1、XX县农村基层设施提升工程 PPP 项目物有所值评价报告 目录第 1 章 项目概况11.1 项目名称11.2 项目基本情况11.3 运作方式41.4 项目回报机制71.5 本项目采用 PPP 模式的必要性111.6 本项目采用 PPP 模式的可行性分析14第 2 章 物有所值论证概述202.1 物有所值评价目的和依据202.2 项目物有所值评价含义222.3 物有所值评价原则222.4 项目物有所值评价方法23第 3 章 本项目物有所值定性评价323.1 研究确定评价指标体系323.2 评价指标初步分析343.3 专家评分50第 4 章 本项目物有所值定量评价524.1 PSC 值测算524.2、2 PPP 值测算604.3 政府配套投入634.4 物有所值定量评价结果63第 5 章 本项目物有所值评价结论655.1 本项目物有所值定性评价结论655.2 本项目物有所值定量评价结论655.3 本项目物有所值评价总结论66第 1 章 项目概况1.1 项目名称XX县农村基层设施提升工程 PPP 项目（以下简称“本项目”）。1.2 项目基本情况1.2.1 项目类型及所处行业（领域） 本项目为新建农村基础设施项目，属于重大基础设施工程，符合 PPP 领域要求。1.2.2 项目背景XX县东西长 61 公里，南北宽 52 公里，总面积 1719.63 平方公里，境内共 有九镇（株潭镇、黄茅镇、潭埠3、镇、双桥镇、三兴镇、罗城镇、高村镇、高城镇、 白良镇）、七乡（鹅峰乡、马步乡、赤兴乡、岭东乡、白水乡、仙源乡、茭湖乡）、 一街道办。181 个行政村，19 个居委会，3360 个村民小组。目前县内大部份乡 镇农业基础设施脆弱，部分水库、河堤、渠系存在病险隐患；多数塘堰已拍卖给 个人，抗旱救灾用水得不到保障，农业靠天吃饭的状况尚未根本转变；乡村道路 建设滞后，不少行政村虽然修通了公路，但毛坯路多、路况差，通而不畅、晴通 雨阻的现象仍然存在；农业机械化水平低，按农业人口计算人均拥有农业机械总 动力 0.38 千瓦，比全省低 20.0%以上；农村电网改造不彻底，一些地方存在变压 器老旧、电压不稳、电4、杆歪斜、入户线路老化等隐患；传统农业根深蒂固，加之 受山区自然条件的限制，难以大范围使用先进生产工具，有效提高农业劳动生产 率和抗御自然灾害的能力；现代农业发展缓慢。农村基础设施建设发展滞后，城 乡之间在收入、消费、基础设施、社会事业和公共服务等所有方面的差距十分明 显，而且有进一步拉大的趋势，造成人口外流，农村青壮劳力大量外出，留守劳力年龄结构老化，从事农业生产和公益建设等均存在劳力短缺的问题，在很大程 度上导致农业粗放经营。严重影响我农村经济发展以及农民生活质量的提高， 建设、发展提高农村基础设施的工作己经迫在眉睫。1.2.3 项目实施机构本项目属于基础设施项目，按 PPP 相关文件精神，5、由XX县人民政府授权 XX县城市建设投资管理局作为本项目的实施机构。1.2.4 建设内容及规模 本项目位于XX县境内。主要包括“七改三网”建设、“8+4”公共服务配套设施建设、环境美化设施建设三大类。（1）“七改三网”建设：改路、改水、改沟、改塘、改环境等及电网建设、 广电网建设、互联网建设。（2）“8+4”公共服务配套设施建设工程： 合公共服务平台、卫生室、便民超市、 农家书屋、文体活动场所、垃圾处理设施、污水处理设 施、.公厕。有条件和需求的中心村还要配置幼儿园、小学、金融中心和公交 站。（3）村口文化墙景观 1311 处、绿化亮化景观灯 3398 盏。 各项目具体建设内容及规模如下表：表6、 1-1 项目建设规模表序号名称建设内容1七改三网改路（交通）进村路道路硬化 403.15 公里、新修拓宽1419.94 公里2村内路道路硬化 1408.02 公里3入户路道路硬化 1905.96 公里4便民桥 1396 座5改水（小型水 利）安全饮水及水生态文明工程新建 441 处6河堤及排洪渠建设 55.4 公里7生态护坡 217 处8改沟村内水沟硬化 1441.79 公里9改塘池塘改造 2026 口10改环境环境整治 2106 处11电力网建设12广电网建设13互联网建设14“8+4”公共服务配套设 施综合公共服务平台630 座15卫生室210 座16便民超市73 座17农家书屋202 7、座18休闲广场130 处19垃圾处理设施1021 座20污水处理设 施123 座21公厕907 座22小学44 所23幼儿园106 所24金融网点195 处25公交站267 座26环境美化村口文化墙 景观1311 处27绿化亮化景 观灯3398 盏备注：项目用地的具体位置、范围以有权机关审批的用地红线图为准，具体建设内容及 规模以经施工图审查合格的设计图纸及设计变更为准。1.3 运作方式1.3.1 采用 PPP 模式（1）项目采用 PPP 实施方式，即政府与社会资本合作方式。 本项目符合财政部政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金2014113 号文）和国家发展改革委关于开展政府和社会资8、本合作的指导意见（发改投资20142724 号文）等相关文件关于推广实施 PPP 模式的领域要求，适 合采用 PPP 实施方式。（2）由XX县人民政府授权XX县城市建设投资管理局作为本项目的实施 机构，通过竞争性磋商方式依法选择合格的社会资本方。（3）中标社会资本方独资组建项目公司，若中标社会资本方为在XX县注 册成立的企业，也可以不成立项目公司，有关风险由社会资本方自行考虑。社会 资本方负责项目的设计、投资、融资、建设、运营、移交及 PPP 项目合同中约 定的其他相关内容。（4）政府通过特许经营方式，与社会资本方建立风险分担的长期合作关系。 社会资本方应充分发挥其在设计、投融资、建设管理和专9、业运营管理方面的优势， 政府需有效运用其统筹、引导和监管功能，保证公共利益最大化，以使项目采用 PPP 实施方式符合物有所值要求。（5）合作期间，政府方根据绩效考核情况向社会资本方支付可用性服务费 和运营绩效服务费。（6）合作期届满后，社会资本方须将项目资产完好、无偿地移交给XX县 人民政府指定的承接机构。项目交易结构图见图 1-1。万 载 县 城 市 建设投资管理局授权担任实施机构XX县政府XX县财政局采购签订项目合同组建无偿移交根据绩效付费还本付息金融机构公开招标投资设计 运营融资建设 维护项目融资社会监督工程施工社会监督社会公众中标社会资本方项目公司设计施工承包商本项目图 1-1：项目交10、易结构图 投资、融资1、项目投资总额（1）项目投资总额根据可研报告提供的数据结合项目实际，本 PPP 项目估算投资总额为55045.26 万元，其中，工程费用为 51699.98 万元，工程建设其他费用 617.11 万元，预备费 462.56 万元，建设期利息 2265.61 万元。 工程费用以财政评审结算价为准，工程建设其他费用以实际发生金额为准。（2）建设期财务费用计算规则 建设期财务费用为社会资本方的融资资金在项目建设期内的财务费用，根据资金实际占用金额与时间（实际占用金额按每笔资金进入本项目开设的专户金额 为准，占用起算时间为资金进入专户的时间），按照中国人民银行发布的 5 年期以上11、贷款基准利率计算；如遇中国人民银行调整贷款基准利率，则按照中国人民 银行规定的贷款基准利率调整原则和起止时间作相应调整。（3）前期费用的处理 社会资本方未确定前政府已委托包括但不限于项目咨询、初步方案设计、监理、招标代理等前期工作已支付的费用，待项目竣工验收后，由政府方提供有效 票据，由政府方与项目公司（社会资本方）共同核实、结算，计入项目投资总额， 项目公司应认可上述费用和成果。2、项目投资结构及资金筹措方式 根据国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知（国发201551 号文）及项目实际，项目资本金比例须不低于 20%。本项目资本金约 25045.26 万元，由社会资本方投入，12、在本项目建设期内， 项目资本金须按照项目实施机构批准的建设资金需求计划时间节点及时足额到 位。若在项目建设期间，由于物价上涨、国家政策性调整引起征地拆迁的概算增 加等原因造成项目总投资增加的，社会资本方应相应增加项目资本金投入金额。3、项目融资结构与融资方式本 PPP 项目投资总额与项目资本金的差额部分由社会资本方负责融资，融 资资金须按照项目实施机构确定的建设资金需求计划时点及时足额到位。本项目可以采用项目融资方式，社会资本方以其依法享有的本项目全部权益 及收益形成的应收账款向银行等金融机构提供质押担保（需在人民银行征信中心 应收帐款质押登记公示系统中办理质押登记）；若无法实现项目融资，社会13、资本 方须向金融机构增加提供其他形式的担保或抵押，或以自有资金的方式按项目需 要及时将资金筹集到位，以确保项目的顺利进行。1.3.3 合作期限本 PPP 项目合作期限拟确定为 15 年，其中项目建设期 3 年，运营期 12 年。1.3.4 合作内容本 PPP 项目合作内容为本项目的设计、投资、融资、建设、运营、移交及 项目合同约定的其他内容等。1.3.5 项目产出说明及其技术标准 本项目主要产出为符合公路设计混凝土路面设计规范JTG D40-2011、建筑设计防火规范GB 50016-2014 、建筑抗震设计规范GB 50011-2010、砌 体结构设计规范GB 50003-2011、混凝土结14、构设计规范GB 50010-2010 、公共厕所设计标准CJJ14-2005、小城镇污水处理工程建设标准建标 148-2010、小城镇生活垃圾处理工程建设标准建标 149-2010、生活垃圾卫 生填埋场防渗系统工程技术规范CJJ113-2007、乡村道路工程技术规范（GB/T51224-2017）、生活饮用水卫生标准(GB5749-2006)、污水自然处 理工程技术规程CJJ/T54-2017 要求的城镇基础设施工程，以及运营期内提供的 符合农村公路养护管理办法（中华人民共和国交通运输部令 2015 年第 22 号）、生活垃圾转运站运行维护技术规程CJJ109-2006 及绩效考核要求的设施维15、护 管理服务两部分。城镇基础设施工程及运营期内提供的基础设施维护管理服务的标准、规范将 在PPP 项目合同中具体、明确约定。1.4 项目回报机制1.4.1 项目回报内容根据财政部颁发的PPP 项目合同指南（试行）“关于不同付费下的核心要素”的规定，本项目是不具有向最终用户收费的基础设施项目，属于非经营性 项目，适宜采用“政府付费”的回报机制。即，本项目按照“基于可用性的绩效合同”方式，由政府根据绩效考核情况 向社会资本方支付可用性服务费和运营绩效服务费。 项目回报方式1、可用性服务费 可用性服务费包括建设补贴及综合投资回报。其中，建设补贴根据本项目建安工程费下浮率下浮后项目投资总额，在运营期内16、，采用等额付费方式，自运营 期第 1 年起（指运营年度，非日历年度），分 12 期，每年年末根据绩效考核情 况核定支付给项目公司；综合投资回报以每个运营年度年初本项目未支付的建设 补贴余额为计费基数，按照社会资本方投标文件中标明的综合回报率计算，于每 个运营年度年末根据绩效考核情况核定并随建设补贴一并支付给项目公司。则，该项目运营期可用性服务费计算公式如下：Cn=P/n+P-(P0+Pn-1) i公式中：C 为各年可用性服务费支出金额；P 为可用性服务费的计算基数，是考虑建安工程费下浮率后的运营期初投 资总额，即：P=工程费用（1-建安工程费下浮率）+工程建设其他费用+建设期 财务费用；其中，17、建安工程费下浮率按照 PPP 项目合同约定的计取；工程费用 以财政评审结算价为准，工程建设其他费用以实际发生金额为准；建设期财务费 用按照中国人民银行发布的同期 5 年期以上贷款基准利率计算；n 为运营期年限，本项目运营期为 12 年，则 n=12，在实际过程中，若项目运营期年限有调整，n 相应变化；Pn 为各个运营年度建设补贴支付金额：本项目建设期不支付建设补贴，因 此，建设期的建设补贴支付金额为零，即 P0=0；自进入运营期后开始支付建设 补贴，P1 为运营期第 1 年建设补贴支付金额，Pn-1 为运营期第 n-1 年建设补贴支 付金额。