1、 格尔木市生活垃圾分类处理格尔木市生活垃圾分类处理 PPPPPP 项目项目 实施方案实施方案 格尔木市城市管理局 南京卓远资产管理有限公司 二零一六年六月 格尔木市生活垃圾分类处理 PPP 项目实施方案 1 目 录 一、项目概况.1（一）项目名称及类型.1（二）项目概述.1（三）项目意义.1（四）项目采用 PPP 模式的必要性和可行性.6（五）经济技术指标.7 二、协调机制与实施机构.11（一）协调机制.11（二）实施机构.11 三、PPP 结构设计.12（一）运作方式.12（二）交易结构.12（三）投融资结构.13（四）回报及收益分配机制.14（五）相关配套安排.14 四、经济效益评价.162、（一）财务测算的方法和指标.16（二）价格定价要素的确定.16（三）相关参数.17（四）财务测算.18（五）测算结果.23 格尔木市生活垃圾分类处理 PPP 项目实施方案 2 五、风险分配.24（一）风险识别.24（二）风险分配.25（三）风险防范措施.26 六、合同体系.29（一）法律主体.29（二）合同体系.29（三）合同框架.31 七、监管框架.34（一）项目监管总体框架.34（二）项目监管主体和监管对象.34（三）监管方式.36（四）监管内容.38 八、采购方式选择与实施计划.41（一）项目采购方式.41（二）项目特点及拟选择采购方式.42（三）实施计划.42 九、示范项目推广价值.43、8 格尔木市生活垃圾分类处理 PPP 项目实施方案 1 一一、项目概况、项目概况 （一）（一）项目项目名称名称及类型及类型 项目名称：格尔木市生活垃圾分类处理 PPP 项目为新建项目，属于市政工程中的垃圾处理类型。（二）（二）项目项目概述概述 1 1、项目项目情况情况 格尔木市生活垃圾分类处理项目建设内容主要包括生活垃圾分类处理站本体、配套除臭系统、生产辅助系统以及厂区景观绿化等。格尔木市垃圾分类处理厂处理生活垃圾设计规模为 500 吨/日。2 2、地理位置、地理位置 格尔木市生活垃圾分类处理项目场址定为格尔木市东出口垃圾填埋场二期附近区域。该选址位于现有公路旁边，城市交通便利；且厂址距离城区4、约 15 km，靠近填埋场，有利于减少对环境和居民的影响、减少工程建设投资、减少垃圾处理后产品和残渣的运输费用。3 3、项目进展项目进展 应经济社会发展需要和地方发展规划的要求，格尔木市生活垃圾分类处理项目已完成项目可行性研究报告及评审。地质勘测、环境评估、土地审批、边界勘测、初步设计及施工图等前期工作将由项目公司完成，政府相关部门负责项目的协调和审批工作。（三）（三）项目意义项目意义 1 1、项目建设意义、项目建设意义 格尔木市生活垃圾分类处理 PPP 项目实施方案 2 （1）有效改善格尔木市生活垃圾处理现状 格尔木市城市生活垃圾填埋场库容量较小（目前，填埋场一期工程已经封场，二期不久投入使5、用）不能适应城市生活垃圾日益增多的现状。随着格尔木市经济发展，垃圾填埋场承受的压力将进一步的加剧，城市生活垃圾填埋场这一现状不仅加大了城市生活垃圾处理费用而且增加了城市生活垃圾污染点，不利于目前格尔木城市快速发展的需要。格尔木市城区垃圾污染形势十分严峻，隐患严重。如果长期处理不善，将造成更为严重的环境污染，将制约工业生产和国民经济的可持续发展。本工程建设后，可有效改善格尔木市城区垃圾处理现状。（2）符合国家和地方的产业政策、技术政策 城市生活垃圾无害化、资源化、减量化综合处理工程属社会公益性的环保项目，对提高城市人民的生活质量，改善环境及促进城市的经济建设将产生深远影响。本项目的实施，从根本上6、解决了目前城市生活垃圾末端分类问题，减少了目前垃圾填埋场的负荷，保护了国家及地区的土地资源。其次，生产的再生资源产品不仅对实施项目本身创造了经济效益，更重要的是此项目的长期实施还将产生巨大的社会效益。格尔木市生活垃圾分类处理项目符合格尔木市政府为进一步改善城市环境、提升城市功能和综合竞争力，促进格尔木市社会经济和公益事业的快速可持续发展和“资源节约型和环境友好型”社会建设的基本要求。（3）经济、环境、社会效益明显 格尔木市生活垃圾分类处理 PPP 项目实施方案 3 随着经济社会的发展以及生活水平的提高，人民群众对生态环境质量的诉求日益强烈，在生活垃圾产量与日俱增的情况下，垃圾的处置无疑面临着污7、染防治迫切、土地资源紧张、成本增加等难题。生活垃圾分类对于减少垃圾处置量、实现资源化利用、促进无害化处理等有着十分重要的作用。经济效益。通过开展生活垃圾分类，不同类型的垃圾被分离出来，可以减少垃圾焚烧、填埋等终端处置量，从而降低运输及处置费用，节省新建垃圾终端处置设施所需的土地等成本。垃圾分类可以避免垃圾之间的相互污染。开展生活垃圾分类后，有毒有害的纳入危险废物收运处理系统，可以减少有害物质进入终端处置设施，从而降低终端处置废水、废气排放的防治费用。环境效益。生活垃圾分类有利于减少大气污染。在生活垃圾不分类的状态下，垃圾的混合运输和露天堆放易经有机物的分解产生恶臭并释放出大量的氨、硫化物等有害8、气体。在处理终端，混合垃圾和分类的垃圾相比较会产生较多的污染物质，大大增加二次污染治理的难度。生活垃圾分类推行之后，垃圾混杂发生危险、有害气体挥发污染的几率将大大降低。生活垃圾分类有利于减少土地污染。在生活垃圾不分类的状态下，部分垃圾在土地里的降解时间较长，一般羊毛织物 1-5 年、易拉罐80-100 年、塑料 100-200 年。其中，可回收垃圾中的塑料制品等高分子聚合有机物会使土壤板结，影响农作物生长；有害垃圾中的汞、镉、铅等重金属会使土地难以修复，并通过食物链的富集作用进入人体进格尔木市生活垃圾分类处理 PPP 项目实施方案 4 而影响健康。推行生活垃圾分类后，可在填埋前将可回收垃圾和有9、害垃圾分出，既能防止土地恶化，又能节省土地污染治理费。生活垃圾分类有利于减少水污染。在生活垃圾不分类的状态下，雨水冲刷垃圾会将其中的部分有毒有害物质带入江河湖泊，造成水的富营养化污染，重金属则在生物体内积聚并通过食物链传递对生态系统造成严重危害。此外，大气污染导致的酸雨、土壤污染物的渗透等也会间接造成水体的污染。生活垃圾分类推行之后，有害垃圾能够得到无害化处理，进而极大地降低了毒性物质的含量。社会效益。未经分类的垃圾，无论是通过焚烧还是填埋处理，都存在不同程度的隐患。近年来，因垃圾处理场建设而引发的社会矛盾和问题不断显现，甚至导致发生了一些群体性事件。垃圾分类通过综合运用现代科技手段，不仅可以10、实现变废为宝，推动循环经济的发展，还可以最大程度地解决由垃圾引发的社会问题，从而实现经济社会的可持续发展。2 2、政府和社会资本合作政府和社会资本合作（PPPPPP）模式模式运作运作的的意义意义 本项目采用 PPP 模式，一方面缓解政府财政资金压力，解决项目前期投资资金问题；另一方面通过引入社会资本发挥市场机制功能，提高项目运作和管理效率。（1）增加公共服务供给 本项目工程建设总投资较大，仅靠传统的政府举债投资建设的模式，在增加政府债务的同时，很难解决城市生活快速发展与基础设施建设落后的矛盾，很难解决城市基础设施建设的资金缺口问题，本项格尔木市生活垃圾分类处理 PPP 项目实施方案 5 目有必11、要引入社会资本共同完成。采用 PPP 模式，政府相比传统模式可节省项目资金投入，这部分资金可用于其他基础设施项目建设，增加公共供给，提高财政杠杆作用。采用 PPP 模式，可拓展项目建设的融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，有利于整合社会资源，盘活社会资本，激发民间投资活力，提高城市环境质量，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级。（2）优化风险分配 垃圾处理设施的建设和运营不但要耗费大量的资金、物资和人力等宝贵资源，而项目建设运营过程中会产生大量的风险，如采取 PPP模式，可以将风险有效的分散，双方按照各自的优势承担不同的风险，大大提升了项目建设运营的稳定性。（3）提高管理效率 12、规范的政府和社会投资人合作模式能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会投资人的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。社会资本具有专业施工技术、运营管理经验和投资融资能力，通过政府与社会资本方合作模式，社会资本能够为项目带来先进的施工技术和管理经验，控制项目成本；社会资本能够提高本项目的运营效率并降低运营成本，从而降低地方政府的财政负担；社会资本具有丰富的融资渠道，能够为本项目的建设提供更多的资金来源。