1、 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程和第二污水处理厂二期截污管网工程 第三阶段工程二期工程第三阶段工程二期工程PPPPPP项目项目 财政承受能力论证报告 广东省国际工程咨询有限公司广东省国际工程咨询有限公司 二二一一五五年年十十一一月月 公司地址：广东省广州市环市中路金鹰大厦 13 楼 联系电话：020-83542360 83542290 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程 第三阶段工程二期工程PPP项目 财政承受能力论证报告 项目负责人 卢海宇 技术负责人 吴小灵 法定代表人 蒋主浮 广东省国际2、工程咨询有限公司 二一五年十一月 项目负责人项目负责人 卢海宇 经济师 招标师 主要参加人员主要参加人员 李 博 注册咨询工程师（投资）注册造价工程师 工程师 庾杜锋 注册咨询工程师（投资）注册监理工程师 经济师 丁会请 注册咨询工程师（投资）高级工程师 王丽荣 注册咨询工程师（投资）经济师 雷 震 经济师 特许金融分析师 孔维翰 规划工程师 校校 核核 黄 莹 注册咨询工程师（投资）高级经济师 审审 核核 汤春燕 注册咨询工程师（投资）高级经济师 吴小灵 注册咨询工程师（投资）高级工程师 审审 定定 蒋主浮 高级经济师 目 录 第一章 总论.1 1.1 项目背景.1 1.2 项目评估相关当事3、人.2 1.3 评估目的.3 1.4 项目基本情况.3 1.5 评估边界定位.8 1.6 评估依据.9 第二章 城市经济概况.11 2.1 鹤山市经济发展概况.11 2.2 鹤山市财政发展概况.13 第三章 项目责任识别.17 3.1 项目财政支出责任.17 3.2 股权投资支出识别.17 3.3 运营补贴支出识别.17 3.4 政府风险支出责任识别.19 3.5 配套支出责任识别.20 第四章 项目支出测算.21 4.1 项目交易结构及补偿机制解析.21 4.2 股权支出测算.23 4.3 运营补贴支出测算.23 II 4.4 风险承担支出测算.24 4.5 配套支出测算.25 第五章 财政4、承受能力评估.27 5.1 财政承受能力评估.27 5.2 地方财政承受能力基础评估指标体系.29 5.3 地方财政可承受能力基础评估模型.33 5.4 行业和领域的平衡性评估.36 第六章 评估结论.40 附件 GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 1 第一章 总论 1.1 项目背景 沙坪河是西江下游的一级支流，也是鹤山市域内最重要的河流之一，其流域面积 328 平方公里，流域工业总产值占鹤山全市工业总产值的一半以上。2015 年，为了充分发挥鹤山市第二污水处理厂的作用，改善沙坪河流域的环境与水5、质，实现“河畅、水清、岸绿、景美”的城市景观，鹤山市政府提出实施鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程。在当前地方政府融资渠道和债务规模受限的背景下，采用政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称 PPP）模式，可以扩大基础设施建设和公用事业投资，减少财政压力，是当前做实稳定增长的一项重要工作。为了充分调动社会资本的优势资源，提高公共产品服务质量，同时有效实现对项目建设与运行的控制，降低项目风险，保证项目在技术和经济上的可行性，本项目拟采用 PPP 模式进行实施。为了有序推进 PPP 项目实施，保障政府切实6、履行合同义务，有效防范和控制财政风险，2015 年财政部印发了政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（下称指引）。按照指引的要求，在采用 PPP 模式的过程中必须进行地方政府 PPP 项目财政承受能力论证，评估项目需要的财政支持和财政可能的支付能力，保证项目的长期安全运行。在此背景下，特编制鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程财GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 2 政承受能力论证报告。PPP 项目财政承受能力论证的总体流程如图所示：图 1.7、1-1 PPP 项目财政承受能力论证流程 1.2 项目评估相关当事人 项目评估相关当事人包括鹤山市政府、鹤山市财政局、鹤山市水GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 3 务局。1.3 评估目的 通过对鹤山市政府的财政承受能力的相关评估论证，为本项目财政预算管理提供可行性依据，为项目有效防范和控制财政风险提供参考，为政府切实履行合同义务提供保障，促进鹤山市有序推进 PPP 项目实施。1.4 项目基本情况 1.4.1 项目名称 项目名称：鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程8、第三阶段工程二期工程。1.4.2 项目建设内容 本项目范围涵盖沙坪水闸以上沙坪河流域面积 328 平方公里，项目建设内容包括城市防洪工程（含大型土石方工程）、路桥工程、景观及洲滩提升工程、生态湿地工程及第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程（下称截污管网工程）。1.4.3 项目建设规模 1、城市防洪工程（含大型土石方工程）（1）河道清淤及清障工程：沙坪河闸至雅图仕桥段河道清淤104201m3,沙坪河干流鱼塘清障 150 亩；（2）堤岸加固：通过大型土石方工程，对沙坪河干流堤防的路堤结合段堤防进行加固；（3）涵洞接长工程：接长穿路涵洞 70m；GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（9、第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 4（4）活水工程：活水工程：在龙口河、桃源河和升平河三条支流河口总口截污，建设河口拦水坝。2、路桥工程 路桥工程将改造沙坪河北堤道路的三夹桥至谷埠桥路段，使之达到防汛双车道的堤路标准，改造长度为 4.1km。改造完成后，北堤道路将兼顾交通出行通道和景观走廊的功能。3、景观及洲滩提升工程 景观及洲滩提升工程的内容包括：龙舟看台、南岸绿化带、文化公园、育乐戏水、旱溪休闲园、湿地盛宴、休闲长廊、千舟竞渡、光转鹤舞、禾雀公园、生态洲滩以及相应的附属配套设施。景观及洲滩工程将能兼顾防洪治涝、水质改善、生态景观10、三方面的需求。4、生态湿地工程 生态湿地工程将致力于北湖公园的水质改善，内容包括：原有水生植物保护与处理、底质预处理，水生植物净化系统构建、水生动物多样性调控系统建设，辅助曝气系统的建设，以及水质后期运行维护管理。生态湿地工程将全面改善水体水质，构建结构完整、功能完善的水生态系统，具备一定抗污染冲击与水体自净能力。5、截污管网工程 截污管网工程内容为第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程，截污管网工程将区域内污水收集、输送至现状鹤山市第二污水处理厂进行处理，污水输送管道沿鹤山大道埋设，连接凤亭桥、元岗排水站、大林路砚江河三个排水点。GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和11、第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 5 1.4.4 项目占地面积及征地拆迁 本次涉及永久占地主要为路桥、景观及生态洲滩工程的占地，工程建设在主河道中，是在原有堤防管理范围内进行，故不涉及新增征地。项目涉及流域面积 328 平方公里，需要清障鱼塘 150 亩，拆迁房屋 419m2。1.4.5 项目主要经济技术指标 1、项目投资（不含融资费用）。根据项目可行性研究报告的批复（鹤发改公201595 号和鹤府复2013121 号），项目总投资为 50859.83 万元，包括工程费用、其他费用和铺底流动资金三部分，不包括融资费用。