1、 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程和第二污水处理厂二期截污管网工程 第三阶段工程二期工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 广东省国际工程咨询有限公司广东省国际工程咨询有限公司 二二一一五五年年十一十一月月 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程 第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 项目负责人 雷 震 技术负责人 吴小灵 法定代表人 蒋主浮 广东省国际工程咨询有限公司 二 0 一五年十一月 编制人员 项目负责人项目负责人 雷 震 经济师 特许金融分析师 主要参加人员主要参加人员 卢海宇 经济2、师 招标师 庾杜锋 注册咨询工程师（投资）工程师 孔维翰 经济师 焦秀焕 硕士研究生 李 博 注册咨询工程师（投资）注册造价工程师 工程师 丁会请 注册咨询工程师（投资）高级工程师 王丽荣 注册咨询工程师（投资）经济师 校校 核核 黄 莹 注册咨询工程师（投资）高级经济师 审审 核核 汤春燕 高级工程师 吴小灵 注册咨询工程师（投资）高级工程师 审审 定定 蒋主浮 高级经济师 1 目 录 第一章 项目概况.1 1.1 项目基本情况.1 1.2 项目产出范围.3 1.3 项目运作的必要性和可行性.8 1.4 项目运作方式.15 1.5 项目合作范围.15 1.6 项目示范推广价值.15 1.7 3、编制依据.16 第二章 风险分配基本框架.18 2.1 风险因素识别.18 2.2 风险因素分析.18 2.3 风险分配.20 2.4 风险防范措施.21 第三章 项目运作方式.24 3.1 常见运作方式.24 3.2 项目特点.27 3.3 相关利益方需求分析.28 3.4 本项目采用的运作方式.30 3.5 项目的实施流程.30 第四章 交易结构.35 4.1 项目投融资结构.35 4.2 项目回报机制.37 4.3 绩效考核.40 2 4.4 财务测算.44 4.5 相关配套安排.48 第五章 合同体系.49 5.1 合同体系.49 5.2 PPP 项目合同主要框架.52 第六章 监管架4、构.64 6.1 授权关系.64 6.2 监管方式.64 第七章 采购方式选择.68 7.1 常见采购方式.68 7.2 遴选初步方案.73 7.3 项目采购程序.74 7.4 备选方案.79 第八章 结论.82 GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 1 第一章 项目概况 1.1 项目基本情况 1.1.1 项目名称 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程。1.1.2 项目所属行业 本项目属于生态建设和环境保护行业，同时兼顾有市政工程、水利建设行业的内容。1.1.35、 项目实施机构 根据关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号），政府应指定项目实施机构负责项目准备、采购、监管和移交等工作。鹤山市政府已授权鹤山市水务局作为本项目的实施机构。1.1.4 项目公司概况 本项目将由项目公司负责实际运作及实施，项目公司将在政府采购程序完成、选定合作的社会资本方之后，由社会资本方经合法程序在当地独资设立。政府方不参股项目公司。1.1.5 项目区位 项目位于鹤山市东北部的沙坪河流域，涵盖沙坪水闸以上流域面积，涉及的主要河道包括沙坪河干流及 3 条支流（分别为桃源河、升平河和古蚕河）。其中沙坪河水闸上游 9km 干流河段为本项目的主要景6、观打造河段。GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 2 图 1.1-1 项目区位示意图 1.1.6 项目占地面积及征地拆迁 项目涉及流域面积 328 平方千米，需要清障鱼塘 150 亩，拆迁房屋 419m2，补偿费用合计约 2000 万元。本次涉及永久占地主要为路桥、景观及生态洲滩工程的占地，工程建设在主河道中，是在原有堤防管理范围内进行，不涉及新增用地。1.1.7 项目投资规模 根据项目可行性研究报告的批复（鹤发改公201595 号和鹤府复2013121 号），项目总投资为 50859.83 万元，包括工程费用7、其他费用和铺底流动资金三部分，不包括融资费用。其中鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）建设投资 46832.35 万元，建安费用 37116 万元，前期费用 2525.8 万元，河道清障费用 2000 万元，其他费用 1689.08万元，基本预备费 3466.47 万元，铺底流动资金 35 万元；第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程，建设投资共 4027.48GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 3 万元，建安费用3233.52万元，其他费用394.62万元，预备费用364.34万元，铺底流动资金8、 35 万元。1.2 项目产出范围 1.2.1 建设期产出范围 项目建设主要经济技术指标参见表 1.2-1，各部分工程产出内容如下：1、城市防洪工程（含大型土石方工程）（1）河道清淤及清障工程：沙坪河闸至雅图仕桥段河道清淤104201m3,疏浚长度 8774m,沙坪河干流鱼塘清障 150 亩；（2）堤岸加固：通过大型土石方工程，对沙坪河干流堤防的路堤结合段堤防进行加固，达到 50 年一遇的防洪标准；图 1.2-1 堤岸加固工程范围示意图 （3）涵洞接长工程：在堤线调整段的桩号 CS106（5+483）处，将原有涵洞进行接长 70m，圆管直径 2m。涵洞主要由进水口、闸门井、箱涵洞身段（两孔）组9、成。（4）活水工程：在龙口河、桃源河和升平河三条支流河口总口截污，建设河口拦水坝，保证干流水质及景观。其中，龙口河、桃源GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 4 河和升平河防洪标准为 20 年一遇，设计洪峰流量分别为 176m3/s、138m3/s、159m3/s，液压坝工程等别为等，工程规模为中型，主要建筑物等级为 3 级，次要建筑物等级为 4 级。2、路桥工程 改造沙坪河北堤道路的三夹桥至谷埠桥路段，达到防汛双车道的堤路标准，改造长度为 4.1km。建设标准为：（1）道路等级：防汛道路（参考城市支路设计标准10、）（2）设计车速：30km/h （3）桥梁荷载标准：城-B 级（4）人群荷载：按城市桥梁设计规范（CJJ11-2011）取值（5）桥梁设计安全等级：一级 （6）地震荷载：抗震设防烈度为 6 度，设计基本地震加速度为0.05g（7）设计基准期：100 年 （8）设计使用年限：100 年 （9）沙坪河常水位：1.5m，洪水位 5.92m。GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 5 图 1.2-2 路桥工程范围示意图 3、景观及洲滩提升工程 建设龙舟看台、南岸绿化带、文化公园、育乐戏水、旱溪休闲园、GDIECC 鹤山市11、沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 6 湿地盛宴、休闲长廊、千舟竞渡、光转鹤舞、禾雀公园、生态洲滩以及相应的附属配套设施。图 1.2-3 景观及洲滩提升工程范围示意图 4、生态湿地工程 对北湖公园公园进行原有水生植物保护与处理、底质预处理，水生植物净化系统构建、水生动物多样性调控系统建设，辅助曝气系统等内容的建设，改善北湖公园水质。GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 7 图 1.2-4 生态湿地工程范围示意图 5、截污管网工程 沿鹤山大道埋设污12、水输送管道，连接凤亭桥、元岗排水站、大林路砚江河三个排水点，收集区域内污水，输送至现状鹤山市第二污水处理厂进行处理。项目主要工程技术经济指标表 表 1.2-1 序号 指 标 单位 数量 1 城市防洪工程 1.1 穿堤涵洞 m 70 1.2 河道清淤 m3 104201 1.3 河道疏浚 m 8774 1.4 河道清障 亩 150 1.5 堤防标准 50 年一遇 2 路桥工程 2.1 道路等级 防汛双车道 2.2 道路全长 m 4100 2.3 道路改造宽度 M 9.5 2.4 设计速度 Km/h 30 2.5 桥梁路面面积 m2 1988 3 景观及洲滩提升工程 3.1 景观段长度 Km 8.13、7 3.2 洲滩数量 个 4 4 生态湿地工程 GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 8 序号 指 标 单位 数量 4.1 北湖清淤面积 m2 23300 5 截污管网工程 5.1 截污泵站设计规模 m3/d 4.0104 5.2 污水干管长度 Km 8.4 5.3 纳污范围 公顷 590 1.2.2 运营期产出范围 对项目建设而形成的固定资产（包括：堤防、涵洞、拦水坝、道路、桥梁、公园、看台及停车场、管理用房、水质改善系统、截污管网等）进行符合绩效考核标准的运营维护服务。服务内容包括项目资产的日常维护保养、小14、修及中修。1.3 项目运作的必要性和可行性 1.3.1 项目建设运营的必要性 1、项目是进一步提高城市防洪治涝安全的需要。随着鹤山市的快速发展，沙坪河流域的地位和作用显得更加重要，2013 年，沙坪河流域工业总产值占全市工业总产值的 55.7%，农业总产值占全市农业总产值的 38.2%。流域内的 32 条堤围（不含西江大堤），在历次防洪中捍卫了全市政治经济文化中心的沙坪城区及邻近镇区，有效保障了经济社会的发展成果。在现有防洪排涝体系和设施基本满足要求的基础上，本项目将进一步完善该市防洪治涝工程系统，确保流域内人民的生活安全和该地区经济的持续发展，避免洪水和涝水可能造成的巨大损失。因此，项目建设15、是十分必要的。2、项目将整治流域水体污染，是可持续发展的必然要求。水是生命之源，是人类及一切生态系统不可缺少的有限资源，又是自然环境的重要组成部分，是自然环境生命的血液。近年来，随着人口的膨胀、经济的发展和城市化规模的不断扩大，沙坪河水污染治GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 9 理形势越来越严峻。目前，沙坪河干支流水体长期处于劣类水平，枯水期水体发黑发臭现象明显。为加快鹤山市的可持续发展步伐，必须紧紧抓好流域水体，尤其是沙坪河的污染整治工作。而本项目通过实施河道清淤、清障、活水、生态保护带建设、生态湿地修复16、等一系列工程措施，由点到面系统综合地治理沙坪河水污染，改善其水质，项目建设十分必要。3、项目是鹤山市“建新城”和打造“宜居城乡”的迫切需要。整洁、优美的人居环境是城市形象的集中体现，是建设环境友好型社会的客观要求。近年来，鹤山市经济社会和城镇建设发生了翻天覆地的变化，输变电工程、城市路网等一系列基础设施项目相继完成，但城乡环境并没有得到全面有效的改善，特别是沙坪河流域水环境综合治理仍然滞后于招商引资和人民生活改善的现实需求。本项目通过实施河道清淤、清障、活水、生态保护带建设、生态湿地修复等一系列工程，综合整治沙坪河流域内的自然资源和生态环境，适应当地提高人民生活质量的要求，体现了以人为本的基本17、原则，同时对拉开沙坪城区发展框架，拓宽发展空间，提升城市人居环境，配合城乡旅游开发都具有重要现实意义。1.3.2 项目以 PPP 模式运作的必要性 目前，我国地方政府的资金主要来源包括地方财政收入、土地出让收入和地方融资平台等。随着全国经济增速转入常态，地方财政收入的增速也将发生变化；国家对房地产市场持续调控的作用下，土地出让收入也面临着较大的压力；地方政府性债务的不断增加，使得国家对融资平台的信贷政策全面收紧，尤其是上万家融资平台的处置和改革，已成为理顺金融市场稳定的关键。当前，这种依赖财政、土地和政府举债的融资方式弊端已日益显现，难以持续支撑新一轮的城镇GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工18、程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 10 化建设。而关于制止地方政府违法违规融资行为的通知（财预2012463 号）等相关文件对地方政府过往采用的 BT 模式进行了严格限定，仅限于公共租赁用房、公路等项目。因此，寻求一种既可以引导社会资本全程参与，充分发掘公共政策及资金资源效能，同时又可以通过风险分担和激励机制，切实发挥社会资本效率优势的公共项目融资模式，既是一种现实需求，也是迫切的制度需求。在这种情况下，PPP 模式应时而成，得到国家、地方各层面的大力推广，成为进一步深化地方政府投融资机制改革的有效途径。PPP 模式是政府和社会资本基于某个项19、目而形成的以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式。通过引入社会资本参与到本项目，为项目建设提供了新的思路和机遇，对地区社会经济发展和提升政府公共服务具有积极意义。1、项目采用 PPP 模式运作，可提高公共服务的效率与质量，深化体制机制改革创新。PPP 模式有利于推进鹤山市公共基础设施项目投资、建设、运营管理体制的改革创新，能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。政府和社会资本合作模式要求平等参与、公开透明，政府和社会资本按照合同办事，有利于简政放权，更好地实现政府职能转变，弘扬契约文化，20、体现现代政府治理理念。2、项目采用 PPP 模式运作，可解决项目资金需求，缓解政府财政压力。本项目投资规模较大，采用传统投融资模式，政府需投入大量人力、物力，给当地财政带来较大压力。本项目适用于引进民间投资重点领域范围，引入社会资本参与项目，由其负责设计、融资、建设、运营维护，政府方则通过分期支付流域综合治理服务费的方式购买服GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 11 务，可拓宽项目融资渠道，解决融资的政策障碍，减轻政府债务负担，减缓地方融资平台压力，有助于化解地方政府增量债务风险，减少地方债压力。3、项目采用21、 PPP 模式运作，可加快项目建设进度，降低项目全生命周期成本，实现物有所值。沙坪河作为三年一次的鹤山古劳龙舟节的举办场所，随着 2016 年新一届龙舟节的日益临近，项目建设十分紧迫。通过采用 PPP 模式，在初始阶段，社会资本与政府共同参与项目的识别、可行性研究、设计和融资等建设过程，保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短工作周期，使项目费用降低。同时在透明、合理的成本核算机制、定价机制和调整机制下，社会资本有动力通过改进管理、优化创新等方式，降低项目建设和运营维护成本。因此采用PPP 模式有利于提高效率和降低工程造价，能够消除项目完工风险和资金风险。研究表明，与传统的融资模式相比，PPP 22、模式平均为政府部门节约 17%的费用，并且建设工期都能按时完成。1.3.3 项目以 PPP 模式运作的可行性 1、各项政策的支持 从中央到各级地方政府均出台了若干政策法规，支持 PPP 模式的推广和应用。尤其进入 2014 年以来，国家财政部、发改委等部委办均出台了大量 PPP 的法规政策，鼓励政府和社会资本“联姻”。2014 年 3 月 5 日，李克强总理在 2014 年政府预算报告-财政部（2014）中提出倡导政府与社会资本合作模式，“以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率”。