一是对政府而言，可以减轻政府债务负担，有效促进政府职能转格尔木市生活垃圾分类处理 PPP 项目实施方案 6 变，减少对微观事务的干预，13、腾出更多的精力放到规划和监管上；二是对企业而言，可以降低参与公共领域项目的门槛，拓宽私人部门的发展空间，进一步激发社会投资人的活力；三是对社会而言，通过“让专业的人做专业的事”，提高公共产品供给效率。（四）（四）项目采用项目采用 PPPPPP 模式的模式的必要性和必要性和可行性可行性 1 1、中央政策的指引和国家政策大力支持、中央政策的指引和国家政策大力支持 国务院、发改委、财政部等相关职能部委关于推进政府与社会资本合作（PPP）模式有关问题的通知等文件，指明了推广运用政府和社会资本合作模式的必要性，是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求；是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体14、制机制变革；也是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。2 2、城镇化建设的需要和债务结构调整、城镇化建设的需要和债务结构调整 统计局发布的数据显示，2014 年中国的城镇化率为 54.77%。从城镇化（或者说城市化）的一般发展规律来看，我国已经步入了中期发展阶段，城镇化的“速度”和“质量”成为了当前阶段的主要矛盾，传统的“政府单一拉动”不再适应社会经济发展的要求，“多方协同参与”已成为必然趋势。在城镇化上半场，由于政府的单一及超前投入过多，使政府面临着存量债务过大（更多的体现为隐性债务）和债务结构不合理等问题，带来了巨大的财政压力与债务风险。社会资本的介入可减少政府在下阶段城镇化中资金15、投入的绝对量，并通过 PPP 机制调整债务结构。城格尔木市生活垃圾分类处理 PPP 项目实施方案 7 镇化下半场，通过动员全社会资源与力量，充分体现社会各方在新型城镇化中的利益与诉求，避免资源错配。3 3、发挥社会资本优势、发挥社会资本优势 社会资本具有专业运营管理经验和投资融资能力，通过政府与社会资本方合作模式，社会资本能够提高本项目的运营效率并降低运营成本，从而降低地方政府的财政负担；社会资本具有丰富的融资渠道，能够为项目融资提供更多的资金来源。（五五）经济技术指标经济技术指标 1 1、项目投资规模及建设内容项目投资规模及建设内容 根据格尔木市生活垃圾分类处理项目工程可行性研究报告的投资估16、算，工程计划总投资为 5005.07 万元（不含征地费、三通一平费用及车辆费用），其中：固定资产投资 4885.77 万元，建设期利息 92.34万元，铺底流动资金为 26.96 万元。格尔木市生活垃圾分类处理 PPP项目投资分析如下表。表 1-1 建设投资概算表 序号 工程或费用名称 估 算 金 额（万元）建筑 工程 安装 工程 设备及工器具购置 其它 费用 合 计 一一 工程费用工程费用 2205.302205.30 430.79430.79 1633.071633.07 4269.164269.16 生产区 1349.34 66.54 776.03 2191.91 1 主厂房 1349.17、34 66.54 776.03 2191.91 管理区 719.45 719.45 1 综合办公楼 528.00 528.00 2 门卫 5.75 5.75 格尔木市生活垃圾分类处理 PPP 项目实施方案 8 3 道路 123.46 123.46 4 围墙及大门 42.00 42.00 5 绿化面积 20.24 20.24 配套工程 93.62 364.25 857.04 1314.91 1 厂内物料转运 74.40 74.40 2 地磅房 11.50 6.40 48.00 65.90 3 车库、营养土储存间 63.91 63.91 4 给排水工程 18.22 29.79 6.29 54.3018、 5 电气工程 76.09 83.51 159.60 6 自控及仪表工程 16.82 53.56 70.38 7 通风及除臭系统 235.15 591.27 826.42 地基处理工程 42.88 42.88 1 地基处理 42.88 42.88 二二 工程建设其他费用工程建设其他费用 474.31474.31 474.31474.31 1 建设用地费 2 建设管理费 127.96 127.96 3 建设项目前期工作咨询费 20.81 20.81 4 研究试验费 5.00 5.00 5 工程勘察设计费 162.01 162.01 6 环境影响咨询服务费 8.28 8.28 7 劳动安全卫生评审19、费 21.35 21.35 8 场地准备及临时设施费 21.35 21.35 9 工程保险费 17.08 17.08 10 特殊设备安全监督检测费 10.00 10.00 11 生产准备费及开办费 23.00 23.00 12 联合试运费 24.50 24.50 格尔木市生活垃圾分类处理 PPP 项目实施方案 9 13 施工招投标代理费 17.99 17.99 14 施工图审查费 5.00 5.00 15 工程造价咨询服务费 10.00 10.00 三三 基本预备基本预备 3%3%142.30142.30 142.30142.30 四四 建设期利息建设期利息 92.3492.34 92.34920、2.34 五五 铺底流动资金铺底流动资金 26.9626.96 26.9626.96 六六 工程总投资工程总投资 2205.302205.30 430.79430.79 1633.071633.07 735.92735.92 5005.075005.07 2 2、项目区位及占地面积项目区位及占地面积 场址初步选在东出口垃圾填埋场二期附近区域。本生活垃圾分类处理项目占地 28.3 亩。3 3、项目工艺说明项目工艺说明 垃圾处理的目标为无害化、减量化、资源化和产业化。本项目采用的生活垃圾分选工艺为垃圾协同分类处理工艺，主要分类处理技术路线为“人工分选-滚筒筛-磁选-风选”。此工艺可以充分利用各种分21、选设备的优势，对生活垃圾进行组合分选，而且在必要环节加入人工分选，减少生活垃圾对后续设备的缠绕、破坏，工艺流程稳定可靠。格尔木市生活垃圾分类处理 PPP 项目实施方案 10 图 1-1 工艺流程图 4 4、项目产出说明、项目产出说明 格尔木市生活垃圾分类处理项目通过生活垃圾协同分类处理工艺，可将生活垃圾中的金属筛分出来，分选的产物可用于制作营养土，分选过程中收集的塑料、橡胶以及纸张等打包后外售。余下的产物进入填埋场进行填埋处理，需符合生活垃圾填埋污染控制标准（GB16889-1997）等相关国家和行业标准的要求。格尔木市生活垃圾分类处理 PPP 项目实施方案 11 二二、协调机制与实施机构、协22、调机制与实施机构 （一）协调机制（一）协调机制 为加快推进格尔木市 PPP 项目工作，格尔木市人民政府办公室于2016 年 1 月下发了关于成立格尔木市政府和社会资本合作模式项目工作领导小组的通知（格政办20161 号），决定成立格尔木市 PPP项目工作领导小组。PPP 项目领导小组由市委常委、副市长张海军任组长，由市委常委、副市长、市委宣传部部长眭晓波任副组长，主要成员由发改委、财政局、住建局、国土局、环保局各局长组成，另涉及 PPP 项目的责任单位主要负责同志均为 PPP 项目领导小组成员。领导小组办公室设在市发改委，由发改委主要负责同志兼任办公室主任，具体负责 PPP 项目推进、协调等事23、宜。（二）实施机构（二）实施机构 格尔木市城市管理局作为本项目的行业主管部门及实施机构将负责项目申报、识别论证、项目准备、采购、监管和移交等工作；项目实施后将项目采购资格预审的评审报告、定期检测项目产出绩效指标、季报、年报及对项目进行中期评估报告等资料报财政部门备案；及时向领导小组报告工作进展情况；承办领导小组交办的其它工作。格尔木市生活垃圾分类处理 PPP 项目实施方案 12 三三、P PPPPP 结构设计结构设计 （一）运作（一）运作方式方式 国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资【2014】2724 号）操作模式选择中明确规定“准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投24、资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设运营移交（BOT）、建设拥有运营（BOO）等模式推进。