i 为综合回报率，以 5.145%作为招标最高控制线18、，以中标社会资本方投标 文件中标明的综合回报率为准。2、运营绩效服务费（1）养护管理范围的确定 本项目基础设施的运营维护管理责任主体为社会资本方，社会资本方承担项目运营期内本项目红线范围内基础设施的维护管理责任，本项目最终的实际维护 管理范围以工程竣（交）工验收确定的范围为准，社会资本方应按公路养护质 量检查评定标准JTJ075-94、农村公路养护管理办法（中华人民共和国交 通运输部令 2015 年第 22 号）、生活垃圾转运站运行维护技术规程等国家、 省、市有关行业主管部门发布的有关规定进行维护管理。（2）运营绩效服务费的确定 维持项目可用性所需的运营绩效服务费，是指社会资本方为维持本项目可19、用性之目的提供的符合PPP 项目合同规定的绩效标准的维护管理服务而需要获 得的服务收入，主要包括各项维护管理成本、税费及必要的合理利润。本项目运营期政府支付给社会资本方的运营绩效服务费包含社会资本方的 日常维护管理费用；可能产生的中修、大修等专项维护由政府方根据运营期内的 实际需要另行委托社会资本方开展，专项维护费用另计。日常维护管理计划由社会资本方组织编制并上报行业主管部门审批；社会资 本方按照批准的日常维护管理计划，组织编制年度日常维护管理费用，维护管理 费用参照江西省市政工程及园林工程费用定额（2006 年）、2004 年土建装 饰安装工程费用定额、公路工程基本建设项目概算预算编制办法等20、进行 测算，先报项目实施机构初审后，再报XX县财政审定后作为运营绩效服务费的 支付依据。社会资本方应按计划实施基础设施的维护管理，社会资本方的维护管 理情况由项目实施机构和行业主管部门组织考核，在每个运营年度运营绩效服务 费未审定拨付前，社会资本方应先行筹措到位项目养护资金。自本 PPP 项目运 营期第 1 年（指运营年度，非日历年度）起，政府方每年需根据绩效考核情况向 社会资本方支付项目维持可用性所需的运营绩效服务费。3、绩效考核付费机制 为通过绩效考核机制的科学设计，鼓励、引导社会资本充分发挥其专业优势，开展项目建设、运营、移交全生命周期资源整合，强化项目管理，降低项目成本， 达到提高项目21、效益，促进项目可持续发展的目标。本项目在可用性服务费和运营 绩效服务费的实际支付时将可用性服务费的 30%和全部运营绩效服务费与运营 期的当年绩效考核情况直接挂钩，绩效考核实行 100 分制，政府方按得分支付运 维绩效服务费的考核机制如下：得分在（90，100】范围内，实际付费=100%*（当期基准运维绩效付费金 额+30%*当期基准可用性付费金额）+70%*当期基准可用性付费金额；得分在（80，90】范围内，实际付费=90%*（当期基准运维绩效付费金额+30%*当期基准可用性付费金额）+70%*当期基准可用性付费金额；得分在【70，80】范围内，实际付费=80%*（当期基准运维绩效付费金额+22、30%*当期基准可用性付费金额）+70%*当期基准可用性付费金额；得分在【60，70】范围内，项目公司需在实施机构或其指定机构规定的时 间内修补完毕后，实施机构再根据考核得分进行支付。如项目公司未能按照运营 维护期绩效考核指标所列修复要求对缺陷进行及时修复的，政府方有权提取运营 维护保函项下的相应金额；得分小于 60，按照违约处理。4、关于增值税的说明 根据规定，政府支付给社会资本方的可用性服务费和运营绩效服务费包含应缴纳的增值税，其计算方式和适用税率按照现行的税收政策执行。同时，鉴于目 前全国各地对于 PPP 项目政府付费适用的税收政策的认定尚未有专门的针对性 规定，若有新政策规定出台，按新23、政策规定执行。1.5 本项目采用 PPP 模式的必要性1、本项目采用 PPP 模式必要性分析 本项目采用 PPP 模式具有重要意义。（1）推行 PPP 模式是项目建设的客观需要2012 年年末全县总人口为 531116 人，其中，农业人口 433977 人，农村人 口比例占总人口比例高达 81.71%，同年XX县实现生产总值（GDP）811660 万 元，其中农业产值农业总产值 240220 万元，农业产值仅占总产值的占 29.59%， 比例严重失衡。目前我县贫困户 9651 户，贫困人口 24633 口，占总人口 4.64%，省确定的贫困村就有 15 个，XX县基础设施提升是落实党的十八大精24、神，推进 精准扶贫建设的需要，全县上下紧紧围绕“双提升、双改善、双优化”和“打造县 域经济升级版”的总体部署，把改善农村居住环境，带动农业经济发展，实现精准扶贫，作为实现小康生活的一个重要抓手，着力推进基础设施建设。通过基础 设施提升建设推动农业转型升级，带动区域旅游发展，实现产业扶贫目标，通过 农村基础设施建设，改变农村落后面貌，实现农民增收，加强农村精神文明建设， 最终提升农业转型升级，带动县域旅游产业发展，实现产业扶贫的目标。（2）推行 PPP 模式是明晰政企职责、规范政府举债融资行为的重要举措 为加强地方政府性债务管理，明晰政企职责，国务院“国发201443 号文”关于加强地方政府性债25、务管理的意见提出“修明渠、堵暗道”，“修明渠” 主要是允许地方政府通过发行地方政府债券和推广使用政府与社会资本合作（PPP）模式等措施筹措项目建设资金；“堵暗道”指堵住融资平台公司为建设 项目融资的“暗道”，明确政府债务不得通过企业举借，企业债务也不得推给政 府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担，政企各负其职。今年 4 月财政部等六部 委联合发布的“财预201750 号文”关于进一步规范地方政府举债融资行为的 通知，再次强调要全面贯彻落实依法治国战略，严格执行预算法和国发201443 号文件规定，健全规范的地方政府举债融资机制，全面组织开展地方政府融资担 保清理整改工作，切实加强融资平台公司融资26、管理。5 月财政部又发布“财预 201787 号文”关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知， 明确严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。（3）采用 PPP 模式有利于降低运行成本，促进资源优化配置PPP 模式强调政府和社会资本方在全生命周期内的合作共赢，能够将各种项 目风险分配给应对能力最强的参与者，政府和社会资本方优势互补，而且社会资 本方必须在项目已经完成验收合格并达到绩效目标要求后，才能开始获得收益， 社会资本方通常会综合考虑建设成本、运营成本和经济效率等因素，整合全生命周期资源，促进资源优化配置，从而能够提高项目的建设、运行、维护质量，引 入新的技术、新理念和新的管27、理经验，优化项目各阶段投资和方案，将项目全生 命周期成本和风险降至最小。（4）推行 PPP 模式可以平滑政府财政支出，发挥财政资金的杠杆效应，有 效增加基础设施供给农村基础设施项目前期资本性投入大，建设任务重、资金缺口大已严重制约 着全国各地基础设施项目的建设进度，通过引入社会资本，可将短期建设支出转 化为合作期内的分期根据绩效考核情况支付可用性服务费和运营绩效服务费，有 利于平滑财政支付资金压力，使政府减少或者推后投入本项目的资金可以进一步 投入到其他基础设施和公共服务领域项目当中，从而加快本市其他基础设施及公 共服务设施建设，增加其他基础设施和公共服务供给，进一步满足XX县经济社 会发展的28、需要。（5）推行 PPP 模式可以优化项目风险分配，提高基础设施施工质量和维护 管理效率，实现政府和社会资本合作共赢目标传统政府投资模式下，基础设施和公共服务设施的规划设计、施工建设及运 营维护分属不同单位，多头建设和管理，各部门各自为政，缺乏整体意识，难于 进行全生命周期的资源整合，导致重复投资、资源浪费、重建设轻管理、重外观 轻功能，以及建设、维护质量与效率低现象普遍存在。特别是，投资建设与维护 工作均为政府主导，风险大。通过 PPP 模式采用竞争采购方式引入专业化的社 会资本来负责项目的设计、投资、融资、建设和运营维护等工作。一方面，可以 使项目的风险在政府与社会资本之间进行有效的分配，29、设计、投资、融资、建设 与运营维护中商业性的风险按原则通常由社会资本方承担，能够充分发挥社会资本方的专业优势，有效管理与化解风险，降低项目整体及政府自身的风险；另一 方面，通过政府与社会资本合作，将项目的设计建设阶段与运营维护阶段进行有 机整合，实施全生命周期运作，可以激励社会资本方统筹考虑项目的设计、投资、 融资、建设与运营维护方案，重视设计建设质量以有效降低后续运营维护成本， 统筹考虑项目整个合作周期的成本及利润结构，达到依托提高基础设施设计建设 质量、服务质量和工作效率，实现获取最大化综合收益水平的目标，从而实现政 府和社会资本合作共赢的目标。（6）推行 PPP 模式有利于转变政府职能 30、过去传统政府投资模式，政府既是“运动员”，又是“裁判员”，而推行PPP 模式则有利于转变政府职能，减少政府对微观事务的过度参与，能够更好地、 更有效地实现政府对于公共服务的监督、管理与考核，对于加快转变政府职能、 提升政府治理能力、建立现代财政制度等都具有十分重要的意义。PPP 模式要求 政府在与社会资本合作中“既不越位也不缺位”，一方面要遵循市场原则和契约 精神，切实履行义务、承担相应风险；另一方面在加强项目规划、筛选和评估的 同时，通过建立和落实基于绩效的考核机制，加强对社会资本的监管，确实保障 公共产品和服务质量得到改善，使其达到物有所值。1.6 本项目采用 PPP 模式的可行性分析（131、）采用 PPP 模式符合国家相关政策的要求2017 年的 2 月 17 日，国务院办公厅印发了关于创新农村基础设施投融 资体制机制的指导意见，强调“农村基础设施是社会主义新农村建设的重要内 容，是农村经济社会发展的重要支撑，要以加快补齐农村基础设施短板、推进城 乡发展一体化为目标，以创新投融资体制机制为突破口，明确各级政府事权和投入责任，拓宽投融资渠道，优化投融资模式，加大建设投入，完善管护机制，全 面提高农村基础设施建设和管理水平。国务院“国办发201542 号文”关于在公共服务领域推广政府和社会资 本合作模式指导意见的通知明确，要求在交通、能源、市政等公共服务领域， 广泛采用政府和社会资本32、合作模式。财政部“财金201557 号文”关于进一步做好政府和社会资本合作项目 示范工作的通知也明确，地方各级财政部门要在交通、能源、市政等公共服务 领域广泛筛选征集适合采用 PPP 模式的项目。国家发改委“发改投资20142724 号文”关于开展政府和社会资本合作 的指导意见明确指出，农村基础设施建设项目属于 PPP 适用范围，均可推行 PPP 模式。同时，明确 PPP 项目包括经营性项目、准经营性项目和非经营性项目， 缺乏“使用者付费”基础的非经营性项目主要依靠“政府付费”回收投资成本并 取得合理投资回报，即由社会资本方承担项目的设计、投资、融资、建设、运营 和管理，政府方通过绩效考核后在33、运营期内分期支付项目的可用性服务费和运营 绩效服务费。2015 年 4 月，国务院常务会议通过了基础设施和公共事业特许经营管 理办法，办法覆盖了能源、交通运输、水利、环境保护和市政工程等五大领域。 为进一步促进农村基础设施投融资体制创新，为现代化农业发展提供政策支持。因此，从国务院及财政部、国家发改委等多部委出台的系列文件看，本项目 各子项目所属领域均属于国家鼓励推广 PPP 模式的重点领域，符合国家相关政 策的要求，适宜采用 PPP 模式实施。（2）采用 PPP 模式，具有良好的政策环境2014 年以来，国务院及财政部、国家发改委等多部委及各地政府在基础设 施和公共服务领域大力推行 PPP 34、模式，陆续出台相关的文件，江西省及宜春市 也专门出台了相关支持政策和细则，PPP 模式具有健康良好的政策制度环境，尤 其在系列文件中均已明确在市政工程基础设施领域广泛采用 PPP 模式。