能力初步评估.61第十四章第十四章 实施进度安排实施进度安排.646 一、工作内容.64 二、实施时间表.65 第十五章第十五章 说明及建议说明及建议.67一、说明.67 二、建议.67 7 第一章第一章 项目背景项目背景 乌海市位于黄河上游，内蒙古自治区西南部。海勃湾区是乌海市市辖中心区，位于乌海市东北部。东与鄂尔多斯市鄂托克旗为邻；西隔黄河与乌达区相望；南至四眼井与海南区相连；北与鄂托克旗蒙西镇交6、界。有“黄河明珠、沙地绿洲、书法之城、赏石之城、葡萄之乡、水上新城”美誉。海勃湾区作为乌海市中心城区，形成了“15 横 12 纵”的基本城区道路框架。但是长期以来受到客观条件制约，区域道路基础设施建设相对薄弱，有以下特点：一是道路红线不统一，沿街建筑前后错落不齐，人行道路上障碍物多；二是道路等级偏低，人车混行严重；三是道路破损严重，标识不清；四是部分地下管网老化，存在安全隐患。海勃湾区市政基础设施状况总体较差，随着城市发展，长期产生和积累的问题较为突出，已经制约了城市经济和社会发展，部分路段已经不能满足城市运转和居民生活对交通条件的需求，上述问题亟待解决。中共十八大提出“让市场在资源配置过程中7、发挥决定性作用”，对此国家财政部大力推荐 PPP 模式。2014 年财政部下发了关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476 号）和关于印发政府和社会资本合作模式操8 作指南（试行）的通知（财金2014113 号）。2015 年国家发改委等 6 部委下发了 基础设施和公用事业特许经营管理办法（2015 年第 25 号令）。同时，为加快城市市政基础设施市场化建设，住房和城乡建设部下发了关于加快市政公用行业市场化进程的意见（建城2002272 号）、关于加强市政公用事业监管的意见（建城2005154 号）的等文件，鼓励社会资本通过 PPP 模式参与城市市政基础设施改造项目的投8、资、建设、运营。为全面落实党中央、国务院、各部委、自治区关于市政基础设施改造工程建设的相关精神，加快海勃湾区 PPP 项目市政基础设施改造工程进度，研究 PPP 合作模式，特编制本实施方案。9 第二章第二章 项目基本情况项目基本情况 一、项目名称 一、项目名称 乌海市海勃湾区 PPP 项目市政基础设施改造工程（下称“本项目”或“项目”）二、项目区位二、项目区位 内蒙古自治区乌海市海勃湾区 三、项目建设性质三、项目建设性质 在建项目 四、项目所处领域四、项目所处领域 市政道路 五、项目概况五、项目概况 乌海市海勃湾区市政基础设施改造工程项目包括：海勃湾区主要街道路面改造、各路段人行道铺装改造、以9、及涉及的电力、通讯和绿化管线改造工程；新天地市场内道路和给排水管道改造。项目总投资约为 1.59 亿元(最终投资额以区财政部门评审结果为准)。六、项目产出说明六、项目产出说明（一）建设内容及规模 10 主要街道重新铺装改造，改造道路全长约 31862 米，铺装总面积约 304043 平方米；各路段人行横道进行定高填挖和重新铺装，并实施停车位规划利用，改造总面积约 512965 平方米；对铺装涉及的各类管线进行改造，重新开挖砌筑管线沟槽并铺设排管，其中电力排管改造总长度约 6649 米、通讯管道改造总长度约 3650 米、绿化滴灌管道改造总长度约 6550 米、沟槽开挖砌筑总长度约 9339 米10、。新天地市场内新铺设路面 11370 平方米，面砖铺装 3232 平方米，给水管道 3200 米，排水管道 2650米，新建排水沟 900 米。（二）建设工程质量等级及技术标准工程质量等级：合格。技术标准：道路等级:城市主、次干路；设计行车速度：60km/h;路面类型：沥青混凝土路面；路面设计标准轴载：BZZ-100；路面设计年限：10 年。（三）绩效考核指标PPP 项目的绩效指标，特别是关键绩效指标，主要确定对PPP 项目运营维护和产出进行监测的要求和标准。本项目运营维护期考核指标分为四个层级：第一级（70%）：考核车道、人行道、路基、排水和其他设11 施（如电力、通讯、绿化滴灌管道）的维护11、，需符合 CJJ36-2006城镇道路养护技术规范。第二级（10%）：考核安全管理和突发事件管理，需符合 JTJ076-95公路工程安全施工技术规程、JTGH30-2004公路养护安全作业规程 和 SZ-51-2006 城市道路养护维修作业安全技术规程。注：市政道路没有安全相关规程，故参考公路规程。第三级（10%）：考核环境保护，需符合 JTGB03-2006公路建设项目环境影响评价规范和 JTGB04-2010公路环境保护设计规范。注：市政道路没有环境影响评价规范，故参考公路规范。第四级（10%）：考核利益相关者满意度，区市政设施管理所聘请第三方机构对道路使用者及道路周边居民、企业进行公共调12、查，满意度需在 80%以上。七、项目建设的必要性：七、项目建设的必要性：（一）项目实施是满足城市经济发展的必然要求 近年来，随改革开发的进一步深入，乌海各方面发展较快，城市建设成绩显著，随之带来的交通负荷越来越重，而人们对城市环境的要求也越来越高。现有城市道路等基础设施建设标准较低，运转状态超出设计使用负荷，已不能满足12 社会发展的需求，在一定程度上制约了城市的进一步发展。交通便利、运输通畅的道路系统能够提升乌海市的形象和品位，进一步促进城市经济发展。高效的道路运输系统加快城市运转、降低运转成本，这也是城市经济能够快速发展的一个重要因素。为了改善市内交通环境，乌海市加大城市基础设施建设投入，13、目前已经取得了一定的成果。这对于促进城市经济可持续发展，改善城市环境，提升城市品位，加大招商引资力度，实现国民经济、社会、环境三者的协调都有重要意义。（二）项目实施是满足交通量增长的必然要求近年来，由于乌海市私家车不断增多，使城区商业繁华路段和人口集中居住区道路停车位紧缺问题日益突出，机动车占用非机动车道、非机动车与机动车抢道的现象时有发生。部分主要路段两侧商铺比较集中，每天的人流量和车流量非常大，私家车占用非机动车道和公交站点的现场很普遍，极易造成交通拥堵和交通事故。现有道路存在的问题，已经不能满足日益增长的交通流量，该项目的实施充分考虑到上述交通问题，一方面利用降低路缘石高度、增设停车位等14、措施破解停车难问题；另一方面通过改造现有路面提高车流速度，从而满足交通量增长对13（三）项目实施是改善人民生活水平的必然要求对黄河西街等主要街路的实地调查结果显示：近年来，随着城市经济的发展和人口的不断增多，部分路段人行道年久失修，加之各类市政管线的开挖铺设，导致人行道上有不少坑洼，给居民出行造成了很大困扰。多条街路存在盲道缺失、道路破损、路面交通标线模糊不清、街路占道经营严重等问题，不仅给市民日常出行造成不便，也影响了市容市貌。随着社会经济的发展，人民物质文化水平的提高，人民对道路环境的要求也日益提高，该项目的实施将显著改善城市道路环境和交通状况，为广大居民的出行提供舒适便利的条件。