其中鹤山市沙坪河综合整治12、工程（第一期）建设投资 46832.35 万元，建安费用 37116 万元，前期费用2525.8万元，河道清障费用2000万元，其他费用1689.08万元，基本预备费 3466.47 万元，铺底流动资金 35 万元；第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程，建设投资共4027.48 万元，建安费用 3233.52 万元，其他费用 394.62 万元，预备费用 364.34 万元，铺底流动资金 35 万元。2、建设工期。根据工程的规模、工程内容及水文条件分析，本项目施工总工期按 24 个月计算，从 2016 年 1 月初正式动工，至 2017 年 12 月底完工。具体如下：（1）施工准13、备期进度 在施工准备期内主要完成对外交通、场内交通、施工供水、供电、砼拌和系统、施工工厂设施、施工仓库及生活办公用房等项目的建设。（2）主体工程进度 GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 6 根据本工程建的设要求，结合工程规模、水文特点及施工的具体情况，工程计划安排施工总工期 24 个月，从 2016 年 1 月份工程开工，至 2017 年 12 月份全部工程结束。城市防洪工程：清障、疏浚等工作安排在 2016 年 3 月底之前完成；2016 年 4-5 月份完成桩基及挡墙工程施工；2016 年 14、8 月份完成河口液压坝及堤身填土施工；2016 年 8 月底之前完成箱涵及新建堤防施工。路桥工程：道路桥梁施工 2016 年 5 月开始施工，2016 年 12 月完工。景观、洲滩及生态湿地工程：自 2016 年 5 月起至 2017 年 12 月底之前全部完成。截污管网工程：自 2017 年 1 月起至 2017 年 4 月底完工。（3）工程验收 根据工程进度，拟分为三个单项工程进行验收：a、城市防洪工程与路桥工程，预计于 2016 年 12 月底验收；b、景观及洲滩提升工程与生态湿地工程，预计于 2017 年 12 月底验收；c、截污管网工程，预计于 2017 年 4 月底验收。3、主要技15、术经济指标。项目主要经济技术指标见表 1.4-1。项目主要工程技术经济指标 表 1.4-1 序号 指 标 单位 数量 1 城市防洪工程 1.1 穿堤涵洞 m 70 1.2 河道清淤 m3 104201 GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 7 序号 指 标 单位 数量 1.3 河道疏浚 m 8774 1.4 河道清障 亩 150 1.5 堤防标准 50 年一遇 2 路桥工程 2.1 道路等级 防汛双车道 2.2 道路全长 m 4100 2.3 道路改造宽度 M 9.5 2.4 设计速度 Km/h 16、30 2.5 桥梁路面面积 m2 1988 3 景观及洲滩工程费用 3.1 景观段长度 Km 8.7 3.2 洲滩数量 个 4 4 生态湿地工程费用 4.1 北湖清淤面积 m2 23300 5 截污管网工程工程费用 5.1 截污泵站设计规模 m3/d 4.0104 5.2 污水干管长度 Km 8.4 5.3 纳污范围 公顷 590 6 工程总投资 万元 50859.83 6.1 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）万元 46832.35 6.2 第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 万元 4027.48 1.4.6 项目运作方式及项目公司概况 根据项目实际情况和参与各方的利益诉求，17、拟引进有实力、有相应运作经验的社会资本参与本项目运作。项目采用设计-建设-移交-运营（DBTO）的运作方式进行:1、社会资本成立项目公司，负责项目建设；2、项目建设完成后，项目公司向政府方移交公共资产；3、政府方委托项目公司负责公共资产的后续运营维护，并向其支付流域综合治理服务费，包含可用性服务费和运营维护绩效服务费两部分。本项目将由项目公司负责实际运作及实施，项目公司将在政府采购程序完成、选定合作的社会资本方之后，由社会资本方经合法程序在当地独资设立。鹤山市政府不参股项目公司。GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 项目财18、政承受能力论证报告 8 1.4.7 项目合作期限 本项目合作期限共计为 10 年，其中建设期预计为 2 年，工程整体竣工验收，即各单项工程均完成竣工验收后后进入运营期，运营期为 8 年。1.5 评估边界定位 1.5.1 评估边界界定 本次评估对象为鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP项目鹤山市政府的财政承受能力。鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程位于鹤山市东北部，项目范围涵盖沙坪水闸以上沙坪河流域面积 328 平方公里，涉及的主要河道为沙坪河干流（干流上游段称龙口河）及 3 条支流（分19、别为桃源河、升平河和古蚕水）。本次评估的时间范围为 2016-2025 年，包括鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程项目的建设期和运营维护期。1.5.2 财政可承受能力论证释义 本报告所指的财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作（PPP）项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为 PPP 项目财政管理提供依据。GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 9 1.6 评估依据 1.6.1 相关政策法规 1、政府和社20、会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号）；2、政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引 的通知（财金201521 号）；3、关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460 号）；4、基础设施和公用事业特许经营管理办法（2015 年）；5、国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724 号）；6、关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知（财金2014112 号）；7、关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476 号）。1.6.2 相关评估准则依据 1、资产评估准则；2、资产评估职业道德准则基本21、准则；3、资产评估价值类型指导意见；4、国家计划委员会、建设部颁发的建设项目经济评价方法与参数（第三版）；5、中国国际工程咨询公司 投资项目经济咨询评估指南 1998。1.6.3 项目相关资料 1、2010-2014 年鹤山市政府工作报告（鹤山市财政局提供）；GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 10 2、鹤山市2014年地方公共财政决算报告（鹤山市财政局提供）；3、鹤山市近年财政情况（2010-2015 年）（鹤山市财政局提供）；4、我市其他占用财政预算支出 PPP 项目情况（鹤山市财政局提供）22、；5、鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）可行性研究报告及其批复文件（鹤发改公201595 号）；6、关于同意鹤山市第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程立项的批复（鹤府复2013121 号）和关于鹤山市第二污水处理厂二期截污管网工程项目可行性研究报告的批复（鹤发改资2010123 号）；7、鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP实施方案（征求意见稿）。GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 11 第二章 城市经济概况 2.1 鹤山市经济发展23、概况 2.1.1 鹤山市经济发展概况 鹤山市地处广东省珠三角腹地，1993 年 11 月撤县设市，全市总面积 1082.73 平方公里，下辖 10 个镇（街），常住人口 46 万。鹤山有旅居海外的华侨、华人和港澳台同胞 36 万，是全国著名侨乡之一。鹤山水陆交通四通八达，公路、高速公路、水路、铁路纵横交错，基础设施和产业配套日臻完善，是宜商宜业的发展宝地和投资福地。鹤山市气候宜人，土地肥沃，耕作条件优越，历来是广东省商品粮基地。近年来，鹤山市加快推进农业产业化进程，使传统农业向商品化、基地化、现代化方向发展，建设优质粮、蔬菜、西瓜、粉葛、水果、生猪、三鸟、水产、花卉苗木、木薯十大农产品基地。224、014 年，双合示范区生态旅游取得突破，龙口花卉示范区建成了集花卉产销于一体的大观园。全市新增农业龙头企业 2 家，农民专业合作社 22 家。在第二产业方面，过去一段时期，鹤山全市发展电子电器、橡胶和塑料制品、电气制造、新光源、金属制品、印刷包装、制鞋、纺织制衣、化工等九大工业支柱产业，形成了完善的产业发展链。国家火炬计划江门新材料产业基地、中国印刷产业基地、中国男鞋生产基地、中国水暖卫浴五金产业基地、中国制伞名镇、中国凉茶之乡先后落户鹤山。近年来，鹤山市大力引进重点项目，推进第二产业转型升级。2014 年，鹤山市大力建设鹤山工业城（共和鹤城址山）、鹤山国际物流港（以下简称鹤山工业城和物流港）25、两大产业平台，成立市工GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 12 业园管委会，统筹产业平台规划、建设和管理。2014 年全市新上、增资项目 24 项，引进 3 个投资超 15 亿元的大项目。镇级经济实力进一步增强，全市财政收入亿元镇（街）增至 6 个。鹤山工业城被认定为“2014 年全省小企业创业基地”，桃源镇获“中国伞蓬出口基地”称号。在第三产业方面，近年来第三产业已经成为鹤山经济发展的新亮点。过去几年，鹤山市通讯、电子、汽车、住房等商品销售畅旺，新的消费热点加快形成。交通运输、旅游等产业发展势26、头良好，金融证券、保险、信息、中介、社区服务等新兴行业发展迅速。2014 年，鹤山市启动了亚洲厨卫商城、坚美商业中心、新红阳电子商务等重大项目，3 家企业入选“江货网店培育工程”。以建设大雁山 4A 级景区为重点，推动全市旅游业发展，全市市旅游总收入达到 26.75 亿元。2.1.2 鹤山市近五年主要经济指标概况 过去五年，鹤山市总体经济稳步提升，农业生产平稳向好，工业经济稳中有进，第三产业持续发展。2010-2014 年，鹤山市地区生产总值（GDP）、规模以上工业增加值、社会消费品零售总额、全社会固定资产投资等主要经济指标保持稳健的增长，经济发展呈现“投资消费两旺”的态势。2010-201427、 年，鹤山市主要经济指标发展情况详见表 2.1-1 及图 2.1-1。2014 鹤山市全年实现 GDP230.76 亿元；规模以上工业增加值112.05 亿元，同比增长 10.3%；固定资产投资 133.52 亿元，同比增长 15%；地方公共财政预算收入 21.44 亿元，同比增长 13.6%；社会消费品零售总额 143.56 亿元，同比增长 9.3%；外贸进出口总额 26 亿美元，同比下降 6.6%；农业总产值 31.39 亿元（按可比价），同比增GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 13 长 28、4%。2010-2014 年鹤山市主要经济指标一览 表 2.1-1 单位：亿元 指标 2010 年 2011 年 2012 年 2013 年 2014 年 GDP 160.62 188.75 208 217.59 230.76 规模以上工业增加值 83 85.66 87.08 98.98 112.1 社会消费品零售总额 97.46 110.34 118.36 131.39 143.6 全社会固定资产投资 84.77 91.28 99.04 120.93 133.5 图 2.1-1 2010-2014 年鹤山市主要经济指标发展概况 2.2 鹤山市财政发展概况 2.2.1 2014 年鹤山市财政状29、况 2014 年鹤山市全市地方公共财政预算收入 214426 万元，加上上级补助收入 47585 万元，调入资金 529 万元，上年结余 17018 万元，收入合计 279558 万元；地方公共财政预算支出 237685 万元，上解支出 21754 万元，债券还本支出 490 万元，年终结余 19629 万元（其中结转支出 19330 万元，净结余 299 万元），收支相抵，实现平衡，略GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 14 有结余。2.2.2 鹤山市近五年财政收入发展概况 鹤山市 2010-30、2014 年间财政收入如表 2.3-1 所示。鹤山市 2010-2014 年财政收入统计 表 2.3-1 单位：万元 序号 科目 2010 2011 2012 2013 2014 1 本级财政总收入 212686 258399 301906 411171 337385 1.1 公共财政收入总计 151679 178402 203504 233117 262011 1.1.1 一般公共预算收入 122563 140783 159483 188757 214426 1.1.2 补助收入 29116 37619 44021 44360 47585 1.1.2.1 其中：返还性收入 11726 17231、47 17333 17247 17247 1.1.2.2 财政性转移支付收入 3077 4970 4040 6983 10358 1.1.2.3 专项转移支付收入 14313 15402 22648 20130 19980 1.2 政府性基金收入 50117 76206 68881 150073 49048 1.2.1 其中：国有土地使用权出让金收入 47085 64393 51293 133085 28382 1.3 国有资本经营收入总计 0 0 0 0 0 1.4 财政专户管理资金收入总计 10890 3791 29521 27981 26326 2010 年-2014 年，鹤山市一般公共32、预算收入从 122563 万元增加至 214426 万元，一般公共预算收入年均增长 15.0%。图 2.3-1 2010-2014 年鹤山市一般公共预算收入统计 GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 15 2.2.3 鹤山市近五年财政支出发展概况 鹤山市 2010-2014 年间财政支出如表 2.4-1 所示。鹤山市 2010-2014 年财政支出统计 表 2.4-1 单位：万元 序号 科目 2010 2011 2012 2013 2014 1 本年财政支出 201348 237405 2759833、4 397085 314510 1.1 公共财政本年支出 136471 160669 182198 217056 237685 1.2 政府性基金本年支出 53674 73145 68942 151645 53398 1.3 国有资本经营本年支出合计 0 0 0 0 0 1.4 财政专户管理资金本年支出合计 11203 3591 24844 28384 23427 2010 年-2014 年，鹤山市一般公共预算支出从 136471 万元增加至 237685 万元，一般公共预算支出年均增长 14.8%。图 2.4-1 2010-2014 年鹤山市一般公共预算支出统计 2.2.4 鹤山市近五年债务34、情况 鹤山市 2010-2014 年间债务状况如表 2.5-1 所示。GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 16 鹤山市 2010-2014 年债务统计 表 2.5-1 单位：万元 序号 科目 2010 2011 2012 2013 2014 2015（至 8 月份）1 负债金额 87228 107848.67 108805 218001 286459 206493 2 财政收入 212686 258399 301906 411171 337385 3 债务率=1:2 41.01%41.74%3635、.04%53.02%84.91%上表表明，2010 年-2014 年，鹤山市政府债务从 87227.7 万元增加至 286458.7 万元，在 2013-2014 年间增长较快，在 2015 年有所回落。截至 2015 年 8 月，鹤山市政府债务为 206493 万元。GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 17 第三章 项目责任识别 3.1 项目财政支出责任 PPP 项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。3.2 股权投资支出识别 股权投资支出责任是指在36、政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。股权投资支出应当依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。股权投资支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。根据本项目 PPP 实施方案，项目公司将在政府采购程序完成、选定合作的社会资本方之后，由社会资本方经合法程序在当地设立，鹤山市政府不参股项目公司。因此，鹤山市政府在本项目中不存在股权投资支出责任。3.3 运营补贴支出识别 运营补贴支出责任是指项目运营期间，政府承担的直接付费责任。这里主要考虑的是项目设计的交易结构及其运行模式。一般而言，项目的付费模式主要分为三类：政府付费模式、可行性缺37、口补助模式、使用者付费模式。政府在这三类的付费模式中所承担的运营补贴支出责任是逐渐递减的，第一种是政府承担全部责任，第二种是政府承担部分责任，第三种是政府不承担责任。GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 18 政府付费机制下，根据项目类型和风险分配方案的不同，政府通常会依据项目的可用性、使用量和绩效中的一个或多个要素的组合向项目公司付费。本项目为公益性的非经营项目，社会资本取得投资回报全部来源于政府付费。政府应按项目合同的约定，结合项目运作的绩效，向社会资本支付流域治理服务费，包含可用性服务费和运38、营维护绩效服务费两部分。1、可用性服务费是指项目建设形成的公共资产，为此支付的可用性服务费，它包含两部分：（1）建设投资 建设投资指社会资本为本项目建设投入的占项目投资 80%的资金，包括工程投资费用、非工程投资费用（项目建设其他费用）。项目建设投资应以按当地最新工程定额计价、经当地财政部门审核批准的竣工结算金额为准，并按社会资本的中标下浮率进行下浮。（2）投资收益 投资收益指社会资本投入资金所应获得的合理回报，项目投资收益设定为：项目投资收益率=五年以上贷款基准利率+上浮率。其中：五年以上贷款基准利率随人民银行同期利率调整，每年调整一次；上浮率基准值为 2.28%，应根据竣工验收的结果，在基39、准值附近区间内最终确定。项目投资收益以月为单位计算，项目建设期的的投资收益按投资进度并结合竣工验收时间计算，于支付第一笔可用性服务费时一并支付。每期项目投资收益=尚未支付的投入资金项目实际投资收益率12与上次支付间隔的月份数。GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 19 2、运营维护绩效服务费是指资产移交后，社会资本方负责项目资产的运营维护，为此支付的费用。项目竣工验收合格后，进入运营维护期。政府方委托项目公司作为项目的运营管理方；项目公司可自行运营维护项目资产，也可委托专业公司进行维护。政府方按照40、项目合同的约定，根据运营绩效测评价结果向项目公司支付运营维护绩效服务费。3.4 政府风险支出责任识别 风险承担支出责任是指政府承担风险带来的财政或有支出责任。原则上，法律、政策和前期工作等风险主要由政府承担，不可抗力、合作等风险由政府和社会资本合理共担。本项目风险因素及承担方如下表所示。项目风险因素及其承担方 表 3.4-1 风险种类 序号 风险因素 承担方 信用风险 1 政府信用 政府 2 社会资本信用 社会资本 政治风险 3 政府更替 政府 4 领导人变更 政府 5 政治不可抗力 共担 6 政府债务危机 政府 7 政府干预 政府 8 8 公众反对公众反对 共担共担 政策法律风险 9 9 法41、律及监管体系不完善法律及监管体系不完善 政府政府 1010 法律变更法律变更 共共担担 1111 合同文件风险合同文件风险 共担共担 12 担保政策变化 政府 1313 利率变化利率变化 共担共担 金融风险 14 汇率变化 共担 1515 通货膨胀通货膨胀 共担共担 1616 政府决策与审批延误政府决策与审批延误 政府政府 前期工作风险 1717 土地风险土地风险 政府政府 1818 配套基础设施配套基础设施 政府政府 1 19 9 设计风险设计风险 社会资本社会资本 GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 项目财政承受能力42、论证报告 20 风险种类 序号 风险因素 承担方 设计风险 2020 环保风险环保风险 社会资本社会资本 工程风险 21 供应风险 社会资本 22 技术风险 社会资本 2323 完工风险完工风险 社会资本社会资本 24 建设不可抗力 共担 2525 工程变更工程变更 共担共担 2626 融资风险融资风险 社会资本社会资本 资金风险 27 组织和合作风险 共担 合作风险 28 治理结构风险 共担 2929 PPPPPP 经验缺乏经验缺乏 共担共担 3030 招标竞争不充分招标竞争不充分 政府政府 运营风险 3131 收费价格调整收费价格调整 社会资本社会资本 3232 费用支付风险费用支付风险 43、政府政府 3333 运营成本增加运营成本增加 社会资本社会资本 不可抗力风险 3 34 4 自然不可抗力事件自然不可抗力事件 共担共担 注：粗体部分为本项目的重要风险因素。结合项目实施方案风险分配分析结果，鹤山市政府在本项目中承担的风险支出责任主要包括：1、由法律及监管体系不完善、政府决策与审批延误、土地风险、配套基础设施、招标竞争不充分、费用支付风险等政府单独承担风险带来的财政或有支出。2、由法律变更、公众反对、合同文件风险、利率变化、通货膨胀、工程变更、PPP 经验缺乏风险、自然不可抗力事件等政府与社会资本共同承担风险带来的财政或有支出。3.5 配套支出责任识别 配套投入支出责任是指政府提44、供的项目配套工程等其他投入责任。鹤山市政府在本项目中的配套支出责任是指政府方将根据项目实施进度投入占项目总投资 20%的建设资金。GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 21 第四章 项目支出测算 4.1 项目交易结构及补偿机制解析 根据项目可行性研究报告的批复（鹤发改公201595 号和鹤府复2013121 号），项目总投资为 50859.83 万元。其中鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）建设投资 46832.35 万元，第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程（截污管网工程）建设投资445、027.48 万元。本项目所需资金将分别由政府和社会资本两方共同筹集。其中社会资本方须承担占项目投资 80%的资金，政府方将根据项目实施进度，投入占项目投资 20%的建设资金。