1、鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期） 和第二污水处理厂二期截污管网工程 第三阶段工程二期工程PPP 实施方案广东省国际工程咨询有限公司 二一五年十一月鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程 第三阶段工程二期工程PPP 实施方案项目负责人雷震技术负责人吴小灵法定代表人蒋主浮广东省国际工程咨询有限公司 二 0 一五年十一月编制人员项目负责人雷震经济师特许金融分析师主要参加人员卢海宇经济师招标师庾杜锋注册咨询工程师（投资）工程师孔维翰经济师焦秀焕硕士研究生李博注册咨询工程师（投资）注册造价工程师工程师丁会请注册咨询工程师（投资）高级工程师王丽荣注册咨询工程师（投资）经济师校2、核黄莹注册咨询工程师（投资）高级经济师审核汤春燕高级工程师吴小灵注册咨询工程师（投资）高级工程师审定蒋主浮高级经济师目录2第一章项目概况11.1项目基本情况11.2项目产出范围31.3项目运作的必要性和可行性81.4项目运作方式151.5项目合作范围151.6项目示范推广价值151.7编制依据16第二章风险分配基本框架182.1风险因素识别182.2风险因素分析182.3风险分配202.4风险防范措施21第三章项目运作方式243.1常见运作方式243.2项目特点273.3相关利益方需求分析283.4本项目采用的运作方式303.5项目的实施流程30第四章交易结构354.1项目投融资结构354.23、项目回报机制374.3绩效考核404.4财务测算444.5相关配套安排48第五章合同体系495.1合同体系495.2PPP 项目合同主要框架52第六章监管架构646.1授权关系646.2监管方式64第七章采购方式选择687.1常见采购方式687.2遴选初步方案737.3项目采购程序747.4备选方案79第八章结论82GDIECC鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案第一章项目概况1.1项目基本情况1.1.1项目名称 鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程。 1.1.2项目所属行业本4、项目属于生态建设和环境保护行业，同时兼顾有市政工程、水 利建设行业的内容。1.1.3项目实施机构 根据关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号），政府应指定项目实施机构负责项目准备、 采购、监管和移交等工作。鹤山市政府已授权鹤山市水务局作为本项目的实施机构。 1.1.4项目公司概况本项目将由项目公司负责实际运作及实施，项目公司将在政府采 购程序完成、选定合作的社会资本方之后，由社会资本方经合法程序 在当地独资设立。政府方不参股项目公司。1.1.5项目区位 项目位于鹤山市东北部的沙坪河流域，涵盖沙坪水闸以上流域面积，涉及的主要河道包括沙坪河干流及 3 条支流（5、分别为桃源河、升 平河和古蚕河）。其中沙坪河水闸上游 9km 干流河段为本项目的主要景 观打造河段。图 1.1-1项目区位示意图1.1.6 项目占地面积及征地拆迁项目涉及流域面积 328 平方千米，需要清障鱼塘 150 亩，拆迁房 屋 419m2，补偿费用合计约 2000 万元。本次涉及永久占地主要为路桥、 景观及生态洲滩工程的占地，工程建设在主河道中，是在原有堤防管 理范围内进行，不涉及新增用地。1.1.7项目投资规模 根据项目可行性研究报告的批复（鹤发改公201595 号和鹤府复2013121 号），项目总投资为 50859.83 万元，包括工程费用、其他 费用和铺底流动资金三部分，不包括6、融资费用。其中鹤山市沙坪河综 合整治工程（第一期）建设投资 46832.35 万元，建安费用 37116 万元，前期费用 2525.8 万元，河道清障费用 2000 万元，其他费用 1689.08万元，基本预备费 3466.47 万元，铺底流动资金 35 万元；第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程，建设投资共 4027.48万元，建安费用 3233.52 万元，其他费用 394.62 万元，预备费用 364.34万元，铺底流动资金 35 万元。