（四）项15、目实施是加强环境保护、改善环境的必然要求沿街道路商铺门前的整洁度如同城市的脸面，彰显着商户的素质修养和城市的文化卫生程度。目前海勃湾区黄河路、乌兰路、新华街、大庆路等主要街道街路临街商铺店外经营的现象严重，加之流动商贩的存在，使得城市道路卫生环境较差，造成城市管理部门工作人员的工作难度加大。通过该项目的实施，对环境问题突出的街路进行重点整治，城市管理部门与临街单位、商户签订“门前四包”责任14 书，要求其不得将垃圾扫地出门、不得在门外乱堆乱放、乱倒乱挂、店外经营，对未按要求落实的严重重罚，逐步形城常态化管理。渤海湾区在原有人民路、新华街两条严管示范街的基础上，对海拉路、狮城街、海北街和千里山街16、 4 条重要街路也按照严管街的模式进行管理，道路营运期将使道路沿线环境质量大幅提高，有效减少噪声污染，创建环境噪声达标区。此外，加大街面整治力度，维护市容市貌的美观整洁，保持商户经营环境干净良好。同时合理规划布局蔬菜瓜果市场、季节性市场、早夜市等便民市场，引导流动商贩退路进场，入市场入小区经营，合理选址设置维修自行车、修鞋和配钥匙等便民服务点，从而有效改善市容环境。对临街建筑物外立面、陈旧污损的立面、市政设施等进行整体修缮、清洗和粉刷。对道路两侧的电杆电线、变电箱、垃圾箱和公交站牌（港湾）等公共设施科学整理，加强对临街商户招牌的设计管理，确保商户招牌统一规范、美观大方、有文化内涵，彰显地区特色17、，打造风格多样的街路文化，综合提升城市品位。综上所述，该项目的建设，对促进城市经济发展，满足交通量增长需求，改善居民生活环境等方面有重要意义，从15 城市发展角度考虑，该项目的建设是十分必要的。八、项目采用八、项目采用 PPP 模式的必要性模式的必要性（一）引入社会力量，增加对市政基础设施的公共服务供给本项目引入社会资本参与建设、运营，有利于增加公共服务供给，打破行业准入限制，激发经济活力和创造力。政府和社会资本合作模式可以有效打破社会资本进入公共服务领域的各种不合理限制，鼓励各类型企业积极参与提供公共服务，激发市场主体活力和发展潜力，有利于盘活社会存量资本，形成多元化、可持续的公共服务资金投18、入渠道，汇聚社会力量增加公共产品和服务供给。（二）扩宽资金来源渠道，缓解政府财政支出压力根据 国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443 号）、国务院关于深化预算管理制度改革的决定（国发201445 号）文件精神，一方面，“政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任”，PPP 项目所形成债务不计入政府债务；同时，“政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理”，即政府对于 PPP 项目的支付义务仍要纳入预算。由此可见，PPP 将成为地方政府未来除举债融16 资外解决“公益性事业”19、资金问题的关键方式。（三）分散和降低政府承担风险传统的政府投资建设模式下，政府方承担项目实施过程中的绝大多数风险。而采取 PPP 方式，由社会资本负责开展融资、建设和运营等工作，相应的，社会资本也承担与融资、建设、设施维护等相关的风险。这使得传统的政府投资建设模式下的风险转移到社会资本方，实现了风险的优化配置。（四）拓宽社会资本的投资空间据有关统计数据表明，近年来，民间基础设施建设投资占总基建投资的比例在逐年上涨，已从 2012 年的占比 22%上升至 2014 年的 26%。民间资本已经成为推动经济发展的重要力量，同时也是财政收入的重要来源及劳动就业的主要渠道。十八届三中全会明确提出，推进公20、共资源配置市场化，鼓励非公有制企业进入公共服务等特许经营领域。通过 PPP模式提供公共服务，不仅可以破除各种行政垄断，激发市场主体活力，盘活社会存量资本，拓宽企业发展空间，还可以充分发挥社会资本在管理效率、技术创新方面的优势，提高公共服务质量和效率。九、项目建设的可行性九、项目建设的可行性 17（一）PPP 模式应用的政策环境日趋成熟自 2014 年以来，国务院、财政部、国家发改委相继发布了 关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460 号）、关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476 号）、关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知（财金20121、4156号）、政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金2014113 号）、基础设施和公用事业特许经营管理办法等一系列文件，为 PPP 模式的推广和应用提供了日趋成熟的政策环境。（二）项目投资回报安全性高本项目采用政府付费方式，由政府直接购买公共产品和服务，所需资金纳入政府中长期财政预算。因此，项目投资回报安全性高。（三）社会效益巨大本项目的实施可有效改善海勃湾区居民出行条件，一定程度上提高了城市的运转效率，创造就业机会，促进当地的经济发展，有利社会稳定，惠及民生。十、项目前期工作合规性十、项目前期工作合规性 项目前期工作已有可研；18 十一、项目技术路线十一、项目技术路线 本项目技术路线22、包括项目调研、前期工作、方案研究、方案修改和确定、实施方案报批、开展招标工作、投资人谈判等步骤。（一）项目调研包括对拟建工程的规模、标准、进度等项目情况进行全面了解，以此作为实施方案编制的基础。（二）前期工作项目调研的同时开展项目前期工作，包括拟建单位对该项目采用 PPP 模式的意见、政府对该项目采用 PPP 模式进行的支持情况。（三）方案研究项目实施单位将实施方案发各委办局研究，并征求各委办局的意见。（四）方案修改和确定根据意见调整实施方案，最终确定项目实施模式。（五）实施方案报批实施方案确定后，报政府审批。（六）开展招标工作实施方案批准后，开始编制招标文件，按照相关规定进行19 招标，选择23、社会投资人。（七）投资人谈判与投资人进行谈判，签订ppp 合同。由社会资本独资成立 SPV 公司，SPV 公司负责融资、建设、运营维护等工作。经营期满后，项目无偿移交海勃湾区政府指定机构。十二、项目进度计划十二、项目进度计划 本项目建设和运营年限合计为 10 年，其中建设期为 2 年，运营期为 8 年。十三、项目股权结构十三、项目股权结构 本项目中社会资本占 100%股份。十四、融资结构及主要融资成本十四、融资结构及主要融资成本 项目公司注册资本金不低于项目投资的 30%，约为（15899.5-1294.43-15.47-72.27）0.3=14517.330.3=4355.2 万元人民币，其24、余 70%以债务融资方式解决，该项债务由项目公司承担，但由社会资本和项目公司负责落实融资任务，政府或政府委托实施机构负责提供增信和协助。项目公司可以为本项目融资之目的，将其在 PPP 合同项下的各项权益（如预期收益权、保险受益权等）设置质押或以其它方式设置担保权益。