因此， 本项目的实施方案设计、物有所值评估、财政承受能力论证、社会资本方的优选、 政府和社会资本双方的权利义务界定、风险分配、项目全生命周期的监管及移交 均有章可循，能够为项目的顺利实施提供政策保障。（3）采用 PPP 模式，已有现实案例可借鉴基础设施项目是各省市推行 PPP 模式的重点领域之一，在已实施的 PPP 项 目中，基础设施项目占的比重较大，在 2016 年 10 月财政部公布的第三批 PPP 示范项35、目中，基础设施领域项目的总投资规模达到 339 亿元，占比为 2.9%；基 础设施的项目数为 20 个，占比为 3.8%，此次共推出了“兴安盟阿尔山市生态县 域基础设施建设项目、贵州省黔东南州镇远县旅游文化基础设施建设及综合开发 项目、四川省巴中市巴州区基础设施建设 PPP 项目、黄石经济技术开发区新型 城镇化及基础设施建设项目”等 20 个基础设施领域 PPP 项目，标志着基础设施 PPP 模式的成功运行，产生巨大的示范效应，本项目的实施具有案例可借鉴，有 助于加速项目落地。图 1-2： 第三批示范项目投资规模及其比例（4）已经有成熟的社会资本投资人市场自 2014 年国家大力推广 PPP 36、模式以来，经过几年的运作，国内的基础设施 建设与公共服务领域采用 PPP 运作模式逐渐发展成熟，基础设施建设与公共服 务行业的社会资本投资人市场已经培育发展起来，有众多社会资本投资人在基础 设施建设与运营维护方面有着丰富的经验，项目建设有较多潜在的社会资本投资 人可供选择，市场竞争较为充分。（5）采用 PPP 模式能够达到“物有所值”PPP 模式，广义上是一种政府和社会资本合作关系，狭义上是以各参与方的 “双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式，其主要目的是通过政府和社会 资本合作，将市场中的竞争机制引入到基础设施和公共服务领域项目中，通过发 挥政府和社会资本双方各自优势，提高公共产品和服务37、的数量、效率与质量，更 好地为社会服务。通过对本项目现有的材料进行初步分析，初步判断本项目采用PPP 模式是物有所值的。 一是可以通过竞争的方式引入优秀的社会资本方，利用社会资本方的资金、技术和管理优势，减轻政府的财政负担，合理分配项目风险，降低政府对项目的 投资风险。二是可以通过实施方案的科学设计，促进政府转变职能，强化公共管 理责任，引导、鼓励社会资本方开展创新，提高基础设施的运维效率与质量。三 是通过财务分析及回报与监管机制设计，寻求项目成本效益平衡点，兼顾利益关 系人权利，统筹考虑项目经济效益与社会效益，实现政府和社会资本共赢的目的。 四是通过竞争和绩效考核机制的科学设计，鼓励、引导社38、会资本开展项目全生命 周期资源整合，强化项目管理，降低项目成本，提高项目效益，促进项目可持续 发展。五是以政府和社会资本双方的优势为依托，增强项目的可融资性，加速项 目的实施进程。总之，通过采用 PPP 模式，社会资本深度参与基础设施领域， 不仅可以创新投融资机制和提高基础设施的建设及管理效率，而且可以平滑政府 财政支付压力，同时激发市场主体的活力和创造力，政府和社会资本各司其职， 发挥政府和市场“两只手”的共同作用，为加快基础设施建设及改善城市环境增 添新的动力源。（6）项目满足财政承受能力要求对社会资本具有吸引力 根据财政部“财金2014156 号文”关于规范政府和社会资本合作合同管理工作39、的通知，PPP 项目有“政府付费、使用者付费和可行性缺口补助”3 种 不同的付费机制，大部分基础设施领域项目都为政府付费类 PPP 项目，从财政 部第三批示范项目来看，在运营期内不具备经营性、不具有使用者付费基础的政 府付费类项目也是广泛采用 PPP 模式的领域范围。我国的 PPP 模式发展迅速，政策制度环境逐渐完善，通过科学合理的项目实施方案设计，不具备经营性的政府付费类项目同样可以充分发挥政府和社会资 本双方的各自优势，既可以使政府和社会资本双方的权利义务和责任得到明晰的 界定，风险得到有效的分配和控制；也可以使财政支出在项目 10 年以上的寿命 期内进行平滑分配并与财政承受能力匹配；还可40、以通过合理的回报机制及绩效考 核设计，激发社会资本方通过提高可用性产品质量和运营管理效率等手段有效降 低全生命周期成本，以便获得稳定的经营收益。本项目属于不具有向最终用户收 费的项目，社会资本在项目中投入的资本性支出和运营成本采用“政府付费”的 回报机制，即政府以社会资本在项目中投入的资本性支出、在运营期发生的运营 成本为基数并考虑合理回报根据绩效考核情况向社会资本方支付可用性服务费 和运营绩效服务费。另根据现有资料初步分析，本项目能够满足XX县财政承受 能力要求，分析比较类似的农村基础设施领域 PPP 项目，本项目对社会资本具 有吸引力。第 2 章 物有所值论证概述2.1 物有所值评价目的和41、依据2.1.1 评价目的通过本评价，目的在于分析本项目采用的 PPP 模式与传统的政府采购、提 供服务模式相比较，在项目的全生命周期内，项目的建设与运营管理、风险分配 和管理、服务质量、资源利用、目标实现程度、公众的满意度等是否更有效，是 否有利于促进资源利用最大化，更好地实现项目建设与运营的经济性、效率及效 果。此评价结果是判断本项目是否适宜采用 PPP 模式的基本依据。绩效考核机 制、项目退出机制及各方的主要权利义务等核心内容；依据初步实施方案进行物 有所值评价和财政承受能力论证（简称两论）；依据两论结果完善项目 PPP 实 施方案，并推动项目实施。2.1.2 评价依据（1） 财政部关于推42、广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财 金201476 号）；（2）政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金2014113 号）；（3） 财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知 财金2014156 号）；（4） 国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见 发改投 资20142724 号）；（5）政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引财金201521 号）；（6）PPP 物有所值评价指引（试行）（财金2015167 号）；（7）基础设施和公用事业特许经营管理办法（2015 年第 25 号令）；（8）中华人民共和国政府采购法实施条例；（9）中华人民共和国招标投标43、法实施条例；（10）财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通 知（财金201690 号）；（11）关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项 目建设的通知（财金201691 号）；（12）财政部关于印发政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法的 通知（财金201692 号）；（13）国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合 作有关工作的通知（发改投资20161744 号）；（14）国家发展改革委关于印发传统基础设施领域实施政府和社会资本合 作项目工作导则的通知（发改投资20162231 号）；（15）国家发展改革委、中国证监会关于推进传统基础设44、施领域政府和社 会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知（发改投资20162698 号）；（16）财政部、中国人民银行、中国证监会关于规范开展政府和社会资本 合作项目资产证券化有关事宜的通知（财金201755 号）；（17）财政部、发展改革委、司法部、人民银行、银监会、证监会关于进 一步规范地方政府举债融资行为的通知（财预201750 号）；（18）江西省人民政府关于开展政府和社会资本合作的实施意见（赣府 发201525 号）；（19）XX县农村基层设施提升工程可行性研究报告；（20）XX县农村基层设施提升工程 PPP 项目实施方案；（21）业主方提供的其他资料。2.2 项目物有所值评45、价含义物有所值（Value for Money，VFM），是指一个组织运用其可利用资源所能 获得的长期最大利益。根据财政部政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金2014113 号），政府和社会资本合作中心应对 PPP 项目实施方案进行物 有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核；未通过 验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用政 府和社会资本合作模式。VFM 评估过程贯穿于 PPP 项目识别、准备和采购各个 阶段。2.3 物有所值评价原则 定性分析项目的利益和风险，并进行定量评价PPP 具有的三大特征。第一是伙伴关系，这是 PPP 最为首46、要的问题。PPP 中 社会资本方与政府公共部门的伙伴关系与其他关系相比，独特之处就是项目目标 一致。政府公共部门之所以和社会资本方合作并形成伙伴关系，核心问题是存在 一个共同的目标：在某个具体项目上，以最少的资源，实现最多最好的产品或服 务的供给。社会资本方是以此目标实现自身利益的追求，而公共部门则是以此目 标实现公共福利和利益的追求。形成伙伴关系，首先要落实到项目目标一致之上。 但这还不够，为了能够保持这种伙伴关系的长久与发展，还需要伙伴之间相互为 对方考虑问题，具备另外两个显著特征：利益共享和风险分担。第二个特征是利益共享。当然，PPP 中公共部门与社会资本方并不是简单的 分享利润，还需要47、控制社会资本方可能的高额利润，即不允许社会资本方在项目 执行过程中形成超额利润。这里的共享利益主要指共享 PPP 的社会成果，如因项目的建设使城市功能得到提升，给社会资本方的生产和生活带来便利及从本项 目取得的相对平和、长期稳定的投资回报。还有第三个特征是风险共担。利益与风险也有对应性，风险分担是利益共享 之外伙伴关系的另一个基础。如果没有风险分担，也不可能形成健康而可持续的 伙伴关系。在 PPP 中，公共部门与社会资本投资方合理分担风险的这一特征， 是其区别于公共部门与社会资本方其他交易形式的显著标志，在其他的交易中， 各方都尽可能选择回避风险，尽可能把自己承担的风险降到最低，但是，在具有 48、公私伙伴关系的 PPP 中，公共部门却是尽可能大地承担自己有优势方面的伴生 风险，而让对方承担的风险尽可能小。社会资本方也会按其相对优势承担较多的、 甚至全部的具体管理职责及其相应的风险。 全面客观地反映项目的社会效益鉴于 PPP 项目的特点，对其社会效益评价应从宏观经济与社会视角，依据 系统分析的方法对其所产生的社会影响、项目与社会的相互适应性、项目涉及的 公平性以及政府的表现 4 个主要方面进行全面评价，在分析中要兼顾正面与负面 社会影响。 定性指标与定量指标相结合财政部PPP 物有所值评价指引（试行）（财金2015167 号）鼓励以定 性评价为主，定性指标与定量指标相结合，能定量的则定量49、，不能定量但重要的 定性指标也一定要考虑，不能一味追求定量指标而忽略了重要的定性指标。2.4 项目物有所值评价方法2.4.1 定性评价 物有所值定性分析采用专家评分法，主要包括确定评价流程、定性小组分析指标、组成专家、召开专家小组会议和做出定性分析结论等。