1、中山翠亨新区翠海道地下综合管廊及同步建设工程 PPP 项目财政承受能力论证（验证版）中山市财政局二一六年七月目录目录一、财政承受能力论证依据一、财政承受能力论证依据.1（一）财政承受能力论证概述.1（二）财政承受能力论证的政策依据.1（三）财政承受能力论证的意义.2（四）财政承受能力论证的框架.2二二、责任识别责任识别.4（一）股权投资支出责任.4（二）运营补贴.4（三）风险承担.4（四）配套投入.6三、支出测算三、支出测算.7（一）各项支出.7（二）各年度总支出.9四、能力评估四、能力评估.11（一）财政支出能力评估.11（二）行业和领域平衡性评估.14五、信息披露五、信息披露.15六、论证2、结论六、论证结论.15附录：附录：财政承受能力论证编制说明财政承受能力论证编制说明.161 1一、财政承受能力论证依据一、财政承受能力论证依据（一）财政承受能力论证概述（一）财政承受能力论证概述财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作（PPP）项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为 PPP 项目财政管理提供依据。开展PPP 项目财政承受能力论证有利于规范 PPP 项目财政支出管理，有效防范和控制财政风险，实现 PPP 可持续发展。“通过论证”的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项3、目，则不宜采用 PPP 模式。每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%。（二）财政承受能力论证的政策依据（二）财政承受能力论证的政策依据根据中华人民共和国预算法、国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443 号）、国务院关于深化预算管理制度改革的决定（国发201445 号）、国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国201460 号）、财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476 号）、财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号）和政府和社会资本4、合作项目财政承受能力论证指引财金201521 号等法律、法规、规章和规范性文件。2 2（三）财政承受能力论证的意义（三）财政承受能力论证的意义一是恰当评估财政支出责任可确保 PPP 采购有效且具有竞争性。如果政府不能有效评估支出责任，那么一些投标人会押注于在竞标成功后与政府重新谈判（届时已没有竞争对手），期望在建设或运营阶段获得更多政府补助。由于一些企业把赌注压在自己可以影响政府未来决策上，因此采购会受到影响。在这种情况下，最具竞争性和透明度的采购就会失效，不能形成有效的竞争，反而助长投机行为。二是财政承受能力论证对政府推广 PPP 的信誉非常重要。建立前期清晰的预算机制，以确保按时支付直接负5、债和或有负债，可以提升社会资本对政府的信任度。如果社会资本认为存在政府支付风险，将会对政府不信任。即使信任，也可能要求政府承担化解这种风险的成本，并纳入 PPP 合同的定价机制中，削弱风险分担给政府带来的好处。三是开展 PPP 项目财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障，有利于规范 PPP 项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实现 PPP 模式可持续发展。（四）财政承受能力论证的框架（四）财政承受能力论证的框架本项目根据财政部颁发的 政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引财金201521 号文件制订了以下框架：3 3（1）PPP 项目全生命周期过程的财政支出6、责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。（2）财政部门（或 PPP 中心）应当综合考虑各类支出责任的特点、情景和发生概率等因素，对项目全生命周期内财政支出责任分别进行测算。（3）财政部门（或 PPP 中心）识别和测算单个项目的财政支出责任后，汇总年度全部已实施和拟实施的 PPP 项目，进行财政承受能力评估。图1-1中山翠亨新区翠海道地下综合管廊及同步建设工程PPP项目财政承受能力论证框架4 4二、二、责任识别责任识别中山翠亨新区翠海道地下综合管廊及同步建设工程 PPP 项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权支出、运营补贴、风险承担、配套投入等。（一）股权投资支出责任（一7、）股权投资支出责任股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。本项目权益性融资以政府指定中山翠亨投资有限公司作为中山市政府出资代表和中选社会资本合资成立项目公司（SPV）的方式完成，中山翠亨投资有限公司的股权出资额即为政府股权投资支出责任。（二）运营补贴（二）运营补贴项目主要收入包括入廊单位支付的管廊租赁费（包括入廊费、管廊运维费），但项目收入无法完全覆盖整个项目成本，需要财政补贴的支持。本项目采取可行性缺口补助的形式，通过“可用性考核指标”和“运营维护期绩效考核指标”对项目全生命周期进行量化考核，依据社会资本绩效水平向其支付服务费。（三）风险承担8、（三）风险承担本项目存在的风险主要包括政策风险、法律风险、建造风险、运营风险、财务风险、不可抗力风险。项目的风险分配方案如下表所示（具体解释参见中山翠亨新区翠海道地下综合管廊及同5 5步建设工程 PPP 项目实施方案第二章）。