项目的资金结构参见图 4.1-1。GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 22 社会资本方项目公司资本金注入占比100%股东借款金融机构项目融资项目建设投入资金占比80%政府方财政投入占比20%形成资产移交委托建设及运营维护支付流域综合治理服务费 注：虚线代表资金流向；实线代表资产、股权、授权关系。图 4.1-1 项目资金结构46、示意图 项目公司投入项目投资 80%的建设资金，由社会资本负责筹集。社会资本方可通过银行贷款、股东借款、资本金注入等方式筹集资金，政府方不负责项目融资工作。项目公司筹集资金需全部用于本项目的运作。资金性质待社会资本方确定、融资方案设计完成之后方可确定。政府方投入占项目投资 20%的建设资金，由鹤山市人民政府负责筹集，资金性质为财政资金。鹤山市人民政府授权鹤山市财政局或鹤山市水务局在项目建设期于单项工程量完成 50%时投入项目投资的10%，单项工程竣工验收后按照竣工结算金额补足到 20%。GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP47、 项目财政承受能力论证报告 23 4.2 股权支出测算 如 3.2 所述，本项目中，鹤山市政府不存在股权投资支出责任。4.3 运营补贴支出测算 4.3.1 运营补贴支出形式 根据项目实施方案，鹤山市政府应按项目合同的约定，结合项目运作的绩效，向社会资本支付流域治理服务费，包含可用性服务费和运营维护绩效服务费两部分。4.3.2 运营补贴支出测算 根据项目实施方案，按照项目预计的实施进度，可测算得到项目开始实施后，鹤山市政府每年需要支出运营补贴，如表 4.3-1 所示。2016-2025 年期间，项目运营补贴支出最低为 1329 万元，最高为 12961万元。2019-2028 年政府运营补贴支出48、 表 4.3-1 单位：万元 年份 2016 2017 2018 2019 2020 2021 可用性服务费-建设投资 4809 9007 7975 7975 5571 可用性服务费-投资收益 1510 2956 1728 1155 626 运营维护绩效服务费 0 998 1098 1098 1098 小计 0 6319 12961 10801 10228 7295 年份 2022 2023 2024 2025 合计 可用性服务费-投资本金 2510 1513 516 39874 可用性服务费-投资收益 281 110 19 8384 运营维护绩效服务费 1208 1208 1208 132949、 9246 小计 3999 2831 1743 1329 57505 GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 24 4.4 风险承担支出测算 由于本项目各类风险支出数额和概率难以进行准确测算，因此本报告按照项目中鹤山市政府当年“运营补贴支出+配套投入支出”的一定比例确定风险承担支出。风险承担支出包括政府单独承担的风险成本，该部分风险支出100%由政府承担；还包括政府与项目公司共同承担的风险成本，风险共同承担部分按照政府承担 50%，项目公司承担 50%分配。风险支出 1：由法律及监管体系不完善、政府50、决策与审批延误、土地风险、配套基础设施、招标竞争不充分、费用支付风险等政府单独承担风险带来的财政或有支出，参考同类项目情况，上述风险支出按照政府当年（运营补贴支出+配套投入支出）3%考虑。风险支出 2：由法律变更、公众反对、合同文件风险、利率变化、通货膨胀、工程变更、PPP 经验缺乏风险、自然不可抗力事件等政府与社会资本共同承担风险带来的财政或有支出，参考同类项目情况，上述风险支出按照政府当年（运营补贴支出+配套投入支出）5%50%考虑。因此，本项目中，风险承担支出约占鹤山市政府当年“运营补贴支出+配套投入支出”的 5.5%。经测算 2016-2025 年项目财政风险或有支出如表 4.4-1 51、所示。GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 25 2016-2026 项目财政风险或有支出 表 4.4-1 单位：万元 年份 2016 2017 2018 2019 2020 2021 风险支出 1 121 368 389 324 307 219 风险支出 2 100 307 324 270 256 182 风险支出合计 221 675 713 594 563 401 年份 2022 2023 2024 2025 合计 风险支出 1 120 85 52 40 2024 风险支出 2 100 71 52、44 33 1687 风险支出合计 220 156 96 73 3711 从表 4.4-1 中可知，2016-2025 年，政府承担的风险支出在 73 万元-713 万元间。4.5 配套支出测算 根据项目实施方案，鹤山市政府在本项目中的配套支出即政府方投入占项目投资 20%的建设资金，于单项工程量完成 50%时投入项目投资的 10%，于单项工程竣工验收后按照竣工结算金额补足到 20%。结合项目计划实施工期，测算得出鹤山市政府配套支出在 2016年为 4019 万元，在 2017 年为 5949 万元，项目配套支出共 9968 万元。4.6 本项目财政支出责任汇总 综上所述，本项目财政支出测算汇53、总如下表所示。2016-2025 年，鹤山市政府承担的支出在 1402 万元-13674 万元间，在 2018 年支出最多，在 2025 年支出最少。2016-2026 项目财政支出测算汇总 表 5.4-1 单位：万元 年份 2016 2017 2018 2019 2020 2021 股权支出 0 0 0 0 0 0 运营补贴支出 0 6319 12961 10801 10228 7295 GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 26 风险支出 221 675 713 594 563 401 配套支54、出 4019 5949 0 0 0 0 合计 4240 12943 13674 11395 10791 7696 年份 2022 2023 2024 2025 合计 股权支出 0 0 0 0 0 运营补贴支出 3999 2831 1743 1329 57505 风险支出 220 156 96 73 3712 配套支出 0 0 0 0 9968 合计 4219 2987 1839 1402 71185 GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 27 第五章 财政承受能力评估 5.1 财政承受能力评估 555、.1.1 鹤山市一般公共预算支出预测 2010 年-2014 年，鹤山市一般公共预算支出从 136471 万元增加至 237685 万元，一般公共预算支出年均增长 14.8%，各年一般公共预算支出同比增长率呈波动下降趋势。可以预计在未来几年，鹤山市一般公共预算支出仍逐年增加，但增长率会逐渐减少。本报告中参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整，预测 2016-2025 年，鹤山市一般公共预算支出平均年增长率为 8%。以鹤山市 2015 年一般公共预算支出为基数，可以计算出 2016-2025 年，鹤山市一般公共预算支出。在计算出 2016-2025 年鹤山市一般公56、共预算支出后，与本项目中鹤山市政府财政支出责任比较，结果如表 5.1-1 所示。可以看出，本项目财政支出责任占当年鹤山市一般公共预算支出的比例较小，在0.23%-3.88%之间。