1.2项目产出范围1.2.1建设期产出范围项目建设主要经济技术指标参见表 1.2-1，各部分工程产出内容 如下：1、城市防洪工程（含大型土7、石方工程）（1）河道清淤及清障工程：沙坪河闸至雅图仕桥段河道清淤 104201m3,疏浚长度 8774m,沙坪河干流鱼塘清障 150 亩；（2）堤岸加固：通过大型土石方工程，对沙坪河干流堤防的路 堤结合段堤防进行加固，达到 50 年一遇的防洪标准；图 1.2-1堤岸加固工程范围示意图（3）涵洞接长工程：在堤线调整段的桩号 CS106（5+483）处， 将原有涵洞进行接长 70m，圆管直径 2m。涵洞主要由进水口、闸门井、 箱涵洞身段（两孔）组成。（4）活水工程：在龙口河、桃源河和升平河三条支流河口总口 截污，建设河口拦水坝，保证干流水质及景观。其中，龙口河、桃源47河和升平河防洪标准为 20 8、年一遇，设计洪峰流量分别为 176m3/s、 138m3/s、 159m3/s，液压坝工程等别为等， 工程规模为中型，主 要建筑物等级为 3 级，次要建筑物等级为 4 级。2、路桥工程 改造沙坪河北堤道路的三夹桥至谷埠桥路段，达到防汛双车道的堤路标准，改造长度为 4.1km。建设标准为：（1）道路等级：防汛道路（参考城市支路设计标准）（2）设计车速： 30km/h（3）桥梁荷载标准：城-B 级（4）人群荷载：按城市桥梁设计规范（CJJ11-2011）取值（5）桥梁设计安全等级：一级（6）地震荷载：抗震设防烈度为 6 度，设计基本地震加速度为 0.05g（7）设计基准期：100 年（8）设计使用9、年限：100 年（9）沙坪河常水位：1.5m，洪水位 5.92m。图 1.2-2路桥工程范围示意图3、景观及洲滩提升工程 建设龙舟看台、南岸绿化带、文化公园、育乐戏水、旱溪休闲园、湿地盛宴、休闲长廊、千舟竞渡、光转鹤舞、禾雀公园、生态洲滩以 及相应的附属配套设施。图 1.2-3景观及洲滩提升工程范围示意图4、生态湿地工程 对北湖公园公园进行原有水生植物保护与处理、底质预处理，水生植物净化系统构建、水生动物多样性调控系统建设，辅助曝气系统 等内容的建设，改善北湖公园水质。图 1.2-4生态湿地工程范围示意图5、截污管网工程 沿鹤山大道埋设污水输送管道，连接凤亭桥、元岗排水站、大林路砚江河三个排水10、点，收集区域内污水，输送至现状鹤山市第二污水 处理厂进行处理。表 1.2-1项目主要工程技术经济指标表序号指标单位数量1城市防洪工程1.1穿堤涵洞m701.2河道清淤m31042011.3河道疏浚m87741.4河道清障亩1501.5堤防标准50 年一遇2路桥工程2.1道路等级防汛双车道2.2道路全长m41002.3道路改造宽度M9.52.4设计速度Km/h302.5桥梁路面面积m219883景观及洲滩提升工程3.1景观段长度Km8.73.2洲滩数量个44生态湿地工程序号指标单位数量4.1北湖清淤面积m2233005截污管网工程5.1截污泵站设计规模m3/d4.01045.2污水干管长度Km811、.45.3纳污范围公顷5901.2.2运营期产出范围 对项目建设而形成的固定资产（包括：堤防、涵洞、拦水坝、道路、桥梁、公园、看台及停车场、管理用房、水质改善系统、截污管 网等）进行符合绩效考核标准的运营维护服务。服务内容包括项目资 产的日常维护保养、小修及中修。1.3项目运作的必要性和可行性1.3.1项目建设运营的必要性1、项目是进一步提高城市防洪治涝安全的需要。 随着鹤山市的快速发展，沙坪河流域的地位和作用显得更加重要，2013 年，沙坪河流域工业总产值占全市工业总产值的 55.7%，农业总 产值占全市农业总产值的 38.2%。流域内的 32 条堤围（不含西江大堤）， 在历次防洪中捍卫了全12、市政治经济文化中心的沙坪城区及邻近镇区， 有效保障了经济社会的发展成果。