2014 年 9 月23、 23 日，财政部发布了关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（下称通知，财金201476 号）。这GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 12 是部委级别首次专门就政府和社会资本合作模式的框架性指导意见，为 PPP 项目在我国的推广做了“总动员”。通知中提出“立足国内实践，借鉴国际成功经验，推广运用政府和社会资本合作模式”，同时“积极稳妥做好项目示范工作”，“建立政府和社会资本合作项目库”为地方提供参考案例。2014 年 11 月 29 日，财政部发布的关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的24、通知 （财金2014113 号）,是目前我国PPP 领域较为详细的操作指南，给出在项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交各个阶段的工作流程，以及各方的相应职责。2014 年 12 月 2 日，国家发展改革委发布了关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724 号），从发改部门的角度，推广应用 PPP 模式，进一步提高了 PPP 项目的可操作性。该意见提出，“充分认识政府和社会资本合作的重要意义，准确把握政府和社会资本合作的主要原则，合理确定政府和社会资本合作的项目范围及模式，建立健全政府和社会资本合作的工作机制，加强政府和社会资本合作项目的规范管理，强化政府和社会资本25、合作的政策保障”，并设计了 PPP 项目通用合同指南，作为相关工作的重要参考。2015 年 7 月 15 日，广东省财政厅、广东省发展改革委、人民银行广州分行共同发布了关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见（粤府办201544 号）。该意见作为广东省开展 PPP项目运作的首份纲领性文件，提出广泛运用 PPP 模式提供公共服务的措施，包括“合理确定项目运作方式”、“规范项目管理”、“建立投资回报机制”、“防范债务风险”、“加强项目监督”、“健全退出机制”、“落实保障措施”等。2、当地政府高度重视 GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第26、三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 13 近年来，鹤山市委、市政府按照“精心谋划、先行试点、积累经验、分级推进”的工作思路，在借鉴国内其他城市相关经验的基础上，努力探索出一条适合市情的基础设施领域 PPP 操作及推广模式。在鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）项目和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程的立项设计、前期策划和准备等过程中，鹤山市委、市政府高度重视项目的示范性与创新性，在确保项目符合国家和广东省重点发展领域的前提下，对如何提高项目公共服务效率与质量、充分发挥资金使用效益、提升引领和示范作用等方面，进行了积极探索。一方面通过积极引进有丰富经验的中介服务和智力资源，对项目27、进行统筹规划，规范指导；另一方面通过广泛调动各利益相关方参与积极性，构筑良性可持续的 PPP 项目建设模式。可见，当地政府的高度重视为本项目 PPP 模式的实施提供了良好的基础。3、社会资本拥有雄厚的投资实力 社会资本投资已开始在我国基础设施和公共服务领域崭露头角，与改革开放前有了翻天覆地的变化。据统计，1980-2013 年间，民间投资年均增长达到了 23%。纵观近三十余年，全社会对固定资产资中，民间投资就占近三分之一。雄厚的民间资本实力将为本项目 PPP 模式的实施提供有力的保障。4、项目对社会资本具有足够的吸引力 本项目属于生态建设和环境保护领域，具有投资规模较大、需求长期稳定、市场化程28、度较高等特点，同时项目采用政府基于绩效考核的付费方式，价格调整机制灵活，适宜采用政府和社会资本合作模式。同时，随着监督管理机制和市场经济法则的健全，再加上一些政策手段，保证投资者合理收益的同时降低了风险，为社会资本开拓了新的投资渠道，吸引大量的社会资本进行投资。GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 14 5、当地财政实力稳步提升 鹤山市地处珠三角，是中国最充满市场机遇和发展活力的地区之一。近年来，鹤山市财政预算收入保持稳定快速增长。2014 年全市地方公共财政预算收入 21.44 亿元，同比增长 13.6%。全29、市镇（街）财政收入 12.88 亿元，同比增长 17.5%，占全市财政一般预算收入的比重为 60.1%。全部镇（街）财政收入超千万元，沙坪、雅瑶、共和、古劳、桃源、址山镇 6 个镇财政收入超亿元。稳步增长的当地财政实力，有助于提升社会资本的信心，从而保障本项目 PPP 模式的顺利实施。在本项目前期进行的市场测试中，已有一些社会资本表达了对于本项目的投资意向，证明本项目对社会资本具有足够的吸引力。1.3.4 项目运作的目标和意义 本项目的运作将改善沙坪河流域的水质与环境，解决鹤山市城区水环境污染问题，实现“河畅、水清、岸绿、景美”的城市景观。本项目将通过 PPP 模式运作的意义体现在：1、充分调30、动社会资本方在技术、人才、管理、资金等方面的优势资源，有效激发社会资本的主观能动性和创造性，提升公共服务供给效率，提高公共产品服务质量。2、有效实现对项目建设与运行的控制，降低项目风险，保证项目在技术和经济上的可行性，较好地保障国家与社会资本方各方的利益，并在缩短项目建设周期，降低项目生命周期成本。3、转变政府职能，政府方可以把精力集中到更宏观的层面，使政府机构明确了职能定位，提高了工作效率。4、促进了投资主体的多元化。利用社会资本方来提供资产和服务为政府部门提供更多的资金和技能,促进了投融资体制改革。同时,社GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第31、三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 15 会资本方参与项目还能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新,提高办事效率,传播最佳管理理念和经验。基于此，本项目采用 PPP 模式是政府和社会资本的完美结合，可以实现政府、社会资本双赢的目标。1.4 项目运作方式 根据项目实际情况和参与各方的利益诉求，拟引进有实力、有相应运作经验的社会资本参与本项目运作。项目采用设计-建设-运营-移交（DBOT）的运作方式进行:1、社会资本成立项目公司，负责项目的设计、融资、建设和运营维护；政府方根据绩效考核结果向项目公司支付流域综合治理服务费，包括可用性服务费和运营维护绩效服务费两部分。2、项目合作期满，项32、目公司向政府方无偿移交公共资产。1.5 项目合作范围 1.5.1 合作内容 政府就项目的设计、投融资、建设和运营维护与社会资本开展 PPP合作。1.5.2 合作期限 本项目合作期限共计为 10 年，其中建设期预计为 2 年，各单项工程均完成竣工验收后进入运营期，运营期为 8 年。1.6 项目示范推广价值 本项目作为生态建设和环境保护领域的 PPP 项目，在以下方面具有示范推广价值：GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 16 首先，创新“政府购买服务”方式，政府通过支付可用性服务费购买项目建设形成的符合验收标准的33、公共资产；通过支付运维绩效服务费的方式购买社会资本方提供的符合绩效考核标准的运营维护服务。其次，全面的绩效考核激励机制。本方案绩效考核包括工程建设全面的绩效考核激励机制。本方案绩效考核包括工程建设考核和运维绩效考核，分别与可用性服务费和运维绩效服务费的支付考核和运维绩效考核，分别与可用性服务费和运维绩效服务费的支付挂钩，以此激励项目公司提供更好的公共产品和服务。挂钩，以此激励项目公司提供更好的公共产品和服务。第三，项目以流域综合整治为目标，将相关性强的多个项目打包实施，涵盖水利建设、市政工程、生态建设和环境保护等多个领域。项目的五部分（城市防洪、路桥、景观及洲滩提升、生态湿地、污水管网）联系紧34、密，将其打包实施有助于建立科学的绩效考核机制，提高公共服务的效率与质量。1.7 编制依据 1.中华人民共和国招标投标法;2.中华人民共和国招标投标法实施条例;3.中华人民共和国政府采购法;4.关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发201542 号）;5.国务院关于印发水污染防治行动计划的通知（国发201517 号）;6.关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476 号）;7.关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号）;8.关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知（财金GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程35、（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 17 2014156 号）;9.国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443 号）；10.政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法（财库2014214 号）;11.政府和社会资本合作项目政府采购管理办法（财库2014215 号）;12.财政部发布 关于印发的通知（财金201521 号）;13.关于制止地方政府违法违规融资行为的通知（财预2012463 号）;14.关于印发的通知（财建2015226 号）;15.关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见（财建201590 号）;16.关于开展政36、府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724 号）;17.关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知（建市20066 号）;18.关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见（粤府办201544 号）;19.广州市水利工程维修养护定额（试行）;20.广州市城市绿地常规养护工程年度费用估算指标(2013);21.广州市市政设施维修养护工程年度费用估算指标（2011）。GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 18 第二章 风险分配基本框架 2.1 风险因素识别 PPP 模式周期长、投资大、成37、本高、风险多且风险后果损失大，风险的辨识与合理分配是成功运用 PPP 模式的关键。PPP 项目的风险类型主要有信用风险、政治风险、政策法律风险、金融风险、建设风险、合作风险、市场与运营风险、不可抗力风险及以上各种风险组合所导致的项目失败风险。PPP 模式风险因素分类有多种，常见风险因素如表 2.1-1 所示。PPP 项目常见风险因素表 表 2.1-1 风险类型 风险因素 信用风险 政府信用风险、社会资本信用风险 政治风险 政府更替风险、领导人变更风险、国有化、国际制裁风险、政府债务危机风险、政府干预风险、公众反对风险 政策法律风险 法律及监管体系不完善风险、法律变更风险、税收调整风险、合同文件38、风险、担保政策变化风险 金融风险 利率风险、外汇风险、通货膨胀风险 建设风险 前期工作类：政府决策与审批延误、土地获得风险、配套基础设施风险 工程设计类：设计风险、工程变更风险、气候地质风险、环保风险、供应风险、技术风险、完工风险 资金类：融资风险 合作风险 组织和合作风险、治理结构风险、PPP 经验缺乏风险、招标竞争不充分风险 市场与运营风险 同类项目竞争风险、市场需求风险、供给能力不足风险、运营期的长时间停工风险、收费价格调整风险、费用支付风险、产品损失风险、运营成本增加风险、残值风险 不可抗力风险 政治事件不可抗力风险、自然灾害不可抗力风险 2.2 风险因素分析 对本项目而言，较重要的风39、险因素包括：（1）政策法律风险：主要指当前 PPP 领域的法律及监管体系不完GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 19 善，税收政策、担保政策和适用法律可能出现变化，由此引发的项目风险。在地方政府权力范围内产生的政策法律风险，应由政府方承担；其他超出双方控制能力的政策法律风险，应由双方共同承担。（2）金融风险：主要指项目建设运营过程中，因利率变化、通货膨胀导致的投资收益变化。这类风险应由双方共同承担。（3）前期工作、配套设施风险：指因相关决策、审批程序不到位，或者相关基础配套设施（土地、交通、水电）条件不成熟，40、导致项目建设出现困难。这类风险应主要由政府方承担。（4）设计风险：指社会资本的设计无法使项目提供应有的公共服务，项目运作效果不佳。这类风险应主要由社会资本方承担。（5）工程风险：指在工程建设过程中，由于勘察设计、技术和环境影响、气候地质变化、工程变更以及不可抗力等因素，影响项目建设进度，导致资金使用效率下降，工程难度提高。这类风险主要由社会资本方承担。（6）融资风险：指项目筹集资金难度较大，无法按进度筹集相应资金，影响工程进度。这类风险应主要由社会资本方承担。（7）合作风险：指由于双方运作 PPP 项目经验不足，运作过程中出现协调困难、治理结构设计不合理等情况，影响双方的合作效率。这类风险应由41、双方共同承担。（8）运营风险：指运营过程中政府付费调整、运营成本改变而带来的风险，影响项目投资收益。这类风险应主要由社会资本方承担。（9）公众反对风险：项目在建设、运营过程中引发公众反对，项目运作受到影响。该风险应由合作双方共同承担；（10）不可抗力风险：指不能预见、不能避免并不能克服的风险，通常无法通过技术、经验、预先判断或者小心对待来规避。本项目相GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 20 关的不可抗力风险主要为自然事件不可抗力风险。该风险应由双方共同承担。2.3 风险分配 根据 政府和社会资本合作模式操作42、指南（试行）（财金2014113号）的规定，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险主要由社会资本承担，法律、政策和前期工作等风险主要由政府承担，不可抗力、合作等风险由政府和社会资本合理共担。各类风险分配遵循“最优承担”原则，即由最有能力处理的一方来承担。这样能降低风险的边际成本，达到 PPP 项目资金的最佳使用价值。本项目风险因素及承担方如下表 2.3-1。