要建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。”建设-运营-移交（BOT）和建设-拥有-运营（BOO）这两种操作模式的主要区别是后者在一定情况下社会资本或项目公司拥有项目所有权，一般不涉及项目期满移交。格尔木市生活垃圾分类处理工程属于公共基础设施建设，项目所有权不宜由社会资本永久占有，因此建议本项目采用建设-运营-移交（BOT）方式运作。（二）交易结构（二）交易结构 本项目属于投资规模较大的市政基础设施，为切实减轻25、政府投资压力，并充分发挥社会资本专业能力，拟采用社会资本独资方式组建项目公司，既能以较大的吸引力吸收社会资本参与基础设施投资，又能使政府减少对微观事务的干预，腾出更多的精力放到监管上。交易结构总体框架如下图所示：格尔木市生活垃圾分类处理 PPP 项目实施方案 13 PPP项目公司社会投资人格尔木市城管局格尔木市生活垃圾分类处理PPP项目融资、建设、运营、维护PPP项目合同格尔木市人民政府合作期满移交银行、基金现金出资授权政府专项资金 图 3-1 项目交易结构图 1、格尔木市城管局通过公开招标的方式选择社会资本（指已建立现代企业制度的境内企业法人，但不包括本级政府所属平台公司及其他控股国有企业）26、。2、格尔木市人民政府授权格尔木市城管局与项目公司签订 PPP项目合同。3、项目公司负责格尔木市生活垃圾分类处理 PPP 项目的融资、建设、运营、维护工作。4、本项目合作期暂定为 30 年，其中建设期 2 年，运营期 28 年。合作期结束后，项目公司将全部项目设施完好无偿移交给格尔木市城管局或格尔木市政府指定的其它单位。（三）（三）投融资投融资结构结构 根据 国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知（国发201551 号），本项目资本金比例原则上只需要达到最低资本金比例要求 20%即可，而根据市场一般情况，银行项目贷款原则格尔木市生活垃圾分类处理 PPP 项目实施方案 14 上要求27、自有资本金比率不低于 30%。项目注册资本金比例设置为 30%，自有资金 1,492.69 万元，政府补助专项资金 1,700 万元，剩余 1,782.95 万元由项目公司自行融资解决。项目公司可采用经营收益权质押等进行担保，并由社会资本提供额外的股东担保或以自有资金解决资金缺口。（四四）回报及收益分配机制）回报及收益分配机制 1 1、付费来源及付费方式、付费来源及付费方式 本项目属于向最终使用者间接收费的垃圾处理项目，由政府向提供垃圾处理服务的项目公司付费，同时本项目通过生活垃圾协同分类处理工艺，可将生活垃圾中的金属筛分出来，分选的产物可用于制作营养土，分选过程中收集的塑料、橡胶以及纸张等打28、包后外售获得收入。因此本项目属于“可行性缺口补助”的付费机制。具体付费考核方面，本项目垃圾分选产物外售获得收入归项目公司，政府按照“使用量和绩效付费”模式补贴缺口部分，即政府向项目公司支付项目使用量对应的服务费用，并根据项目公司实际运营质量进行绩效评价调整。2 2、投资收益分配机制、投资收益分配机制 项目分配当年税后利润时，应当提取税后利润 10%作为公司法定公积金。项目公司弥补亏损和提取公积金后所余税后利润。（五五）相关配套安排）相关配套安排 本项目相关配套设施主要包括土地、水、电气和道路等配套设施。格尔木市生活垃圾分类处理 PPP 项目实施方案 15 1 1、土地配套设施、土地配套设施 政29、府责任部门应协调相关部门负责项目的征地、拆迁、场地平整和人员安置等工作，并承担该过程涉及的征地拆迁等费用，该费用不计入工程总投资。政府责任部门取得并享有土地使用权，同时承担办证所涉全部税费。政府将向项目公司提供没有设定他项权利、满足开工条件的净地作为项目用地。项目公司有权在合作期内合法、独占性地无偿使用项目土地进行以实施项目为目的的活动，未经政府批准，项目公司不得将该项目涉及的土地使用权进行转让、出租、抵押等项目以外的其他用途。2 2、其他相关配套其他相关配套 政府方应完成垃圾分类处理厂建设和运营期间所合理必需的到达项目场地规划红线的道路、通水、通电等配套基础设施，以保证项目在建设、运营期间正30、常的工作和生活。格尔木市生活垃圾分类处理 PPP 项目实施方案 16 四四、经济效益评价、经济效益评价 （一）财务测算的方法和指标（一）财务测算的方法和指标 根据垃圾处理行业惯例，财务测算采用动态现金流法。动态分析方法是在考虑资金时间价值的基础上，通过研究合作期内的现金流量对方案进行经济效益分析和评价的一种方法。本项目动态分析指标为项目净现值。项目净现值是衡量投资项目获利能力强弱的绝对指标。财务净现值大于零表示项目实施后，除保证可实现预定的收益率外，尚可获得更高的收益率。净现值等于零表示项目实施后的投资收益率正好达到所预定的收益率。财务净现值小于零表示项目实施后未能达到所预定的收益率。因此用净31、现值指标评价投资项目的标准是净现值大于等于零时,可以考虑接受该投资项目。（二）价格定价要素的确定（二）价格定价要素的确定 根据选择的测算方法，下面运用净现值NPV的方法来构建价格模型。净现值的计算公式如下：0()(1)TnnnnCICONPVI 上式中的字母含义如下:NPV:项目在合作期内的净现值；T :项目的合作期；n :项目合作期内的第n年；nCI:第n年的现金流入量；nCO:第n年的现金流出量；格尔木市生活垃圾分类处理 PPP 项目实施方案 17 I :项目的折现率（基准收益率）。根据建设项目可行性财务评价中的理论，在项目合作期内，项目所创造出的现金流量，在行业基准收益率作折现率下，所得32、到的净现值大于或等于0时，项目可行，那么，以此为基础来测算的项目价格就是可行的。对于垃圾处理项目来说，这种方法确定的垃圾处理价格能够满足项目投资利润目标。财务测算公式由以下的几个参数组成：项目的经济寿命期T、每一年的净现金流量()nnCICO和折现率I。净现值NPV的计算公式是确定本模型定价要素的依据，公式中的参数T、nCI、nCO和I是本模型定价要素的来源。（三）相关参数（三）相关参数 1 1、合作合作期期 项目合同期限的长度应使项目公司能着眼于企业的长期投资、运营和发展，避免短期行为。根据财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知（财金201557 号）要求，PPP 项目合作33、期限不低于 10 年。此外，按照基础设施和公用事业特许经营管理办法（2015 年第 25 号令）中规定，特许经营期限最长可达30 年。为保持社会资本经营积极性和稳定性，按照市场惯例，合作期一般在 20-30 年。综合考虑以上因素，且鉴于环保项目属于利润率低、回收期长的公用事业项目，本项目合作年限暂定为 30 年，其中建设期 2 年，运营期 28 年。2 2、收益率、收益率 格尔木市生活垃圾分类处理 PPP 项目实施方案 18 净现值 NPV 公式中，使用的折现率（收益率）将直接影响到项目的可行性。在保证项目可行，即0NPV 前提下，其它条件不变，若使用的折现率（收益率）越低，则只需较低的现金流34、就行，从而需要的价格就小；若使用的折现率（收益率）越高，则需要较高的现金流来支撑，从而需要更高的价格。用垃圾处理项目的社会投资人的投资收益率I作折现率（收益率）来确定的价格，就是满足投资人利润目标的垃圾处理价格。根据垃圾处理市场的通行惯例，结合未来经济走势，考虑到控制投资人合理回报，并满足项目保本微利的基本要求，本项目社会资本收益率设定为 8%，具体收益率由社会资本竞争确定。3 3、折旧、折旧和和摊销摊销 根据财政部关于印发企业会计准则解释第 2 号的通知（财会【2008】11 号）的要求，采用 BOT 模式运作，项目所有固定资产应按无形资产在运营期限内平均摊销，残值为零。4 4、融资成本、融35、资成本 项目融资成本取银行 5 年期贷款基准利率，融资期限为 10 年，融资利率设定为 4.90%，从运营年份第一年开始等额本金偿付外部融资贷款。（四）（四）财务测算财务测算 1 1、投资、投资概算概算 本项目投资概算为 5005.07 万元，项目资本金占总投资的 30%，建设期按 2 年计算，年度投资使用计划分别为 70、30。