政府方应对项目公司融资提供增信和必20 要协调支持，以方便向商业银行申请贷款，或通过相关金融机构发行项目收益债。项目公司（社会资本方）也可通过股东借款进行融资。十五、项目收益十五、项目收益 收益来源：政府付费 本项目属于非经营性项目，后期运营无收益，基本靠政府补贴完成。十六、政府配套安排十六、政府配套安排 政府负责完成项目建设用地的25、征用、拆迁及工程建设实施期间地方关系的协调；协调水、电、路工程；协调解决民事纠纷等；根据绩效情况按时拨付费用。21 第三章 项目实施机构 第三章 项目实施机构 海勃湾区政府依据工作职能授权区市政设施管理所作为项目实施机构。22 第四章 项目投资及资本构成 第四章 项目投资及资本构成 本项目的建设投资约 14517.33 万元（最终投资额以区财政部门评审结果为准），构成比例见表 4-1，其中建设工程费12949.01 万元，工程建设其他费用 873.58 万元（未含招标代理费），预备费 694.74 万元。项目资本金比例为 30%，即 4355.2 万元。投资来源分为两部分：一是社会资本的自有资26、金投入，为项目投资的 30%即项目资本金 4355.2 万元；二是债务资金，融资主体为项目公司，为 10462.13 万元。表 4-1 项目投资估算表 序号 项目名称 估算投资（万元）占总投资比例 1 固定资产投资 13822.59 95.21%1.1 工程费用 12949.01 89.2%1.2 工程建设其他费用（未含招标代理费）873.58 6.01%2 预备费 694.74 4.79%1+2 项目投资 14517.33 100%23 第五章 项目运作方式 第五章 项目运作方式 本项目为非经营性工程。采取“政府付费”的运作方式，由政府主导购买服务方式保证 SPV 公司合理利润，合作期满需无27、偿移交政府指定机构。项目选择“投资、建设和运营维护一体化+政府付费”模式，由社会资本成立 SPV 公司，SPV 公司负责融资、建设、运营维护等工作。经营期满后，项目无偿移交海勃湾区政府指定机构。（一）由海勃湾区政府授权区市政设施管理所作为实施机构进行社会资本的招标与监管，通过招标，选定社会资本。海勃湾区政府指定相关机关（可为区市政设施管理所）负责项目可用性服务费绩效考核，以及项目运营维护费绩效考核；（二）本项目由中标社会资本独资成立 SPV 项目公司，合作期包括建设期和运营期，建设期 2 年，运营期为 8 年。（三）本项目投资约 14517.33 万元，项目资本金按 30%（以目前金融机构的审28、批贷款条件：项目资本金比例 30%为依据）计算为 4355.2 万元，由社会资本负责投入。（四）项目公司负责融资、建造、运营和维护。（五）项目建成投入使用后，在项目运营期限内，政府按照绩效考核情况分期支付政府付费，合作期满后项目公司将项目资产无偿移交给政府指定机构。24 25 第六章 项目政府付费测算及财务测算 第六章 项目政府付费测算及财务测算 本项目为非经营性项目，通过“政府付费”的方式实施。项目公司在合作期内，以收取可用性服务费和运营绩效考核服务费的方式回收投资和获取合理回报。其中：一、政府付费（项目的服务价格）一、政府付费（项目的服务价格）（一）可用性服务价格（项目回购款）1.项目回购29、款=回购基数+项目投资资金成本+回购时缴纳的税金；2.回购基数=工程总价（项目设计费用+施工图预算+现场签证+物价波动调整+双方其他约定应计入回购基数的款项），项目工程总价参照乌海市建设工程招标平均下浮率，下浮 3%。3.双方其他约定应计入回购基数的款项：按照国家法律法规和招标文件要求应纳入计算的费用，但不包括招标代理服务费，具体包含建设单位（项目公司）管理费（工程造价的 3%）、咨询费、勘察费、设计费、工程监理费、预算编制费、竣工图编制费、建设单位利润等。最终以第三方审计机构及区财政部门评审确认为准。已在施工图中预算的费用不再重复计算；4.项目投资资金成本=当期回购基数投资回报年利率26 资30、金占用年限（投资回报年利率暂按 8%计取）；5.回购时缴纳的税金费率为回购基数和项目投资资金成本之和的 6%，以当地实际税率为准；6.资金占用年限=从项目完工起至当期回购款支付日止；7.回购基数以第三方审计机构及区财政部门评审确认的回购基数金额为准。（二）运营绩效考核服务价格（项目运营维护价格）1.运营维护价格=（当年实际发生的项目维护费用+投资资金成本+项目公司应缴纳的税金）当年绩效考核分数/100 2.投资资金成本=按当年实际发生为项目维护费用投资回报年利率（投资回报年利率暂按按 8%计取）；3.税金费率为项目维护费用和投资资金成本之和的9.45%，以当地实际税率为准；4.运营维护价格从质31、量缺陷期责任期后（建设完成 24 个月后）开始至移交止；5.项目维护费用需经政府绩效考核认可，并以第三方审计机构及区财政部门评审确认的决算金额为准。二、项目调价机制二、项目调价机制 本项目不设调价机制。27 三、项目合作周期三、项目合作周期 本项目建设期 2 年，运营期 8 年，合作期共计 10 年。四、运营维护内容四、运营维护内容 本项目运营期 8 年，运营维护内容包括人员管理、设备设施更新维护等。五、每年政府付费测算五、每年政府付费测算 第 N 年政府付费=可用性服务价格+运营绩效考核服务价格 即：第 N 年项目的服务价格=项目回购款+项目运营维护价格（运营维护价格从质量缺陷期责任期后（建32、设完成 24 个月后）开始至移交止）第N年项目回购款=总回购基数/回购年限+当期回购基数投资回报年利率资金占用年限+（总回购基数/回购年限+当期回购基数投资回报年利率资金占用年限）6%建设完成 24 个月后每年项目运营维护价格=【项目维护费用+项目维护费用投资回报年利率+（项目维护费用+项目维护费用投资回报年利率）9.45%】当年绩效考核分数/100 假设当期回购基数=总回购基数/回购年限 回购基数即工程总价，项目工程总价参照乌海市建设工程招标平均下浮率，同时考虑 PPP 项目的特性，本项目的下浮率原则上设定在 35%之间。本次测算取下浮率 3%。28 公式法测算基础参数见 6-1 表 表 633、-1 测算基础参数 项目名称 总回购基数(暂定)/万元 回购年限（运营周期）/年 当期回购基数(暂定)/万元 投资回报年利率(暂定)/%项目维护费用(暂定)/万元 乌海市海勃湾区市政基础设施改造工程 14081.81 8 1760.23 8%20 以建设期结束年度为基年，按照表 6-1 的基础参数计算项目每年财政付费金额。项目各期财政付费测算结果如下，见表6-2：表 6-2 项目财政付费测算结果 运营期年份 1 2 3 4 5 6 7 8 当年财政补贴/万元 2015.11 2164.37 2337.28 2486.55 2635.82 2785.08 2934.35 3083.62 8 年补34、贴合计/万元 20442.18 29 累计贴现/万元（贴现率按 6%）15578.56 根据财政付费测算结果，总财政付费为 20442.18 万元。