项目风险因素及其承担方 表 2.3-1 风险种类 序号 风险因素 承担方 信用风险43、 1 政府信用 政府 2 社会资本信用 社会资本 政治风险 3 政府更替 政府 4 领导人变更 政府 5 政治不可抗力 共担 6 政府债务危机 政府 7 政府干预 政府 8 8 公众反对公众反对 共担共担 政策法律风险 9 9 法律及监管体系不完善法律及监管体系不完善 政府政府 1 10 0 法律变更法律变更 共担共担 1 11 1 合同文件风险合同文件风险 共担共担 12 担保政策变化 政府 金融风险 1 13 3 利率利率变化变化 共担共担 14 汇率变化 共担 GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 21 44、风险种类 序号 风险因素 承担方 1 15 5 通货膨胀通货膨胀 共担共担 前期工作风险 1 16 6 政府决策与审批延误政府决策与审批延误 政府政府 1 17 7 土地风险土地风险 政府政府 1 18 8 配套基础设施配套基础设施 政府政府 设计风险 1919 设计风险设计风险 社会资本社会资本 工程风险 2 20 0 环保风险环保风险 社会资本社会资本 21 供应风险 社会资本 22 技术风险 社会资本 2 23 3 完工风险完工风险 社会资本社会资本 24 建设不可抗力 共担 2 25 5 工程变更工程变更 共担共担 资金风险 2 26 6 融资风险融资风险 社会资本社会资本 合作风险 45、27 组织和合作风险 共担 28 治理结构风险 共担 2929 PPPPPP 经验缺乏经验缺乏 共担共担 3030 招标竞争不充分招标竞争不充分 政府政府 运营风险 3 31 1 收费价格调整收费价格调整 社会资本社会资本 3 32 2 费用支付风险费用支付风险 政府政府 3 33 3 运营成本增加运营成本增加 社会资本社会资本 不可抗力风险 3434 自然不可抗力事件自然不可抗力事件 共担共担 注：粗体部分为本项目的重要风险因素。2.4 风险防范措施 2.4.1 政府方主要风险防范措施 政府在本 PPP 项目具体实施过程面临诸多风险，主要的防范措施有：1、强化对本 PPP 项目的全程监管。本46、项目建立了由履约管理、行政监管和公众监督构成的全方位监管体系，对项目全程进行监管。同时设置了合理的价格调整机制、绩效考核机制，激励项目公司在合作期内持续提供优质高效的公共产品和服务。2、招标过程应对潜在投资人全面考核以选择最佳社会资本方。选择投资人是一项非常复杂、充满很大不确定性的工作，需要对社会资本的信誉、资质、工程管理能力、融资能力及相关项目经验等等多方面进行考查。一旦选择了不良社会资本，则后期将存在很大的违约风险。因此在采购阶段，应对潜在投资人进行全面细致的了解，GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 2247、 进行专业的选择。3、对本项目进行充分论证，确保财政压力可承受。本方案对本项目政府支出进行财政承受能力论证的结果显示，在合作期内，本项目政府支出及鹤山市其他已实施的 PPP 项目政府支出总和占一般公共预算支出的比例最高值为 7.03%，在 10%范围内，本项目未来政府支出比较有保障。4、政府可选择建立政府支付台账，控制政府支付风险 为了确保政府方能够按合同约定向项目公司支付服务费，对于项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算。财政部门和项目实施机构应建立政府和社会资本合作项目政府支付台账，严格控制政府财政风险。2.4.2 社会资本方主要风险防范措施 48、社会资本方主要风险防范措施有：1、确保本项目通过财政承受能力论证，且本项目政府支出纳入同级政府财政预算。根据关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知财金2014113 号，可用性服务费和运营维护绩效服务费应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，并提请人大审议通过。在政府收入支出实施全口径预算管理制度下各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据。本项目政府支出纳入同级政府预算后，项目公司的投资回收和收益才有保障。2、要求政府方进行全面准确的信息披露 本项目前期工作由政府完成，相对而言，政府掌握的信息较为全面准确，社会资本方在中标之前对项目的了解较为有限。因此，社会49、资本方应当要求政府方提供尽可能全面的前期资料，对项目有更深入GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 23 的了解，避免因信息不对称带来的风险。3、明确考核方式和标准 工程建设考核和运营期考核直接影响项目公司可以从政府获取的可用性服务费和运维绩效服务费的金额，因此社会资本方应当明确考核方式和考核标准，以避免因考核信息不清晰带来的风险。GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 24 第三章 项目运作方式 3.1 常见运作方式 在公共服务领50、域推广政府和社会资本合作模式，是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。但我国的 PPP 项目运作尚在起步阶段，以政府和社会资本合作模式运作项目的经验尚不成熟。在当前阶段，党中央、国务院颁布的一系列政策，对地方具体操作 PPP 项目有较强的指导作用。因此，当前 PPP 项目的常见运作方式将主要以国家财政部、国家发改委发布的政策为主要依据，再根据市场实际情况加以补充。1、国家财政部的相关政策 根据关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号），PPP 主要包括以下方式：委托运营（O&M）、管理合同（MC）、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有51、-运营（BOO）、转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）等。具体运营模式简介如下：（1）OM：委托经营是指受托人接受委托人的委托，按照预先规定的合同，对委托对象进行经营管理的行为。（2）MC：管理合同是指具有管理优势的国际企业经由合同安排委派其他管理人员到另一国的某个企业承当经营管理任务，并获取一定的管理费。管理合同实际上是一种国际性的管理技术贸易。（3）BOT：是指政府部门就某个基础设施项目与私人企业（项目公司）签订特许权协议，授予签约方的私人企业（包括外国企业）来承担该项目的投资、融资、建设和维护，在协议规定的特许期限内，GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第52、二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 25 许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润。政府对这一基础设施有监督权，调控权，特许期满，签约方的私人企业将该基础设施无偿或有偿移交给政府部门。（4）BOO：即建设-拥有-经营,承包商根据政府赋予的特许权,建设并经营某项产业项目，但是并不将此项基础产业项目移交给公共部门。BOT 与 BOO 模式最大的不同之处在于：在 BOT 项目中，项目公司在特许期结束后必须将项目设施交还给政府，而在 BOO 项目中，项目公司有权不受任何时间限制地拥有并经营项目设施。（553、）TOT：即移交-经营-移交。TOT 方式是国际上较为流行的一种项目融资方式，通常是指政府部门或国有企业将建设好的项目的一定期限的产权或经营权，有偿转让给投资人，由其进行运营管理；投资人在约定的期限内通过经营收回全部投资并得到合理的回报，双方合约期满之后，投资人再将该项目交还政府部门或原企业的一种融资方式。（6）ROT：即修复-经营-移交。与 TOT 不同之处是项目建成一段时间之后，需要进一步维修方能使用，政府将项目转让给社会资本方，社会资本方需要投入资金将项目维修至正常使用，运营结束后再无偿移交给政府。2、国家发改委的相关政策 根据国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见(国发54、2014 60 号、国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见(发改投资2014 2724 号)和广东省发展改革委关于征求对广东省政府和社会资本合作项目管理办法(征求意见稿)意见的函（粤发改投资函20151753 号)：各级政府可根据项GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 26 目不同属性，选择采用不同的政府和社会资本合作模式(包括相关模式的组合)。（1）经营性项目：对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资戚本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设-运营-移交(BOT)、建设一拥有一运营55、一移交(BOOT)等模式推进。（2）准经营性项目:对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴、直接投资参股或调整价格弥补投资成本等措施，采用建设一运营-移交(BOT)，建设-拥有-运营(BOO)等模式推进。（3）非经营性项目：对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设一拥有一运营(BOO)，委托运营(0M)等市场化模式推进。（4）已建成投入使用的项目，可以采取转让一经营-移交(TOT)、转让-建设-移交(TBT)、购买-更新-运营(PUO)、租赁-建设-运营(LBO)、股权(产权)转56、让、作业外包、整合改制、技术资源合作、后勤社会化等方式，引入社会资本进行合作。3、其他运作方式 财政部和发改委的政策中提及了 BOT、BOOT、BOO、TOT、ROT、OM、MC 等多种运作方式。此外，当前还存在 BTO、IOT、BOOT 等相对成熟的衍生模式：（1）BTO：即建设一移交一运营是指社会资本方为项目融资并负责其建设，完工后即将设施所有权（实体资产仍由民营机构占有）移交给政府方；随后政府方再授权该投资方经营该设施，在约定的期限内收回投资并获得合理回报。GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 27（2）57、IOT：即投资-运营-移交。即收购现有的基础设施，然后再根据特许权协议运营，最后移交给公共部门。（3）BOOT：建设-拥有-经营-转让,是社会资本方融资建设基础产业项目,项目建成后,在规定的期限内拥有所有权并进行经营,期满后将项目移交给政府。类似的衍生运营模式还有很多种类，本方案中不再一一列举。根据财政部门及发改部门的政策，采用 PPP 模式实施的项目，可以根据项目本身的情况选择采用 OM、MC、BOT 以及其衍生出的一系列运作方式。3.2 项目特点 1、新建项目 本项目属于新建项目，项目运作内容应包括项目建设，适宜采用BOT、BOO、BOOT、BTO 等运作方式。2、全生命周期运作的迫切需求58、 本项目为河道综合整治和截污管网工程项目，项目的工程部分建设完成后，后续的运营维护在很大程度上决定了项目的实际效果。项目的运营维护是不可或缺的重要一环，项目适宜采用 BOT、BOO、BOOT、BTO 等运作方式。3、涵盖范围广 根据 关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见（下称实施意见），在水污染防治领域，应“逐步将水污染防治领域全面向社会资本开放，推广运用 PPP 模式”。本项目涵盖河流环境生态修复与综合整治、湿地建设、城市黑臭水体治理、城镇污水处理等类别的项目，涉及面广；各分工程相互影GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程59、二期工程 PPP 实施方案 28 响，联系紧密。根据实施意见，此类项目应“鼓励有效整合，打包实施 PPP 模式”。4、收费定价机制 本项目包含城市防洪工程、路桥工程、景观及洲滩提升工程、生态湿地工程、截污管网工程五部分，为公众提供流域综合治理服务，但无法直接产生经营性现金流。本项目属于公益性的非经营性项目，拟采用政府付费模式。5、风险分配基本框架 具体参见第二章的内容，融资风险、设计风险、建设风险、运营风险主要由社会资本承担，政策风险、配套设施风险主要由政府承担，不可抗力风险、公众反对风险由双方共同承担。6、资产处置方式 本项目运作的资产包括河道堤坝、涵洞、道路、活水设施、景观公园、截污管网等60、，均无法产生经营性现金流。项目资产属于公益性资产，不宜由社会资本所有。3.3 相关利益方需求分析 项目采用的运作方式应该尽量符合各相关利益方的关键需求。本项目的主要相关利益方包括政府、社会资本、公众三方。1、政府方需求 项目的开展合法合规；控制政府债务，减轻财政负担；公平择优选择具有较强专业能力和融资实力的社会资本作为合作伙伴；提供的公共产品及服务优质有效，公众满意度高，价格合理；GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 29 从具体繁杂的事务中抽身，加强监管职能。其中对本项目而言，政府方的关键需求在于对公共服务的61、需求，项目提供公共服务的质量同时取决于工程建设和后期运营维护，而工程建设的质量决定了运营维护的难度和效果。项目有必要建设和运营维护结合起来，运作内容应包含建设和运营维护两部分。项目交易结构中，应设计与运营维护绩效挂钩的浮动回报机制，重视项目的后期运营维护。从政府方的角度考虑，项目宜采用 BOT、BOO、BOOT、BTO 等运作方式。2、社会资本方需求 具有合理的投资回收期和投资回报率；需要选择具有较强的契约精神和较强财政实力的地方政府或者地方政府出资代表合作。社会资本方的核心需求在于一定的投资收益及可控的风险。由于本项目是公益性项目，项目收益全部来源于政府付费，运作资产无法直接产生经营性现金流62、，资产对社会资本不存在吸引力。社会资本方更倾向于更快收回投资，不长期持有资产。从社会资本方的角度考虑，项目宜采用 OM、MC、BTO、BOT 等运作方式。3、公众 作为项目的最终受益者，公众的需求主要包括：项目能长期提供高质量的公共产品及服务；尽量降低项目产生的不利影响，包括经济、环境、交通等各个方面；项目的运作能长期接受公众监督。GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 30 从公众的角度出发，项目宜采用 BOT、BOO、BOOT、BTO 等运作方式开展，社会资本方应具备丰富的项目经验，项目的监管架构应足够公开透63、明。3.4 本项目采用的运作方式 根据当前我国 PPP 相关运作模式的规定以及本项目的实施特点，本项目本项目运作采用运作采用 DBDBOTOT 模式：即模式：即设计设计建设建设运营运营移交移交模式模式。由政府授权的实施机构通过向社会资本方支付可用性服务费的方式购买河道综合整治和截污管网工程服务（符合验收标准的公共资产），并以支付运营维护绩效服务费的方式，购买项目公司的运营维护服务，包含以下内容：1、项目公司为本项目设计、融资、建设，负责提供符合验收标准的可用性的公共资产。竣工验收合格后进入运营期，政府方授权该项目公司负责提供项目运营期的管理维护服务。2、政府方根据绩效考核结果向项目公司支付流域64、综合治理服务费，包含可用性服务费和运营维护绩效服务费两部分。3、项目合作期满后，项目公司将项目资产无偿移交政府方。3.5 项目的实施流程 本项目采用 DBOT 模式进行运作的具体流程如下：GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 31 图 3.5-1 项目实施流程示意图 ;政府授权鹤山市水务局为实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作 采购社会资本 实施机构与中标社会资本签订项目合同 中标社会资本组建项目公司 制定公司章程 项目公司和实施机构重新签署项目合同或签署承继项目合同的补充合同 由项目公司依据合同约定65、，主导开展设计、融资、施工、设备采购等相关工作 设计、施工、监理单位具体实施 1、项目公司与融资方、承包商、设备提供商、保险公司签订相应的合同；2、工程造价及设备价格等须有政府财政部门或独立的有相关资质的第三方机构审核；3、政府相关单位监督和管理 政府按约定支付建设资金 工程按约竣工验收 政府方与项目公司按合同约定确认流域综合治理服务费 项目公司按合同约定在合作期限内对项目资产进行维护和保养 政府对运营维护进行绩效考核，并依此支付流域综合治理服务费 项目合作期结束之后，资产无偿移交政府方。