鹤山市一般公共预算支出预测 表 5.1-1 单位：万元 年份 2016 2017 2018 2019 2020 2021 一般公共预算支出 309091.7 333819.01 360524.5 389366.5 420515.8 454157.1 本项目财政支出责任 4240 12943 13674 11395 10791 7696 占比（%）1.37%3.88%3.79%2.93%2.57%1.69%年份 202257、 2023 2024 2025 一般公共预490489.7 529728.82 572107.1 617875.7 GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 28 算支出 本项目财政支出责任 4219 2987 1839 1402 占比（%）0.86%0.56%0.32%0.23%5.1.2 项目财政承受能力评估 财政承受能力指政府每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%。按照鹤山市财政局提供资料，评估期内鹤山市已实施或拟实施的其他 PPP 项目在58、 2016-2022 年期间有财政支出责任，各年支出分别为960 万元、7289 万元、9382 万元、8873 万元、8366 万元、6168 万元、4227 万元。因此，本 PPP 项目实施后，在 2016-2025 年，鹤山市已实施及拟实施的 PPP 项目财政支出责任总和分别是 5200 万元、20232 万元、23056 万元、20268 万元、19157 万元、13864 万元、8446 万元、2987万元、1839 万元、1402 万元。财政支出总和测算 表 5.1-2 单位：万元 年份 2016 2017 2018 2019 2020 2021 本项目财政支出 4240 129459、3 13674 11395 10791 7696 其他 PPP 项目财政支出 960 7289 9382 8873 8366 6168 PPPPPP 项目财政支出责任总和项目财政支出责任总和 5200 20232 23056 20268 19157 13864 年份 2022 2023 2024 2025 本项目财政支出 4219 2987 1839 1402 其他 PPP 项目财政支出 4227 PPPPPP 项目财政支出责任总和项目财政支出责任总和 8446 2987 1839 1402 通过计算年度全部PPP 项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例，计算得出鹤山市PPP项目60、财政承受能力如表5.1-3所示。GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 29 项目财政承受能力测算 表 5.1-3 单位：万元 年份 2016 2017 2018 2019 2020 2021 一般公共预算支出 309091.7 333819.01 360524.5 389366.5 420515.8 454157.1 一般公共预算支出的 10%30909 33382 36052 38937 42052 45416 PPPPPP 项目财政支出责任总和项目财政支出责任总和 5200 20232 23061、56 20268 19157 13864 PPP 项目财政支出/一般公共预算支出 1.68%6.06%6.40%5.21%4.56%3.05%年份 2022 2023 2024 2025 一般公共预算支出 490489.7 529728.82 572107.1 617875.7 一般公共预算支出的 10%49049 52973 57211 61788 PPPPPP 项目财政支出责任总和项目财政支出责任总和 8446 2987 1839 1402 PPP 财政支出/一般公共预算支出 1.72%0.56%0.32%0.23%从表 5.1-3 可知，在本项目实施后，2016-2025 年鹤山市 PP62、P 项目财政支出占一般公共预算支出比例分别是 1.68%，6.06%，6.40%，5.21%，4.56%，3.05%，1.72%，0.56%，0.32%，0.23%，各年比例均不超过 10%。经测算，本 PPP 项目实施后，鹤山市已实施及拟实施的 PPP 项目财政支出责任总和在当年一般公共预算支出 10%的范围内，政府财政承受能力符合要求。5.2 地方财政承受能力基础评估指标体系 报告参考地方政府信用评价模型对鹤山市政府的财政基础进行了评价。财政承受能力的影响因素很多，本章确立的地方财政承受能力基础评估指标体系包括：地方政府财力评估和项目承载力评估。其中，地方政府财力评估包括三个部分内容：环境63、因素评估、区域发展评估、以及区域财政评估。财政承受能力评估指标见表 5.2-1 所示。GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 30 地方财政承受能力基础评估指标体系 表 5.2-1 目 标 层 A：财 政 承 受 能 力 评 估 一级指标 B 指标分类与说明 二级指标 U 环境因素指标 B1 项目所处城市的环境因素 区域行政级别 U1 区位 U2 区域发展指标 B2 区域经济发展状况 区域经济总量区位 U3 区域经济增速 U4 区域人均 GDP U5 区域财政指标 B3 区域财政状况 本级财政一般预64、算总收入 U6 本级财政可支配收入 U7 财政收入支出比 U8 公共财政预算收入/全部财政收入U9 公共财政预算收入增长率 U10 专项转移收入比例 U11 建设性支出比例 U12 本级财政负债率 U13 项目支出承载力指标 B4 政府对项目提供持续支持的状况 股权投资支出 U14 运营补贴支出 U15 风险承担支出 U16 配套投入支出 U17 政府重视程度 U18 地方政府财力评估值的计算，可以参照政府信用风险的定性定量评估模型进行测算。表 5.2-2 中第 5 列“实际值”、第 6 列“得分”、第 7 列“折算值”为根据鹤山市经济社会发展的各项指标及实际情况计算所得。地方政府财力评估 表65、 5.2-2 指标 满分 各层级 分配分值 实际值 得分 折算值 行政 级别 U1 10 省级、省会、直辖市 10 地区（国家级开发区）7.5 县级（省级开发区）5 县级 5 5 县级以下 2.5 区位 U2 8 北上广深 8 其他省会市 6 省内有竞争优势区域 4 其他 2 2 2 2 GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 31 指标 满分 各层级 分配分值 实际值 得分 折算值 GDP（亿元）U3 10 2000 10 1000-2000 9 500-1000 8 200-500 7 230.66、76 7 7 100-200 6 50-100 5 20-50 4 10-20 3 10 2 GDP 增长率 U4 6 年均增长 10%以上 6 年均增长 8%-10%5 9.59%（过去四年）5 5 年均增长 6%-8%4 年均增长 4%-6%3 年均增长 2%-4%2 年均增长2%1 人均 GDP（元）U5 10 90000 10 60000-90000 8 30000-60000 6 46088 6 6 12000-30000 4 不大于 12000 2 本级财政公共预算总收入（亿元）U6 10 50 10 15 7.5 21.44 7.5 7.5 8 5 2 2.5 本级财政可支配收入67、（亿元）U7 10 30 10 33.74 10 10 10 7.5 5 5 1 2.5 公共预算本年收入/公共预算本年支出 U8 6 80%6 90%6 6 65%5 50%4 30%3 不大于 30%2 公共财政 预算收入/全部财政收入 U9 4 15%4 64%4 4 10%3 5%2 2%1 公共财政预算收入增长率U10 4 30%4 15%3 10%2 13.6%2 2 不大于 10%1 专项转移收入比例U11 4 40%4 30%3 20%2 不大于 20%1 19.8%1 GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP68、 项目财政承受能力论证报告 32 指标 满分 各层级 分配分值 实际值 得分 折算值 建设性支出比例U12 8 40 8 25 6 20 4 4 本级财政负债率U13 10 30%10 30%-50%7.5 50%-70%5 70%2.5 84.91%2.5 2.5 项目支出承受能力指标，通过德尔菲法，对相关指标得分进行综合计算，得到各个指标的各个层级以及分配分值的测算表。