2.4.1.1 定性评价流程定性评价流程如图 2-1 所示：初步实施方案 项目产出说明风险识别与分配、 可 行性研究报告等六项基本指标不少于三项补充指 标财政、资产评估、会 计、工程技术、金 融、 项目管理及行业 和法律等领域不少于五名专家专家充分讨论讨论后专家独 立打分未通过物有所 值评估通过物有所 值评估评估资料准备建立评估指标体系选聘专50、家召开专家会议综合专家意见确定评估结论图 2-1：物有所值定性评价流程图2.4.1.2 确定定性分析指标 定性分析指标包括基本指标和附加指标。根据项目具体情况，在专家打分表（表 2-1）中已给定的基本指标及其权重基础上，组织确定不少于三项补充指标 及其权重。补充指标主要是六项基本评价指标未涵盖的其他影响因素，可以从推 荐的补充指标中选取，也可另行提出，但不可与基本指标重复，主要指标权重之 和为 80%，其中任一指标权重一般不超过 20%；附加指标权重之和为 20%，其 中任一指标权重一般不超过 10%。1、基本指标全生命周期整合程度。风险识别与分配。绩效导向与鼓励创新。潜在竞争程度。政府机构能51、力。可融资性。2、常见的补充指标项目规模大小。预期使用寿命长短。主要固定资产种类。全生命周期成本测算的准确性。运营收入增长潜力。行业示范等。 组成专家小组根据项目具体情况，选取不少于 5 名物有所值评价专家，组成专家小组，并 确定组长。专家小组由财政、资产评估、会计、工程技术、金融、项目管理以及 行业和法律等领域选取。2.4.1.4 召开专家小组会议 召开专家小组会议。专家小组会议基本程序如下：第一，专家在充分讨论项目情况后，对照评分参考标准，按指标对项目进行 评分，填入专家打分表（表 2-1）；第二，按照指标权重计算加权平均分，得到评分结果，形成专家组意见，具 体见表 2-2。 做出定性分析52、结论原则上，评分结果在 60 分（含）以上的，通过定性评价；否则，未通过定 性评价。PPP 项目物有所值定性分析专家打分表及 PPP 项目物有所值定性分析评分 结果计算如表 2-2：表 2-1：物有所值定性评价专家打分表指标权重评分基 本 指 标全生命周期整合潜力风险识别与分配绩效导向与鼓励创新潜在竞争程度政府机构能力可融资性基本指标小计80%补 充 指 标补充指标小计20%合计100%专家签字：年月日表 2-2：物有所值定性评价专家评分结果计算表指标权重 A总分 B平均分 E=B（专家数）加权平均分F=EA基 本 指 标 全生命周 期整合潜力 风险识别 与分配 绩效导向 与鼓励创新 潜在竞争53、 程度 政府机构 能力可融资性基本指标小 计80%补 充 指 标补充指标小 计20%评分结果100%2.4.2 定量评价物有所值定量分析的主要步骤包括：根据参照项目计算 PSC 值；根据 影子报价或实际报价计算 PPP 值；比较 PSC 值和 PPP 值，计算物有所值量值 或指数，得出定量分析结论。定量分析使用于项目识别、准备、采购、执行和移交阶段，具体流程见图2-2。1、PSC 值测算PSC 值是指政府采用传统采购模式提供与 PPP 项目产出说明要求相同的基 础设施及公共服务的全生命周期成本的净现值。PSC 值是 PPP 项目物有所值定量分析的比较基准，假设前提是采用政府传 统采购模式与 P54、PP 模式的产出绩效相同。计算 PSC 主要考虑以下因素：一是项 目全生命周内的建设、运营等成本；二是现金流的时间价值；三是竞争性中立调 整、风险承担成本等。PSC 值包括初始 PSC 值、可转移风险承担成本、自留风险承担成本和竞争 性中立调整值。PSC 值计算公式如下：PSC 值=初始 PSC 值+竞争性中立调整值+可转移风险承担成本+自留风险承 担成本（1） 设定参照项目 参照项目是指假设政府采用现实可行的、最有效的传统采购模式提供的、与PPP 项目相同产出的虚拟项目。设定参照项目应遵循以下原则： 参照项目与 PPP 项目产出说明要求的产出范围和标准相同； 参照项目应采用基于政府现行最佳实55、践的、最有效和可行的采购模式； 参照项目的内容不一定全部由政府直接承担，政府也可将项目部分内容 外包给第三方建设或运营，但外包部分的成本应计入参照项目成本； 参照项目的各项假设和特征在计算全过程中应保持不变； 参照项目财务模型中的数据口径应保持一致。（2）计算初始 PSC 值初始 PSC 值是政府实施参照项目所要承担的建设成本、运营维护成本和其 他成本等成本的净现值之和。初始 PSC 值=（建设成本-资本性收益）+（运营维护成本-第三方收入）+其 他成本（3）计算竞争性中立调整值 计算竞争性中立调整值主要是采用政府传统投资方式比采用 PPP 模式实施项目少支出的费用，通常包括少支出的土地费用、56、行政审批费用、有关税费等。（4）计算风险承担成本 结合项目实施方案中的风险分配框架，进一步识别项目风险，优化分配方案，选用概率法、比例法等方法对风险承担成本进行量化。（5）折现率的确定 折现率通常参考资本加权平均成本，资本资产定价或无风险利率等确定。 2、PPP 值计算PPP 值是指政府实施 PPP 项目所承担的全生命周期成本的净现值。 在项目不同阶段，PPP 值的计算依据不同。在项目识别和准备阶段，政府根据项目实施方案等测算的 PPP 值称为影子报价 PPP 值（简称 PPPs 值）；在项目 采购阶段，政府根据社会资本提交的采购响应文件等测算的 PPP 值称为实际报 价 PPP 值（简称 P57、PPa 值）。（1）计算 PPPs 值。PPPs 值=影子报价政府建设运营资本+政府自留风险承担成本。（2）计算 PPPa 值PPPa 值=实际报价政府建设运营成本+政府自留风险承担成本3、物有所值量值和指数计算 物有所值定量分析的结果通常以物有所值量值或物有所值指数的形式表示。 物有所值量值=PSC 值-PPP 值物有所值指数=（PSC 值-PPP 值）PSC 值100% 4、VFM 量化结论物有所值量值和指数为正的，认定为通过定量评价；物有所值量值和指数为 负的，认定为未通过定量评价。物有所值量值和指数越大，说明 PPP 模式替代 传统采购模式实现的价值越大。图 2-2 物有所值定量分析流58、程图第 3 章 本项目物有所值定性评价3.1 研究确定评价指标体系 根据项目具体情况，本项目选择六个基本评价指标，在基本评价指标及其权重基础上，研究选取项目规模大小、全生命周期成本测算准确性、资产寿命三项 作为项目补充评价指标，并赋予一定的权重，补充评价指标权重之和为 20%。各 项指标基本说明如下。3.1.1 基本评价指标1、全生命周期整合潜力 主要通过察看项目计划整合全生命周期各环节的情况来评分。采用 PPP 模式，将项目的建设、融资、运营和维护等全生命周期环节整合起来，通过一个长 期合同全部交由社会资本合作方实施，是实现物有所值的重要机理。2、风险识别与分配 主要通过察看在项目识别阶段对59、项目风险的识别和分配情况来评分。清晰识别和优化分配风险，是物有所值的一个主要驱动因素。在项目识别阶段的物有所 值评价工作开始前，着手风险识别工作，有利于在后续工作实现风险分配优化。3、绩效导向与鼓励创新 绩效导向主要通过察看在项目识别阶段项目绩效指标的设置情况来评分。PPP 项目的绩效指标，特别是关键绩效指标，主要确定对 PPP 项目运营维护和产 出进行检测的要求和标准，例如，针对公共产品和服务的数量和质量（或可用性） 等。鼓励创新主要通过察看项目产出说明来评分。一般来讲，产出说明应主要规 定社会资本合作方应交付产出的规格要求，尽可能不对项目的投入和社会资本合作方具体实施等如何交付问题提出要求60、，从而为社会资本合作方提供创新机会。 4、潜在竞争程度 主要通过察看项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力，以及预计在随后的项目准备、采购等阶段是否能够采取促进竞争的措施等来评分。5、政府机构能力主要通过察看政府的 PPP 理念，以及结合项目具体情况察看相关政府部门 及机构的 PPP 能力等来评分。PPP 理念主要包括依法依合同平等合作、风险分担、 全生命周期绩效管理等，以及 PPP 不仅是基础设施及公共服务融资手段，更是 转变政府职能、建立现代财政制度等的重要手段。政府的 PPP 能力主要包括知 识、技能和经验等。6、可融资性 主要通过预计项目对金融机构（贷款和债券市场）的吸引力来评61、分。吸引力越大，项目越具有融资可行性，越能够顺利完成融资交割和较快进入建设、运营 阶段，实现较快增加基础设施及公共服务供给的可能性就越大。3.1.2 补充评价指标1、项目规模大小主要依据项目的投资额或资产价值来评分。PPP 项目的识别、准备、采购等 前期环节的费用较大，只有项目规模足够大，才能使这些前期费用占项目全生命 周期成本的比例处于合理和较低水平。一般情况下，采用 PPP 模式的基础设施 及公共服务项目规模都比较大，而且规模越大，对社会资本方的吸引力越大。2、全生命周期成本测算准确性主要通过察看项目对采用 PPP 模式的全生命周期成本的理解和认识程度、以及全生命周期成本将被准确预估的可能62、性来评分。全生命周期成本是确定 PPP合作期长短、付费多少、政府补贴等的重要依据。3、资产寿命 主要依据项目的资产预期使用寿命来评分。项目的资产使用寿命长，为利用PPP 模式提高效率和降低全生命周期成本提供了基础条件。3.2 评价指标初步分析 基本评价指标初步分析1、全生命周期整合潜力本 PPP 项目实施方案根据项目的类型、特征和具体的实施条件，分析设计 了项目的具体运作模式、合作期限、合作内容、社会资本合作伙伴的资格条件、 股权结构与出资方式、融资结构与融资方式、回报机制与付费方式、资金来源、 政府出资人代表与社会资本合作伙伴的权利义务、采购社会资本合作伙伴的主要 报价竞争点、项目运营期间的63、绩效考核付费和奖励机制与监管机制及项目退出机 制等，并将项目的勘察设计、投资、融资、建设、运营、移交等全生命周期环节 进行有效的整合，并对项目运营期间的绩效考核与监管机制及项目退出机制等做 出较合理的安排，具体如下：（1）本 PPP 项目合作内容为本项目的设计、投资、融资、建设、运营、移 交及项目合同约定的其他内容等。（2）项目设计：为了增强项目对社会资本的吸引力，充分发挥社会资本方 全生命周期资源整合的优势，本项目的设计拟由中标的社会资本方负责。（3）项目投融资：政府方通过引入社会资本，融资工作主要由中标社会资 本方负责，由此，可以减轻政府在前期资金和项目全过程管理中的压力，有效促进政府职能64、转变，减少其对微观事务的干预，把主要的精力投入到规划和监管上。（4）项目建设：本项目由社会资本方负责组织工程建设，项目设计施工总 承包任务由社会资本方通过公开招标方式，依法选择具备建设行政主管部门核发 有效的设计施工总承包资质的企业承接，社会资本方承担监督管理任务。（5）项目运营维护：项目建成后由中标社会资本方负责项目的运营及维护 工作，政府根据绩效考核管理办法对中标社会资本方运营情况进行绩效考核，并 依据考核结果支付中标社会资本方相关费用。（6）项目移交：项目移交阶段是 PPP 项目的最终环节，是指在项目合作期 届满后，中标社会资本方将项目的经营管理权等所有权利无偿移交给政府。本项目通过采用65、政府和社会资本合作模式，可拓展项目建设的融资渠道，形 成多元化、可持续的资金投入机制，有利于整合社会资源，激发民间投资活力， 拓展企业发展空间，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级，增加公 共产品或公共服务供给。本项目建设、融资、维护管理均交由中标社会资本方完 成，且中标社会资本方负责项目的设计工作，可对设计提出优化设计建议，因此， 总体来看，社会资本对项目全生命周期的参与度较高，与传统模式相比，能够更 有效的对全生命周期的资源进行整合，能够提高资产运作效率与效益，按PPP 物有所值评价指引（试行）（财金2015167 号），本项目的全生命周期整合 潜力通过使用政府和社会资本合作模式为66、“有利的”，自评得分为 78 分。