从运营期第 1 年到第 8 年，年支付额度从第一年的 2015.11 万元逐年递增至最后一年的 3083.62 万元。根据目前国际上经济发达国家的贴现率水平，并考虑国内经济的整体发展趋势，本项目计算各年补贴净现值的贴现率确定为 6%，各年补贴按 6%的贴现率计算净现值 NPV=15578.56 万元。六、合理利润率 六、合理利润率 本项目经测算，项目的合理利润率约为 6.37%，按照目前的金融机构中长期贷款基准利率 4.9%，约为此基数的 1.3 35、倍。30 第七章第七章 可行性分析及物有所值可行性分析及物有所值 本项目采取 PPP 模式，不仅可以减轻海勃湾区政府的债务负担，减缓地方融资平台压力，还能有效促进政府职能转变，有利于项目的总体规划和监管；对社会资本来讲，拓宽了社会资本发展空间，进一步激发非公有制经济的活力；对社会公共服务来讲，通过“让专业的人做专业的事”，提高公共产品供给效率和服务质量。一、全寿命周期整合潜力一、全寿命周期整合潜力 本项目为政府付费方式购买服务，项目的融资、建造、运营和维护均由社会资本承担，故能将全生命周期整合起来，并通过 10 年的一个长期合同将项目交由社会资本进行实施。二、政策环境二、政策环境（一）财政部关36、于印发的通知财库2014215 号）（二）财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知（财金2014156 号）（三）财政部关于印发的通知（财综201496 号）（四）财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南31（试行）的通知（财金2014113 号）（五）财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知（财金2014112 号）（六）财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476 号）（七）国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改 投资20142724 号）（八）国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见(国发20146037、 号）（九）国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443 号)（十）国务院关于加强城市基础设施建设的意见（国发201336 号）（十一）关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知（财建201529 号）（十二）内蒙古自治区人民政府关于公共服务领域推广政府和社会资本合作 模式的实施意见（内政发201570 号）（十三）住房和城乡建设部关于加快市政公用行业市场化进程的意见（建城2002272 号）（十四）住房和城乡建设部关于加强市政公用事业监管的意32 见（建城2005154 号）目前，政府大力推进社会资本采用 PPP 的方式进入棚户区改造领域，政策环境良好，没有限制性的38、法律、法规、规章和制度。三、对社会资本的吸引力三、对社会资本的吸引力 随着中国经济不断发展，经济增速放缓已是新常态，社会平均投资收益率在降低。市政基础设施改造工程需求量大，需求持续，现金流稳定，投资风险低，故对社会资本有较强的吸引力。四、潜在竞争程度四、潜在竞争程度 目前从事市政基础设施改造的机构较多，且本项目的建设周期适中，故有资格、意愿和能力实施本项目的社会资本合作方数量能满足竞争的要求，现在已有一家社会资本与政府达成合作协议。五、融资可行性五、融资可行性 本项目为市政基础设施改造项目，金融机构在贷款方面有一定的政策支持，且本项目有稳定的现金流和收益，故融资可行。六、政府机构能力六、政府机39、构能力33 海勃湾区是乌海市经济发展的重要地区，在国家鼓励市政基础设施改造、大力倡导 PPP 项目建设的浪潮下，海勃湾区走在乌海市乃至内蒙古自治区的前列。海勃湾区政府深刻认识到PPP 不仅是基础设施及公共服务融资手段，更是转变政府职能、建设现代财政制度的重要手段。海勃湾区政府积极探索采取PPP 模式吸引社会资本参与市政基础设施改造项目的投资建设和运营维护，承担合作期限内项目管理，发挥政府和社会资本各自优势，合理延长设施运营期限，降低政府年度直接投资压力，提高公共服务事业的质量和效率。七、风险分配及管理评估七、风险分配及管理评估 PPP 模式与传统政府采购模式相比，可以在一定程度上优化项目的风险40、分配。在传统政府采购模式下，由于决策及其它原因，经常导致政府分担较多的风险。在 PPP 模式下，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，通过合作各方平等协商，有利于在政府和社会资本之间形成合理的风险分配机制。风险分配及管理评估主要评估项目的风险是否得到充分识别，能否在政府和社会资本之间优化分配，能否激励社会资本对风险进行良好管理。原则上，项目融资、建造、财务和运营维护等商业风险由34 社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。下面将从政治风险、法律风险、土地取得风险、建设风险和融资风险、运营风险、自然风险、经济风险等风险因素对 PPP 41、模式和传统政府采购模式进行比较，评估 PPP 模式对本项目风险分配的优化。（一）政治风险在 PPP 模式下，由政府部门引发的政治风险，可由政府部门给予社会资本合理补贴，而因不可抗力导致的政治风险难以掌控和预料，可由政府方与社会资本共同承担。（二）法律风险在 PPP 模式下，一般通过明确权责，由风险的引起方承担相应支出，并可以通过双方协商进一步优化分配。例如，对于本项目而言，对项目公司税收政策等方面的法律变更，导致项目公司实际收入减少的风险可由政府方承担；对道路、管线维护标准等方面的要求提高，导致项目公司必须增加维护成本的风险可由双方协商分配。通过协商确定法律风险承担主体后，其执行变更的费用会相42、应减少，利于报价的合理化。（三）融资风险在 PPP 模式下，政府可以从行政上加强监管，全过程参与项目的审计工作，督促项目按期依约实施。在选择社会资本时，35 应当注意考察其资金实力，在具体实施项目过程中为项目公司融资提供便利，提高项目的融资风险承担能力。（四）运营风险在 PPP 模式下，一般主要由社会资本来承担本项目的运营风险。社会资本具有较好的运营和风险管控能力，可以建立有经验、有技术的管理队伍，进而提升服务水平、提高运营效率、降低运营成本。（五）自然风险在 PPP 模式下，往往由社会资本承担自然环境破坏风险，其余可由双方协商共同承担，因而提高了双方应对自然风险的能力。