在现有防洪排涝体系和设施基本满 足要求的基础上，本项目将进一步完善该市防洪治涝工程系统，确保 流域内人民的生活安全和该地区经济的持续发展，避免洪水和涝水可 能造成的巨大损失。因此，项目建设是十分必要的。2、项目将整治流域水体污染，是可持续发展的必然要求。 水是生命之源，是人类及一切生态系统不可缺少的有限资源，又是自然环境的重要组成部分，是自然环境生命的血液。近年来，随着 人口的膨胀、经济的发展和城市化规模的不断扩大，沙坪河水污染治理形势越来越严峻。目前，沙坪河干支流水体长期处于劣类水平， 枯水期水体发黑发臭现象明显。为加快13、鹤山市的可持续发展步伐，必 须紧紧抓好流域水体，尤其是沙坪河的污染整治工作。而本项目通过 实施河道清淤、清障、活水、生态保护带建设、生态湿地修复等一系 列工程措施，由点到面系统综合地治理沙坪河水污染，改善其水质， 项目建设十分必要。3、项目是鹤山市“建新城”和打造“宜居城乡”的迫切需要。 整洁、优美的人居环境是城市形象的集中体现，是建设环境友好型社会的客观要求。近年来，鹤山市经济社会和城镇建设发生了翻天 覆地的变化，输变电工程、城市路网等一系列基础设施项目相继完成， 但城乡环境并没有得到全面有效的改善，特别是沙坪河流域水环境综 合治理仍然滞后于招商引资和人民生活改善的现实需求。本项目通过实施河14、道清淤、清障、活水、生态保护带建设、生态 湿地修复等一系列工程，综合整治沙坪河流域内的自然资源和生态环 境，适应当地提高人民生活质量的要求，体现了以人为本的基本原则， 同时对拉开沙坪城区发展框架，拓宽发展空间，提升城市人居环境， 配合城乡旅游开发都具有重要现实意义。1.3.2项目以 PPP 模式运作的必要性 目前，我国地方政府的资金主要来源包括地方财政收入、土地出让收入和地方融资平台等。随着全国经济增速转入常态，地方财政收 入的增速也将发生变化；国家对房地产市场持续调控的作用下，土地 出让收入也面临着较大的压力；地方政府性债务的不断增加，使得国 家对融资平台的信贷政策全面收紧，尤其是上万家融资15、平台的处置和 改革，已成为理顺金融市场稳定的关键。当前，这种依赖财政、土地 和政府举债的融资方式弊端已日益显现，难以持续支撑新一轮的城镇化建设。而关于制止地方政府违法违规融资行为的通知（财预 2012463 号）等相关文件对地方政府过往采用的 BT 模式进行了严格 限定，仅限于公共租赁用房、公路等项目。因此，寻求一种既可以引 导社会资本全程参与，充分发掘公共政策及资金资源效能，同时又可 以通过风险分担和激励机制，切实发挥社会资本效率优势的公共项目 融资模式，既是一种现实需求，也是迫切的制度需求。在这种情况下， PPP 模式应时而成，得到国家、地方各层面的大力推广，成为进一步 深化地方政府投融资16、机制改革的有效途径。PPP 模式是政府和社会资本基于某个项目而形成的以“双赢”或 “多赢”为理念的相互合作形式。通过引入社会资本参与到本项目， 为项目建设提供了新的思路和机遇，对地区社会经济发展和提升政府 公共服务具有积极意义。1、项目采用 PPP 模式运作，可提高公共服务的效率与质量，深化 体制机制改革创新。PPP 模式有利于推进鹤山市公共基础设施项目投 资、建设、运营管理体制的改革创新，能够将政府的发展规划、市场 监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结 合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。 政府和社会资本合作模式要求平等参与、公开透明，政府和社17、会资本 按照合同办事，有利于简政放权，更好地实现政府职能转变，弘扬契 约文化，体现现代政府治理理念。2、项目采用 PPP 模式运作，可解决项目资金需求，缓解政府财政 压力。本项目投资规模较大，采用传统投融资模式，政府需投入大量 人力、物力，给当地财政带来较大压力。本项目适用于引进民间投资 重点领域范围，引入社会资本参与项目，由其负责设计、融资、建设、 运营维护，政府方则通过分期支付流域综合治理服务费的方式购买服务，可拓宽项目融资渠道，解决融资的政策障碍，减轻政府债务负担， 减缓地方融资平台压力，有助于化解地方政府增量债务风险，减少地 方债压力。