2、风险识别与分配 首先，在本项目实施方案编制过程中，采用专家判断法，组织投资、融资、财务、工程、法律等领域专家对项目设计、投资、融资、建设、运营、维护及退 出全生命周期的风险进行较为深入的分析与识别，提出了合理、可行的风险分配原则，预计项目全生命周期内的绝大部分风险都在政府方与社会资本方之间进行 明确和合理分配。其次，按照风险分配优化、风险与收益对等和风险可控等原则，综合考虑政 府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本 间合理分配项目风险阶段。项目的设计、投资、融资、建设、运营和维护以及设 计等风险由社会资本方承担，本级或下级政67、府导致的法律和政策变更、政府支付、 土地获取等风险由政府承担，不可抗力、本级以上政府导致的法律和政策变更等 风险由政府和社会资本方合理共担。本项目风险识别与分配流程如图 3-1：图 3-1 本 PPP 项目风险分配流程其三，项目采用竞争性磋商方式，通过对社会资本资格条件和招标评分办法 的合理设计，在 PPP 模式下优选在财务实力、设计、建设和维护管理等方面风 险管理都具有较强实力的社会资本方，预期中标社会资本方在投资、建设和维护 管理方面的市场化风险管理能力和经验相对充足；而XX县人民政府因其具备行 政管理方面的优势必然能够较之社会资本更好地化解政策、法律方面的风险，从 而使本项目的风险得到有68、效的管理与控制。综上，本项目依托科学的方法、程序及社会资本资格条件和招标评分办法的 合理设计，已进行较为深入的风险识别工作，预计其中的绝大部分风险或全部主 要风险已在政府与社会资本方之间明确和合理分配，并设计了主要风险防患措 施。本项目的风险分配情况及风险应对措施详见下表 3-1，按PPP 物有所值评 价指引（试行）（财金2015167 号），本项目的风险识别与分配指标通过使 用 PPP 模式为“有利的”，自评得分为 80 分。表 3-1：项目主要风险防范措施风险分类风险主要表现形式风险防范方法政府 承担社会资本 方承担政策、法 律风险有关基础建设项目所涉及的土 地、税务、环保、消防、节能等 69、法律法规发生不利变化需区分非本级政府引发与本 级政府引发两种，应区别对 待，前者类似不可抗力，可由 双方共同承担比较合理，后者 则是政府的单方面行为，由政 府承担相应风险。以合同协议 形式明确项目补偿机制，或通 过保险方式规避风险土地风险项目用地、拆迁对周边相关利益 群体造成不利影响提高土地机构运作效率、设计 科学的土地征迁和安置方案， 加强与周边利益群体沟通及 合理安排拆迁补偿费用等政府支付 风险政府因财政压力无法按时支付 项目政府付费开展财政承受能力论证，以合 同协议形式明确项目回报机 制，建立专用账户按时结算设计风险设计不能完全满足项目的使用 功能，设计不合理导致运营阶段 的防洪能力下降70、河堤生态环境 恶化、公众满足度下降等通过招标方式优选高水平的 设计单位，对采用的技术标准 进行科学论证融资风险社会资本方自身银行授信额度、 利率浮动变化严格设定资格条件，优选有资 信和投融资实力的社会资本 方；社会资本方与贷款银行或 金融机构签订融资合同时应 综合考虑利率浮动变化的影 响施工风险项目施工质量、施工成本超预 算、施工工期延期等通过招标方式选择高水平的 施工单位和监理单位，引进全 过程造价管理咨询单位，加强 施工单位、监理单位、社会资 本方、实施机构的沟通协调等环境风险项目施工对环境及周边相关利 益群体造成不利影响加强与周边利益群体沟通，合 理安排施工进度，落实防尘降 噪措施，加71、强施工交通组织等市场风险整体基础设施工程的运营维护 管理成本过高、政府补贴不足等组建专业的维护管理团队或 者引进专业维护管理公司，合 理控制运营成本支出等维护管理 风险由于维护管理不到位，导致服务 质量不达标；设备维护管理无法 达标，导致设备加速损耗，提前 进行重置期严格维护管理、加强人员培 训；定期实施资产完备性检 查；投保商业保险移交风险项目移交时不能满足即时的要 求以合同方式明确项目移交机 制，加强项目实施过程的监管 和绩效考核通胀风险宏观经济变化导致外购水电、维 护材料、工资等费用上涨，降低 项目预期收益以合同协议形式明确项目调 价机制及补偿机制不可抗力 风险人为不可预测、不可控制的自72、然 事件、政治事件等，如地震、火 灾、洪水、罢工、战争、暴动等合作双方共同承担无法预见、 预防、避免和控制事件带来的 风险。可要求社会资本方通过 购买保险等方式转移风险，同 时应约定应急处置程序，将损 失控制到最小。3、绩效导向与鼓励创新 首先，根据规范要求，实施方案针对政府方向社会资本方支付的可用性服务费和运营绩效服务费，分别设计了绩效考核指标与评分标准，并将考核结果作为政府付费的依据。本项目可用性服务费的支付前提是工程通过竣工验收合格，并 且在可用性服务费及运营绩效服务费的实际支付时，将可用性服务费和运营绩效 服务费与运营期的当年绩效考核情况直接挂钩。一是，在项目建设期内，从工程施工图设计73、质量、建设工程质量、施工工期、 环境保护、安全生产、工程资料等方面设置建设绩效考核指标进行考核，若某一 项建设绩效考核指标考核不合格时，政府方有权要求社会资本方限期组织整改， 并依据项目合同约定提取建设期履约保函项下的相应金额作为违约金。表 3-2：建设绩效考核指标指标类别考核细则分值工程施工 图设计质 量符合房屋建筑制图统一标准GBT50001-2010、道路工程制图标准GB 50162-1992、建筑给水排水制图标准GB/T20106-2016 等工程建设国家标准、 规范，能够满足政府方对项目设计、工程实施、成本控制的要求，设计图纸及说 明需完整、清楚、明确、齐全，结构安全和强制性标准、规74、范执行情况等内容需 通过施工图审查符合。请第三方机构组织专家评分，得分在 80 分以上得满分，得分每少 5 分，扣 5 考核分，扣完为止。20工程质量需符合国家现行相关技术标准和规范的要求，并满足主管单位验收要求，工程质 量应达到建筑工程施工质量验收统一标准GB50300-2013、建筑电气照明装 置施工与验收规范GB 50617-2010 等的合格标准。施工过程中不定期进行工程质量检查，每发现 1 处质量隐患扣 2 分，每发现 1 处明显质量问题扣 10 分，特别严重扣 30 分，扣完为止。30施工工期开工日：开工时间以政府相关主管部门颁发项目施工许可证之日为准。 竣工验收日：自前述实际开工75、时间起算三（3）年内。按时完工得满分，非特殊 情况，每延期 1 天，扣 2 分，扣完为止。10环境保护符合项目环境影响评价报告中各项指标要求。有 1 项指标不达标，扣 2 分， 扣完为止。10安全生产符合国家、宜春市的安全文明标准要求，确保无重大、特大安全生产事故。未发 生重大、特大安全生产事故得满分，发生了重大、特大安全生产事故，该项不得 分。20工程资料从施工日志的完整度率（5 分），工程质量及分部工程等相关资料的验收资料归 档率、完整性（5 分）等方面进行考核。每少 1 项资料扣 2 分，扣完为止。10二是，对本项目设置了项目的运营考核和移交考核指标，分别设计了运营管理绩效考核指标、移交76、前维护管理绩效考核指标等细则。（1）运维绩效指标设计与考核方式 在项目运营期内，参照交通部颁发的农村公路养护管理办法（中华人民考核项目考核内容分 值考核标准安 全 管 理工程 质量休闲广场、垃圾处理设施、污水处 理设施、公交站台达到使用标准（或竣工验收）标准。4达不到设计和使用（或竣工验收） 标准的，每项扣 1 分。安全饮水及水生态文明工程、河堤 及排洪渠达到使用标准（或竣工验 收）标准。3达不到设计和使用（或竣工验收） 标准的，每项扣 1 分。电力网建设、广电网建设、互联网 建设达到使用标准（或竣工验收） 标准。3达不到设计和使用（或竣工验收） 标准的，每项扣 1 分。景观墙、绿化亮化建设达77、到使用标 准（或竣工验收）标准。2达不到设计和使用（或竣工验收） 标准的，每项扣 1 分。改厕、改沟、改环境、改塘达到使 用标准（或竣工验收）标准。2达不到设计和使用（或竣工验收） 标准的，每项扣 0.5 分。交通设施类的硬化道路、新建道 路、便民桥达到使用标准（或竣工 验收）标准。3达不到设计和使用（或竣工验收） 标准的，每项扣 1 分。危房改造项目、综合服务平台、小 学、幼儿园、便民超市、公厕、卫 生室、金融点、农家书屋达到使用3凡涉及房屋结构安全任何一项技 术指标达不到国家强制性标准的， 直接扣 2 分。、防震、防雷达不到共和国交通运输部令 2015 年第 22 号）、房屋建筑工程质量保78、修办法、生 活垃圾转运站运行维护技术规程CJJ109-2006，从维护管理标准、各类设施状 况、安全管理、运行管理、经济管理、建立设施档案、环境卫生处置、市民和专 业机构监督反映等方面设置运营管理绩效指标进行考核，并将考核结果与可用性 服务费及运营绩效服务费挂钩（表 7 作为项目合同中制订详细考核指标的参考， 须在项目合同中进一步细化）。本项目无论是社会资本方自行开展维护管理还是 委托开展维护管理，政府方对运营期维护管理情况的考核对象均为社会资本方。 表 3-3：运营绩效考核指标考核项目考核内容分 值考核标准标准（或竣工验收）标准。设计和使用（或竣工验收）标准的， 每项扣 0.5 分。应急 措79、施有针对项目范围内道路、便桥、河 堤、护坡的完善可行的综合性及季 节性的应急机制和抢险方案。2方案由施工单位负责编制、实施单 位负责审核，良好得 2 分，一般得1 分。工程 抢险险情发现及时，报告准确；抢险方 案落实；险情抢护及时，措施得当。6险情发现不及时，报告不准确，此 项不得分。抢险方案不落实扣 3 分；险情抢护不及时、措施不得当 扣 3 分。工程 隐患 排查 和处 理定期对项目范围内的房屋建筑进 行有计划的安全勘察，根据勘察结 果编写报告，并及时报上级主管部 门；对影响房屋结构安全的隐患要 上报并应采取进一步的措施防止 事态扩大。4没有对进行勘察扣 2 分；没有勘察报告扣 1 分；未及80、时上报扣 1 分；发现隐患不处理扣 1 分。运 行 管 理信息 管理建立健全信息管理制度，上级的指 示信息、业主的有关意见及决定、 地方政府及有关单位、人民群众对 项目的意见和建议6有完整的各阶段信息资料（包括接 收、处理、反馈、检查）得 4 分， 无资料不得分，少一个阶段扣 1.5。人员 安全 培训定期对员工进行安全教育培训，使 员工在思想上、制度上、程序上重 视安全管理5无完善易懂的培训方案扣 2.5 分、 无受训人员签字的书面培训记录 扣 2.5 分。标志 标牌项目范围内各类围拦、围挡、安全 标志、警示标志、指示牌、简介说 明牌、公交站牌齐全6围栏、围档、警示标志、安全标志 少一块扣 081、.5 分；指示牌、简介说明牌、公交站牌少一块扣 0.25 分垃圾 清运 设施有完善完整的运营、管理资料；做 到定时、定点清运处理；运输中无 固液体洒落、泄漏，清运、填埋工 作不影响沿线居民生活。6无营运、管理资料扣 1 分；没有按照要求定时、定点工作扣 1 分； 运输中产生较强异味、洒落、泄漏 垃圾扣 2 分；没有按照国家或地方 标准进行处理，对环境产生不利影 响扣 2 分。污水 处理 设施有完善完整的生产、管理、人员培 训登记资料；定期对厂区范围的水 体进行取样抽检并根据抽检结果 调整生产工艺，处理后水体达到国 家标准及行业相关方可排放。6资料不齐全扣 2 分；无定期抽检记录扣 2 分、有处82、理水体不合格或有偷排、乱排行为扣 2 分。道路 养护 管理每日应派专人巡视路况、并建立巡 查档案记录；对发现有可能影响行 人和车辆安全的拱起、沉陷、坑槽9未安排专人巡视扣 2 分；无书面巡视记录扣 2 分；路面有影响行人和 车辆安全的病害未及时进行处理考核项目考核内容分 值考核标准及时处理；养护人员应统一着装反 光背心，对病害路段进行养护时应 设置醒目的警示标志；项目范围内 路面平整度每年标定一次、路面抗 滑性两年评定一次；扣 2 分；养护人员未统一着装扣 1分、未对路面性能定期评定扣 2 分池塘 沟渠沟渠应无淤泥、无积水段并排水流 畅；渠壁无损坏、坍塌；池塘边设 置明显安全警示标志；塘内无漂83、浮 垃圾、无影响环境的外来侵害物 种。