（六）经济风险在 PP43、P 模式下，一些项目的部分经济风险完全由社会资本来承担，也有一部分项目确定了相关边界条件，在这个边界条件范围内，由社会资本来承担，超出边界条件的规定，由政府承担。例如，可以确定相关边界条件，当经济指标变动在设定范围之内，由社会资本来承担；当变动超过该限度，则应该由政府来承担，承担方式可以是补贴等多种形式，以降低社会资本面临的利率风险，保障其合理的收益。（七）风险分配管理36 具体风险分担机制可参考下表 7-1：表 7-1 风险分配及管理机制表 风险类别 政府 承担 社会资本承担 共同 承担 备注 政治风险 征用和公有化 宏观经济变化 审批获得延迟 土地使用权 恐怖袭击 设计风险 设计文件本身的44、缺陷 组织设计方承担 建设风险 开发许可/批准 变更具体划分责任人，由责任人承担 调整规划 落实建设用地 施工质量 工地安全 施工成本超支 完工风险，工期滞后 缺陷与隐蔽缺陷 37 发现文物 施工技术不过关 迟延提供施工图纸 变更 分包商违约 工地发生事故 融资风险 未筹足所需资金 成本超过预算具体划分责任人，由责任人承担 成本超过预算 再融资不确定性 融资利率波动 融资方式，融资成本高 资金不能满足施工进度要求 运维风险 运营成本超支 通过建立有效合理的绩效考核机制进行政府购买服务费用的调整，达到运营和维护风险的管理 运营商违约 服务质量不好 维护成本过高 维修过于频繁 运维效率低 设备维护45、状况 38 迟延支付运维服务费 由于设计缺陷引起运维不达标 由于运维人员不遵守规程引起运维不达标 由于原材料价格上涨和数量增多导致运营成本超支 项目移交时不能满足即时的新要求 项目公司破产 移交 没有达到移交条件 通过合同体系约定移交条件，并在移交前进行可用性评估 移交费用超过预算 法律和政策 针对项目的地方政策法规变更 通过双方协商，进行动态的合同体系调整，可进行签订补充协议的形式进行此类公共部门越权签订合同 项目提前收归国有 行政区划调整 39 政府换届 风险的管理和规避 政府部门调整和负责人变更 作为政府方参与 PPP 项目的相关单位调整合负责人变更 全国性法律和政策变更 超出地方政府的46、权限 全国性普遍增税 40 第八章 PPP 合同框架草案 一、项目名称第八章 PPP 合同框架草案 一、项目名称 乌海市海勃湾区 PPP 项目市政基础设施改造工程 二、合作方式和期限二、合作方式和期限（一）本项目采用“投资、建设和运营维护一体化+政府付费”模式（二）由社会资本成立 SPV 公司，SPV 公司负责融资、建设、运营维护等工作。经营期满后，项目无偿移交海勃湾区政府指定机构。建设期 2 年，运营期为 8 年。三、政府的主要权利和义务三、政府的主要权利和义务（一）主要权利1.制定本方案“工程概况”项下工程的建设标准（包括设计、施工和验收标准），并在PPP 合同中予以明确；2.建设期内，根47、据需要或法律变更情况对已确定的上述工程建设标准进行修改或变更；3.在遵守、符合适用法律要求的前提下，政府有权对项目公司履行PPP 合同项下的运营期的义务进行监督和检查；4.有权根据法律规定和 PPP 合同 的约定对项目进行行业监管；41 5.要求项目公司报告项目建设、运营相关信息；6.有权因前期费用、融资成本、工程决算等项目服务费测算的因素实际发生额变动与项目公司进行协商，达成一致意见后会同其他行政管理部门调整届时的政府购买服务费；7.在发生 PPP 合同 约定的项目公司严重违约或发生紧急事件时，政府有权利（但不得被要求）介入，暂代项目公司运营和维护项目设施；8.合作期满，无偿取得项目设施的所48、有权；9.如果发生项目公司违约的情况，要求项目公司纠正违约、向项目公司收取违约金、提前终止或采取PPP 合同规定的其他措施。（二）主要义务1.应负责完成本工程前期工作并承担相关费用，并保证本项目工程能够获得批准和合法有效；2.协助项目公司（社会资本）完成勘查、设计、审查任务，并将相关资料交予项目公司（社会资本）；由此产生的勘查、设计、审查费用纳入回购基数中；3.承担前期工作引起的纠纷、诉讼、赔偿以及事后的行政管理有关事务；4.认可项目公司（社会资本）通过公开招标的方式选择本42 项目的监理单位对本项目建设实施监理；5.负责完成项目建设用地的征用、拆迁及工程建设实施期间地方关系的协调等工作并承担49、相关费用；施工过程中其提供的土地应满足正常施工进度要求；6.按照国家法律和内蒙古自治区的法规、规章及其他规范性文件的要求，在其权限范围内协助社会资本成立项目公司、完成投资；协助社会资本及项目公司办理相关审批程序以获得本项目所需要的其他批准文件；7.本项目施工前，负责将施工所需的水、电接至施工现场，并承担相关费用；8.本项目施工前，负责确保工程所用道路畅通并承担相关费用；9.在本合同签订后，根据工程建设进度需要将负责完成工作的成果文件全部移交项目公司，项目公司进行签收；待政府回购时项目公司将此工作成果文件全部移交给政府或其指定单位。10.根据 PPP 合同，为项目公司投资、建设、运营、管理、维护50、和更新本项目设施提供必要的支持条件；11.在合作期，按照PPP 合同的约定，向项目公司支付购买服务费等费用；43 12.因政府的原因导致项目关键工期的延误，向项目公司支付违约赔偿；13.因政府的原因导致项目提前终止时，根据PPP 合同对项目公司进行补偿；14.政府各相关部门应行使法律、法规及PPP 合同赋予的其他权利并履行其规定的其他义务。四、项目公司的主要权利和义务四、项目公司的主要权利和义务（一）主要权利1.按照PPP 合同的约定，享有在合作期内投资、设计、工程监督、建设管理，确保施工工期、施工质量、施工安全权利；2.根据国家招投标法及PPP 合同的有关规定，自行选择材料、设备供货商和承包51、人；3.在征得政府同意的情况下，有权为项目融资目的将项目设施和项目收益权进行抵押或质押；4.在合作期，按照 PPP 合同 的约定，收取政府付费费用；5.在本项目提前终止下，根据PPP 合同约定获得补偿；6.在政府违反PPP 合同相关条款情况下，根据PPP 合同约定获得补偿或赔偿。（二）主要义务44 1.负责筹措本方案“工程概况”项下工程建设所需的全部资金，进行所有必要的融资安排并按时对项目设施进行投资、建设、运营、管理、维护；2.根据PPP 合同的约定，项目公司按照政府或其指定部门对工程制定的运营维护标准，进行本项目的运营和维护，并自行承担相关费用、责任和风险；3.按照国家有关法律和PPP 合52、同规定缴纳各项税费，享受乌海市有关招商、投资等有关优惠政策。4.在本合同生效之日起至项目移交接受期间，项目公司的股权变更及各级控股母公司的控股股权变更均需经过政府事前书面批准。股权变更方式包括但不限于转让、并购、增发新股等任何其他可能导致股权变更的事项。一旦发生股权变更的限制情形，视为社会资本（项目公司）违约，政府方有权解除合同 5.向政府或其授权部门提交不可撤销且随时可以支付的银行保函；6.在运营期内，项目公司必须遵守国家和自治区、市、区政府的各项法规政策，依法经营，认真履行经营管理责任；7.接受政府及政府其他有关部门对项目运营的监督，提供有关资料；45 8.