3、项目采用 PPP 模式运作，可加快项目建设进度18、，降低项目全生 命周期成本，实现物有所值。沙坪河作为三年一次的鹤山古劳龙舟节 的举办场所，随着 2016 年新一届龙舟节的日益临近，项目建设十分紧 迫。通过采用 PPP 模式，在初始阶段，社会资本与政府共同参与项目 的识别、可行性研究、设计和融资等建设过程，保证了项目在技术和 经济上的可行性，缩短工作周期，使项目费用降低。同时在透明、合 理的成本核算机制、定价机制和调整机制下，社会资本有动力通过改 进管理、优化创新等方式，降低项目建设和运营维护成本。因此采用 PPP 模式有利于提高效率和降低工程造价，能够消除项目完工风险和 资金风险。研究表明，与传统的融资模式相比，PPP 模式平均为政府 部门19、节约 17%的费用，并且建设工期都能按时完成。1.3.3 项目以 PPP 模式运作的可行性1、各项政策的支持 从中央到各级地方政府均出台了若干政策法规，支持 PPP 模式的推广和应用。尤其进入 2014 年以来，国家财政部、发改委等部委办均 出台了大量 PPP 的法规政策，鼓励政府和社会资本“联姻”。2014 年 3 月 5 日，李克强总理在2014 年政府预算报告-财政部（2014）中提出倡导政府与社会资本合作模式，“以授予特许经营权 为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约 束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率”。2014 年 9 月 23 日，财政20、部发布了关于推广运用政府和社会资 本合作模式有关问题的通知（下称通知，财金201476 号）。这是部委级别首次专门就政府和社会资本合作模式的框架性指导意见， 为 PPP 项目在我国的推广做了“总动员”。通知中提出“立足国内 实践，借鉴国际成功经验，推广运用政府和社会资本合作模式”，同时 “积极稳妥做好项目示范工作”，“建立政府和社会资本合作项目库” 为地方提供参考案例。2014 年 11 月 29 日，财政部发布的关于印发政府和社会资本合 作模式操作指南（试行）的通知 （财金2014113 号）,是目前我国 PPP 领域较为详细的操作指南，给出在项目识别、项目准备、项目采 购、项目执行、项目移21、交各个阶段的工作流程，以及各方的相应职责。 2014 年 12 月 2 日，国家发展改革委发布了关于开展政府和社 会资本合作的指导意见（发改投资20142724 号），从发改部门的角 度，推广应用 PPP 模式，进一步提高了 PPP 项目的可操作性。该意见 提出，“充分认识政府和社会资本合作的重要意义，准确把握政府和社 会资本合作的主要原则，合理确定政府和社会资本合作的项目范围及 模式，建立健全政府和社会资本合作的工作机制，加强政府和社会资 本合作项目的规范管理，强化政府和社会资本合作的政策保障”，并设计了 PPP 项目通用合同指南，作为相关工作的重要参考。2015 年 7 月 15 日，广东22、省财政厅、广东省发展改革委、人民银 行广州分行共同发布了关于在公共服务领域推广政府和社会资本合 作模式的实施意见（粤府办201544 号）。该意见作为广东省开展 PPP 项目运作的首份纲领性文件，提出广泛运用 PPP 模式提供公共服务的 措施，包括“合理确定项目运作方式”、“规范项目管理”、“建立投资 回报机制”、“防范债务风险”、“加强项目监督”、“健全退出机制”、“落 实保障措施”等。2、当地政府高度重视近年来，鹤山市委、市政府按照“精心谋划、先行试点、积累经 验、分级推进”的工作思路，在借鉴国内其他城市相关经验的基础上， 努力探索出一条适合市情的基础设施领域 PPP 操作及推广模式。在鹤23、 山市沙坪河综合整治工程（第一期）项目和第二污水处理厂二期截污 管网工程第三阶段工程二期工程的立项设计、前期策划和准备等过程 中，鹤山市委、市政府高度重视项目的示范性与创新性，在确保项目 符合国家和广东省重点发展领域的前提下，对如何提高项目公共服务 效率与质量、充分发挥资金使用效益、提升引领和示范作用等方面， 进行了积极探索。