项目公司按照合法程序自行或委托维护和保养，并接受政府相关单位监督和管理 前期筹备前期筹备 建设建设实施实施66、 运营维护运营维护 期满移交期满移交 GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 32 3.5.1 项目前期筹备阶段 项目前期筹备阶段是指从项目发起人提出项目到完成项目公司组建、正式签订各项合同。本方案将项目前期筹备阶段进一步分为项目识别与准备、采购社会资本、项目公司成立以及 PPP 项目合同体系签署。1、识别与准备工作 本项目由政府发起，并由政府方组织完成项目的部分前期工作，包括前期研究、项目立项等工作。2、采购社会资本 根据 政府和社会资本合作项目政府采购管理办法（财库 2014215 号）、政府采购竞争性磋商采67、购方式管理暂行办法（财库 2014214 号）等相关法规，综合考虑各种采购方式的优缺点以及本项目的特点，本项目拟采用竞争性磋商方式确定社会资本方。3、项目公司成立 确定中标社会资本后，由社会资本独资成立项目公司。政府方不参股，不参与项目公司经营管理，不承担项目公司债务，不参与项目公司利润分配。但政府在合作期内享有法律规定的监督权和介入权。4、项目设计 项目公司负责项目设计工作。若设计单位作为社会资本（联合体）之一参与项目采购，可直接委托中标社会资本联合体中的设计单位进行设计。5、项目融资 项目公司成立后应及时开展融资相关工作。项目公司在与第三方（如银行或融资机构）签订融资协议时，应事先声明有关68、债权及其义务不应涉及项目实施机构。财政部门和项目实施机构应做好监督管理GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 33 工作，防止项目公司债务向政府转移。6、PPP 合同体系签署 项目公司成立后应分别与政府方、融资方、承包商、设备提供商、保险公司等签订 PPP 项目合同/承继协议、融资合同、工程建设合同、运营合同、保险合同等一系列 PPP 合同文本，其中 PPP 项目合同是这一系列合同文本的核心。3.5.2 项目建设实施阶段 该阶段与一般项目的建设阶段相同，从项目开工直到工程竣工验收为止。1、项目建设 由项目公司负责69、按照合同约定的要求和时间完成项目的建设，该责任不因项目建设已部分或全部由项目公司分包或发包给施工单位或承包商实施而豁免或解除。2、竣工验收 项目建设完成后，各方应按照国家、行业、广东省、鹤山市的相应工程验收规范及 PPP 合同的约定办理验收手续，确保本项目竣工验收合格、符合可用性标准要求。3.5.3 项目运营维护阶段 项目竣工验收后进入运营期，项目公司按照合法程序自行或委托相关专业公司维护和保养，并接受政府相关单位监督和管理。1、绩效考核 项目实施机构定期组织对项目资产养护情况进行绩效考核。绩效考核应当按照 PPP 合同约定进行，并且 PPP 合同中应包括考核频率、考核指标、考核标准以及考核结70、果对服务费支付的影响等内容。2、支付服务费 GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 34 本项目属于公益性非经营项目，采用“政府付费”模式。在运营期，政府根据绩效考核结果向项目公司支付可用性服务费和运营维护绩效服务费。可用性服务费和运维绩效服务费的实际支付金额应综合考虑运营维护绩效考核情况和调价机制后确定。此外，可用性服务费和运营维护绩效服务费应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，并提请人大审议通过。3.5.4 项目移交阶段 项目运营期满后，项目公司应将项目资产无偿移交给政府方。项目移交阶段包括移交准备71、移交测试及验收、资产交割与移交手续办理等工作。GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 35 第四章 交易结构 4.1 项目投融资结构 4.1.1 资金来源、性质和用途 根据项目立项批复（鹤发改公201595 号和鹤府复2013121号），项目总投资为 50859.83 万元。其中鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）建设投资 46832.35 万元，第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程建设投资 4027.48 万元。本项目所需资金将分别由政府和社会资本两方共同筹集。其中社会资本方负责投入占项目投资 872、0%的资金，政府方将根据项目实施进度，投入占项目投资 20%的建设资金。项目的资金结构参见图 4.1-1。社会资本方项目公司资本金注入占比100%股东借款金融机构项目融资项目建设投入资金占比80%政府方财政投入占比20%运营维护期满无偿移交委托建设及运营维护支付流域综合治理服务费还本付息 注：虚线代表资金流向；实线代表资产、股权、授权关系。图 4.1-1 项目资金结构示意图 GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 36 项目公司负责筹集投入项目投资 80%的建设资金。社会资本方可通过银行贷款、股东借款、资本金注入73、等方式筹集资金，政府方不负责项目融资工作。项目公司筹集资金需全部用于本项目的运作。资金性质待社会资本方确定、融资方案设计完成之后方可确定。政府方投入占项目投资 20%的建设资金，由鹤山市人民政府负责筹集，资金性质为财政资金。鹤山市人民政府授权鹤山市财政局或鹤山市水务局在项目建设期于单项工程量完成 50%时投入项目投资的10%，于单项工程竣工验收后按照竣工结算金额补足到 20%。4.1.2 资产的形成及移交 1、资产形成 项目建成后形成固定资产包括：堤防、涵洞、拦水坝、道路、桥梁、景观洲滩（包含公园、看台及停车场、管理用房等设施）、水质改善系统、截污管网等。资产形成时间以政府方组织验收合格为准。74、2、竣工验收 项目符合竣工验收条件后，项目公司向政府方提交建设资料齐全的竣工验收申请，经政府方确认后由其组织设计、监理、施工、管养、质量监督机构、建设行政主管部门等相关单位对各单项工程进行竣工验收。3、期满移交 本项目政府和社会资本合作期限总共 10 年，合作期满后，社会资本将项目资产无偿移交给政府方。在运营维护阶段的后期，政府和项目公司在过渡阶段完成以下工作：（1）移交准备 进入移交过渡期后，政府方和项目公司应当成立移交工作组，根GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 37 据项目合同约定确定性能测试方案和具体75、移交方案。（2）移交测试及验收 项目移交委员会应严格按照性能测试方案和移交标准对移交设施进行性能测试。性能测试结果不达标的，移交工作组应要求社会资本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取相应保函。（3）资产交割与移交手续办理 项目公司应以符合相关运营管理的考核标准以及约定完好率水平的全部设施无偿移交给政府授权的项目实施机构或政府指定的相关机构，并办妥管理权移交手续。社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。4.1.3 资产运营 项目各单项工程均完成竣工验收之后，进入项目运营期。由政府方委托社会资本对项目资产进行运营维护，以维持项目可用性，提供优质的公共服务。4.2 项目回报机制 76、4.2.1 回报机制 本项目为公益性的非经营项目，社会资本取得投资回报全部来源于政府付费。政府应按项目合同的约定，结合项目绩效结合项目绩效考核结果考核结果，向社会资本支付流域综合治理服务费，包含两部分：（1）项目建设形成的公共资产，为此支付的可用性服务费；（2）社会资本方负责项目资产的运营维护，为此支付的运营维护绩效服务费。4.2.2 可用性服务费 在工程竣工验收合格之后，政府方应按项目合同的约定向项目公GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 38 司支付可用性服务费。可用性服务费包含两部分：1、建设投资 建设投77、资指社会资本为本项目建设投入的占项目投资 80%的资金，包括工程投资费用、非工程投资费用（项目建设其他费用）。项目投资采用定额计价，根据社会资本中标下浮率，以竣工结算金额为准。参见下式：建设投资=竣工结算金额（1-建设投资下浮率）。合作期限、每期支付比例应待双方谈判完成后，在项目合同中约定。2、投资收益 投资收益指社会资本投入资金所应获得的合理回报，投资收益应能：（1）覆盖占用资金的资金成本。由于在项目合作期限内，项目将占用社会资本的资金较长时间，投资收益应能覆盖所占用资金的资金成本。（2）投资回报率合理，不给财政增加额外压力。结合本项目前期进行的市场测试，项目投资收益设定为：项目投资收益率=78、五年以上贷款基准利率+上浮率。其中：五年以上贷款基准利率随人民银行同期利率调整，每年调整一次；上浮率基准值为 2.2.2828%，政府方根据竣工根据竣工验收考核验收考核的结果的结果确确定定验收验收考核系数考核系数。竣工验收考核的内容详见 4.3 节。每期可用性服务费=每期支付建设投资+尚未支付的建设投资项目投资收益率验收验收考核系数考核系数与上次支付间隔的月份数12 投资收益参照表 4.2-1 中的可用性服务费支付进度支付，每半年GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 39 支付一次。每期支付金额详见 4.2.579、 节的测算。4.2.3 运营维护绩效服务费 1、运营维护成本费用估算 根据本项目投资估算及工程量表、广州市水利工程维修养护定额（试行）、广州市城市绿地常规养护工程年度费用估算指标(2013)、广州市市政设施维修养护工程年度费用估算指标（2011），估算本项目的运营维护费用为每年 998.42 万元（如表 4.2-2 所示）。项目运营维护费用估算表 表 4.2-2 序号 工程内容 管护费用（万元/年）1 城市防洪工程 257.83 2 路桥工程 55.14 3 景观及洲滩提升工程 580.90 4 生态湿地工程 99.51 5 截污管网工程 5.04 6 合 计 998.42 注：由于江门市暂未80、公布相关养护工程定额标准，因此此估算参照广州市的相关标准。项目的运营成本费用，应结合运营维护的方式进行确定，其中：（1）社会资本自行运营维护的，运营维护费用应报项目实施机构（鹤山市水务局）批准并按最新工程定额计价，经当地财政部门核定，并按社会资本中标下浮率予以下浮，即：运营成本费用=核定运营维护费用（1-运营费用下浮率）。（2）社会资本委托专业机构运营维护的，运营维护服务应通过合法程序购买，报项目实施机构（鹤山市水务局）批准并经当地财政部门核定。项目实施机构和财政部门必要时可委托第三方投资审计机构进行审计。由于工程设计、施工质量等问题，导致项目运营成本费用上升时，应由社会资本承担相应责任。GD81、IECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 40 2、计算公式 项目各单项工程竣工验收均合格后，进入运营维护期。政府方按照项目合同的约定，根据运营绩效评价结果向项目公司支付运营维护根据运营绩效评价结果向项目公司支付运营维护绩效服务费绩效服务费。运营维护绩效考核的相关内容参阅 4.3 节。运营维护绩效服务费结合实际运营的成本费用和项目运营维护绩效确定，计算公式为：运营维护绩效服务费=运营成本费用绩效绩效考核考核系数。系数。4.2.4 运维绩效服务费的价格调整 本项目的运营期 8 年，考虑物价上涨等因素，项目的运营维护费用将82、不可避免地出现上涨，运营成本费用的计算应设计调整机制。根据近 5 年来居民消费价格指数（CPI）及江门市最低工资标准的变化（参见下表），本项目的运营成本费用可每 3 年进行一次调整，每次上升 10%。价格调整方案应在项目采购阶段经与中标社会资本磋商、谈判后确定。近五年 CPI 及最低工资标准 表 4.2-3 项目 2011 2012 2013 2014 2015 平均值 CPI 同比增长 4.80%2.70%1.80%2.00%1.43%2.54%江门市最低工资标准（元/月）950 950 1130 1130 1350 较上一年上涨 0.00%18.95%0.00%19.47%9.18%4.383、 绩效考核 4.3.1 工程建设（竣工验收）绩效考核 4.3.1.1 工程建设绩效考核办法 项目各参与方应按照国家、行业、广东省、鹤山市的相应工程验收规范及项目 PPP 合同的约定办理竣工验收手续，确保本项目各单项工程及工程整体均竣工验收合格、符合可用性标准要求。GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 41 竣工验收考核程序主要有：项目公司、设计人、承包人和监理人分别对工程进行验收并合格，然后项目公司在规定时间内向政府部门书面提出竣工验收申请并提交申请报告。竣工验收合格后，由项目公司制作竣工验收报告报相关政府部门84、备案。4.3.1.2 竣工验收考核标准 项目工程竣工验收可参考如下内容：工程竣工验收考核标准 表 4.3-1 考核类别 指标要求 质量（1）需符合以下标准及规范：a、城市防洪工程：水利水电工程施工组织设计规范（SL303-2004）；疏浚工程技术规范（JTJ319-99）；水利水电工程等级划分及洪水标准（SL252-2000）；水利水电工程水土保持技术规范（SL575-2012）；水工钢闸门和启闭机安全检测技术规程（SL101-94）；泵站安装及验收规范（SL317-2004）；水利水电工程单元工程施工质量验收评定标准土石方工程（SL631-2012）；水利水电工程单元工程施工质量验收评定标准85、混凝土工程（SL632-2012）；水利水电工程单元工程施工质量验收评定标准地基处理与基础工程（SL633-2012）；水利水电工程单元工程施工质量验收评定标准堤防工程（SL634-2012）；水利水电工程单元工程施工质量验收评定标准水工金属结构安装工程（SL635-2012）；b、路桥工程：城镇道路工程施工与质量验收规范（CJJ1-2008）；城市桥梁工程施工与质量验收规范（CJJ2-2008）；城市道路工程设计规范（CJJ 37-2012）；城市道路路线设计规范（CJJ 193-2012）；城镇道路路面设计规范（CJJ169-2012）；城市道路照明设计标准（CJJ 45-2006）；城市86、道路照明工程施工及验收规程 CJJ89-2012；道路交通标志和标线（GB 57682009）；城市道路路基设计规范（CJJ 194-2013）；c、景观及洲滩提升工程：水利水电工程单元工程施工质量验收评定标准水工金属结构安装工程（SL635-2012）；人工湿地污水处理工程技术规范（HJ 2005-2010）；园林绿化工程施工及验收规范（CJJA382-2012）d、生态湿地工程：人工湿地污水处理工程技术规范（HJ 2005-2010）；室外排水设计规范（2011 年版）（GB50514-2006）；e、污水管网工程：室外排水设计规范（GB50014-2006，2014 年版）；给水排水工程87、构筑物结构设计规范（GB50069-2002）；市政排水管道工程及附属设施（06MS201）；城镇给水排水技术规范（GB50788-2012）；给水排水工程管道结构设计规范（GB50332-2002）；建筑设计防火规范(GB50016-2006)；（2）符合本项目 PPP 项目合同中工程建设相关条款的约定及届时有关标准和约定。