项目支出承载力评估 表 5.2-3 指标 满 分 各层级 分配分值 实际值 得分 项目股权投资 U41 10 财政能完全覆盖股权投资 10 股权支出为 0，完全覆盖 10 财政基本能覆盖 7.5 财政勉强能覆盖 5 需要融资69、 2.5 运营补贴支出 U42 10 财政能完全弥补运营差额 10 财政完全覆盖项目运营补贴支出 10 财政足以承担 100%的融资本金+利息 8 财政足以承担 80%的融资本金+利息 6 财政足以承担 50%的融资本金+利息 4 财政足以承担融资利息 2 风险承担支出 U43 10 很低，占建设运营成本 5%以内 10 较低，占比 5%-10%8 约占 5.5%8 中，占比 10%-15%6 较高，占比 15%-20%4 高，占比 20%以上 2 配套投入支出 U44 10 财政能完全覆盖配套投资 10 完全覆盖 10 财政基本能覆盖 8 财政勉强能覆盖 6 需要融资 4 政府对项目支出重视70、程度 U45 10 高度重视 10 高度重视 10 比较重视 6 重视 4 不太重视 2 GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 33 5.3 地方财政可承受能力基础评估模型 5.3.1 确定一级指标和二级指标的权重系数 层次分析 法(AHP)是美国运 筹学家匹茨堡大 学教授萨蒂(T.L.Saaty)于上世纪 70 年代初，应用网络系统理论和多目标综合评价方法，提出的一种层次权重决策分析方法。在使用层次分析法时，首先要对所研究的问题的复杂本质、所涉及的影响因素、各影响因素之间的内在关系等进行归类，构71、建总体目标、评价准则以及措施方案等，把问题层层分解，然后根据各影响因素之间的内在联系画出结构层次模型图；其次利用 Saaty 等人提出的一致矩阵法对同一层次内的两两因素进行比较，从而确定这些因素于上一层次的权重系数，同理，可以用相同的方法确定下一层次各指标的权重系数，层层分解下去，分析到最后一层时就可得到方案层对目标层的权重系数。这样就可以得到最底层相对于最高层的相对重程度或者优劣顺序。为了衡量 CI 的大小，引入随机一致性指标 RI，方法为：随机一致性指标 RI，见表 5.3-1。随机一致性指标 RI 表 5.3-1 n 1 2 3 4 5 6 7 8 9 RI 0 0 0.58 0.90 72、1.12 1.24 1.32 1.41 1.45 GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 34 一般情况下当 时，则认为 A-B 的不一致程度是可以接受的，也就是我们经常说的一致性检验通过。可以对将计算好的归一化性向量作为该变量的权重系数，否则要重新寻求判断矩阵 A-B，即重新确定判断矩阵 A-B，再重复上述步骤。经过计算，可以计算出上述矩阵的最大特征值。同时结合不同矩阵阶数对的 RI 取值，计算出 CR=CIRIO.1，说明矩阵具有可以接受的一致性。利用方根法计算一级指标的权重矩阵，得出 Wc1 73、值。同理可以计算二级指标对一级指标的权重。各判断矩阵如下：判断矩阵 B1-U 表 5.3-2 B1 U1 U2 Wc2 U1 1 2 0.5 U2 1/2 1 0.5 判断矩阵 B2-U 表 5.3-3 B2 U3 U4 U5 Wc3 U3 1 5 3 0.6486 U4 1/5 1 1/2 0.1216 U5 1/3 2 1 0.2298 判断矩阵 B3-U 表 5.3-4 B3 U6 U7 U8 U9 U10 U11 U12 U13 Wc4 U6 1 1/2 2 5 5 2 2 2 0.2019 U7 2 1 3 6 7 2 3 2 0.2695 U8 1/2 1/3 1 3 3 1/2 74、1/2 1/2 0.0803 U9 1/5 1/6 1/3 1 2 1/2 1/3 1/5 0.0402 U10 1/5 1/7 1/3 2 1 1/2 1/5 1/7 0.0298 U11 1/2 1/2 2 2 2 1 1/2 1/3 0.0863 U12 1/2 1/3 2 3 5 2 1 1/2 0.115 U13 1/2 1/2 2 5 7 3 2 1 0.177 GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 35 判断矩阵 B4-U 表 5.3-5 B4 U14 U15 U16 U17 U1875、 Wc2 U14 1 2 5 6 3 0.4345 U15 1/2 1 3 6 2 0.2741 U16 1/5 1/3 1 1/2 1/3 0.0625 U17 1/6 1/5 2 1 1/2 0.0751 U18 1/3 1/2 3 2 1 0.1538 对于表 5.3-2表 5.3-5 判断矩阵的一致性检验，CR 的值全部小于 0.1，通过了一致性检验。5.3.2 确定财政承受能力综合得分 将以上表格中的权重和分值进行综合计算，可以得出财政承受能力的综合得分。二级指标计算 表 5.3-6 二级指标 B 二级指标 U 二级指标权重M 二级指标分值N MXN 环境因素指标B1 区域行政级别 76、U1 0.5 5 2.5000 区位 U2 0.5 2 1.0000 区域发展指标B2 区域经济总量区位 U3 0.6486 7 4.5402 区位经济增速 U4 0.1216 5 0.6080 区域人均 GDP U5 0.2298 6 1.3788 区域发展指标B3 本级财政一般预算总收入 U6 0.2019 7.5 1.5143 本级财政可支配收入 U7 0.2695 10 2.6950 财政收入支出比 U8 0.0803 6 0.4818 公共财政预算收入/全部财政收入 U9 0.0402 4 0.1608 公共财政预算收入增长率 U10 0.0298 2 0.0596 专项转移收入比例77、 U11 0.0863 1 0.0863 建设性支出比例 U12 0.115 4 0.4600 本级财政负债率 U13 0.177 2.5 0.4425 项目支出承载 力指标 B4 股权投资支出 U14 0.4345 10 4.3450 运营补贴支出 U15 0.2741 10 2.7410 风险承担支出 U16 0.0625 8 0.5000 配套投入支出 U17 0.0751 10 0.7510 政府重视程度 U18 0.1538 10 1.5380 GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 3678、 一级指标计算 表 5.3-7 权重 W 二级指标合计 T WT 环境因素指标 0.0963 3.5 0.337 区域发展指标 0.1608 6.527 1.050 区域财政指标 0.253 5.9003 1.493 项目支出承载力指标 0.4899 9.875 4.838 合计 1 7.718 鹤山市财政承受能力综合评估值：0.337+1.05+1.493+4.8378=7.718 分。通过本章的综合计算可以得出如下结论：按照所设计的地方政府财政承受能力评估指标体系的测算，在满分为 10 的情况下，鹤山市财政承受能力综合得分为 7.718 分，表明鹤山市财政对本项目的承受能力基础较好，具备承79、担本项目建设配套资金投入、运营补贴支出和风险承担支出的能力，可为本项目的顺利实施和提供良好的财力保障。5.4 行业和领域的平衡性评估 5.4.1 项目所属行业拆分及归属 本项目建设内容包括城市防洪工程、路桥工程、景观及洲滩工程、生态湿地工程及截污管网工程，项目涵盖基础设施、生态环保等多个行业及领域。首先，2014 年国务院颁布的关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见规定要“创新生态环保投资运营机制”。同时，意见第四部分规定，“改革市政基础设施建设运营模式。推动市政基础设施建设运营事业单位向独立核算、自主经营的企业化管理转变。鼓励打破以项目为单位的分散运营模式，实行规模化经营，降低GD80、IECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 37 建设和运营成本，提高投资效益”。