一方面通过积极引进有丰富经验的中介服务和智力 资源，对项目进行统筹规划，规范指导；另一方面通过广泛调动各利 益相关方参与积极性，构筑良性可持续的 PPP 项目建设模式。可见， 当地政府的高度重视为本项目 PPP 模式的实施提供了良好的基础。3、社会资本拥有雄厚的投资实力 24、社会资本投资已开始在我国基础设施和公共服务领域崭露头角，与改革开放前有了翻天覆地的变化。据统计，1980-2013 年间，民间 投资年均增长达到了 23%。纵观近三十余年，全社会对固定资产资中， 民间投资就占近三分之一。雄厚的民间资本实力将为本项目 PPP 模式 的实施提供有力的保障。4、项目对社会资本具有足够的吸引力 本项目属于生态建设和环境保护领域，具有投资规模较大、需求长期稳定、市场化程度较高等特点，同时项目采用政府基于绩效考核 的付费方式，价格调整机制灵活，适宜采用政府和社会资本合作模式。 同时，随着监督管理机制和市场经济法则的健全，再加上一些政策手 段，保证投资者合理收益的同时降低了25、风险，为社会资本开拓了新的 投资渠道，吸引大量的社会资本进行投资。5、当地财政实力稳步提升 鹤山市地处珠三角，是中国最充满市场机遇和发展活力的地区之一。近年来，鹤山市财政预算收入保持稳定快速增长。2014 年全市地 方公共财政预算收入 21.44 亿元，同比增长 13.6%。全市镇（街）财 政收入 12.88 亿元，同比增长 17.5%，占全市财政一般预算收入的比 重为 60.1%。全部镇（街）财政收入超千万元，沙坪、雅瑶、共和、 古劳、桃源、址山镇 6 个镇财政收入超亿元。稳步增长的当地财政实 力，有助于提升社会资本的信心，从而保障本项目 PPP 模式的顺利实 施。在本项目前期进行的市场测试26、中，已有一些社会资本表达了对于 本项目的投资意向，证明本项目对社会资本具有足够的吸引力。 1.3.4项目运作的目标和意义本项目的运作将改善沙坪河流域的水质与环境，解决鹤山市城区 水环境污染问题，实现“河畅、水清、岸绿、景美”的城市景观。本项目将通过 PPP 模式运作的意义体现在： 1、充分调动社会资本方在技术、人才、管理、资金等方面的优势资源，有效激发社会资本的主观能动性和创造性，提升公共服务供给 效率，提高公共产品服务质量。2、有效实现对项目建设与运行的控制，降低项目风险，保证项目 在技术和经济上的可行性，较好地保障国家与社会资本方各方的利益， 并在缩短项目建设周期，降低项目生命周期成本。327、转变政府职能，政府方可以把精力集中到更宏观的层面，使政 府机构明确了职能定位，提高了工作效率。4、促进了投资主体的多元化。利用社会资本方来提供资产和服务 为政府部门提供更多的资金和技能,促进了投融资体制改革。同时,社会资本方参与项目还能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面 的革新,提高办事效率,传播最佳管理理念和经验。基于此，本项目采用 PPP 模式是政府和社会资本的完美结合，可 以实现政府、社会资本双赢的目标。1.4项目运作方式根据项目实际情况和参与各方的利益诉求，拟引进有实力、有相 应运作经验的社会资本参与本项目运作。项目采用设计-建设-运营- 移交（DBOT）的运作方式进行:1、社28、会资本成立项目公司，负责项目的设计、融资、建设和运营 维护；政府方根据绩效考核结果向项目公司支付流域综合治理服务费， 包括可用性服务费和运营维护绩效服务费两部分。2、项目合作期满，项目公司向政府方无偿移交公共资产。1.5项目合作范围1.5.1合作内容 政府就项目的设计、投融资、建设和运营维护与社会资本开展 PPP合作。1.5.2合作期限本项目合作期限共计为 10 年，其中建设期预计为 2 年，各单项工程均完成竣工验收后进入运营期，运营期为 8 年。1.6项目示范推广价值本项目作为生态建设和环境保护领域的 PPP 项目，在以下方面具 有示范推广价值：首先，创新“政府购买服务”方式，政府通过支付可29、用性服务费 购买项目建设形成的符合验收标准的公共资产；通过支付运维绩效服 务费的方式购买社会资本方提供的符合绩效考核标准的运营维护服务。