5沟渠有淤泥排水不畅扣 2 分；池壁损坏变形扣 1 分；池塘未定期清理扣 2 分。房屋 建筑 维护建立定期巡查制度，并建立巡查档 案记录，对擅自改造房屋结构和用 途的行为应进行制止并上报对己 经修改房屋结构的应进行恢复；房 屋建筑涉及结构安全部门应符合 国家相关强制性标准、建立维修管 理记录、公共场所内部应按规定和 使用需求设置各类消防、安全指示 标志；对建筑物内的消防设施进行 定期检查并做好记录10无专人巡视扣 2 分；无巡视记录扣2 分；发现问题未及时处理扣 2 分； 无建筑消防设施巡查保养记录扣2 分；房屋涉及结构安全部分有一项技术指标不合格扣 2 84、分。经 济 管 理管理 责任 制有完整的财务管理制度、并对成本 控制制定相应奖惩措施、落实主要 管理人员成本控制责任制、考核 制。5无科学完善财务的管理制度扣 2.5 分；无切实可行奖惩措施扣 2.5 分。财务 管理维修养护、运行管理等费用来源渠 道畅通，“两项经费”及时足额到 位。8资金来源渠道不畅通扣 2 分；人员 基本支出和工程维修养护费未能 及时足额到位，每低 10%扣 0.5 分， 低于 60%，此项不得分；没有按照 批准的年度计划执行扣 2 分；审计 报告中有违规违纪行为的，每起扣 2 分。说明1 绩效考核总标准分，满分 100 分，每个单项扣分后最低得分为 0 分。 2、在绩效考85、核中，如出现合理缺项，总得分=实际总得分/（总标准分-合理缺项标准 分）总标准分。合理缺项依据项目设计图纸及运营维护管理的实际情况进行调整， 由考核小组商定并报政府方确定。 3、考核小组可根据运营期内的国家、省市相关维护管理规范制度的调整，对维护管理 标准相应分值和考评标准进行合理调整，并经社会资本方和政府确定。（3）项目移交前运营管理绩效考核指标 最后一次运营管理绩效考核指标满足该运营年度的维护管理计划，视为本PPP 项目通过移交验收的标准。如发现存在缺陷的，未能达到移交标准的，则社会资本方应及时修复，以满足运营管理绩效考核指标的要求。 其次，在创新方面，项目产出说明仅对公共产品的产出和服务86、标准提出要求，不对项目的投入和社会资本方的运营具体实施等如何交付提出要求，从而激励社 会资本方在 PPP 项目设计、建设、运营管理过程中采用新技术、新材料，提高 项目建设质量，降低建设和运营管理成本，创新运营管理机制。同时，实施方案 对社会资本方在投融资能力、业绩、商业信誉等做了针对性的约定，为项目创新 提供了前提保证，使项目不仅可以通过竞争选择优质的社会资本方，而且可以激 发社会资本方运作项目的主动性，促进社会资本通过技术与管理创新降低建设成 本、提高项目运营管理效率、服务质量和对公众的服务水平。以上绝大部分绩效指标设计符合项目具体情况，全面合理，清晰明确，增强 了项目实施的可行性。项目产出87、说明提出了较为全面、清晰和可测量的产出规格 要求，但是对项目运营管理过程并没有过多的限制，体现了政府以绩效为导向的 管控思路，为社会资本投资运作本项目提供了相对充足的创新空间。从而激励社 会资本方在项目合同及付费与绩效机制约束下，通过技术经验整合、服务与管理 创新，提高项目实施效率、改进管理和提高绩效水平，从而降低公共服务提供成 本，提高公共服务质量。按PPP 物有所值评价指引（试行）（财金2015167 号）的要求，本项目的绩效导向与鼓励创新指标通过使用 PPP 模式后为“较有 利的”，自评得分为 82 分。4、潜在竞争程度一是，根据项目可行性研究报告，本项目总投资约 5.5 亿元。项目资本88、金25045.26 万元，其余资金由社会资本方负责融资。本项目建设期利息按中国人民 银行同期 5 年期以上贷款基准利率计算，运营期的综合回报率 X 应在 X5.145%的范围内进行取值报价，项目合作期为 15 年。本项目规模适中，回报机 制设置合理，合作期限较短，社会资本方能够在较短的年限内收回相应的成本并 获得合理回报，融资压力小，对社会资本方具有较大的吸引力。二是，本项目拟采用竞争性磋商的方式选择项目社会资本方，采购程序确保 公平竞争。招标方通过国家指定的公共媒介发布资格预审及招标公告；严格按照 公开的招标条件和程序办事，同等地对待每一个投标竞争者，主要从业绩、投融 资能力、商业信誉等方面89、设置资格条件，未对投标人的所有制、注册地、隶属关 系等因素的不同实施歧视待遇；开标程序公开，所有的投标人或其代表均可参加 开标。公平的竞争环境，合理的资格条件设计，增加了本项目对社会资本的吸引 力。三是，本项目的设计、建设、融资、运营风险主要由社会资本方承担，土地、 政策法律类风险由主要由政府承担。政府以风险为导向来确定政府与社会资本的 权责界限，风险分担机制合理，收益边界清晰，对社会投资有较大的吸引力。根据前期市场调查，由于实施机构对本项目的投资、融资、建设、运营与维 护，项目的回报机制和风险分担机制，社会资本方的资格条件和选择方式，监管 机制与退出机制，有比较清晰的思路，而且本项目属于农村90、基础设施项目，适宜 采用“政府付费”模式，无论是建设还是运营维护，均有已实施的项目可以借鉴， 同时，此类项目社会资本投资人市场已经培育发展起来，有较多社会资本投资人 在教育项目建设与运营管理方面有着丰富的经验，项目有较多潜在的社会资本投 资人可供选择，市场竞争较为充分。通过市场测试，预计有资格、有意愿、有实力实施本项目的社会资本方较多， 潜在的合作伙伴的能力与本项目的具体情况匹配度较高，潜在的社会资本方预期能够较高效整合建设、投资和物业管理等方面的人财物资源，以及其他相关能力。 按PPP 物有所值评价指引（试行）（财金2015167 号）的要求，本项目的潜在竞争程度通过使用 PPP 模式后为“91、有利的”，自评得分为 79 分。5、政府机构能力我国推广应用 PPP 以来，江西省全面贯彻执行国家财政部、发改委等相关 部委关于推广应用 PPP 模式的系列文件精神导向，积极探索 PPP 模式应用，在 PPP 推广应用工作方面一直走在全国前列，先后出台了江西省人民政府关于开 展政府和社会资本合作的实施意见（赣府发201525 号）、江西省人民政府 办公厅转发省财政厅省发改委人行南昌中心支行关于在公共服务领域推广政府 和社会资本合作模式实施意见的通知、江西省财政厅转发财政部关于进一步 做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知、江西省财政厅关于进一步加 快推进政府和社会资本合作（PPP）项目实施的92、通知 等相关文件，并成立了 以财政厅厅长为组长，其他厅领导为副组长，相关业务处室负责人为成员的 PPP 工作领导小组。明确任务分工，开展项目进行督导调研；定期召开会议，研究和 落实有关 PPP 推动工作；持续完善机制制度，加大政策资金支持；举办多场推 介会，极大地推动各地策划项目的力度，激发了社会资本参与热情。截至 2017 年 6 月 30 日，江西省全部入库项目 380 个，总投资 2216.47 亿元，其中执行阶段项目 29 个，总投资额 203.46 亿元，落地率 26.36%。入库项目的地 区和行业集中度均较高，赣州、萍乡、鹰潭居项目数前三位，合计超过入库项目 的 2/3；市政工程、93、交通运输、旅游 3 个行业项目居前三位，合计超过入库项目 的一半。下一步，省发改委将会同相关部门继续加强宣传推介力度，促进项目对 接，协调项目推进，为项目尽快落地实施积极做好指导和服务工作。近年来，宜春市认真贯彻落实国务院文件精神和财政部、省政府工作部署， 加快推进 PPP 投融资模式创新，鼓励和引导社会资本进入公用事业和基础设施 领域，出台了宜春市在公共服务领域推进政府与社会合作实施意见，规范了 PPP 项目的准备、采购、执行、移交等各环节操作流程。宜春市XX县认真贯彻执行国家财政部、发改委及省市关于推广应用 PPP 模式的系列文件精神导向，县政府及相关职能部门高度重视 PPP 工作，认可 94、PPP 理念，积极推进基础设施投融资改革和市政基础设施 PPP 试点工作，清楚本轮 PPP 不仅是基础设施及公共服务融资手段，更是转变政府职能、建设现代财政制 度等的重要手段，通过研读文件和参加培训等方式认真学习领会 PPP 理论，了 解 PPP 契约精神，熟悉依法依合同、平等合作、风险分担、全生命周期绩效管 理等 PPP 知识、技能。通过学习借鉴各县市 PPP 项目实践，XX县逐渐形成了 以各行业主管部门、财政局、住建局、交通局、发改委、审计局等部门积极参与 PPP 工作的良好氛围，形成了一批 PPP 专业骨干人员，积累和总结了丰富的 PPP 实操经验，已对 PPP 项目进行了识别和筛选，计95、划分批推出 PPP 项目，并通过 各种途径向社会进行推介，使其 PPP 工作受到社会资本的广泛关注。XX县城市建设投资管理局作为本 PPP 项目的实施机构，通过对各地市、 县的学习和借鉴，对于 PPP 项目的实施具有一定经验，对 PPP 项目的操作流程、 适用法规、政府关注的重点问题等有了一定程度的认识。在项目实施方案的研究 编制过程中，XX县人民政府授权有关领导多次组织研究讨论项目实施方案的核 心条款，实施机构、财政、发改等相关部门积极参与项目实施方案讨论，并对项 目实施提出了许多中肯且很有价值的完善意见，表现出政府部门从过去的公共服 务提供者正转变为一个监管者、减少了对微观事务的干预，增加96、在发展规划、监督管理、绩效考核方面的精力投入的 PPP 理念，说明政府机构具有较强的 PPP运作能力。综上，截至目前，XX县在 PPP 制度建设、机构能力建设和实操经验上均 有一定的基础，能够为本项目顺利实施提供很好的制度和经验支持。特别是本 PPP 项目的实施机构和财政部门，对于 PPP 项目的实施具有一定经验，基本了解 PPP 项目的操作流程、适用法规、政府关注的重点问题。在项目实施方案的研究 编制过程中，XX县人民政府有关领导也多次组织研究讨论项目实施方案的核心 条款，实施机构、财政、发改等相关部门积极参与项目实施方案讨论，并对项目 实施提出了许多中肯且很有价值的完善意见，表现出政府部门97、从过去的公共服务 提供者正转变为一个监管者、减少了对微观事务的干预，增加在发展规划、监督 管理、绩效考核方面的精力投入的 PPP 理念，说明政府机构具有较强的 PPP 运 作能力。项目实施方案还明确赋予了政府有关部门对项目建设总体进度监管、建设资 金监管、工程质量监管、安全生产监管、运营维护监管等方面的监管职能，同时 依法、依规限制政府部门对具体运营过程的干预，从而避免由于人员、精力以及 专业性不足造成的项目建设和运营管理风险，使其从繁杂的具体事务中抽离，确 保将有限的人力和物力投入到对项目建设和运营的监管中，提升了政府监管能力 和水平。综上分析，按PPP 物有所值评价指引（试行）（财金20198、5167 号）的 要求，本项目的政府机构能力通过使用 PPP 模式后为“有利的”，自评得分为 85 分。6、可融资性首先，本项目合作期为 15 年（含建设期），项目投资总额约 5.5 亿元，满 足金融机构对 PPP 项目贷款的基本把控条件。其次，本项目实施方案对社会资 本方的投融资能力做了具体和针对性的约定，比如，要求社会资本投标人具有良 好的银行资信和投融资能力，企业自有资金须能满足项目资本金的投入要求；要 求投标人商业信誉良好，财务会计制度健全等等。其三，本项目属于政府付费项目，XX县财力较为充足，通过对XX县一般 公共预算支出趋势和 PPP 行业与领域平衡的分析与评估，本 PPP 项目及99、现有 PPP 项目在本项目全生命周期内每一年度政府财政支出责任占一般公共预算支出比 例均低于 10%，且在农村基础设施建设领域的承受能力范围之内，XX县人民政 府对本 PPP 项目具有较强的支付能力，并能抵抗一定的风险。