执行因政府要求或法律变更导致的运53、营标准的变更；9.接受政府依照适用法律进行的临时接管和其他管制措施；10 如果违约，项目公司向政府缴纳约定的违约金并按规定改正；11.非经政府同意，不得将项目资产、经营权转让给第三方；12.在合作期结束后，按规定将项目设施无偿完好移交政府或其指定机构，保证项目设施处于良好可使用状态，且全部项目设施上未设有任何抵押、质押等担保权益或产权约束，亦不得存在任何种类和性质的索赔权。此外，项目公司应行使法律、法规、当地政府的政策和文件、及PPP 合同赋予的其他权利并履行规定的其它义务。五、项目公司的经营范围、注册资本、股东出资方式、出资比例等五、项目公司的经营范围、注册资本、股东出资方式、出资比例等（一54、）项目公司负责本项目的投资、融资、建设，并负责项目运营。（二）根据相关规定，项目公司注册资本金不低于工程建设投资的 30%即 4355.2 万元，其他资金可通过银行贷款等合法方式筹集。（三）项目公司应按现行政策建立完善的治理结构。（四）由中标社会资本独资成立项目公司。46 六、工程建设与竣工验收评审六、工程建设与竣工验收评审（一）项目公司应根据所有适用法律法规、规范标准、设计文件以及 PPP 合同的规定和要求组织项目工程的建设。（二）项目建设完成后，项目公司应及时组织验收，经验收合格后，方可交付使用。区财政部门进行工程造价评审。（三）最终投资额以区财政部门评审结果为准，据此计算政府需支付的财政55、费用。七、所提供服务的数量、质量和标准七、所提供服务的数量、质量和标准（一）项目公司工程建设范围包括：具体以经批复的初步设计、施工图设计及工程量清单为准。（二）项目公司应根据所有适用法律法规、规范标准、设计文件以及 PPP 合同的规定和要求组织项目工程的建设。（三）项目公司应及时组织验收，项目验收合格后，方可交付使用。（四）运营期间提供运营维护服务，服务质量与标准按照相关部门规定和行业规范执行。八、项目的监管体系八、项目的监管体系 为维护社会公共利益和公共安全，相关政府部门应依据适用法律和ppp 合同加强对项目公司的监管。项目公司应接受政府的监管、监督和检查，应为政府部门履行监督检查权利47 56、提供相应的工作条件，并提供相关资料。（一）履约监管政府主管部门对项目公司在合作期内的合同履行情况进行监督管理，定期对项目公司经营情况进行评估和考核。（二）行政监管1.安全生产监管，包括政府主管部门可以随时进场监督、检查项目设施的建设、养护状况等，审阅运营维护手册，审查承包商及分包商资质；2.成本监管，包括项目公司应向政府主管部门提交年度经营成本、管理成本、财务费用等资料；3.报告制度，包括项目公司向政府主管部门和其他相关部门定期报告、临时报告、项目计划和进度报告。（三）公众监管项目公司接受用户投诉，政府主管部门接受用户对项目公司的投诉。九、投融资期限和方式九、投融资期限和方式 由投标人在投标文57、件财务方案中明确。项目公司可以为本项目融资之目的，将其在 PPP 合同项下的各项权益（如预期收益权、保险受益权等）设置质押或以其它方式设置担保权益。48 十、财政付费的计算十、财政付费的计算（一）本项目工程竣工验收后，项目公司应及时组织竣工决算，并将决算资料提交给政府审核。政府在收到项目公司决算资料后三十天内，负责将经政府、项目公司和监理单位共同认可的工程竣工决算资料，提交第三方审计机构进行审计。（二）投标人在投标时应对公式中的投资回报年利率进行报价，但由于税费等情况不同，政府不保证每年投资回报年利率为中标利率。（三）项目公司每年发生的运营维护费按实际发生计算。（四）政府根据服务的绩效考核情况58、逐年对项目公司支付财政付费。十一、调价机制十一、调价机制 本项目不设调价机制。十二、履约担保及保险十二、履约担保及保险 履约担保由建设履约保函、运营保函、移交维修保函组成。建设期履约保函的数额不超过建设投资的 10%。运营期保函在进入运营期第一年缴纳，保函额度为 20 万元并保证持续有效。合作期内，如果项目公司未能履行 PPP 合同中规定的义务，实施机构有权兑取履约保函。合作期内，项目公司必须自费购买和维持适用法律所要求49 的保险，并将政府授权的项目实施机构和项目公司均列为保险单上的被保险人。十三、合作期内的风险分担十三、合作期内的风险分担 按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，项59、目融资、建设、财务和运营维护等风险由项目公司承担；法律、政策等风险由政府承担；项目审批手续办理、不可抗力等风险由政府和项目公司合理共担。项目公司应充分考虑本项目施工对居民以及周边环境、交通所造成的不利影响，并应充分考虑以上影响所造成的工期延长风险。项目公司应根据项目实际情况，对具备进场条件的部位及时安排资金，做好资金调度，保证工程进度；对不具备进场条件的部位，以实施机构的进场通知为准，服务期相应顺延，政府不予额外补偿。在进场等待期间，项目公司发生的融资等所有费用由项目公司自行承担，政府不予任何补偿。十四、应急预案和临时接管预案十四、应急预案和临时接管预案（一）合作期内，如项目公司出现以下违约行60、为，项目实施机构有权实施临时接管：1.因管理不善，发生重大质量、生产安全事故的；2.严重影响到社会公共利益和安全的；50 3.法律、法规禁止的其他行为。（二）临时接管项目所产生的一切费用，将根据项目合同约定，由违约方单独承担或由各责任方分担。十五、变更、终止及补偿十五、变更、终止及补偿（一）合同的变更双方当事人可以通过签订补充合同的方式对 PPP 合同 的内容进行变更。所签订的补充合同与PPP 合同具有同等法律效力。（二）合同正常终止在本项目最后一期付费本息支付完毕后，PPP 合同及附件中的所有权利、义务及责任已履行完毕，PPP 合同即告终止。（三）合同非正常终止1.不可抗力终止当不可抗力事件61、阻止一方履行其义务或行使其权利的时间持续 180 日以上时，双方应协商决定继续履行本合同的条件或者终止本合同。如果在此后的 30 天之内双方不能就继续履行的条件或终止本合同达成一致意见，任何一方有权给予另一方书面通知后立即终止本合同。如果PPP 合同由于不可抗力而终止，项目公司应根据保险合同向保险公司索赔。保险公司拒51 绝赔偿的，按照双方的责任和风险划分各自承担。2.单方面终止2.1 由政府提出的终止 a.终止的条件在项目公司严重违约的情况下，政府可有权解除合同。（a）因项目公司原因导致总工期延误超过 6 个月；（b）因项目公司原因停工时间超过 3 个月，且没有采取赶工措施或者采取的措施无法62、确保政府相信工程能够按期竣工的；（c）项目公司（社会资本）发生破产、清算、被指定接管人、清算人的情况。（d）因项目公司（社会资本）违反法律或者行政法规被吊销营业执照的。（e）项目公司（社会资本）违反股权变更限制的。（f）项目公司（社会资本）未按约定为项目购买保险的。b.终止的结果按PPP 合同规定执行。2.2 由项目公司提出的终止 a.