工期 分为三部分考核：城市防洪工程及路桥工程：总工期 12 个月 景观及洲滩提升工程、生态湿地工程：总工期 19 个月 截污管网工程：总工期 4 个月 GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案88、 42 考核类别 指标要求 环境保护（1）国家环境保护总局令第 13 号 建设项目竣工环境保护验收管理办法；（2）符合本项目 PPP 项目合同中工程建设环境保护相关条款的约定。安全生产（1）参照 JGJ59-2011建筑施工安全检查标准和 GB 50870-2013建筑施工安全技术统一规范等。；（2）符合本项目 PPP 项目合同中工程建设相关条款的约定及届时有关标准和约定。在未达到上表要求时，项目实施机构可根据 PPP 项目合同相关约定提取相应保函的金额。4.3.1.3 竣工验收考核与付费的关系 1、项目在达到竣工验收标准之前无法完成竣工验收，应由项目公司进行整改，直至达到竣工验收标准。工程质89、量达到竣工验收标准，并完成竣工验收手续之后才能进入运营期并开始付费。2、工程延期、工程返工等因素应按项目合同约定，调整验收考核系数。3、工程竣工验收后进入质保期，质保期内如果出现由于施工质量原因造成的损坏，项目公司应对由于施工质量原因造成的损坏进行自费修复，且当年待支付的可用性服务费应根据其施工修复行为影响项目运营的程度进行适当扣减（调整验收考核系数）。4.3.2 运营期绩效考核 4.3.1.2 运营期绩效考核方法 本项目道路运营养护主要是对工程进行检查与观测、日常维护保养、小修和中修，以保持项目的使用功能。进入运营期后，项目实施机构应组织对项目资产运营维护情况进行绩效考核，绩效考核分为四部分90、进行：城市防洪工程、路桥工程、景观洲滩提升及生态湿地工程、污水管网工程。运营期内，鹤山市水务局组织实施或聘请第三方机构开展绩效考核，并将考核结果公开。GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 43 4.3.2.2 运营期绩效考核标准 运营期运营维护绩效考核标准可参见下表制定，满分为 100 分，分为 4 个单项：运营期绩效考核标准 表 4.3-2 分项工程与建议分值权重 考核标准 主要考核内容 城市防洪工程 30 分 参考标准：土石坝养护修理规程（SL210-2015）；混凝土坝养护修理规程（SL230-2015）91、；堤防工程养护修理规程（SL595-2013）；水闸技术管理规程（SL75-2014）；达到水利工程维护管养定额标准的三级标准 a、堤身、堤基、护堤地养护情况；b、河道、闸坝养护情况；c、堤防附属设施维修养护情况，包括标志牌、测量控制标点等设施；d、堤防涵洞养护情况；e、堤防防洪效果；f、河岸周边公众（包括周边生活区居民，以及砂石料堆场、设备材料仓库等企业）对堤防工程质量、养护情况的满意程度。路桥工程 20 分 城 镇 道 路 养 护 技 术 规 范（CJJ36-2006）；城市桥梁养护技术规范（CJJ99-2003）；a、沥青路面养护情况；b、人行道养护情况；c、路旁景观带养护情况；d、桥梁92、养护情况；e、周边居民对道路使用情况的满意度。景观及洲滩提升工程、生态湿地工程 35 分 园林绿化养护等级质量标准（DB11/T213-2003）；广东省房屋建筑和市政修缮工程综合定额；a、北湖公园水体质量，可设置水质监控点，测量化学需氧量(CODCr)、五日生化需氧量(BOD5)、总磷(TP)、氨氮(NH3-N)、溶解氧（DO）等指标；b、绿化带、植被养护情况；c、广场、园林建筑、看台、护栏等公园设施的养护情况；d、电气设备、路灯设备的养护情况；e、公园、河道保洁管理情况；f、停车场、公共厕所、变电站等附属设施的养护管理情况；g、鹤山市公众对河道、公园运营维护的满意程度。污水管网工程 15 93、分 城镇排水管渠与泵站维护技术规程（CJJ68-2007）；广东省房屋建筑和市政修缮工程综合定额；a、截污管道养护情况；b、提升泵站养护情况；c、第二污水处理厂（本项目污水管网的直接使用者）的运行情况。4.3.2.3 运营期绩效考核与付费的关系 本项目采用基于基于绩效考绩效考核核结果的动态支付机制结果的动态支付机制。鹤山市水务局和GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 44 相关行政管理部门每半年对项目公司运营维护绩效进行评价，必要时可委托第三方机构协助绩效考核，评价结果等级可设定为优、良、中、差。运营维护绩效服94、务费将根据绩效考核的结果确定：运营维护绩效服务费=运营成本费用绩效考核系数。根据评价结果等级，绩效绩效考考核系数核系数设置为 0.5-1.0，据此支付运营维护绩效服务费。具体设置如下：100 分总分90 分，考核结果为“优”，绩效考核系数（支付比例）为 100%；90 分总分75 分，考核结果为“良”，绩效考核系数（支付比例）为 85%；75 分总分60 分，考核结果为“中”，绩效考核系数（支付比例）为 70%；总分60 分的，考核结果为“差”，绩效考核系数（支付比例）为50%，但运营维护服务费当期不予支付；社会资本方及运营维护单位应向实施机构提交整改方案，待下期考核结果达到“中”或以上时一并95、支付。考核参数的设置可在项目采购阶段经与中标社会资本磋商、谈判后进一步确定。4.4 财务测算 实施方案按照以下条件进行财务测算，供本项目相关合作方参考：1、测算条件（1）项目暂定投资收益率 7.18%，按当前五年以上贷款利率 4.90%和基准上浮率 2.28%之和测算；（2）项目可用性服务费和运营维护绩效服务费的绩效考核系数GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 45 暂按 1.0 计算;（3）可用性付费支付进度，暂按各单项工程竣工验收合格后两个月开始支付第一笔服务费测算；（4）项目分为城市防洪工程与路桥工程、景96、观及洲滩提升工程与生态湿地工程、截污管网工程三部分进行验收，建设进度参照1.2.3节；（5）项目估算总投资 50859.83 万元，年运营维护费用 998.42万元；建设投资下浮率按 2%计算，暂不考虑运营维护费用下浮率；（6）项目三部分单项工程均完成竣工验收之后，开始进入运营期，计算运营维护绩效服务费；（7）项目运营成本费用暂按每 3 年上升 10%考虑；（8）项目建设期的的投资收益按投资进度并结合竣工验收时间计算，于支付第一笔可用性服务费时一并支付。2、财政支出测算 本项目政府方的支出包括：（1）按进度投入的建设资金，占项目总投资的 20%；（2）向社会资本方支付可用性服务费和运营维护绩效97、服务费。按照项目预计的实施进度，测算项目开始实施后每期（半年）的政府支出，如表 4.2-3 所示。本项目的 10 年合作期内，财政支出合计估算值为 67473 万元。其中：建设资金（项目进度配资）9962 万元，可用性服务费 48258 万元，运营维护绩效服务费 9246 万元。项目财政支出于合作期第 2、3 年达到峰值（2017、2018 年），年财政支出分别为 12268 万元、12961 万元。政府方应据此做好各年财政支出预算安排。3、项目公司（社会资本方）收支测算 GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 98、46 项目公司的收入包括：（1）政府方支付的可用性服务费；（2）政府方支付的运营维护绩效服务费。项目公司的支出包括：（1）项目建设投资，占项目总投资的 80%；（2）项目运营维护费用；（3）应缴税金，包括企业所得税、营业税、城建税、教育费附加。项目公司投入资金全部通过资本金注入及大股东借款的形式筹集，暂不计算财务费用。项目公司的收支测算参见表 4.2-4，该测算未考虑项目公司从事工程建设、运营维护服务的利润。经计算，项目项目投资税前投资税前内部收益率内部收益率为为 6.676.67%，税后税后投资回收期投资回收期 5.5.8585 年年，项目对社会资本存在一定的吸引力。项目的实际盈利水平与项目99、公司在设计、建设、运营各阶段成本控制以及技术管理创新的能力密切相关。GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 47 政府方历年财政支出一览表 表 4.2-3 项目 合计 2016 年 2017 年 2018 年 2019 年 2020 年 2021 年 2022 年 2023 年 2024 年 2025 年 财政投入建设资金 9969 4019 5949 0 0 0 0 0 0 0 0 可用性服务费-建设投资 39874 0 4809 9007 7975 7975 5571 2510 1513 516 0 可用性服100、务费-投资收益 8384 0 1510 2956 1728 1155 626 281 110 19 0 运营维护绩效服务费 9246 0 0 998 1098 1098 1098 1208 1208 1208 1329 政府财政支出合计政府财政支出合计 67473 4019 12268 12961 10801 10228 7295 3999 2831 1743 1329 项目投资现金流量表 表 4.2-4 项目 合计 2016 年 2017 年 2018 年 2019 年 2020 年 2021 年 2022 年 2023 年 2024 年 2025 年 现金流入现金流入 57505 0 63101、19 12961 10801 10228 7295 3999 2831 1743 1329 可用性服务费-投资本金收回 39874 0 4809 9007 7975 7975 5571 2510 1513 516 0 可用性服务费-获得投资收益 8384 0 1510 2956 1728 1155 626 281 110 19 0 运营维护绩效服务费 9246 0 0 998 1098 1098 1098 1208 1208 1208 1329 现金流出现金流出 51591 21787 18171 1164 1195 1163 1903 1918 1618 1342 1329 建设投资 398102、74 21787 18087 0 0 0 0 0 0 0 0 运营维护-社会资本运营成本 9246 0 0 998 1098 1098 1098 1208 1208 1208 1329 营业税金及附加 563 0 101 199 116 78 42 19 7 1 0 所得税前现金流 7821-21787 -11869 11764 9587 9052 6154 2772 1615 533 0 累计所得税前现金流 -21787 -33657 -21893 -12306 -3254 2901 5672 7288 7821 7821 企业所得税 2096 0 378 739 432 289 156 7103、0 27 5 0 所得税后现金流 5725 -21787 -12247 11025 9155 8764 5998 2701 1588 529 0 累计所得税后现金流 -21787 -34034 -23009 -13855 -5091 907 3608 5196 5725 5725 GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 48 4.5 相关配套安排 4.5.1 土地征用及拆迁情况 本项目占地包括永久占地和施工临时占地。工程永久占地中，工程堤身建设占地范围为原堤防管理范围，属堤防工程用地，但因历史原因部分由当地居民进104、行使用，建设时不进行土地征用，只需对上述土地青苗和地面附属物等各项内容予以货币化补偿。工程建成后的管理范围占地部分属堤防工程用地，部分属农村集体或企业用地。该项土地征用留待结合土地重整、村镇重建等项目一并考虑。4.5.2 其他配套设施安排 1、交通运输 项目运作所需的材料主要通过陆路运输，区域对外交通便利，公路四通八达，江沙公路、佛开高速公路、滨江大道、325 国道等路段通过，同时乡镇公路及简易乡道纵横交错。2、用水 施工生产用水：直接抽取沙坪河水；生活用水：接附近居民自来水。3、供电 就近接通系统电网，拟备用 85kW 移动式柴油发电机作为施工备用电源。4、施工场地与施工材料。本项目用地的周105、边有足够的施工场地，交通方便。项目所在地施工材料购置方便快捷。GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 49 第五章 合同体系 5.1 合同体系“按合同办事”是 PPP 模式的精神实质。PPP 模式作为一种公共产品提供方式，具备两大功能：其一是交易，基本目标在于公共项目的资金融通与结构安排；其二是管理，基本目标在于公共项目的效率提升与福利增进。PPP 模式实现上述两大功能的基础，是其内在的法律关系架构，外在表现为一系列法律文本体系，尤其是其中一些重要合同及关键性条款居于枢纽地位。加强对 PPP 合同的起草、谈判、履106、行、变更、解除、转让、终止直至失效的全过程管理，通过合同正确表达意愿、合理分配风险、妥善履行义务、有效主张权利，是政府和社会资本长期友好合作的重要基础，也是 PPP 项目顺利实施的重要保障。2015 年 1 月，财政部发布了PPP 项目合同指南（试行），要求规范 PPP 合同管理工作，并对 PPP 项目合同通常所包含的具有共性的条款和机制做了原则性介绍。5.1.1 核心原则 PPP 合同的订立与管理应遵循以下原则：（1）合同各方的平等主体地位。合同各方均是平等主体，以市场机制为基础建立互惠合作关系，通过合同条款约定并保障权利义务。（2）提高公共服务质量和效率。政府通过引入社会资本和市场机制，促107、进重点领域建设，增加公共产品有效供给，提高公共资源配置效率。（3）社会资本获得合理回报。GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 50 鼓励社会资本在确保公共利益的前提下，降低项目运作成本、提高资源配置效率、获取合理投资回报。（4）公开透明和阳光运行。针对项目建设和运营的关键环节，明确政府监管职责，发挥专业机构作用，提高信息公开程度，确保项目阳光运行。（5）合法合规及有效执行。项目合同要与相关法律法规和技术规范做好衔接，确保内容全面、结构合理、具有可操作性。5.1.2 合同体系及结构 本项目的参与方包括地方政府、社108、会资本方、融资方、承包商和分包商、原料供应商、专业运营商、保险公司以及专业机构等。在建设过程中，各角色参与的合同主要有：（1）政府 在项目公司设立之前，由鹤山市水务局与中选的社会资本签署备忘录和项目合同；待项目公司成立后由鹤山市水务局与项目公司重新签署 PPP 项目合同，或者签署关于承继上述项目合同的补充合同。（2）社会资本 项目投资人签订股东协议，主要目的在于设立项目公司，由项目公司负责项目的设计、融资、建设、运营和管理。项目公司成立后，是自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体。在本项目中，由社会投资人成立项目公司，采用政府购买服务的形式与鹤山市水务局签订 PPP 项目合同。（3）融109、资方 PPP 项目的融资方通常有商业银行、出口信贷机构、多边金融机构(如世界银行、亚洲开发银行等)以及非银行金融机构(如信托公司)GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 51 等，由其对社会资本或政府投入的建设资金提供融资支持。（4）承包商和分包商 项目公司成立后，可以将部分或全部采购、建设工作委托给工程承包商，签订工程承包合同。通常，项目公司会与承包商签订一个固定价格、固定工期的“交钥匙”合同，将工程费用超支、工期延误、工程质量不合格等风险全部转移给承包商。此外，工程承包合同中通常还会包括履约担保和违约金条款，110、进一步约束承包商妥善履行合同义务。（5）设计单位 项目公司可与设计单位签订设计合同，负责本项目的设计工作。设计单位可以作为社会资本方的投资人之一，参与本项目的政府采购。（6）运营维护单位 项目公司可与专业的运营维护公司签订运营维护合同，负责本项目的运营维护；也可以由项目公司负责运营维护工作。