格尔木市生活垃圾分类处理 PPP 项目实施方案 19 2 2、总总处理成本处理成本 垃圾处理总成本费用主要包括燃料及动力费、水费、工资福利费、维护检修费、管理费及其它费用等经营成本和折旧摊销费、财务费用和税费等其他成本。（1 1）经营成本）经营成本 燃料及动力费、药剂36、费及工资福利费的成本取值如下表所示。参参 数数 取取 值值 1、动力费（元/吨）8.562 2、轻柴油费（元/吨）1.200 3、水费（元/吨）0.700 4、工资福利合计（元/人/年）50,000 维护检修费按固定资产投资的 2%计提。管理及其它费用按燃料及动力费、药剂费、人工福利费、维护检修费之和的 8%计提。（2 2）其他成本）其他成本 折旧和摊销 项目投资概算扣除用于增值税抵扣的税费后，按照 28 年直线摊销，无残值。财务费用 项目外部融资额为 1,782.95 万元，按 10 年等额本金还款，贷款年利率按 4.90%计算。税费 根据国家现行政策，项目的垃圾处理费需缴纳增值税税率为1737、%，格尔木市生活垃圾分类处理 PPP 项目实施方案 20 增值税返还 70%，同时增值税按照国家相关政策进行抵扣。城建税按 7%计征，教育费附加按 3%计征，地方教育附加按 2%计征。所得税适用税率为 25%，同时按照财政部、国家税务总局关于公共基础设施项目和环境保护节能节水项目企业所得税优惠政策问题的通知享受“三免三减半”政策。表 4-1 项目处理成本明细表 单位：万元 年份 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 动力费 0.00 0.00 90.00 94.50 99.23 104.19 109.40 116.06 123.13 130.62 轻柴油费 0.00 0.00 12.26 38、12.88 13.52 14.20 14.91 15.81 16.78 17.80 水费 0.00 0.00 4.60 4.83 5.07 5.33 5.59 5.93 6.30 6.68 维护检修费 0.00 0.00 97.72 100.65 103.67 106.78 109.98 113.28 116.68 120.18 工资及福利 0.00 0.00 60.00 61.80 63.65 65.56 67.53 69.56 71.64 73.79 管理及其它费用 0.00 0.00 21.17 21.97 22.81 23.68 24.59 25.65 26.76 27.93 经营成本39、经营成本 0.000.00 0.000.00 285.75285.75 296.63296.63 307.95307.95 319.73319.73 332.00332.00 346.29346.29 361.28361.28 377.00377.00 折旧与摊销 0.00 0.00 195.16 195.16 195.16 195.16 195.16 195.16 195.16 195.16 财务费用 0.00 0.00 91.89 82.70 73.51 64.32 55.13 45.94 36.76 27.57 总成本费用总成本费用 0.000.00 0.000.00 572.8057240、.80 574.49574.49 576.62576.62 579.22579.22 582.29582.29 587.40587.40 593.20593.20 599.73599.73 年份 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 动力费 138.58 147.02 155.97 165.47 171.01 176.14 181.43 186.87 192.48 198.25 轻柴油费 18.88 20.03 21.25 22.55 23.30 24.00 24.72 25.46 26.23 27.02 水费 7.09 7.52 7.98 8.46 8.74 9.01 41、9.28 9.56 9.84 10.14 维护检修费 123.78 127.50 131.32 135.26 139.32 143.50 147.80 152.24 156.80 161.51 工资及福利 76.01 78.29 80.63 83.05 85.55 88.11 90.76 93.48 96.28 99.17 管理及其它费用 29.15 30.43 31.77 33.18 34.23 35.26 36.32 37.41 38.53 39.69 经营成本经营成本 393.48393.48 410.78410.78 428.93428.93 447.98447.98 462.164642、2.16 476.03476.03 490.31490.31 505.02505.02 520.17520.17 535.77535.77 折旧与摊销 195.16 195.16 195.16 195.16 195.16 195.16 195.16 199.96 199.96 199.96 财务费用 18.38 9.19 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 总成本费用总成本费用 607.02607.02 615.13615.13 624.09624.09 643.14643.14 657.32657.32 671.19671.19 685.4768543、.47 704.98704.98 720.13720.13 735.73735.73 年份 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 动力费 204.20 210.33 216.64 223.13 229.83 236.72 243.83 251.14 258.67 266.43 轻柴油费 27.83 28.66 29.52 30.41 31.32 32.26 33.23 34.22 35.25 36.31 水费 10.44 10.75 11.08 11.41 11.75 12.10 12.47 12.84 13.23 13.62 维护检修费 166.35 171.34 1744、6.48 181.78 187.23 192.85 198.64 204.59 210.73 217.05 工资及福利 102.15 105.21 108.37 111.62 114.97 118.42 121.97 125.63 129.40 133.28 管理及其它费用 40.88 42.10 43.37 44.67 46.01 47.39 48.81 50.27 51.78 53.34 格尔木市生活垃圾分类处理 PPP 项目实施方案 21 经营成本经营成本 551.84551.84 568.40568.40 585.45585.45 603.01603.01 621.11621.11 645、39.74639.74 658.93658.93 678.70678.70 699.06699.06 720.03720.03 折旧与摊销 199.96 199.96 199.96 199.96 199.96 199.96 199.96 199.96 199.96 199.96 财务费用 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 总成本费用总成本费用 751.81751.81 768.36768.36 785.42785.42 802.98802.98 821.07821.07 839.70839.70 858.89858.89 87846、.66878.66 899.02899.02 920.00920.00 3 3、项目收入项目收入 （1 1）保底）保底垃圾垃圾量量 根据调研，2014 年格尔木市平均日垃圾产生量约为 317 吨，合计 11.57 吨/年。综合格尔木市餐厨垃圾处理工程已建设完成、本工程建设期以及垃圾产量增长等因素，我们将项目实施第 3 年即运营第1 年的保底垃圾量设置为 300 吨/日，每年小幅增长，至第 15 年达到450 吨/日后维持不变。