终止的条件（a）政府未履行或未完全履行本合同规定的责任和义务，非项目公司原因使得本项目工期拖延 3 个月的，且项目公司无52 法采取合理措施赶上或保证总工期拖延控制在 6 个月以内；(b)当政府未能按照合同约定按期向项目公司支付政府付费超过 15 日的。b.终止63、的结果按PPP 合同规定执行。十六、违约责任十六、违约责任 项目实施机构或项目公司未履行项目合同约定义务的，应承担相应违约责任，包括停止侵害、消除影响、支付违约金、赔偿损失以及解除项目合同等。十七、转让与担保十七、转让与担保 合作期内，未经区政府同意，项目公司不得出让、转让、抵押、质押项目的土地使用权、项目设施或任何其它重要资产。十八、争议解决方式十八、争议解决方式 PPP 合同执行过程中若出现争议，应尽力通过协商友好解决。协商不成的，可以采用仲裁的方式解决。53 第九章第九章 社会资本应当具备的条件及选择方式社会资本应当具备的条件及选择方式 一、社会资本的资格条件一、社会资本的资格条件（一）64、境内外合法设立并有效存续的独立法人或其它经济组织。（二）在过去五年内，具有投资、建设和运营市政基础设施的项目经验。（三）投标人应具有良好的财务状况，有能力承担本项目的投资。（四）在过去五年内，投标人没有任何直接由于经营者的过失或疏忽，而在任何大型合同中严重违约、被逐出现场或被解除协议的情况；不是无力清偿债务者、没有处于受监管状态、没有破产或停业清理或清算，其资产或业务没有处于被法院查封、冻结或采取其他强制措施的状态，其经营活动没有被中止，并且没有因上述事件而成为法律诉讼中的对象。（五）过去五年内，投标人没有任何违反职业道德的行为（如编制假财务报表或编制不实陈述材料以获得采购合同而被宣告为违约或65、有罪等），此项要求同样适用于投标人的董事和高级职员；不曾发生严重的职业不良行为，包括没有在过去五年中为获取某项合同而支付不正当费用或其他贿赂行为，本要求同样适用于投标人的董事和高级职员。54 二、招标方式选择二、招标方式选择 根据政府采购法、政府采购法实施条例、关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金 2014113 号）以及 政府和社会资本合作项目政府采购管理办法（财库2014215 号）等有关规定，采取适合方式选择社会投资人。三、资格审查方式三、资格审查方式 目前，项目前期准备工作已按计划开展，当具备社会资本采购条件时，为了推进项目实施，保证选择合适的社会资本方，本项目拟66、采用资格预审方式对社会资本进行资格审查。四、投标保证金四、投标保证金 投标人应以金融机构出具的保函等非现金形式缴纳投标保证金。按照规定，投标保证金的数额不得超过招标项目估算价的 2%。五、评标办法五、评标办法 项目评标采用综合评标法，对投标人的投标报价、运营方案、财务方案和法律方案进行综合评审，并按得分由高到低顺序排定中标候选人。六、澄清谈判六、澄清谈判55 招标人将与排名第一的中标候选人作澄清谈判。澄清谈判需在规定期限内完成。如双方达成一致，则该投标人会被选定为中标人；如招标人未能与排名第一的中标候选人达成一致，可依次与排名第二、排名第三的中标候选人进行澄清谈判。中标候选人中与招标人达成协议67、者即被确定为中标人。若经谈判未能确定中标人，则本次招标终止，由招标人按照相关规定对后续工作进行安排。七、合同签署七、合同签署 澄清谈判确定中标人后，招标人将根据澄清谈判调整后的PPP 项目合同报海勃湾区人民政府审核。待区政府审核批准该合同后，实施机构代表区政府与中标人草签 PPP 项目合同（或框架协议），以明确双方的合作意向，详细约定双方有关项目开发的关键权利义务。待项目公司成立后，实施机构与项目公司正式签署 PPP 项目合同或关于承继上述协议的补充合同。56 第十章第十章 工程造价的控制与监管工程造价的控制与监管 鉴于本项目建设成本可能需通过多方认定后作为后期工程结算的依据。为此，政府方需要68、对项目公司组织工程建设过程中涉及造价控制方面的工作进行必要的审核、监管。本项目由实施机构负责对发生的工程设计变更、现场签证等进行审核认定，并承担相应签字认定责任。财政部门应从项目招标、协议签署等环节进行全面造价控制。一是对各项工程的招标控制价进行事前评审；二是对全部工程结算进行评审，核定项目财政总付费额。57 第十一章第十一章 项目主体责权（工作界面）项目主体责权（工作界面）一、实施机构一、实施机构 实施机构设立现场监管推进机构，承担项目方案谋划、招标前手续办理、招标、项目实施监管、造价控制、结算初审等职责。（一）会同区相关部门编制项目实施方案，报请区政府批准。（二）组织项目谋划、咨询、论证，69、科学确定工程建设规模、标准。（三）组织项目招标工作。（四）协调推进项目各项审批工作，协助项目公司办理工程建设审批手续。（五）对设计及监理单位工作进行管理。对项目公司履约情况实施监督。（六）组织设计、监理单位控制工程建设的规模、标准和投资，对工程设计变更和现场签证进行审核认定。组织项目公司报送工程结算评审资料并进行初审。配合区财政部门进行工程结算评审。（七）参与工程竣工验收。对验收合格、具备投入使用条件的，配合区财政部门拨付除质量保修责任范围以外的财政付费。（八）负责项目建成后项目公司运营期间的行政管理。58（九）统一制定相应运营标准、绩效考核打分办法。（十）监管考核项目公司日常服务行为，作为核70、算绩效考核评分的依据。（十一）根据绩效考核情况及合同约定按期核算绩效考核评分。（十二）合作期满，配合国资等部门办理资产移交。二、区财政局二、区财政局（一）负责项目政府采购的审核、监管等。（二）负责对招标阶段工程建设成本控制价进行评审。（三）对全部工程结算进行评审，核定项目财政付费总额，并按季支付。三、项目公司三、项目公司（一）完成 PPP 合同约定的项目投融资工作，确保项目资金及时到位，独立进行项目财务核算和资金管理使用。（二）设计等前期如已发生费用，项目公司成立后，签订三方协议，由项目公司承担并直接支付，计入工程成本。在项目公司成立以前，由财政资金垫付。（三）负责进行前期已办理项目审批手续的71、变更及办理后续各项审批手续，完成合同约定的全部建设内容，负责项目建设组织管理，确保工程进度、质量、安全与文明施工符合相应标59 准和规范要求，承担与工程建设、运行维护管理有关的一切风险和责任。（四）承诺严格按照合同约定及时支付工程费用和农民工工资，承担所建工程的维稳、信访责任。（五）按照相关规定，在乌海市质量监督站、项目实施机构和相关行业主管部门的监督下，组织工程竣工验收。（六）工程竣工验收合格、具备正常使用条件后，告知实施机构及相关行业主管部门，及时投入使用。运营维护期，接受主管部门的监管和日常考核。（七）及时组织提报工程决算报审资料，按合同约定获取财政付费。（八）合同期满，将项目资产无偿移72、交给政府指定部门。60 第十二章第十二章 合作期限届满后资产处置方式合作期限届满后资产处置方式（一）PPP 合同期满，项目公司应按照合同约定将项目资产（含为项目正常运营所必须的各类项目设施、设备、土地使用权、各信息系统、维护手册等）无偿移交给区政府或其指定机构。