（7）保险方 项目公司与保险机构签订保险合同，建议在制定保险方案或签署保险合同前先咨询专业保险顾问的意见。（8）其他合同 项目公司与专业中介机构签署的投资、法律、技术、财务、税务等方面的咨询服务合同。在 PPP 项目中，项目参与方通过签订一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，构成 PPP 项目的合同111、体系。PPP 项目的合同通常包括 PPP 项目合同、股东协议、履约合同(包括工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品或服务购买合同等)、融资合同和保险合同等。其中，PPP 项目合同是整个 PPP 项目合同体系的基础和核GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 52 心。在 PPP 项目合同体系中，各个合同之间并非完全独立、互不影响，而是紧密衔接、相互贯通的，合同之间存在着一定的“传导关系”。PPP项目合同鹤山市水务局项目公司履约合同融资合同保险合同保险公司设计合同设计单位工程建设合同工程承包商运营合同运营公司112、金融机构 图 5.1-1 项目合同体系图 5.2 PPP 项目合同主要框架 在 PPP 项目合同体系中，政府主要参与的是 PPP 项目合同。PPP项目合同一般来讲会包括以下核心条款：引言、定义和解释;项目的范围和期限;前提条件;项目的融资;项目用地;项目的建设;项目的运营;项目的维护;付费机制;履约担保;政府承诺;保险;守法义务及法律变更;不可抗力;政府方的监督和介入;违约、提前终止及终止后处理机制;项目的移交;适用法律及争议解决;合同附件;等等。除上述核心条款外，PPP 项目合同通常还会包括其他一般合同中的常见条款，例如著作权GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 113、二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 53 和知识产权、环境保护、声明与保证、通知、合同可分割、合同修订等。PPP 项目合同可以参考以下框架订立：5.2.1 引言、定义和解释 本部分主要说明该合同的签署时间、签署主体、签署背景，以及该合同中涉及的关键词语的定义和条款的解释方法等。本项目签约主体：甲方：鹤山市水务局 乙方：中标社会资本或由其中标后成立的项目公司。5.3.2 项目合作范围和期限 政府就项目的设计、投融资、建设和运营与社会资本开展 PPP 合作，其中建设内容与运营内容可参见 1.2 节项目产出范围。本项目合作期限共计为 10 年，其中建设期预计为 2 年，各单项工程114、均完成竣工验收后进入运营期，运营期为 8 年。项目合作期满后，项目公司向政府方无偿移交公共资产。5.3.3 前提条件 本项目生效需要满足的前提条件有：1、合同由甲乙双方法定代表人或授权代表签字并加盖公章。2、项目已经完成前期准备工作，包括：（1）项目立项及批复；（2）项目规划方案及编制项目预算；（3）工程地质勘察及选址；（4）与项目相关的河道清障工作，即：相关土地征用、所有地上物拆迁和土地平整（如有）；本项目实行边开工（施工）边拆迁的建设方式，甲方保证拆迁进度不影响乙方的施工进度；甲方保证于该项目GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期115、工程 PPP 实施方案 54 开工后 3 个月内完成河道清障工作，甲方保证于本协议签订后 90 日内完成本协议项下各单项工程开工所涉及的征地拆迁工作。（5）根据每一单项工程施工要求一次性提供建设用地，同时提供满足该单项工程施工所需的临水、临电、工程项目部所需的临建场地及场内外通道，具体数量及要求根据施工现场实际情况在施工合同中明确。3、资金足额到位。项目公司完成融资交割是合同生效的重要前提条件，社会资本/项目公司应确保至少第一个单项工程开工时的建设资金足额到位。5.3.4 项目的融资 1、资金筹措 本项目由项目公司承担融资责任，项目公司有权以本项目相关收费权（如政府应付的可用性服务费、运营维护116、绩效服务费）进行融资，融资款项仅限于本项目的投资建设等内容。如项目公司不能顺利完成项目融资的，则由社会资本自行通过股东贷款、补充提供担保等方式解决，以确保项目公司的融资足额及时到位。2、项目相关资产权益归属（1）本项目全生命周期内所有资产归属于政府方，该资产所引申的相关权益（如收益权）在合作期内归属于项目公司。（2）本项目全生命周期内项目公司无权通过在本项目相关资产上设定抵（质）押担保等方式获得项目融资，但项目公司有权通过本项目资产所引申的相关权益（如运营期的收费权）为担保向融资方申请融资。GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 117、PPP 实施方案 55 5.3.5 项目用地 本次涉及永久占地主要为路桥、景观及生态洲滩工程的占地，工程建设在主河道中，是在原有堤防管理范围内进行，不涉及新增用地。本项目应由政府方负责土地征用工作，并完成用地预审手续并取得土地使用权证，为项目建设提供建设用地，同时提供满足该单项工程施工所需的临水、临电、工程项目部所需的临建场地及场内外通道，5.3.6 项目的建设 1、项目建设要求（1）建设标准要求 参见 1.2 节项目产出范围。（2）建设工期。根据工程的规模、工程内容及水文条件分析，本项目施工总工期按 24 个月计算，预计从 2016 年 1 月初正式动工，至 2017 年 12 月底完工。实118、际建设工期应根据合同谈判及实际进度安排另行确定。建设工期安排设想具体如下：a、施工准备期进度 在施工准备期内主要完成对外交通、场内交通、施工供水、供电、砼拌和系统、施工工厂设施、施工仓库及生活办公用房等项目的建设。b、主体工程进度 根据本工程建设的要求，结合工程规模、水文特点及施工的具体情况，工程计划安排施工总工期 24 个月，从 2016 年 1 月份工程开工，至 2017 年 12 月份全部工程结束。城市防洪工程：清障、疏浚等工作安排在2016年3月底之前完成；2016 年 4-5 月份完成桩基及挡墙工程施工；2016 年 8 月份完成河口液压坝及堤身填土施工；2016 年 8 月底之前完119、成箱涵及新建堤防施工。GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 56 路桥工程：道路桥梁施工 2016 年 5 月开始施工，2016 年 12 月完工。景观及洲滩提升工程、生态湿地工程：自 2016 年 5 月起至 2017年 12 月底之前全部完成。截污管网工程：预计自 2017 年 1 月起至 2017 年 4 月底完工。（3）工程验收 根据工程进度，拟分为三个单项工程进行验收：a、城市防洪工程与路桥工程，预计于 2016 年 12 月底验收；b、景观及洲滩提升工程与生态湿地工程，预计于 2017 年 12 月120、底验收；c、截污管网工程，预计于 2017 年 4 月底验收。竣工验收应进行绩效考核，具体参见 4.3.1 节。5.3.7 项目的运营 1、运营期限 各单项工程均完成竣工验收后进入运营期，运营期为 8 年。2、开始运营条件 本项目开始运营所需条件包括：项目（各单项工程）的建设已经基本完工（除一些不影响运营的部分）并且已经达到满足项目目的的水平；已按照合同中约定的标准和计划完成项目试运营；项目运营所需的审批手续已经完成（包括项目相关的备案审批和竣工验收手续）；其他需要满足项目开始运营条件的测试和要求已经完成或具备。3、运营期间的权利与义务（1）运营期合作内容 GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工121、程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 57 本项目运营期内合作内容为：本项目形成资产的运营维护工作。包括但不限于堤防、涵洞、拦水坝、道路、桥梁、公园、看台及停车场、管理用房、水质改善系统、截污管网等资产。（2）运营服务标准 达到堤防工程养护修理规程、水闸技术管理规程、水利工程维护管养定额标准、城镇道路养护技术规范、城市桥梁养护技术规范、园林绿化养护等级质量标准、广东省房屋建筑和市政修缮工程综合定额、城镇排水管渠与泵站维护技术规程等规范的要求，具体可参见 4.3.2.2 节。（3）运营责任 合作期内，项目的运营由项目公司负责。项目公司可自行或委托专122、业运营机构进行资产运营管理。5.3.8 付费机制 政府应按项目合同的约定，向社会资本支付流域综合治理服务费，包含两部分：（1）可用性服务费 每期可用性服务费=每期支付建设投资+尚未支付的建设投资项目投资收益率验收考核系数与上次支付间隔的月份数12 其中：建设投资=竣工结算金额（1-建设投资下浮率）项目投资收益率=五年以上贷款基准利率+上浮率（基准值 2.28%）（2）运营成本费用=核定运营维护费用（1-运营费用下浮率）绩效考核系数 5.3.9 政府承诺 1、付费或补助 GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 58123、 本项目采用政府付费机制，政府方根据非经营性项目的可用性（符合验收标准）向项目公司支付可用性服务费，并根据为维持可用性所需的运营维护服务（符合运营维护绩效考核标准）向项目公司支付运维绩效服务费。政府方应将可用性服务费和运营维护绩效服务费通过人大决议，列入相应年度的政府财政预算。2、负责获取项目相关土地权利 本项目，政府方应负责与项目相关的河道清障工作，即：相关土地征用、所有地上物拆迁和土地平整（如有）。获取土地使用权以及征地拆迁等工作。在合作期限内，项目公司有权独占性地使用项目土地进行以实施项目为目的的活动。3、提供或协助提供相关连接设施 政府方承诺按照一定的时间和要求提供或协助提供相关连接设124、施，根据每一单项工程施工要求一次性提供建设用地，同时提供满足该单项工程施工所需的临水、临电、工程项目部所需的临建场地及场内外通道。4、办理有关政府审批手续 政府方应完成项目立项、建设用地批复、工程规划许可证前期手续，协助项目公司完成质量监督手续、开工手续等。5、聘请/委托监理、造价审核、绩效考核等中介机构 5.3.10 保险 项目公司承担购买和维持保险的相关义务。项目公司应按照适用法律要求投保或督促相关施工单位、受托运营方投保项目建设及运营所需投保的保险，包括但不限于：建筑工程一切险、安装工程一切险、第三者责任险等保险险种。GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期125、截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 59 在保险人同意的情况下，项目公司应使政府方成为适当保险项下的联名被保险人。在本合同提前终止或合作期限届满后，若前述保险合同依然有效，则项目公司应将前述保险的被保险人变更为政府方。5.3.11 守法义务及法律变更 1、守法义务 合同各方在实施 PPP 项目的过程中均有义务遵守相关法律规定。2、法律变更 法律变更是指合同生效日之后颁布的各级人民代表大会或其常务委员会或有关政府部门对任何法律的施行、修订、废止或对其解释或执行的任何变动。3、法律变更的后果及应对（1）本项目政府方可控的法律变更后果及应对 在建设期间，如果因发生甲方可控的法律变更导126、致项目发生额外费用或工期延误，项目公司有权要求认定“视为已开始运营”，并向甲方索赔额外费用或要求延长工期;在运营期间，如果因发生甲方可控的法律变更导致项目公司运营成本费用增加，项目公司有权向甲方索赔额外费用或申请延长项目合作期限；如果因发生甲方可控的法律变更导致合同无法继续履行，则构成“政府违约事件”，项目公司可以通过违约条款及提前终止机制等进行救济。（2）本项目政府方不可控的法律变更（政治不可抗力）后果及应对 合作期内，由国家或上级政府统一颁行的法律等为本项目政府方不可控的法律后果，应视为政治不可抗力，按照不可抗力的机制进行GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二127、期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 60 处理，由合同双方共同承担该项风险。5.3.12 不可抗力 1、不可抗力的情形（1）政治不可抗力 政治不可抗力事件通常包括非因签约政府方原因导致的、且不在其控制下的征收征用、法律变更（即“政府不可控的法律变更”）、未获审批等政府行为引起的不可抗力事件。（2）自然不可抗力 主要是指台风、冰雹、地震、海啸、洪水、火山爆发、山体滑坡等自然灾害；也包括战争、武装冲突、罢工、骚乱、暴动、疫情等社会异常事件。2、不可抗力发生的后果（1）政治不可抗力发生的法律后果 发生政治不可抗力事件，社会资本有权要求延长工期、获得额外补偿或延长项目合作期限。（2）128、自然不可抗力发生的法律后果 根据自然不可抗力发生的情形及程度，可导致免于履行合同义务、延长建设期或运营期期限、免除违约责任、费用补偿以及解除合同等法律后果。5.3.13 政府方的监督和介入 1、政府方的监督权 政府方的监督权必须在不影响项目正常实施的前提下行使，并且必须遵守项目公司安全生产的要求，并保障项目公司的独立运作。甲方的监督权主要为：项目实施期间的知情权。建设期，政府方通过审阅项目计划和进GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 61 度报告实现知情权；运营维护期，政府方通过审阅运营维护手册和有关项目运营情129、况的报告实现知情权。进场检查和测试。只有在规定的特定情形和一定限制条件下，政府方才有权进入项目现场进行检查和测试。对承包商和分包商选择的监控。项目公司在签订工程承包合同或运营维护合同前应事先报告政府方，由政府方在规定的期限内确认该承包商或分包商是否符合其资质要求。2、政府方的介入 政府方的介入权包括项目公司未违约情形下的介入和项目公司违约情形下的介入两类。项目公司未违约情况下的政府可介入情形：存在危及人身健康或安全、财产安全或环境安全的风险；介入项目以解除或行使政府的法定责任；发生紧急情况，且政府合理认为该紧急情况将会导致人员伤亡、严重财产损失或造成环境污染，并且会影响项目的正常实施。项目公司130、违约情况下的政府介入：政府方在行使监督权时发现项目公司月，政府方认为有可能需要介入的，应提前三十天以书面形式发送通知给项目公司，该通知应给予项目公司十五天自行补救；如果项目公司在约定的期限内仍无法补救，甲方才有权行使其介入权。5.3.14 违约、提前终止及终止后处理机制 1、政府方违约事件（1）未按合同约定向项目公司付费或提供补助达到一定期限或金额的；（2）违反合同约定转让 PPP 项目合同项下义务；（3）发生甲方可控的对项目设施或项目公司股份的征收或征用的（是指因甲方导致的或在甲方控制下的征收或征用，如非因甲方原因GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网131、工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 62 且不在甲方控制下的征收征用，则可以视为政治不可抗力）；（4）发生甲方可控的法律变更导致 PPP 项目合同无法继续履行的；（5）其他违反 PPP 项目合同项下义务，并导致项目公司无法履行合同的情形。2、项目公司违约事件（1）项目公司破产或资不抵债的；（2）项目公司未在约定时间内实现约定的建设进度或项目完工、或开始运营，且逾期超过半年的；（3）项目公司未按照规定的要求和标准提供产品或服务，情节严重或造成严重后果的；（4）项目公司违反合同约定的股权变更限制的；（5）未按合同约定为 PPP 项目或相关资产购买保险的；（6）其他违反本合同中应由项目公司承132、担义务的事项。3、合同提前终止事由 可能导致本项目提前终止的事由包括：政府方违约事件、项目公司违约事件、政府方选择终止以及不可抗力。