因此，项目在国 内银行业融资具有一定的可靠性，对融资机构的吸引力较大，具有融资可行性。 通过对XX县一般公共预算支出趋势和 PPP 行业与领域平衡的分析与评估，本 PPP 项目及现有 PPP 项目在本项目全生命周期内每一年度政府财政支出责任占 一般公共预算支出比例均低于 10%，XX县人民政府对本 PPP 项目具有较强的 支付能力，并能抵抗一定的风险。本项目采用 PPP 模式，100、社会资本在建设期间融资渠道较广，可向政策性银 行贷款和向其他金融机构申请项目融资等，且优质社会资本合作伙伴的加盟，可 在一定程度上提高项目对金融机构的吸引力，发挥其融资优势，创新融资渠道， 本项目的融资具有可行性。综上分析，按PPP 物有所值评价指引（试行）（财金2015167 号）的 要求，本项目的可融资性通过使用 PPP 模式后为“有利的”，自评得分为 80 分。 补充评价指标初步分析1、项目规模大小本 PPP 项目投资估算总额为 55045.26 万元，建设期为三年。与国内同类项 目相比，项目投资规模适中，合作期 15 年（含 3 年建设期），周期也适中，规 模与合作周期合理匹配。将项目101、交由社会资本负责建设运营，对于政府而言能够 将所涉资产进行有效整合和管理，有效统筹建设和维护的成本，对于社会资本而 言，能够在较长的项目合作期内，通过资源整合及规模与项目寿命的合理匹配， 降低单位成本和运营成本，实现政府与社会资本的双赢。项目规模大小指标自评 得分 79 分。2、全生命周期成本测算准确性 本项目实施方案依据项目的具体情况，设计建设成本、运营成本等财务计量模型，预测项目全生命周期成本，将其作为确定 PPP 合作期限长短、付费多少、 政府付费等的重要依据，并对项目可能方式的风险损失进行了合理的判断与计 量。本项目全生命周期成本包含建设成本、运营成本。（1）建设成本本 PPP 项目估102、算投资总额为 55045.26 万元，其中，工程费用为 51699.98 万 元，工程建设其他费用 617.11 万元，预备费 462.56 万元，建设期利息 2265.61 万元。可研报告中根据项目类型分别测算建安投资、工程建设其他费用、预备费 用及建设期利息，项目建设成本的估算值相对合理、准确。（2）运营成本 本项目运营成本为运营期内的日常维护管理费用，维护管理费用包括本项目红线范围内有关工程的维护管理责任。维护管理费用参照有关标准、定额等进行测算。运营维护成本估算值相对符合实际。（3）风险成本量化本报告还对传统建设、运营模式与 PPP 模式可能的风险逐一进行了识别、 分析、对比与判断，并103、按照情景分析法进行了量化的计量，计算项目可能发生的 风险损失，判断可以转移的风险及自留的风险。经过对建设成本、运营成本实地调研测算和风险损失的合理判断、计量，项 目的全生命周期成本已得到较好的理解和认识，并且得到了较合理、准确的预测， 自评得分为 81 分。3、资产寿命根据规范及设计要求，本项目有关工程等设计使用年限均在 20 年以上，使 用年限较长。此外，本项目分别设置了建设期和运营期绩效考核，从工程施工图 质量、建设工程质量、施工工期、环境保护、安全生产、工程资料等方面设置建 设绩效考核指标进行考核，从安全管理、运行管理等方面设置运营管理绩效指标 进行考核，并将考核结果与可用性服务费和运营104、绩效服务费挂钩。促使项目加强 设计及施工管理，提高建设质量，延长使用寿命。且通过设计、施工、运营总承 包的方式，使得社会资本能够更加的重视各子项目的施工质量，提高项目的施工 建造质量，降低建设及运营管理成本，进一步提高项目使用寿命。因此，本项目 采用 PPP 模式为有效的提高效率、降低全生命周期成本提供了基本条件，自评 得分为 79 分。3.3 专家评分 本项目物有所值定性评价，由咨询机构组织内部专家分析确定六个基本指标和三个补充指标并赋予各指标相应的权重，聘请部分外部专家与内部专家组成评估专家组。由专家独立打分并汇总计算专家评分的平均值，最终得出自评加权平 均分为 80.45 分，说明本项目105、采用 PPP 模式为“有利的”的结论，各项指标具体 自评得分如表 3-4 所示：表 3-4：物有所值定性自评得分表指标权重自评专家综合平均分加权平均分基 本 指 标全生命周期整合潜力12%789.36风险识别与分配13%8010.4绩效导向与鼓励创新13%8210.66潜在竞争程度14%7911.06政府机构能力13%8511.05可融资性15%8012基本指标小计80%484补 充 指 标项目规模大小7%795.53全生命周期成本测算 准确性6%814.86资产寿命7%795.53补充指标小计20%239评分结果100%72480.45本项目采用 PPP 模式进行实施，可以发挥财政资金杠杆，106、加快基础设施及 公共服务领域项目建设步伐；引入专业运营主体，合理化解传统政府服务供应过 程中的风险承担水平；优化运营管理结构，提高服务品质与效率；优化政府监管 方式，促进经济效益与社会效益的协调统一。因此，从定性评价角度来看，本项 目满足项目物有所值的要求。第 4 章 本项目物有所值定量评价4.1 PSC 值测算 4.1.1 计算依据 1、项目范围本项目位于XX县境内。主要包括“七改三网”建设、“8+4”公共服务配 套设施建设、环境美化设施建设三大类。（1）“七改三网”建设：改路、改水、改沟、改塘、改环境等及电网建设、 广电网建设、互联网建设。（2）“8+4”公共服务配套设施建设工程： 合公共107、服务平台、卫生室、便民超市、 农家书屋、文体活动场所、垃圾处理设施、污水处理设 施、.公厕。有条件和需求的中心村还要配置幼儿园、小学、金融中心和公交 站。（3）村口文化墙景观 1311 处、绿化亮化景观灯 3398 盏。 2、政府传统经营模式 本项目属于基础设施建设项目，其传统运作模式是由政府投融资建设，并由相应部门负责项目的运营维护管理。3、数据选择 本报告主要以项目可行性研究报告和实施方案的数据作为基础，经可比口径调整后测算 PSC 值；以项目实施方案中影子报价计算项目全生命周期建设和运 营管理成本，并测算 PPP 模式下的政府支出现值，根据建设项目评价方法与 参数的相关规定，本工程建设成108、本的影子价格调整系数取值为 1，即以原始的 建设投资计算。在风险调整部分，为了能比较客观、合理的预估合作期每年的风险概率以及 风险损失总额，采用访谈的形式就风险概率进行了调研，调研对象包括财政、发 改、规划、住建、金融、各类企业、当地居民及 PPP 项目运作和风险管理方面 的专家。4、竞争中立调整和风险分担依据 本报告在竞争中立调整和风险分担计算中以项目实施方案及XX县的市场环境为依据进行分析，竞争中立调整主要对税收进行调整。5、折现率的确定依据财政部PPP 物有所值评价指引（试行）（财金2015167 号），用 于测算 PSC 值的折现率应与用于计算 PPP 值的折现率相同，并参照政府和社 109、会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）第十七条“年度折 现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定” 等有关规定测算，本报告折现率综合考虑XX县财政状况、以往年度当地融资平 台公司的融资成本、本项目政府付费期限，并参照江西省近几年的政府债券收益 率水平取值，即折现率按 6%取值。4.1.2 基本假设1、本 PPP 项目各子项目的合作期拟确定为 15 年，其中项目建设期 3 年， 运营期 12 年。2、假设传统模式下政府建设投资的 80%来自银行贷款，贷款利率按 5 年期 以上基准利率 4.9%计算，建成后分 10 年等额本息还款。4.1.3 初始 110、PSC 值计算1、建设总投资本 PPP 项目估算投资总额为 55045.26 万元，其中，融资额度为 30000 万元， 项目总投资使用计划及资金筹措如表 4-1：表 4-1：项目总投资使用计划与资金筹措表序号项目/年份合计建设期第 1 年第 2 年第 3 年一项目投资总额（估算金 额）55045.2617838.2218340.2218866.821工程费用51699.9817233.3317233.3317233.332工程建设其他费用617.11205.7205.7205.73预备费462.56154.19154.19154.194建设期利息2265.61245747.011273.61111、二项目资金来源55045.2618348.4218348.4218348.421社会资本方融资资金30000100001000010000备注1、融资比例：54.5%2、建设期贷款利率：按中国人民银行同期5年期以上贷款基准利率4.9%计算2、运营维护成本 本项目运营维护成本主要为维修养护费。费用参照江西省市政工程及园林工程费用定额（2006 年）、2004 年土建装饰安装工程费用定额、公路 工程基本建设项目概算预算编制办法等进行测算，本项目的养护维修成本费用 按运营绩效服务费的 90%计。即年运营绩效付费为 330.27 万元。3、初始 PSC 值初始 PSC 值=建设成本+运营维护成本。 通112、过建设成本、运营维护成本等构建项目现金流模型（详见表 4-3）， 测算初始 PSC 值为 50337.06 万元。表 4-2：传统模式还本付息表单位：万元序号项目建设期运营期123456789101112131年初借款累计-10,245.0020,992.0132,265.6229,688.3626,984.8124,148.7921,173.8018,053.0414,779.3611,345.277,742.913,964.042本年借款10,000.0010,000.0010,000.003本年应计利息245747.011273.611,581.021,454.731,322.261,1113、83.291,037.52884.60724.19555.92379.40194.244本年还本付息4,158.284,158.284,158.284,158.284,158.284,158.284,158.284,158.284,158.284,158.28本年偿还本金2,577.262,703.552,836.022,974.993,120.763,273.683,434.093,602.363,778.873,964.04本年应付利息1,581.021,454.731,322.261,183.291,037.52884.60724.19555.92379.40194.24表 4-3：初始114、 PSC 值计算表单位：万元序号项目合计建设期运营期123456789101112131415一初始 PSC原值70,591.278,348.428,348.428,348.424,488.554,488.554,488.554,488.554,488.554,488.554,488.554,488.554,488.554,488.55330.27330.271建设成本66,628.038348.428348.428348.424,158.284,158.284,158.284,158.284,158.284,158.284,158.284,158.284,158.284,158.28-偿还贷115、款 本息41,582.774,158.284,158.284,158.284,158.284,158.284,158.284,158.284,158.284,158.284,158.28-2运营维护 成本3,963.24330.27330.27330.27330.27330.27330.27330.27330.27330.27330.27330.27330.27二初始 PSC值50,337.06XX县农村基层设施提升工程 PPP 项目物有所值评价报告4.1.4 竞争中立调整根据PPP 物有所值评价指引（财经2015167 号）的要求“竞争性中立 调整成本即采用政府传统投资方式比采用 PPP 模116、式实施项目少支出的费用，通 常包括少支出的土地费用、行政审批费用、有关税费等”。