项目公司应确保移交的项目资产不存在任何抵押、质押等担保权益或所有权约束，亦不得存在任何种类和性质的索赔权。移交结束，项目公司予以清算。区政府成立由国资、财政、市政、行业管理部门及项目公司等组成的移交委员会，办理资产移交，并将项目设施及内业资料移交给相关行业主管部门接收管理。（二）项目公司应确保移交资产达到正常使用标准。如发现存在缺陷的，73、未能达到移交标准的，则项目公司应及时修复。如任一方对是否达到移交标准有异议的，则由移交委员会聘请第三方机构进行评定。61 第十三章第十三章 财政承受能力初步评估财政承受能力初步评估 表 13-1 2011-2014 年海勃湾区财政收支情况表 年 度 2011 2012 2013 2014 财政收入/万元 155968 213018 246195 256149 财政收入增幅 0.00%36.58%15.57%4.04%财政支出/万元 132304 165366 182325 216461 财政支出增幅 0 24.99%10.26%18.72%经上表计算，20112014 年海勃湾区区本级财政一般74、预算收入年均增长率为 18.7%，一般预算支出年均增长率为 18%。考虑国家未来经济下行风险压力较大，增长率可能在 12%左右，且土地财政收支不确定性增加，结合财政预算按照收支平衡、略有节余的原则，统筹考虑，海勃湾区区本级财政收支增长率均拟定为 10%。根据海勃湾区 2014 年财政预算执行情况和 2015 年财政预算（草案）的报告内容，按照拟定年均增长率，海勃湾区区本级 2015 年至 2024 年收支预估情况详见下表 13-2 所示：表 13-2 海勃湾区区本级 2015 年至 2024年一般预算支出预估62 情况表 单位:万元 年份一般预算支出预计增长率201523810710%201675、26191810%201728811010%201831692110%201934861310%202038347410%202142182110%202246400310%202351040410%202456144410%表 13-3 财政承受能力预测表 年 度 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 财政支出/万元 288109.59 316920.55 348612.61 383473.87 421821.25 464003.38 510403.72 561444.09 可用于 PPP 项目（10%）/万元 28810.96 31692.06 376、4861.26 38347.39 42182.13 46400.34 51040.37 56144.41 本项目财政支出/万元 2015.11 2164.37 2337.28 2486.55 2635.82 2785.08 2934.35 3083.62 本项目支出/PPP 可支出 6.99%6.83%6.70%6.48%6.25%6.00%5.75%5.49%PPP 项目财政128152796428137370423790738828398114086163 滚动支出/万元.11.37.28.91.16.59.82.75 PPP 项目财政滚动支出/PPP可支出 44.48%88.24%80.77、71%96.60%89.87%83.68%78.00%72.78%根据表 6-2 的测算结果，财政 10 年的总付费额度为20442.18 万元，年付费额从 2015.11 万元至 3083.62 万元不等。每年付费累计到运营期初的净现值为 15578.56 万元，也就是说政府如果在本项目运营期初一次性支付 15578.56万元就能购买 8 年的运营维保，同时在合作期 10 年满后可获得道路的所有权。同时，社会资本的市场敏感度、效率以及专业运营能力会远高于政府，其在成本控制方面具有较为成熟的模式，故在招标阶段会出现报价低于本方案所测算的政府付费总额的现象。根据表 13-3 预测，本项目支出占财78、政用于 PPP 项目支出的6%左右，PPP 项目财政滚动支出未超过 PPP 可支出，财政是可承受的。64 第十四章第十四章 实施进度安排实施进度安排 一、工作内容一、工作内容 根据财政部规定和本项目实际情况，工作内容安排如下：阶段一：项目调研及论证阶段。编制 物有所值评价报告和财政承受能力论证报告并通过专家评审，完成项目识别工作。阶段二：项目 PPP 方案编制阶段：该阶段主要任务是编制和通过 PPP 项目实施方案。在了解政府诉求的基础上，核算投资、成本和收益等财务数据；与政府方探讨方案要点和框架；了解社会资本方预期；设计项目运作模式模型；编制 项目 PPP模式实施方案，报政府审批等。阶段三：项79、目采购阶段（又称“社会资本遴选阶段”）：该阶段主要工作是通过招投标、竞争性谈判或竞争性磋商等采购方式遴选出最优项目参与方，即社会资本方；在此过程中，负责完成采购文件编制、制定采购流程、参与谈判和评审、发布公告及信息披露等具体工作。阶段四：项目签约阶段：该阶段主要工作是协助政府和社会资本方签订项目合同，完善双方权利义务，建立书面契约关系；成立项目公司（SPV）；政府与社会资本方依照约定分阶段投资；政府依照法律和合同对公司进行监管和考核等。65 二、实施时间表二、实施时间表 阶段 工作内容 时间节点 项目调研及论证阶段 组织调研和项目分析；20 天 物有所值评价（VFM）；财政承受能力论证；组织专80、家进行评审；财政部门审议通过 物有所值评价报告 和 财政承受能力论证报告；项目 PPP方案编制阶段 编制项目实施初步框架方案 20 天 组织征询政府部门和意向社会资本意见；编制项目实施方案；海勃湾区人民政府审批项目实施方案 项目采购阶段 采购文件编制和发布 60 天 资格预审和确认和答疑；66 响应文件评审；谈判与社会资本确定；项目签约阶段 征求政府部门和社会资本各方意见 20 天 修改、沟通、确定合同条款；举行签约仪式，完成项目公司注册。67 第十五章第十五章 说明及建议说明及建议 一、说明一、说明（一）项目投资即总回购基数不包括建设期利息、铺底流动资金。（二）本次测算回购基数即工程总价取下81、浮率 3%计取。二、建议二、建议（一）投资回报年利率与税费（营业税）等有关系，税费（营业税）不确定，回报率无法确定，投资回报年利率不能为固定回报。（二）PPP 项目应通过政府绩效考核确定政府付费中的项目运营维护价格。（三）项目运营维护价格中的项目维护费用应确定计价原则。同时，项目运营维护价格为当年结算，不应包括投资资金成本（8%）。根据 2、3 条，项目运营维护价格=【项目维护费用+（1+9.45%）】当年绩效考核分数/100。（四）保函中应加入运营期保函，同时明确建设期保函、运营期保函、移交保函的保函额度。（五）明确回购基数即工程总价，项目工程总价参照乌海市建设工程招标平均下浮率，同时考虑 PPP 项目的特性，本项目的下浮率原则上设定在 3%。