4、终止后的处理机制 根据终止事由的不同，设置不同的回购补偿机制。5.3.15 项目的移交 1、移交范围 在移交日，乙方应将本项目资产的所有运营、管理权利和责任无偿移交给甲方，移交范围包括：（1）项目设施；（2）与项目设施相关的设备、机器、装置、零部件、备品备件以及其他动产；GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 63（3）项目实施相关人员；（4）运营维护项目设施所要求的技术和技术信133、息；（5）与项目设施有关的手册、图纸、文件和资料（书面文件和电子文档）；（6）移交项目所需的其他文件。2、移交的条件和标准 移交标准：项目设施应符合双方约定的技术、安全和环保标准，并处于良好的运营状况。移交条件：项目公司需确保移交的项目设施不存在任何抵押、质押等担保权益或产权约束，亦不得存在任何种类和性质的索赔权。3、移交程序 本项目移交程序包括：评估和测试、移交手续办理以及移交费用承担。4、转让 包括项目相关合同的转让和相关相关技术的转让。5.3.16 适用法律及争议解决 1、适用法律 本合同的效力、解释及执行均应适用中华人民共和国现行的法律、法规。2、争议解决 当发生因履行、违反、终止本合134、同或因本合同的无效而产生任何争议、纠纷或索赔要求（统称为“争议”）时，双方可通过友好协商、专家裁决以及仲裁等方式解决。GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 64 第六章 监管架构 6.1 授权关系 鹤山市政府授权鹤山市水务局作为本项目的实施机构，负责本项目与社会资本合作的有关事宜。鹤山市水务局授权项目公司负责本项目的建设，资产移交后再委托项目公司负责本项目的运营维护。6.2 监管方式 本项目的监管方式包括：履约管理、行政监管、公众监督。6.2.1 履约管理 履约管理的核心在于合约制定和合约履行两个部分。1、合约135、制定 合约制定须遵循国家财务部、国家发改委制定合同的相关原则和章节详细执行，对合同的相关条款进行详细推敲，精细管理，确保合同的制定合法合规及能够满足双方的权益。其中合约制定应遵循以下原则：（1）依法治理。在依法治国、依法行政的框架下，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，允许政府和社会资本依法自由选择合作伙伴，充分尊重双方在合同订立和履行过程中的契约自由，依法保护PPP 项目各参与方的合法权益，共同维护法律权威和公平正义。（2）平等合作。在 PPP 模式下，政府与社会资本是基于 PPP 项目合同的平等法律主体，双方法律地位平等、权利义务对等，应在充分协商、互利互惠的基础上订立合同，并依法平等地136、主张合同权利、履行合同义务。GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 65（3）维护公益。建立履约管理、行政监管和公众社会监督“四位一体”的监管架构，优先保障公共安全和公共利益。PPP 项目合同中除应规定社会资本方的绩效监测和质量控制等义务外，还应保证政府方合理的监督权和介入权，以加强对社会资本的履约管理。与此同时，政府还应依法严格履行行政管理职能，建立健全及时有效的项目信息公开和公众监督机制。（4）诚实守信。政府和社会资本应在 PPP 项目合同中明确界定双方在项目融资、建设、运营、移交等全生命周期内的权利义务，并137、在合同管理的全过程中真实表达意思表示，认真恪守合同约定，妥善履行合同义务，依法承担违约责任。（5）公平效率。在 PPP 项目合同中要始终贯彻物有所值原则，在风险分担和利益分配方面兼顾公平与效率：既要通过在政府和社会资本之间合理分配项目风险，实现公共服务供给效率和资金使用效益的提升，又要在设置合作期限、方式和投资回报机制时，统筹考虑社会资本方的合理收益预期、政府方的财政承受能力以及使用者的支付能力，防止任何一方因此过分受损或超额获益。（6）兼顾灵活。鉴于 PPP 项目的生命周期通常较长，在合同订立时既要充分考虑项目全生命周期内的实际需求，保证合同内容的完整性和相对稳定性，也要合理设置一些关于期限138、变更(展期和提前终止)、内容变更(产出标准调整、价格调整等)、主体变更(合同转让)的灵活调整机制，为未来的合同执行期预留调整和变更空间。在项目合同制定时，应根据实际需要设置履约担保、维修保函等条款，确保合约顺利履行：（1）履约担保：为确保合约顺利履行，政府方应申请将项目支出通过人大决议，列入相应年度的政府财政预算。项目公司应出具相应GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 66 的建设履约保函和运营履约保函，以保函所述金额担保履行 PPP 项目全生命周期中社会资本应承担的设计、融资、建设和运营维护责任。（2）工程质139、量保证金、质量保修金：质量保证金是施工单位在建设工程承包合同履行前，交付给建设单位用以保证施工质量的资金，用以担保竣工验收前出现的质量问题；质量保修金是在建筑工程竣工验收交付使用后，从应付的建设工程款中预留一定的金额用以维修建筑工程在保修期限内和保修范围内出现的质量缺陷，用以担保竣工验收后保修期限内的质量问题。2、合约履行 在合约履行方面，政府代表方和社会资本方应严格按照合同执行，保证契约精神。如行业主管部门、项目公司或社会资本未履行项目合同约定义务的，应承担相应违约责任，包括停止侵害、消除影响、支付违约金、赔偿损失以及解除项目合同等。当项目公司或社会资本发生严重违约情形，或危及社会安全和公共140、利益时，项目主管部门会同行业主管部门临时接管项目，直至启动项目提前终止程序。在项目实施过程中，按照项目合同约定，行业主管部门、项目公司或社会资本可就发生争议且无法协商达成一致的事项，依法采用行政诉讼。6.2.2 行政监管 在项目生命周期的不同阶段，各行政监管部门的具体职责和侧重监管内容如下：在项目前期，综合性独立监管机构的职责是辅助性质的，包括：对采购过程选择社会资本的监管；对订立项目合同的监管；对可行性报告的审批和对初步设计的审批等。项目建设期，其职责包括对 PPP 项目合同执行情况的监管；对选GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期141、工程 PPP 实施方案 67 择设计单位、施工单位的监管；选择工程监理单位监督项目建设，对施工安全监管，对工程资金计划和使用情况的监管，施工现场工程质量的监管，监管竣工验收等。项目运营期，其职责包括对项目运营维护的监管、产品（服务）质量的监管；对项目运营的绩效评价；项目后评价等。实施机构可根据需要，聘请专业的第三方机构协助进行绩效评价。6.2.3 公众监督 公众监督是本项目监管的重要一环，在项目运作的各个阶段。项目前期工作中，环境影响评价、政府采购选择社会资本合作方等工作，均应按照相关法律规定进行公示。项目运营期，公众应对项目运营管理进行监督，并适度参与到项目的绩效评价工作中；运营维护绩效评价142、结果应对外公开，保证绩效评价工作的透明度。6.2.4 监管体系 本项目由履约管理、行政监管、公众监督构成了全方位的监管体系，参见图 6.2-1。政府方项目合同项目建设工程监理单位第三方机构工程监理行政监管履约管理项目运营绩效评价公众公众监督公众监督参与绩效评价 注：虚线代表监管关系，实线代表委托关系。图 6.2-1 项目监管体系示意图 GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 68 第七章 采购方式选择 7.1 常见采购方式 2014 年 11 月 29 日，财政部印发了政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金143、（2014)113 号）；2014 年 12 月 31 日，财政部印发政府和社会资本合作项目政府采购管理办法（财库2014215号），根据文件要求，PPP 项目采购按照 中华人民共和国政府采购法及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。PPP 项目中，无论采取何种采购方式，均应进行资格预审程序。根据政府和社会资本合作项目政府采购管理办法第五条，PPP 项目采购应当实行资格预审。项目实施机构应当根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争。项目实施机构应当组144、织社会资本进行现场考察或者召开采购前答疑会，但不得单独或者分别组织只有一个社会资本参加的现场考察和答疑会。项目实施机构可以视项目的具体情况，组织对符合条件的社会资本的资格条件进行考察核实。PPP 项目采购评审结束后，项目实施机构应当成立专门的采购结果确认谈判工作组，负责采购结果确认前的谈判和最终的采购结果确认工作。通过资格预审后，方可开展下一步的采购工作。7.1.1 招标方式 1、公开招标 公开招标是指采购或者采购代理机构在公开媒介以招标公告的方GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 69 式上邀请不特定的法人或145、其他组织参与投标，并向符合条件的投标人中择优选择中标人的一种招标方式。虽然中华人民共和国政府采购法第二十六条规定公开招标应作为政府采购的主要采购方式，但由于 PPP 项目所具有的项目资金量大、后续监管链条长、采购需求的复杂性以及合同的复杂性等特点，公开招标方式不一定适合 PPP 项目，存在以下缺点：（1）适用范围有限 公开招标主要适用于采购需求中核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规及政府采购政策，且采购过程中不作更改的项目。由于 PPP 项目的实践处于起步阶段，需要在采购过程中不断协商确定合同的权利义务，因此公开招标的适用范围有限。（2）招标过程时间较长 从项目审批到公布中标146、结果，当中要经过很多的程序，花费时间较多。其中发出招标文件到投标截止日期有 20 天，签订合同时间为30 天。澄清或者修改招标文件的实质性内容，影响投标文件编制的，应在投标截止日期前 15 天进行，否则需要顺延投标截止日期。本项目若采用公开招标方式，花费时间长，难以保证项目实施进度。（3）合同不允许谈判 公开招标签订合同时，不得通过谈判改变招标文件和投标文件的实质性条件。而在 PPP 项目中，合同的权利义务要在双方的不断协商中确定，使用公开招标方式灵活性较差。7.1.2 非招标方式 1、竞争性谈判。按照政府采购非招标采购方式管理办法的规定，竞争性谈判采购方式，只能采用最低（评标）价法，即；谈判147、小组应当从质量和GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 70 服务均能满足采购文件实质性响应要求的供应商中，按照最后报价由低到高的顺序提出 3 名以上成交候选人；采购人从评审报告提出的成交候选人中，根据质量和服务均能满足采购文件实质性响应要求且最后报价最低的原则确定成交供应商。由于 PPP 项目鼓励提高效率、促进创新和公平竞争等特点，最低价法不能反映中标候选人的综合实力和综合能力，因此，竞争性谈判方式在 PPP 模式的适用中存在局限性。2、邀请招标。政府采购中的邀请招标采购是指由采购人或采购代理机构以投标邀请书的148、方式选择符合条件的（三个以上）特定供应商作为潜在的投标人，被邀请的供应商自主决定是否参与投标竞争，在所有参与投标的供应商中通过一定的评标方法选出中标供应商。与公开招标相比，由于潜在投标人被限于被邀请的特定供应商之中，竞争性较弱，信息透明度也较弱，投标人相对比较少，招标成本更低。PPP 项目因具有合同复杂等特点，需要具备相当技术能力的单位承担，邀请招标的方式选择范围有限，并不能保证挑选出综合实力最强的单位，因此邀请招标并不适合 PPP 项目采购。3、单一来源采购。单一来源采购是指只能从唯一供应商处采购、不可预见的紧急情况、为了保证一致或配套服务从原供应商添购原合同金额 10%以内的情形的政府采购149、项目，采购人向特定的一个供应商采购的一种政府采购方式。这种方式程序简便、采购成本小，不具备竞争性，缺乏信息透明度。4、竞争性磋商。竞争性磋商是指采购人、政府采购代理机构通过组建竞争性磋商小组（以下简称磋商小组）与符合条件的供应商就采购货物、工程和GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 71 服务事宜进行磋商，供应商按照磋商文件的要求提交响应文件和报价，采购人从磋商小组评审后提出的候选供应商名单中确定成交供应商的采购方式。竞争性磋商与竞争性谈判的区别是对中标人的选择综合各因素进行全面考虑，而不是以价格作为主要评定的150、标准。根据财政部关于印发 政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法 的通知，竞争性磋商采购方式适用于：（一）政府购买服务项目；（二）技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；（三）因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的；（四）市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目；（五）按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。竞争性磋商是财政部于 2014 年依法创新的政府采购方式。是为了在需求完整、明确的基础上实现合理报价和公平交易，并避免竞争性谈判最低价成交可能导致的恶性竞争，将政府采购制度功能151、聚焦到“物有所值”的价值目标上来，达到“质量、价格、效率”的统一。五种政府采购方式的对比见表 7.1-1。GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 72 常见政府采购方式区别表 表 7.1-1 类型 供应商 的数量 供应商范围 特点 评标侧重点 适用 公开招标 不少于三家 很大 竞争性强、透明度高、程序规范、采购规模大，但采购时间长、手续复杂。综合考量 公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不作更改的项目。竞争性谈判 不少于三家 很大 不具有公开性，竞争有限152、，采购人有自主决策的权利，价格（1）招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的；（2）技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；（3）采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的；（4）不能事先计算出价格总额的。邀请招标 不少于三家 较小 竞争性不强、透明度低、采购时间短 综合考量（1）具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的；（2）采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。单一来源采购 一家 一家 缺乏竞争性、采购时间短-（1）只能从唯一供应商处采购的；（2）发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；（3）必须保证原有采购项目一致性或服务配套的要153、求，需要继续从原供应商处采购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。