竞争性中立调整排除了公共部门通过公共关系得到的相对于社会资本的竞 争优势，保证 PSC 值与 PPP 值的可比性和一致性，使得物有所值评价更加精确。 本项目竞争性中立调整为采用 PPP 模式下社会资本应缴纳的所得税和增值税金 及附加，竞争性中立调整值为 1590.9 万元（详见表 4-4 竞争性中立调整表）。4.1.5 风险调整 按照项目实施方案中风险分担要求，本项目政府承担的风险主要是法律变更风险、土地获取风险、项目审批风险、政府支出风险、合约/管制风险、生命周 期风险、社会其他影响风险、不可抗力风险等。根据风险117、损失和风险概率构建现 金流模型，本项目由政府自担风险调整值为 1494.89 万元（详见表 4-5 风险支出调整表），可转移风险调整值为 3636.81 万元。第 57 页表 4-4：竞争性中立调整表单位：万元序号项目合计建设期运营期123456789101112131415一竞争中立调整原值2599.120.000.000.00334.88306.50278.12249.75221.37192.99164.62136.24107.8679.49269.26258.041增值税及附加527.300.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.118、00269.26258.04增值税479.360.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.00244.78234.58城市维护建设税23.970.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.0012.2411.73教育费附加（3%）14.380.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.007.347.04地方教育费附加9.590.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.004.119、904.692所得税2071.820.000.000.00334.88306.50278.12249.75221.37192.99164.62136.24107.8679.490.000.00二竞争中立调整值1590.90表 4-5：风险支出调整表单位：万元序号项目合计建设期运营期123456789101112131415一风险或有支出2148.2778.04158.28240.82268.07220.57200.59190.53169.45148.37127.29106.2185.1464.0660.0930.751法律变更风险或有支出221.280.000.000.0026.4224.22120、22.0229.7226.4223.1219.8216.5113.219.916.613.302土地获取风险或有支出109.0617.8436.1855.050.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.003项目审批风险或有支出82.058.9218.0927.5227.520.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.004政府支出风险或有支出361.760.000.000.0055.3850.7946.2041.6137.0332.4427.8523.2718.6814.099.504.925合约/管制风121、险或有支出706.2326.7654.2782.5783.0676.1869.3062.4255.5448.6641.7834.9028.0221.1414.267.386生命周期风险或有支出25.960.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.0017.118.857社会其他影响风险或有支出466.8617.8436.1855.0555.0550.4645.8741.2836.7032.1127.5222.9418.3513.769.174.598不可抗力风险政府或有支出175.076.6913.5720.6420.6418.9217.122、2015.4813.7612.0410.328.606.885.163.441.72二政府自担风险调整值1494.894.1.6 PSC 值PSC 值=初始 PSC 值+竞争性中立调整值+可转移风险承担成本+自留风险承 担成本，在政府传统采购模式下，PSC 值为 57059.66 万元，其各组成部分如 PSC 值构成表 4-6 所示。表 4-6：PSC 值构成表序号项目现值1初始 PSC 值50337.062竞争中立调整值1590.903可转移风险承担成本3636.814自留风险承担成本1494.895PSC 值57059.664.2 PPP 值测算4.2.1 政府付费 本项目按照“基于可用性123、的绩效合同”方式，即政府根据绩效考核情况向社会资本支付可用性服务费和运营绩效服务费。1、可用性服务费 项目运营期可用性服务费计算公式如下：Cn=P/n+P-(P0+Pn-1) i公式中：C 为各年可用性服务费支出金额；P 为可用性服务费的计算基数，是考虑建安工程费下浮率后的运营期初投 资总额，即：P=工程费用（1-建安工程费下浮率）+工程建设其他费用+建设期 财务费用；其中，建安工程费下浮率按照 PPP 项目合同约定的计取；工程费用 以财政评审结算价为准，工程建设其他费用以实际发生金额为准；建设期财务费用按照中国人民银行发布的同期 5 年期以上贷款基准利率计算；n 为运营期年限，本项目运营期为124、 12 年，则 n=12，在实际过程中，若项 目运营期年限有调整，n 相应变化；Pn 为各个运营年度建设补贴支付金额：本项目建设期不支付建设补贴，因 此，建设期的建设补贴支付金额为零，即 P0=0；自进入运营期后开始支付建设 补贴，P1 为运营期第 1 年建设补贴支付金额，Pn-1 为运营期第 n-1 年建设补贴支 付金额。i 为综合回报率，以 5.145%作为招标最高控制线，以中标社会资本方投标 文件中标明的综合回报率为准。2、运营绩效服务费 本项目运营期政府支付给社会资本方的运营绩效服务费包含社会资本方的日常维护管理费用；可能产生的中修、大修等专项维护由政府方根据运营期内的 实际需要另行委125、托社会资本方开展，专项维护费用另计。运营绩效服务费与传统 模式的运营维护成本一致。综上，本项目的初始 PPP 值为 46557.26 万元，详见 表 4-7。XX县农村基层设施提升工程 PPP 项目物有所值评价报告表 4-7：PPP 模式下政府支出情况表单位：万元序号项目合计建设期运营期123456789101112131415一政府付费77417.010.000.000.007749.457513.457277.447041.436805.436569.426333.416097.415861.405625.395389.395153.381可用性服务费73453.777419.187183126、.186947.176711.166475.166239.156003.145767.145531.135295.125059.124823.112运营绩效服务费3963.24330.27330.27330.27330.27330.27330.27330.27330.27330.27330.27330.27330.27二初始 PPP 现值46557.26备 注1、建设期贷款利率：按中国人民银行同期 5 年期以上贷款基准利率 4.9%计算。2、综合回报率：本表综合回报率暂按 5.145%计算。3、PPP 折现率：6%。第 62 页4.2.2 政府自留风险根据上述风险调整分析，PPP 模式下政府自127、留风险承担成本为 1494.89 万元。4.3 政府配套投入根据财政承受能力，本项目政府配套投入共计 500.00 万元，政府配套投入现值为 445.45 万元。4.4 物有所值定量评价结果 按照物有所值定量评价方式，政府传统采购模式和 PPP 模式下政府支出对比值如表 4-8 所示。表 4-8：物有所值结果对比表项目PSC 值PPP 值初始 PSC 值50337.06竞争中立调整值1590.90可转移风险承担成本3636.81自留风险承担成本1494.891494.89政府付费46,557.26配套投入445.45合计57059.6648497.60427VFM 值（PSC 值-PPP 值)128、8562.06物有所值指数=15%图 4-1：物有所值图表根据物有所值定量分析框架，本项目物有所值定量分析结果 VFM 值为8562.06 万元现值，VFM0，从定量分析的视角本项目采用 PPP 运作可行。 从具体数据分布情况看，采用 PPP 模式 VFM 值为 8562.06 万元，相当于政府节约了 8562.06 万元的资金现值，主要由两个因素带来：一是政府的财政支出 年限拉长并后移带来的资金时间价值；二是政府将项目部分风险转移给对该部分 风险管理控制能力较强的社会资本投资人，从而减少的该部分或有支出。第 5 章 本项目物有所值评价结论根据项目类型与具体情况，依据财政部关于印发PPP 物有129、所值评价指引（试 行）的通知（财金2015167 号）等相关文件精神，本 PPP 项目物有所值评价 采用以定性评价为主、定量评价为辅的评价方法，定性评价遴选专家对项目进行 综合定性评估，定量评价通过对 PPP 项目全生命周期内政府方净成本的现值（PPP 值）与公共部门比较值（PSC 值）进行比较，判断 PPP 模式能否降低项目全生 命周期成本，经综合分析后，得出以下评价结论。5.1 本项目物有所值定性评价结论 本项目物有所值定性评价，由咨询机构组织内部专家分析确定六个基本指标和三个补充指标并赋予各指标相应的权重，聘请部分外部专家与内部专家组成评 估专家组。由专家独立打分并汇总计算专家评分的平均130、值，最终得出自评加权平 均分为 80.45 分，说明本项目采用 PPP 模式为“有利的”的结论，通过采用 PPP 模式实施本项目，能够有效的促进政府部门转变职能、优化服务、依法履约，提 高行政监管和项目执行管理等能力；通过竞争性磋商引入优质的社会资本，负责 项目投融资、建设和运营全生命周期的工作，有利于对项目全生命周期的资源进 行整合，有利于项目风险在政府与社会资本之间进行合理的分配和有效规避，有 利于增强项目的可融资性；通过绩效导向能够激发社会投资人的创新意识和创新 动力，从而提高公共产品和服务的品质与运营效率。同时，一方面，本项目预期 使用寿命较长，规模较大，全生命周期成本测算准确性较高也131、能进一步激发社会 投资人进行技术和管理创新，以获取更多的回报。5.2 本项目物有所值定量评价结论根据项目特点，参照世界各国 PPP 项目物有所值评价惯例及我国现有的文件规定，本项目采用 PSC 定量分析框架。项目物有所值（VFM）定量分析结果 为 8562.06 万元资金现值，VFM0，从定量分析的视角本项目采用 PPP 运作可 行。从数据分布情况看，采用 PPP 模式 VFM 值为 8562.06 万元，相当于政府节 约了 8562.06 万元的资金现值，主要是因为政府的财政支出后移带来的资金时间 价值及风险转移价值。5.3 本项目物有所值评价总结论本项目根据财政部关于印发的通知（财 金2015167 号）要求开展物有所值评价，其中，定性评价自评得分为 80.45 分， 超过合格线 20.45 分；定量评价结果 VFM 值为 8562.06 万元，即 PPP 模式政府 支出比传统投资模式节约 8562.06 万元资金现值。物有所值定性评价与定量评价 均显示通过，则本项目通过物有所值评价，可以采用 PPP 模式实施本项目。