年份 1 2 3 4 5 6 保底垃圾量（吨/日）0 0 300 315 331 347 保底处理量（万吨/年）0.00 0.00 10.95 11.50 12.07 147、2.68 年份 7 8 9 10 11 12 保底垃圾量（吨/日）365 376 387 398 410 423 保底处理量（万吨/年）13.31 13.71 14.12 14.54 14.98 15.43 年份 13 14 15 16-30 保底垃圾量（吨/日）435 448 450 450 保底处理量（万吨/年）15.89 16.37 16.43 16.43 （2 2）分选产物出售收入分选产物出售收入 根据格尔木市实际情况，生活垃圾分选产物出售可获得收入非常少，本测算收入仅考虑政府补贴部分。（3 3）初始）初始垃圾垃圾处理服务费处理服务费 根据以上测算方法及各指标情况，经测算，本项目初始垃48、圾处理服务费为：40.436 元/m3。（4 4）合作合作期内政府财政支出情况期内政府财政支出情况格尔木市生活垃圾分类处理 PPP 项目实施方案 22 表 4-2 合作期内政府支出表 单位：万元 年份 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 垃圾处理费单价 0.00 0.00 40.44 40.44 42.90 42.90 45.51 45.51 48.28 48.28 保证垃圾量（吨/日）0.00 0.00 300.00 315.00 330.75 347.29 364.65 375.59 386.86 398.46 年处理量（万吨）0.00 0.00 10.95 11.50 12.07 49、12.68 13.31 13.71 14.12 14.54 年支付垃圾年支付垃圾处理费处理费 0.00 0.00 442.77 464.91 517.89 543.78 605.74 623.92 681.77 702.22 年份 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 垃圾处理费单价 51.22 51.22 54.34 54.34 57.65 57.65 61.16 61.16 64.89 64.89 保证垃圾量（吨/日）410.42 422.73 435.41 448.48 450.00 450.00 450.00 450.00 450.00 450.00 年处理量（万50、吨）14.98 15.43 15.89 16.37 16.43 16.43 16.43 16.43 16.43 16.43 年支付垃圾处理年支付垃圾处理费费 767.34 790.36 863.64 889.55 946.94 946.94 1,004.60 1,004.60 1,065.78 1,065.78 年份 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 垃圾处理费单价 68.84 68.84 73.03 73.03 77.48 77.48 82.20 82.20 87.20 87.20 保证垃圾量（吨/日）450.00 450.00 450.00 450.00 450.51、00 450.00 450.00 450.00 450.00 450.00 年处理量（万吨）16.43 16.43 16.43 16.43 16.43 16.43 16.43 16.43 16.43 16.43 年支付垃圾年支付垃圾处理费处理费 1,130.69 1,130.69 1,199.55 1,199.55 1,272.60 1,272.60 1,350.10 1,350.10 1,432.32 1,432.32 格尔木市生活垃圾分类处理 PPP 项目实施方案 23 （五）测算结果（五）测算结果 综合上述项目收入及成本支出，计算得到项目合作期内财务评价指标见表 4-3。表 4-3 财务52、评价指标表 指标 单位 财务指标 IRR 8%投资回收期 年 15 格尔木市生活垃圾分类处理 PPP 项目实施方案 24 五五、风险分配、风险分配 （一）风险识别（一）风险识别 我们将格尔木市生活垃圾分类处理 PPP 项目的风险因素按照项目阶段和风险来源分为前期风险、建设风险、运营风险、移交风险和其它风险。本方案中所采用的风险识别方法是历史资料借鉴与专家意见相结合，并通过我公司项目经验主观判断与合理推测对项目风险的识别进行补充。格尔木市生活垃圾分类处理 PPP 项目的风险因素归纳为以下五类共 20 个风险因素。前前期期风风险险 招投标风险 由于招投标方式程序不合理、市场不规范、竞标者恶性竞争等53、，使最优企业没有中标所存在的市场准入风险。项目谈判风险 在与最后一二个企业的谈判过程中，某些问题未达成一致，而导致项目失败。项目规划风险 项目规模与当地的社会经济发展规划和垃圾处理需求等不相符合,影响投资收益。项目融资风险 项目融资困难或资金不足。土地征用风险 征地过程中出现障碍,拆迁时间长导致延误工期；由于征地费用高，导致项目投资大幅增加。建建设设风风险险 项目成本超支 主要指项目融资成本和建设成本超过预算额度,不得不追加投资。分包商的选择 分包商的资质、信誉等方面出现问题而产生的风险。完工风险 指由于一些外界因素影响而导致项目竣工的延误。质量风险 指项目在建设安装过程中可能出现质量问题，给54、项目带来的格尔木市生活垃圾分类处理 PPP 项目实施方案 25 风险。工艺和设备选择风险 是项目的主要技术风险,指项目的设备材料及整体技术工艺存在问题,对项目投资和运行成本产生影响。运运营营风风险险 垃圾处理量风险 垃圾量远高于或低于项目的设计处理量。运营能力欠缺风险 运营商技术或管理能力欠缺，影响项目收益的风险。环境标准变化风险 垃圾或渗滤液处理排放标准提高，导致项目因无法达到排放标准需要改造，严重的可能面临停运。能源价格调整风险 垃圾处理过程中所用到的电等能源的价格上涨，导致成本增加。原材料价格调整风险 垃圾处理过程中所用到的药剂等的价格上涨，导致成本增加。移移交交风风险险 设备质量风险 55、由于设备质量达不到合同标准要求，移交前对设备和相关设施进行改造维护，甚至大修，使得成本费用增加。项目产权风险 由于资产产权界定不清，引起双方纠纷，从而带来了投资的损失。其其他他风风险险 政策风险 与项目有关的如项目资产国有化、强制收购和征用以及优惠政策的撤销等。合同风险 从微观层面考虑，如在各个阶段项目双方以及分包商之间的纠纷以及一方或多方违约等，导致项目暂停或终止。不可抗力风险 发生了不能预见和避免、不能通过人力克服的意外事件或自然灾害，导致项目损失或失败。（二二）风险分配风险分配 按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑风险性质、风险管理能力和项目回报机制等因素，在政府和社56、会资本间合理分配项目风险。基本原则为：（1）承担风险的一方应该对该风险具有控制力；格尔木市生活垃圾分类处理 PPP 项目实施方案 26 （2）承担风险的一方能够将该风险合理转移；（3）承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；（4）由该方承担风险最有效率；（5）如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。根据以上原则，本项目风险因素如下表所示由社会资本和政府方共同进行分配。社会资本承担的风险社会资本承担的风险 政府承担的风险政府承担的风险 共同承担风险共同承担风险 项目融资风险 项目成本超支 分包商的选择 完工风险 质量风险 工艺和设备选择风险 运营能57、力欠缺风险 设备质量风险 招投标风险 项目谈判风险 项目规划风险 土地征用风险 垃圾处理量风险 环境标准变化风险 能源价格调整风险 原材料价格调整风险 项目产权风险 政策风险 合同风险 不可抗力风险（三）（三）风险防范措施风险防范措施 基于上述风险分配原则，为解决风险分配这一贯穿本项目生命周期的核心问题，针对具体各阶段的风险情况，我们提出以下项目风险应对措施。1 1、项目完工风险、项目完工风险 本项目完工风险的主要情形包括不能完成项目、建设延误和/或成本超支、项目未达既定技术标准等。应通过协议条款约定，由项目公司向市城管局提交建设期履约保函，在工程进度延误、完工日期延格尔木市生活垃圾分类处理 58、PPP 项目实施方案 27 误或项目技术标准不达标时，市城管局按照约定从该保函中兑取相应的金额，以保证在项目实施过程中，项目公司能够积极履行建设进度相关义务。如果上述完工风险由政府方原因导致，则项目公司的履约保函不会被兑取，由此产生的项目公司合作期的影响，市政府应当通过延长合作期或现金补偿的方式来消除。