竞争性磋商 不少于三家 很大 采购时间短，可充分协商，综合性强 综合考量（1）政府购买服务项目；（2）技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；（3）因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的；（4）市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目；（5）按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 73 154、7.2 遴选初步方案 7.2.1 采购方式 本项目建议采用竞争性磋商的采购方式选取社会资本投资，选择的理由如下：（1）可根据项目的需要，在较短时间内完成采购 政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法规定：从磋商文件发出之日起至供应商提交首次响应文件截止之日止最短只需要 10日；澄清或者修改的内容可能影响响应文件编制的，在提交首次响应文件截止时间至少 5 日前。（2）可以充分协商，通过磋商明确采购需求 政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法规定，采购文件应包含“磋商过程中可能实质性变动的内容”、“在磋商过程中，磋商小组可以根据磋商文件和磋商情况实质性变动采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款”155、。（3）明确规定可以两阶段磋商 政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法规定“磋商文件不能详细列明采购标的的技术、服务要求，需经磋商由供应商提供最终设计方案或解决方案的，磋商结束后，磋商小组应当按照少数服从多数的原则投票推荐 3 家以上供应商的设计方案或者解决方案，并要求其在规定时间内提交最后报价。”（4）采用综合评分法 竞争性磋商采购方式采用综合评分法。综合评分法是指投标文件满足招标文件全部实质性要求且按照评审因素的量化指标评审得分最高的供应商为中标候选人的评标方法。这种方式可以更加完整得考察投标人的综合实力，综合能力和信誉，比较适合于 PPP 采购项目。GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程156、（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 74（5）结论：本项目采购方式推荐采取竞争性磋商方式 在项目投资金额大、政府推进急促的情况下，通过竞争性磋商方式，可以在较短时间内，选择综合实力最强，综合能力最高和信誉最好的社会资本。7.2.2 资格预审条件 根据本项目的特点，参与政府采购的社会资本应具备以下条件：1、投标人须是在中华人民共和国国内（含港澳台）、依法注册成立的独立法人或联合体。江门市人民政府、鹤山市人民政府所属融资平台公司及其他控股国有企业不得单独或在联合体中以控股形式参与申请本次 PPP 项目。前述融资平台公司已经建立现代企业制度、实现市场化157、运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与本项目。2、投标人须同时具备投融资、勘察、设计、施工等方面的能力。投标人如果为联合体，即投融资方（负责投资、成立项目公司）、施工单位（负责工程建设）、设计单位（负责设计）及勘察单位（负责工程勘查）组成联合体，联合体各方应在联合体协议中明确各自的分工；3、近五年承接有园林景观、河道治理、市政道路类项目；4、具有与本项目投资相适应的资金保障能力及良好的财务状况和商业信誉，并有 PPP 项目操作经验；7.3 项目采购程序 7.3.1 项目采购流程 根据 财政部关于印发的158、通知（财库2014215 号），PPP 项目采购流程如下图所示：GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 75 告知资格预审结果并将预审报告提交财政部门（政府和社会资本合作中心）备案（第 8 条）PPP 项目实施机构（采购人）委托政府采购代理机构采购（215 号文第 3 条，以下略去文号）选择采购方式（第 4 条）公开招标 邀请招标 竞争性谈判 竞争性磋商 单一来源采购 准备资格预审文件（第 5 条）发布资格预审公告 在省级以上人民政府财政部门制定媒体发布（第 6 条）社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，提交159、资格预审申请文件（自公告发布之日起不少于 15 个工作日）（第 6 条）成立评审小组进行预审（5 人以上单数组成且评审专家不少于总数的 2/3）（第 7 条）GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 76 通过预审的不足 3 家（注：竞争性磋商不足 2 家）调整资格预审公告重新组织预审；经重新预审后仍不足 3 家（竞争性磋商不足 2 家）的变更采购方式（第 8 条）3 家以上社会资本通过预审（注：竞争性磋商 2 家以上社会资本通过预审）准备采购文件（第 9 条），采购文件发售（发售期限自开始之日起不得少于 5 个工160、作日。）组织社会资本进行现场考察或召开采购前答疑会，可对符合条件的社会资本的资格条件进行考察核实（第 11 条）社会资本提交响应文件 公开招标：从采购文件发出之日起至供应商提交响应文件截止之日止不得少于 20 日。竞争性磋商：从磋商文件发出之日起至供应商提交首次响应文件截止之日止不得少于 10 日。成立评审小组进行预审（5 人以上单数组成且评审专家不少于总数的 2/3）（注：竞争性磋商小组由采购人代表和评审专家共 3 人以上单数组成）（第 7 条）评审响应文件，出具评审报告，推荐候选社会资本 成立专门的采购结果确认谈判工作组（第 14 条）GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二161、污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 77 图 7.3-1 PPP 项目采购流程图 本项目拟采用竞争性磋商方式选择社会资本，按照下列基本程序进行：7.3.2 竞争性磋商程序 1、采购公告发布及报名 竞争性磋商公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。竞争性磋商公告应包括项目实施机构和项目名称、项目结构和核依次与候选社会资本进行项目合同确认谈判，率先达成一致的候选社会资本即为预中标、成交社会资本。（第 15 条）签署确认谈判备忘录（10 个工作日内）（第 17 条）在省级以上人民政府财政部门指定媒体公示项目合同文本（不少于 5 个工作日）（第 17 条）公示162、期满无异议后 2 个工作日内，在省级以上人民政府财政部门指定媒体公告中标成交结果（第 18 条）发出中标成交通知书（第 18 条）30 日内签订项目合同（第 19 条）2 个工作日内，在省级以上人民政府财政部门指定媒体进行公告（第 20 条）GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 78 心边界条件、是否允许未进行资格预审的社会资本参与采购活动，以及审查原则、项目产出说明、对社会资本提供的响应文件要求、获取采购文件的时间、地点、方式及采购文件的售价、提交响应文件截止时间、开启时间及地点。提交响应文件的时间自公告发布163、之日起不得少于 10 日。2、资格审查及采购文件发售 已进行资格预审的，评审小组在评审阶段不再对社会资本资格进行审查。允许进行资格后审的，由评审小组在响应文件评审环节对社会资本进行资格审查。项目实施机构可以视项目的具体情况，组织对符合条件的社会资本的资格条件，进行考察核实。采购文件售价应按照弥补采购文件印制成本费用的原则确定，不得以营利为目的，不得以项目采购金额作为确定采购文件售价依据。采购文件的发售期限自开始之日起不得少于 5 个工作日。3、采购文件的澄清或修改 提交首次响应文件截止之日前，项目实施机构可以对已发出的采购文件进行必要的澄清或修改，澄清或修改的内容应作为采购文件的组成部分。澄清164、或修改的内容可能影响响应文件编制的，项目实施机构应在提交首次响应文件截止时间至少 5 日前，以书面形式通知所有获取采购文件的社会资本；不足 5 日的，项目实施机构应顺延提交响应文件的截止时间。4、响应文件评审（1）响应文件报价标的 项目实施机构应按照采购文件规定组织响应文件的接收和开启。社会资本提交的响应文件应包含以下内容的报价：a、项目建设投资报价 GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 79 社会资本应按采购要求对工程建设投资进行下浮报价。项目建设投资应以按最新工程定额计价、经当地财政部门批准的竣工结算金额为165、准，并按社会资本的中标下浮率进行计算，参见下式。建设投资=竣工结算金额（1-建设投资下浮率）。b、运营维护成本费用 社会资本应按采购要求对运营维护成本费用进行下浮报价。项目运营维护成本费用应按最新工程定额，经当地财政部门核定，并在核定金额的基础上按社会资本中标下浮率予以下浮。运营成本费用=核定运营维护费用（1-运营费用下浮率）。（2）响应文件评审 评审小组对响应文件进行两阶段评审：第一阶段：确定最终采购需求方案。评审小组可以与社会资本进行多轮谈判，谈判过程中可实质性修订采购文件的技术、服务要求以及合同草案条款，但不得修订采购文件中规定的不可谈判核心条件。实质性变动的内容，须经项目实施机构确认，166、并通知所有参与谈判的社会资本。具体程序按照政府采购非招标采购方式管理办法及有关规定执行。第二阶段：综合评分。最终采购需求方案确定后，由评审小组对社会资本提交的最终响应文件进行综合评分，编写评审报告并向项目实施机构提交候选社会资本的排序名单。具体程序按照政府采购货物和服务招标投标管理办法及有关规定执行。7.4 备选方案 除竞争性磋商方式之外，还可以采用公开招标方式作为备选方案。根据关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 80 知第十七条第一款，“项目采用公开招标、邀167、请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式开展采购的，按照政府采购法律法规及有关规定执行”。根据招标投标法、招标投标法实施条例、政府采购法、政府采购法实施条例、政府采购货物和服务招标投标管理办法、等规定，通过公开招标方式采购 PPP 项目的流程图如下。GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 81 招标资格与备案发布招标公告招标文件发售（发售期不少于5日）提交投标文件截止开标3家以上投标人上报市以上人民政府财政部门，变更采购方式或重新招标投标人少于3家评标评审小组提交评标报告和中标候选人名单及排序对投标文件做出实质响应的168、投标人不足3家不少于20日公示中标候选人（公示期不少于3日）采购结果确认签署谈判备忘录发出中标通知书，公示中标结果及拟定合同文本（公示期不少于5个工作日）本级政府审核同意项目合同公示期无异议签署正式合同合同的公布及备案 图 7.4-1 公开招标方式采购 PPP 项目的流程图GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 82 第八章 结论 1、本项目鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程，包含城市防洪工程、路桥工程、景观及洲滩工程、生态湿地工程、第二污水处理厂二期截污管网工169、程第三阶段工程二期工程五部分，旨在通过沙坪河流域水环境综合整治，改善沙坪河的环境与水质，实现“河畅、水清、岸绿、景美”的城市景观。2、项目总投资为 50859.83 万元，包括工程费用、其他费用和铺底流动资金三部分。其中鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）建设投资 46832.35 万元，第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程建设投资共 4027.48 万元。3、本项目采用 PPP 模式运作，是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设，实现政府体制变革，促进财税改革、缓解政府财政压力，整合社会资源、创新投融资机制，实现物有所值、全项目周期整体运作的需要。4、本项目较重要的风险包括政策法律170、风险、金融风险、前期工作及配套风险、设计风险、工程风险、融资风险、合作风险、运营风险、公众反对风险、不可抗力风险。按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，政策法律风险、前期工作及配套风险应主政策法律风险、前期工作及配套风险应主要由政府承担，金融风险、设计风险、工程风险、融资风险、运营风要由政府承担，金融风险、设计风险、工程风险、融资风险、运营风险主要由社会资本承担，合作风险、公众反对风险、不可抗力风险由险主要由社会资本承担，合作风险、公众反对风险、不可抗力风险由双方共担双方共担。GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一171、期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 83 5、结合本项目特点以及各相关方利益需求，确定项目采用项目采用 DBDBOTOT的的运作运作方式方式：即设计即设计-建设建设-运营运营-移交移交，采用采用基于基于绩效绩效考核考核结果的结果的动态支付机制动态支付机制。项目实施机构及相关行政部门按项目合同的约定向社会资本方支付可用性服务费；并对项目公司运营维护绩效进行评价，结合绩效评价情况向社会资本方支付项目运营维护绩效服务费。6、本项目为公益性的非经营类项目，社会资本取得投资回报全社会资本取得投资回报全部来源于政府付费部来源于政府付费。政府应按项目合同的约定，结合172、项目竣工验收达标情况和运营绩效考核结果，向社会资本支付可用性服务费和运营维护绩效服务费。本项目的本项目的1 10 0年合作期内，财政支出合计估算值为年合作期内，财政支出合计估算值为6 674737473万元。万元。其中：建设资金（项目进度配资）9969 万元，可用性服务费48258 万元，运营维护绩效服务费 9246 万元。项目财政支出于合作期第 2、3 年达到峰值（2017、2018 年），政府方应据此做好各年财政支出预算安排。7、政府和社会资本合作项目签订与管理 PPP 合同应遵循“合同各方的平等主体地位、提高公共服务质量和效率”的原则。本项目的参与方包括地方政府、社会资本方、融资方、承包173、商和分包商、原料供应商、专业运营商、保险公司以及专业机构等，其合同体系通常包括PPP 项目合同、股东协议、履约合同(包括工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品或服务购买合同等)、融资合同和保险合同等。其中，PPPPPP 项目合同是整个项目合同是整个 PPPPPP 项目合同体系的基础和核心项目合同体系的基础和核心。8、鹤山市人民政府授权鹤山市水务局作为本项目的实施机构，负责本项目与社会资本合作的有关事宜。鹤山市水务局授权项目公司负责本项目的建设，竣工验收后负责本项目的运营维护。由项目实施机构、相关行政管理部门以及社会公众对本项目实施履约管理、行政监履约管理、行政监管管和和公众监督公众监督，确保项目顺利实施。GDIECC 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案 84 9、本项目属于政府购买服务的项目，且对项目开工时间提出了要求。为缩短采购时间，同时避免恶性竞争，在采购过程中与社会资本充分协商，将政府采购制度功能聚焦到“物有所值”的价值目标上来，达到“质量、价格、效率”相统一的目标，本方案推荐推荐采用竞争性磋采用竞争性磋商的方式商的方式选择社会资本，备选公开招标方式。