表 2-1风险分配方案序号序号风险因素风险因素政府承担政府承担社会资本承担社会资本承担共同承担共同承担1政策风险1.1政府干预1.2征用/公有化1.3政府信用1.4宏观经济变化1.5公众反对1.6税收调整1.7决策审批延误2法律风险2.1法律变更2.2合同文件冲突2.3第三方延误/违约2.4设施所有权3建造风险3.1设计不当3.2工程质量3.3工地安全3.4建设成本超支39、.5完工风险4运营风险4.1运营成本超支4.2运营商违约4.3公共维修维护效率低4.4项目移交4.5社会资本能力不足6 6序号序号风险因素风险因素政府承担政府承担社会资本承担社会资本承担共同承担共同承担5财务风险5.1利率变化5.2通货膨胀6不可抗力（四）配套投入（四）配套投入配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任。通常包括政府承担的未纳入建设成本的咨询服务费用、市场测试费用、社会资本未中选补偿金、移交补偿款等交易成本，政府负责的连接设施和配套工程建设成本，政府授予社会资本的项目周边土地或商业开发收益权，政府向社会资本提供的贷款贴息，以及政府放弃的项目公司股利等。7 7三、支10、出测算三、支出测算（一）各项支出（一）各项支出本项目中财政支出责任主要分为股权投资支出、运营补贴支出、风险承担支出与配套投入支出。1.股权投资支出项目总投资预计 416999.92 万元。项目资本金不低于项目总投资的 20%，即下限为 90,000 万元，按政府在项目公司（SPV）中股权比例 10%计算，本项目中政府股权投资支出 9000 万元。2.运营补贴支出本项目具有一定商业性，可产生一定的现金流入，故根据 政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引，本项目运营补贴支出的计算应采取可行性缺口补助模式。本项目通过设计可用性指标和运维绩效指标对项目公司（SPV）进行考核，并依据考核结果以财政补11、贴的形式向项目公司（SPV）支付财政补贴。政府每年应支付的服务费用（财政补贴）=可用性服务费+运维绩效服务费-运营收入根据中山翠亨新区翠海道地下综合管廊及同步工程 PPP项目实施方案计算，建设期利息由政府方建设期内支付。在合作期内，政府每年需支付的运营补贴如表 3-1：8 8表 3-1 运营补贴表（单位：万元）项目项目合作合作期期1234567运营补贴6,23312,46618,69838,81138,81138,81138,811项目项目合作合作期期891011121314运营补贴38,81138,81138,81141,85241,85241,85241,852项目项目合作合作期期151612、1718192021运营补贴41,85241,85241,83141,83141,83141,83141,83121 年共需支付服务费 772,359 万元。本次测算的服务费主要为政府决策提供参考。政府实际支付的服务费应以中标人所报的服务费用标准为依据进行调整。3.风险承担支出中山市政府在项目实施过程中承担的风险所带来的财政或有支出责任，通常由于政策风险、法律风险、建造风险、运营风险、财务风险、不可抗力风险等，会产生财政或有支出责任，其中政策风险全部由政府承担，法律风险政府承担 85%，财务风险、不可抗力政府各承担 10%。具体政府承担风险如下表 3-2：表 3-2 项目风险矩阵（单位：万元）13、风险类别风险类别风险承担风险承担基础基础风险计算基数风险计算基数各风险损失各风险损失权重权重各风险发各风险发生概率生概率风险值风险值政府承担政府承担政策风险初始 PSC38535820%10%77077707法律风险初始 PSC38535810%5%19271638建造风险建设成本38448425%15%14418运营风险运营成本1837520%10%368财务风险初始 PSC38535820%10%7707771不可抗力初始 PSC3853585%5%96396合计1.0033090102129 94.配套投入支出本项目配套投入支出预计为 1267 万元，初步预估建设期前三年分别为 380 14、万元、507 万元，380 万元。（二）各年度总支出（二）各年度总支出根据以上结果可知，本项目识别、评估、测算的各年度财政支出如表 3-3：表 3-3 各年度财政支出表（单位：万元）年份年份股权支出股权支出运营支出运营支出风险承担支出风险承担支出配套投入支出配套投入支出财政支出合计财政支出合计201830006,23394238010,5552019300012,46694250716,9152020300018,69894238023,021202138,81194239,753202238,81194239,753202338,81194239,753202438,81194239,75315、202538,81194239,753202638,81194239,753202741,85294242,794202841,85294242,794202941,85294242,794203041,85294242,7941010年份年份股权支出股权支出运营支出运营支出风险承担支出风险承担支出配套投入支出配套投入支出财政支出合计财政支出合计203141,85294242,794203241,85294242,794203341,83194242,774203441,83194242,774203541,83194242,774203641,83194242,774203741,8319416、242,774203841,83194242,7741111四、能力评估四、能力评估（一）财政支出能力评估（一）财政支出能力评估根据中山市财政局提供的相关资料，中山市 2010 年-2015年一般公共预算支出分别为 192.5 亿元、215.3 亿元、236.7 亿元、261.3 亿元、354.2 亿元，年平均增长率为 16.34%，一般公共预算支出稳步增长。