2 2、运营及管理风险、运营及管理风险 运营及生产管理风险主要源于项目公司管理不规范，可通过两种方式控制。一方面，在 PPP 项目合同中进行要求并明确惩罚措施，与政府付费相挂钩。另一方面，项目公司中的政府方应当充分发挥监督职能，保障公司正常运营和规范运作。3 3、融资风险、融资风险 项目融资风险59、主要体现为项目建设期金融环境波动的风险。利率波动风险是本项目最可能遇见的风险。融资风险一般由社会资本自行承担。项目公司组建后，项目后期融资由项目公司按市场化原则自行筹措，后续融资工作由中标社会资本方全权承担。若后续融资出现困难，由社会资本方优先提用现有可用授信额度，对本项目提供流动性支持。4 4、成本超支风险、成本超支风险 本项目日常运营所需的动力、人力、各种原材料的价格会随着市场供求关系的变化和通货膨胀等因素而发生变动，成本上升会影响项格尔木市生活垃圾分类处理 PPP 项目实施方案 28 目的利润水平。针对成本超支风险，在 PPP 项目合同中会设置对应价格调整机制，通过调整服务费等方式，增强60、项目的抗风险能力。同时在合作经营期内，相应服务费价格依据协议约定的周期进行调整，调价幅度不得高于 PPP 项目合同的相关规定。需要调价时，由项目公司向行业主管部门提出调价申请。行业主管部门、市财政局等政府相关职能部门审核其申请，就价格调整做出决定报市政府批准后予以执行。格尔木市生活垃圾分类处理 PPP 项目实施方案 29 六六、合同体系、合同体系 （一）法律主体（一）法律主体 1 1、格尔木格尔木市市人民政府人民政府 系按照中华人民共和国法律正式组织和存续的，在国务院统一领导下负责组织和管理格尔木市各项行政事务的地方国家行政机关。2 2、格尔木市城市管理局格尔木市城市管理局 系按照中华人民共和61、国法律正式组织和存续的格尔木市人民政府职能部门，受格尔木市人民政府授权与项目公司签订PPP 项目合同，依法授予项目公司特许经营权。3 3、社会资本方、社会资本方 社会资本方是指与政府方签署 PPP 项目合同的社会资本。（二）合同体系（二）合同体系 PPP 项目的参与方包括政府、社会资本方、融资方、承包商和分包商、原料供应商、专业运营商、保险公司以及专业机构等。在 PPP项目中，项目参与方通过签订一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，构成 PPP 项目的合同体系。PPP 项目合同体系总体包括 PPP 合同、履约合同（包括工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品或服务购买合同等）、融62、资合同和保险合同等。其中，PPP 合同是整个 PPP 项目合同体系的基础和核心。格尔木市生活垃圾分类处理 PPP 项目实施方案 30 公司章程PPP项目公司PPP项目合同融资合同保险合同银行/银行团保险公司社会资本工程承包合同运营服务合同产品购买合同承包商运营商购买方/付费方格尔木市城管局1 1、PPPPPP 合同合同 PPP 合同是政府方与社会资本方依法就 PPP 项目合作所订立的合同。其目的是在政府方与社会资本方之间合理分配项目风险，明确双方权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理主张权利，妥善履行义务，确保项目全生命周期内的顺利实施。PPP 合同是其他合同产生的基础，也是 PPP 项目63、的核心合同。2 2、履约合同履约合同 根据项目公司的经营范围和承担的工作职责的不同，项目公司需要与外界主体就项目的建设、运营、原材料供应、产品或服务的购买等签订相关合同。主要包括：工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购等合同。3 3、融资合同融资合同 从广义上讲，融资合同主要包括项目公司与融资方签订的项目贷款合同、担保人就项目贷款与融资方签订的担保合同、政府与融资方格尔木市生活垃圾分类处理 PPP 项目实施方案 31 和项目公司签订的直接介入协议等多个合同。其中，项目贷款合同是最主要的融资合同。在项目贷款合同中一般会包括以下条款：陈述与保证、前提条件、偿还贷款、担保与保障、抵消、违64、约、适用法律与争议解决等。4 4、保险合同保险合同 由于 PPP 项目资金规模大、生命周期长，负责项目实施的项目公司及其他相关参与方通常需要对项目融资、建设、运营等不同阶段的不同类型的风险分别进行投保。（三）合同框架（三）合同框架 本项目主体合同框架由PPP 项目合同构成。1 1、P PPPPP 项目合同项目合同 格尔木市城市管理局与项目公司签署的关于格尔木市生活垃圾分类处理 PPP 项目的特许经营的核心协议。其主要内容包括权利义务、交易条件、履约保障、临时接管等。核心内容包括：（1）特许经营权 格尔木市城市管理局授予项目公司在合作期内对本项目进行融资、建设、运营、维护、移交的权力，具体包括：65、建设、运营和维护项目设施，提供垃圾处理服务并获取垃圾处理服务费；在合作期终止时，将项目设施完好、无偿移交给格尔木市城市管理局或格尔木市政府指定的其他机构；在整个合作期内，按合同的规定提交符合要求的履约保函；格尔木市生活垃圾分类处理 PPP 项目实施方案 32 自行解决上述事项的投资安排，并自行承担相应的费用和风险。（2）合作期 本项目的合作期应为自生效日起三十（30）年；本项目的合作期由建设期和运营期组成，其中建设期自生效日起至竣工日止，运营期自商业运行日起至合作期最后一日止。本项目的建设期不得超过二十四个月。（3）临时接管 合作期内，如项目公司出现以下违约行为，格尔木市城市管理局有权决定实施66、临时接管：擅自转让、出租特许经营权的；擅自将所经营的财产进行处置或者抵押的；因管理不善、发生重大质量、生产安全事故的；擅自停业、歇业，严重影响到社会公共利益和安全的；法律、法规禁止的其他行为。（4）履约保障 作为项目公司履行协议的担保（包括建设期、运营期和移交期内协议项下义务的履行），项目公司应向格尔木市城市管理局提交以格尔木市城市管理局为受益人的履约保函。当项目公司未能完全履行本协议义务时，格尔木市城市管理局可提取保函，项目公司应在保函被提取后一个月内补足。同时，项目公司应按行业惯例自费购买和保持本协议所要求的合理的建设和运营保险，并应符合中华人民共和国保险法和其他适格尔木市生活垃圾分类处理67、 PPP 项目实施方案 33 用法律的要求。如果项目公司不购买或维持保险，则格尔木市城市管理局有权购买该保险，并且有权从履约保函中提取需支付的保险费金额。格尔木市生活垃圾分类处理 PPP 项目实施方案 34 七七、监管框架、监管框架 （一）（一）项目监管项目监管总体框架总体框架 项目监管总体框架包括监管主体、监管对象以及监管方式。监管主体根据项目进行阶段的不同主要包括发改、财政、城管局等相关部门，监管对象主要指组建的项目公司以及项目公司在项目建设、运营、管理和维护全过程中的行为。在监管方式中，法律法规、PPP 合同是监管的最重要依据和基础，而政策引导、绩效考核机制和约束机制是对法律法规、合同体68、系的有效补充。项目监管总体框架如下图所示。监管目标监管主体监管方式/机制监管对象发改、财政、城管、住建、环保等部门阶段性监管监察部门司法机关不定期或突发情况监管社会公众信息公开法律法规政策指导PPP合同体系绩效考核机制约束与激励机制政府部门社会资本PPP项目公司设计单位承建单位材料供应商运营单位图 7-1 项目监管总体框架（二）（二）项目项目监管主体监管主体和和监管对象监管对象 1 1、项目监管主体、项目监管主体 项目监管主体分为四类：政府行政部门、监管部门、司法部门格尔木市生活垃圾分类处理 PPP 项目实施方案 35 和社会公众。不同监管主体各司其职、相辅相成，形成有机监管主体。结合本项目实69、际情况，主要分为以下几类。（1）政府行政部门 格尔木市政府各行政部门将在 PPP 执行的不同阶段对项目公司进行监管。市发改委主要对项目进行立项审批、可研、初设等前期项目手续进行审批；市财政局对项目物有所值、财政承受能力、社会资本采购方式等进行审核；市城管局主要对项目前期识别准备、招投标、建设、运营、移交过程进行监管；其他有关职能部门应当按照各自职责，做好本项目相关管理工作。（2）监察部门和司法机关 监察部门主要在项目涉嫌重大违法违规情况下对项目和参与单位进行立案调查和监督管理，或对政府重点关注领域进行阶段性监管，如住建局对于工程质量和工程安全的监管。