“加强县城基础设施建设。按照新型城镇化发展的要求，把有条件的县城和重点镇发展为中心城市，支持基础设施建设加快对市政基础设施建设运营引入市场机制的政策支持力度”；这为引入社会资本参与城区基础设施建设提供了政策支持。其次，财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476 号）对适宜采用 PPP 模式的项目，做出了明确的规定，城市基础设施即名列其中。具体内容为：“具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、81、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。”最后，关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见（财建201590 号）提出，要逐步将水污染防治领域全面向社会资本开放，推广运用 PPP 模式，以饮用水水源地环境综合整治、湖泊水体保育、河流环境生态修复与综合整治、湖滨河滨缓冲带建设、湿地建设、水源涵养林建设、地下水环境修复、污染场地修复、城市黑臭水体治理、重点河口海湾环境综合整治、入海排污口清理整治、82、畜禽养殖污染防治、农业面源污染治理、农村环境综合整治、工业园区污染集中治理（含工业废水毒性减排）、城镇污水处理（含再生水利用、污泥处置）及管网建设、城镇生活垃圾收运及处置、环境监测与突发环境事件应急处置等为重点。鼓励对项目有效整合，打包实施 PPP模式，提升整体收益能力，扩展外部效益。GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 38 项目涵盖基础设施（水污染防治）、城市防洪工程、生态环保等多个行业及领域，是国家鼓励发展 PPP 模式的典型领域，国家积极引导社会资本积极参与此类项目。5.4.2 项目建设对83、鹤山市经济社会发展的影响 1、提升城市防洪治涝安全 随着鹤山市的快速发展，沙坪河流域的地位和作用显得更加重要，2013 年，沙坪河流域工业总产值占全市工业总产值的 55.7%，农业总产值占全市农业总产值的 38.2%。流域内的 32 条堤围（不含西江大堤），在历次防洪中捍卫了全市政治经济文化中心的沙坪城区及邻近镇区，有效保障了经济社会的发展成果。在现有防洪排涝体系和设施基本满足要求的基础上，本项目将进一步完善该市防洪治涝工程系统，确保流域内人民的生活安全和该地区经济的持续发展，避免洪水和涝水可能造成的巨大损失。2、改善城市整体形象 整洁、优美的人居环境是城市形象的集中体现，是建设环境友好型社会84、的客观要求。近年来，鹤山市经济社会和城镇建设发生了翻天覆地的变化，输变电工程、城市路网等一系列基础设施项目相继完成，但城乡环境并没有得到全面有效的改善，特别是沙坪河流域水环境综合治理仍然滞后于招商引资和人民生活改善的现实需求。本项目通过实施河道清淤、清障、活水、生态保护带建设、生态湿地修复等一系列工程，综合整治沙坪河流域内的自然资源和生态环境，适应当地提高人民生活质量的要求，体现了以人为本的基本原则，同时对拉开沙坪城区发展框架，拓宽发展空间，提升城市人居环境，配合城乡旅游开发都具有重要现实意义。GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程85、 PPP 项目财政承受能力论证报告 39 5.4.3 项目建设满足改善沙坪河流域生态环境的需求 目前，沙坪河干支流水体长期处于劣类水平，枯水期水体发黑发臭现象明显。为加快鹤山市的可持续发展步伐，必须紧紧抓好流域水体，尤其是沙坪河的污染整治工作。通过本项目截污管网工程的管网建设与维护，将能使鹤山市第二污水处理厂充分发挥效用，较大程度解决城区水环境污染问题，极大缓解城区内及河涌下游的水污染状况，大幅减少城市向天然水体的污染物排放量。同时，本项目通过实施河道清淤、清障、活水、生态保护带建设、生态湿地修复等一系列工程措施，由点到面系统综合地治理沙坪河水污染，改善其水质，满足公众对改善沙坪河流域生态环境86、的需求。5.4.4 项目行业和领域均衡性评估 项目涵盖基础设施、生态环保等多个行业及领域，属于政府鼓励采用PPP模式的行业及领域。目前鹤山市有一个拟实施的市政道路PPP项目，暂无在生态环保等领域的 PPP 项目。本项目采用 PPP 模式，在行业和领域的分布上体现了均衡性，有利于鹤山市经济和社会环境发展，满足人们对优质公共服务的需求。GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 40 第六章 评估结论 1、本项目为鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程，范围涵87、盖沙坪水闸以上沙坪河流域面积 328平方公里，项目建设内容包括城市防洪工程、路桥工程、景观及洲滩工程、生态湿地工程及截污管网工程。项目总投资为 50859.83 万元。其中鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）建设投资 46832.35 万元，第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程（截污管网工程）建设投资 4027.48 万元。2、本次评估结合评估对象的实际情况，综合考虑各种影响因素，采用定量和定性分析方法对鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP项目地方政府财政承受能力进行评估。3、本次评估首先介绍了项目总体情况，分析了鹤山市经济88、发展情况、地方政府财政收入、支出和债务概况。通过识别鹤山市政府在本项目的股权支出、运营补贴支出、风险承担支出、配套支出，计算出本项目鹤山市政府需承担的各项支出责任。经测算，本 PPP 项目实施后，鹤山市已实施及拟实施的 PPP 项目财政支出责任总和在当年一般公共预算支出 10%的范围内，政府财政承受能力符合要求。4、报告参考地方政府信用评价模型对鹤山市政府的财政基础进行了评价，经过评估鹤山市政府财政基础比较好，能够为项目支出提供良好的经济支撑。同时，报告采用定性分析方法对项目行业和领域的均衡性进行了评估，评估认为项目建设内容属于政府鼓励采用 PPPGDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期89、）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 41 模式的基础设施行业。项目建设有利于鹤山市经济和社会环境发展，有利于满足人们对优质公共服务的需求。5、本项目财政承受能力论证的结论为“通过论证”，即鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 项目在鹤山市财政承受能力范围内，鹤山市政府应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 42 附件：90、GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 43 GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 44 GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 45 GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 46 GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 47 GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 48 GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 49 GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 50