综合考虑国内经济增速回调和全球经济增速的放缓等因素，假定中山地方级一般公共预算财政支出增长率为 6%。根据相关资料，得出财政支出能力评估归纳如表 4-1 所示，中山市主要 PPP项目的财政补贴占一般公共预算财政支出总额的比重低于 10%。17、1212表 4-1财政支出能力评估（单位：万元）序号序号年度年度地方公共财政地方公共财政支出（支出（万元万元）同比同比增长增长此此项项PPP项项目政府财政目政府财政支出支出（万元万元）其他其他 PPP 项项目政府财政目政府财政支出（万元支出（万元）PPP 支支出出合计合计占比占比备注备注120173,979,7916.00%31,22231,2220.78%220184,218,5796.00%10,55541,50552,0601.23%建设期第 1 年320194,471,6936.00%16,91599,056115,9712.59%建设期第 2 年420204,739,9956.00%18、23,021146,180169,2003.57%建设期第 3 年520215,024,3956.00%39,753143,654183,4073.65%运营期第 1 年620225,325,8586.00%39,753144,817184,5713.47%运营期第 2 年720235,645,4106.00%39,753142,696182,4493.23%运营期第 3 年820245,984,1346.00%39,753179,332219,0863.66%运营期第 4 年920256,343,1836.00%39,753174,286214,0393.37%运营期第 5 年102026619、,723,7736.00%39,753171,673211,4273.14%运营期第 6 年1120277,127,2006.00%42,794166,629209,4242.94%运营期第 7 年13131220287,554,8326.00%42,794161,586204,3812.71%运营期第 8 年1320298,008,1226.00%42,79478,142120,9361.51%运营期第 9 年1420308,488,6096.00%42,79477,256120,0501.41%运营期第 10 年1520318,997,9266.00%42,79477,275120,06920、1.33%运营期第 11 年1620329,537,8016.00%42,79477,296120,0901.26%运营期第 12 年17203310,110,0696.00%42,77477,316120,0891.19%运营期第 13 年18203410,716,6736.00%42,77477,337120,1101.12%运营期第 14 年19203511,359,6746.00%42,77477,358120,1311.06%运营期第 15 年20203612,041,2546.00%42,77477,379120,1521.00%运营期第 16 年21203712,763,730621、.00%42,77477,400120,1730.94%运营期第 17 年22203813,529,5536.00%42,774042,7740.32%运营期第 18 年1414（二）行业和领域平衡性评估（二）行业和领域平衡性评估中山市未来预估 PPP 项目行业领域涵盖交通和污水处理厂，项目名称分别为中山翠亨新区翠城道北段地下综合管廊及同步建设工程 PPP 项目、中山翠亨新区翠海道地下综合管廊及同步建设工程 PPP 项目、马鞍岛环岛路 PPP 项目等。中山翠亨新区翠海道地下综合管廊及同步建设工程 PPP 项目满足了经济社会发展需求和公众对公共服务的需求，平衡了不同行业和领域的 PPP项目，不存22、在某一行业和领域 PPP 项目过于集中的情况。1515五、信息披露五、信息披露按照财政部印发 关于政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知（财金201521 号），中山市及同级财政部门应做好一下信息披露工作：首先，应当汇总区域内的项目目录，及时向财政部报告，财政部通过统一信息平台（PPP 中心网站）发布。其次，应当通过官方网站及报刊媒体，每年定期披露当地PPP 项目目录、项目信息及财政支出责任情况。应披露的财政支出责任信息包括：PPP 项目的财政支出责任数额及年度预算安排情况、财政承受能力论证考虑的主要因素和指标等。最后，项目实施后，应跟踪了解项目运营情况，包括项目使用量、成本费用、考23、核指标等信息，定期对外发布。六、论证结论六、论证结论根据以上计算结果，得出中山市每年政府付费和政府补贴等财政支出占一般公共预算支出比例低于 10%，确保了财政中长期可持续性，且符合行业和领域平衡性，故本项目通过财政承受能力论证。1616附录：中山翠亨新区翠海道地下综合管廊及同步建设工附录：中山翠亨新区翠海道地下综合管廊及同步建设工程程PPP 项目财政承受能力论证编制说明项目财政承受能力论证编制说明（一）名词解释（一）名词解释1.本项目：指中山翠亨新区翠海道地下综合管廊及同步建设工程 PPP 项目。2.PPP 项目：指政府和社会资本合作项目。3.可行性缺口补助：指使用者付费不足以满足社会资本或项24、目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。4.运维绩效考核：从规划管理、基础设施、保洁设施、安全保卫及其他五大大方面对运维期项目管理进行考核，使得中山翠亨新区翠海道地下综合管廊及同步建设工程 PPP 项目运营目标得以量化。（二）数据说明（二）数据说明1.本项目总投资初步估算为 416999.92 万元。2.数据来源来源于中山翠亨新区翠海道地下综合管廊及同步建设工程可行性研究报告。3.一般公共预算支出增长比率取 2010 年-2015 年一般公共预算支出比率平均值。4.风险成本是根据可能存在该风险的阶段及该阶段成本分别测得。17171818