司法机关主要是对政府部门监管行为的合法性进行70、审查，并在必要情况下裁决政府方与项目公司之间的重大分歧。项目公司如果不同意政府方的某些的决议，有权向法院上诉，由法院进行裁决。（3）社会公众 社会公众可以通过公众投诉对项目的垃圾处理服务费、运营服务质量等内容进行监督投诉，通过听证会及政府公众信息网等形式进行监督。2 2、项目监管对象、项目监管对象 项目监管对象既包括项目公司，也包括与项目的设计单位、施格尔木市生活垃圾分类处理 PPP 项目实施方案 36 工单位、设备供应商等，项目公司在建设运营的过程中也需对设计单位、施工单位、设备供应商等单位进行必要的监督管理。此外，政府出资方代表也在监管范围内。（三）监管方式（三）监管方式 在保障项目社会效71、益和公众利益的总体目标下，政府主管部门、行业主管部门、监管部门和司法机关各司其职，通过法律法规、PPP 项目合同、政策引导、约束激励机制、绩效考核机制等多种方式对 PPP 项目参与方和项目获得实施全过程动态监管，最终实现项目监管目标。1 1、法律法规、法律法规 法律法规是监管机构对项目实施监管的基础和依据，也是其他监管制度建立的平台和前提。在国家层面的 PPP 立法中，需要规定政府审批权限、流程和管理程序，退出机制和纠纷处理机制，各地项目规模上限与政府财力比例，中长期预算机制，会计准则，信息披露、政府监管与公众参与制度等，使之具备统一的原则性做法和较强的法律效力，避免因中央部门或地方法规政策带72、来的冲突。2 2、项目合同体系、项目合同体系 在 PPP 模式中，合作是通过项目公司或社会资本与政府签订有法律效力的 PPP 项目合同来实现的。因此，PPP 模式下监管的首要特性是基于具有法律效力的 PPP 项目合同来监督约束各参与方的行为。在 PPP 项目中，项目参与方通过签订一系列合同来确立和调整格尔木市生活垃圾分类处理 PPP 项目实施方案 37 彼此之间的权利义务关系，构成 PPP 项目的合同体系。PPP 项目的合同体系包括 PPP 项目合同、合资合营协议、履约合同（包括工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品或服务购买合同等）、融资合同和保险合同等。其中，PPP 项目合同是整个73、 PPP 项目合同体系的基础和核心。PPP 项目合同是 PPP 模式运作中政府监管的依据和标准，因此，合同的合法性、适用性、完整性直接关系到监管的有效性，因而在签订合同时，必须详细明确规定双方的权利与义务、约定产品价格和服务质量、风险分担与利益补偿、绩效考核方案等相关内容，以此约束项目参与各方的行为，使其自觉履行各自的义务，最终保证项目的顺利实施，并实现其经济和社会效益。同时，政府监管机构在执行监管权力时，依据合同进行监管，可以弥补法律法规的不足，具有更强的针对性和可操作性。3 3、政策引导、政策引导 现阶段 PPP 模式在国内仍处于探索和发展过程中，相关政策也在不断的更新和完善中。近期出台相74、关政策文件明确了项目监管的方向和重点，在法律法规尚未完善之前，监管机构在政策引导之下，对项目相关活动进行引导、管理和监督。在法律法规完善以后，政策引导作为对法律法规的补充和完善，及时对项目活动进行调控和约束。4 4、绩效考核机制、绩效考核机制 在项目实施方案和 PPP 项目合同的编制中需要充分考虑和制定格尔木市生活垃圾分类处理 PPP 项目实施方案 38 相应的绩效考核方案，包含建设期和运营期的绩效考核。建议政府将政府补贴金额与实际绩效考核挂钩，考核未通过的，按约定缴纳违约金或者减少补贴。在考核过程中，如果项目亏损源自项目公司的低效管理，风险由项目公司自行承担，如果超额收益源自于项目公司的高效75、管理，收益归项目公司所有，政府不要过多干预。5 5、约束与激励机制、约束与激励机制 对项目参与方的约束是为了规范项目参与主体的行为，激励机制作为辅助方式鼓励社会资本参与和自我约束。对监管对象的约束方式主要体现在价格监管、质量控制、产权约束方面；激励机制主要体现在资金补贴和项目奖励方面。（四）监管内容（四）监管内容 财经 113 号文PPP 操作指南对 PPP 项目生命周期分为 5 个阶段，分别是项目的识别、准备、采购、执行和移交等活动，从监管方面来看，PPP 项目的全生命周期可按照项目准入、项目建设、项目运营和项目移交四个阶段进行划分。1 1、项目准入阶段、项目准入阶段 项目准备期包括项目筛选76、和识别、项目物有所值和财政承受能力评审、社会资本采购和拟定 PPP 合同。市政府负责对项目的 PPP 模式可行性报告和实施方案进行审批，会同市财政局、市城管局一起评估项目风险，参与项目物有所值、财政承受能力、社会资本投资申请文件的评审，并与立项审批部门、行业主管等相关部门共同进行 PPP 项目合同的谈判和签署。格尔木市生活垃圾分类处理 PPP 项目实施方案 39 行政监管部门如城管局、发改委、财政局在这一阶段发挥重要监管作用，其中发改委负责审批项目建议书及投资估算、审批项目可行性设计方案、项目勘察等。财政局对项目物有所值和财政承受能力进行审批、对 PPP 项目的预算进行监管。城管局对社会资本准77、入监管，如招标过程的监管。准备阶段项目监管的重点为社会资本准入监管和 PPP 合同设计两方面。社会资本准入监管要保证采购流程的公平性和合理性。PPP合同设计要考虑到内容的合法性、适用性、完整性，重要边界条件需要考虑设置的灵活性。2 2、项目建设阶段、项目建设阶段 项目建设阶段主要是指 PPP 项目从开工建设到完工的整个过程。审计部门主要对 PPP 项目合同及其相关工程合同进行审计监管，对工程款支付和工程造价的跟踪审计监管，对 PPP 项目各参与方的财务状况的审计监管。城管局主要负责对项目建设过程中突发性事件进行监管，或对政府重点关注领域进行阶段性监管。环境保护部门对项目实施过程中项目公司的环境78、行为进行监管。消防部门主要对项目建设主体的消防设施设备进行验收监管。项目建设期重点监管内容是对工程进度、建设质量和资金的监管。城管局在对项目进度进行监管时，可以要求项目公司定期提交建设工程进度报告，确保项目施工进度与合同中约定进程安排的相一致。3 3、项目运营阶段、项目运营阶段 项目运营阶段是指从 PPP 项目建成投入使用直至合作期结束。运格尔木市生活垃圾分类处理 PPP 项目实施方案 40 营阶段监管的重点在于对项目公司整个运营过程进行控制和管理，除了对其进行绩效考核、价格监管、质量控制和财务监控外，还需要通过制度化监管来加以补充。城管局定期与项目公司或委托运营单位召开例会，方便监管机构及时79、了解项目的运营状况；财务事项定期报送制度。项目公司或委托运营单位定期向监管机构提供财务报告，防止出现重大的财务危机；设立公共账户制度。要求运营阶段的所涉及的重要款项必须通过公共账户进出，便于监管机构实时监控财务状况。4 4、项目移交阶段、项目移交阶段 项目移交阶段是 PPP 项目的最终环节，是指在项目投资方的合作期满后将项目的所有权、经营管理权等所有权利无偿移交给政府。市政府负责组织城管局等相关部门对项目公司按 PPP 项目合同内容应提交的各种项目资料的完整性进行审查，对项目进行临时接管，确定移交单位，对项目移交的条件和程序是否合法进行监管，对项目进行评价并将评价结果予以公示。审计与国资应对移80、交资产进行审查，确保国有资产没有发生流失。格尔木市生活垃圾分类处理 PPP 项目实施方案 41 八八、采购采购方式选择与实施计划方式选择与实施计划 （一）（一）项目采购方式项目采购方式 格尔木市生活垃圾分类处理 PPP 项目应严格按照 中华人民共和国政府采购法及相关规章制度，根据本项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。根据政府和社会资本合作模式操作指南，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。各类项目采购方式适用情况如下所示：1、公开招标：应作为主要的招标方式，主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不作更改的项目81、。2、竞争性谈判：主要适用于技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的，或不能事先计算出价格总额的项目。此外，招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的项目可转入竞争性谈判。3、邀请招标：主要适用于具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的，或采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的项目。4、竞争性磋商：主要适用于政府购买服务类项目，技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的，或因采购时间及数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的，或市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目。格尔木市生活垃圾分类处理 PPP 项目实施方案 82、42 5、单一来源采购：主要适用于只能从唯一供应商处采购的，或发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的项目。对于已有项目，必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的可以采用单一来源采购方式。（二）（二）项目特点及拟选择采购方式项目特点及拟选择采购方式 格尔木市生活垃圾分类处理 PPP 项目所面向的社会投资人相对成熟，选择较多，市场竞争较为充分。从项目工程自身来看，格尔木市生活垃圾分类处理 PPP 项目具有明确的建设规模，选用成熟的处理工艺，设备设施选型便利，项目核心边界条件和技术经济参数明确、完整，可对项目投资、83、成本、收入等关键内容进行精确的测算，而且项目具有明确的竞争标的。此外，格尔木市生活垃圾分类处理 PPP 项目是关乎全市居民利益及城市发展与环境保护的重点民生工程，应力争做到公开公正，保证项目运作的透明规范。因此，结合以上项目特点，对照各类采购方式适用性，本项目建议选择公开招标的采购方式。（三三）实施计划）实施计划 在格尔木市生活垃圾分类处理 PPP 项目实施合法合规的前提下，严格按照 关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金【2014】113 号）和 政府和社会资本合作项目政府采购管理办法格尔木市生活垃圾分类处理 PPP 项目实施方案 43 （财库【2014】215 号）规定的操作84、程序执行，结合项目的需求对部分流程进行适当调整以满足工期要求，据此制定项目实施计划如下：格尔木市生活垃圾分类处理 PPP 项目实施方案 44 工作事项工作事项 工作内容工作内容 完成主体完成主体 /协助完成主体协助完成主体 预计完成预计完成时间时间 形成的文件形成的文件 项目采购阶段项目采购阶段 通过青海省级以上人民政府财政部门指定的媒体发布资格预审公告，对项目进行宣传 采购代理机构/南京卓远 T 天 设计采购文件基本框架，起草 PPP 项目合同等法律文件，编制采购文件初稿 南京卓远/格尔木市城管局 T+10 天 采购文件初稿，包括：投资人须知 采购边界条件 PPP 合同 编制评审手册，包括评85、审方案、评审原则、评审标准、评审表格等 南京卓远/格尔木市城管局 T+10 天 评审手册 组织对采购文件、评审手册进行审定，并报政府审核批准定稿 格尔木市城管局/南京卓远 T+20 天 采购文件定稿 评审手册定稿 组织资格预审 采购代理机构/南京卓远 T+22 天 资格预审评审报告 资格预审结果报政府审核 格尔木市城管局/南京卓远 T+23 天 资格预审结果审核意见 向通过资格预审的社会资本发售采购文件 采购代理机构/南京卓远 T+23 天 组织所有已购买采购文件的社会资本进行现场勘察和答疑 采购代理机构/南京卓远/格尔木市城管局 T+30 天 现场考察暨答疑会书面通知 项目评审及谈项目评审及86、谈判阶段判阶段 督促社会资本在截止时间前提交保证金，提醒社会资本响应文件提交截采购代理机构/南京卓远 T+43 天 格尔木市生活垃圾分类处理 PPP 项目实施方案 45 止时间 确定评审委员会专家名单 格尔木市城管局 T+44 天 评委会名单（重点保密）组织公布采购响应文件过程的协调、接待、记录工作 采购代理机构/南京卓远 T+44 天 投资人签到表 开启结果记录表 开启仪式程序安排 投资人提交采购响应文件，采购方召开正式仪式公布采购响应文件 采购代理机构/南京卓远 T+45 天 组织专家组和评审委员会进行评审，对社会资本递交的投资申请文件进行初审，必要时进行询问和确认投资申请文件中不清楚的地87、方，形成评审结论，确定候选投资人的顺序 评委会/采购代理机构 T+45 天 评审用表格，包括：初审一览表 法律方案评分表 技术方案评分表 财务方案评分表 报价评分表 评分汇总表 评委签到表 评审决议 做好评审过程的记录、资料整理及会务工作 采购代理机构/南京卓远 T+45 天 根据评审结论，编制评审报告，并报领导小组和政府批复 采购代理机构/南京卓远/格尔木市城管局 T+50 天 项目评审报告 评审结论经政府批复后，向全体参与投资竞争的投资人公布评审结果，发出评审结果通知书 采购代理机构/南京卓远 T+50 天 评审结果通知书 格尔木市生活垃圾分类处理 PPP 项目实施方案 46 组建谈判工作88、小组，确定项目谈判要点、策略和工作计划 格尔木市城管局/南京卓远 T+50 天 谈判议题、计划及希望达到的目标 书面谈判通知 与社会资本进行谈判 格尔木市城管局/南京卓远 T+55 天 每轮谈判备忘录 在谈判中，就出现的问题提供分析和解决方案供决策，从经济、社会等角度分析谈判对手条件的可接受性，确认其条件与采购文件和采购响应文件的符合性，提供业主谈判依据；确认谈判内容与国家法律法规的符合性；每一轮谈判结束时编制谈判备忘录，并根据谈判结果组织整理合同文件；把握谈判的进程，快速促成双方就合同达成一致意见 南京卓远/格尔木市城管局 贯穿于谈判整个过程中 根据每轮谈判结果，及时修改有关合同文件 项目公89、司组建项目公司组建暨协议签署阶暨协议签署阶段段 将谈判结果及 PPP 合同报政府审核，确定中选者 格尔木市城管局 T+58 天 需政府决策的相关事项 预中标、成交结果及项目合同文本公示（不少于 5个工作日）采购代理机构 T+58 天 向全体社会资本发出采购结果通知书 采购代理机构 T+65 天 中标、成交结果公告 采购代理机构 T+65 天 与社会资本草签项目协格尔木市城管局T+65 天 PPP 合同草签文本 格尔木市生活垃圾分类处理 PPP 项目实施方案 47 议/南京卓远 项目执行及管项目执行及管理阶段理阶段 组建项目公司，双方正式签约 社会资本/格尔木市城管局/南京卓远 视具体推进情况确90、定 项目公司章程 正式签约文本 正式签署的 PPP 项目协议进行公告 采购代理机构 签署后 2个工作日内 项目开工 项目公司 视具体推进情况确定 开工仪式 格尔木市生活垃圾分类处理 PPP 项目实施方案 48 九九、示范项目推广价值、示范项目推广价值 本项目的建设是贯彻落实中华人民共和国循环经济促进法、国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要、国家环保十二五规划、全国城镇环境卫生十二五规划的响应，是保持生态环境和经济可持续发展以及建设环境友好型社会的需要。格尔木市城市生活垃圾填埋场库容量不能适应城市生活垃圾日益增多的现状。随着格尔木市经济发展，垃圾填埋场承受的压力将进一步的加剧，不利于目前格尔木91、城市快速发展的需要。本工程建设后，有利于促进格尔木市生态环境的改善，降低污染物排放总量，使城市环境更加友好；有利于节约土地资源，避免分散建设固废处理设施导致的污染源分散、管理困难等弊病；有利于政府对城市固体废物处置的监控，使城市运行更加安全；有利于形成规模和工艺互补优势，落实节能减排的措施，促进格尔木市地区循环经济的发展，实现城市的可持续发展，促进社会、经济和环境的真正协调发展。另外，通过社会化融资，进行 PPP 模式的多层次探讨，可以实现企业自身管理和效益的进一步提高。综上所述，本项目采用 PPP 模式适用垃圾处理行业和领域范围，是格尔木市重点推进和建设的项目，符合经济社会发展需要和地方发展规划的要求，积极创新采用 PPP 模式引入投资参与建设、运营，通过 PPP 模式引入投资，实现城市的可持续发展，促进社会、经济和环境的真正协调发展。因此无论是就项目本身还是 PPP 操作流程而言，本项目都具有探索创新价值和推广示范意义。