其次，全面的绩效考核激励机制。本方案绩效考核包括工程建设考核和运维绩效考核，分别与可用性服务费和运维绩效服务费的支付 挂钩，以此激励项目公司提供更好的公共产品和服务。第三，项目以流域综合整治为目标，将相关性强的多个项目打包 实施，涵盖水利建设、市政工程、生态建设和环境保护等多个领域。 项目的五部分（城市防洪、路桥、景观及洲滩提升、生态湿地、污水 管网）联系紧密，将其打包实施有助于建立科学的绩效考核机制，提 高公共服务的效率与质量。1.7编制依据1. 中华人民共30、和国招标投标法;2. 中华人民共和国招标投标法实施条例;3. 中华人民共和国政府采购法;4. 关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意 见的通知（国办发201542 号）;5. 国务院关于印发水污染防治行动计划的通知（国发 201517 号）;6. 关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476 号）;7. 关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通 知（财金2014113 号）;8. 关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知（财金2014156 号）;9. 国务院关于加强地方政府性债务管理的意见 （ 国发201443 号）；10.政府采购竞争性磋商采31、购方式管理暂行办法（财库 2014214 号）;11.政府和社会资本合作项目政府采购管理办法（财库 2014215 号）;12.财政部发布关于印发的通知（财金201521 号）;13.关于制止地方政府违法违规融资行为的通知（财预 2012463 号）;14.关于印发的通知（财建 2015226 号）;15.关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见（财建201590 号）; 16.关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724 号）;17.关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知（建市20066 号）; 18.关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施32、意见（粤府办201544 号）; 19.广州市水利工程维修养护定额（试行）;20. 广 州 市 城 市 绿 地 常 规 养 护 工 程 年 度 费 用 估 算 指 标 (2013) ;21.广州市市政设施维修养护工程年度费用估算指标（2011）。第二章风险分配基本框架2.1风险因素识别PPP 模式周期长、投资大、成本高、风险多且风险后果损失大， 风险的辨识与合理分配是成功运用 PPP 模式的关键。PPP 项目的风险 类型主要有信用风险、政治风险、政策法律风险、金融风险、建设风 险、合作风险、市场与运营风险、不可抗力风险及以上各种风险组合 所导致的项目失败风险。PPP 模式风险因素分类有多种，常33、见风险因素如表 2.1-1 所示。表 2.1-1PPP 项目常见风险因素表风险类型风险因素信用风险政府信用风险、社会资本信用风险政治风险政府更替风险、领导人变更风险、国有化 、国际制裁风险、政府债务危机风险、政府干预风险、公众反对风险政策法律风险法律及监管体系不完善风险、法律变更风险、税收调整风险、合同文件风险、担保政策变化风险金融风险利率风险、外汇风险、通货膨胀风险建设风险前期工作类：政府决策与审批延误、土地获得风险、配套基础设施风险工程设计类：设计风险、工程变更风险、气候地质风险、环保风险、供应风 险、技术风险、完工风险资金类：融资风险合作风险组织和合作风险、治理结构风险、PPP 经验缺乏34、风险、招标竞争不充分风险市场与运营风险同类项目竞争风险、市场需求风险、供给能力不足风险、运营期的长时间停工风险、收费价格调整风险、费用支付风险、产品损失风险、运营成本增加 风险、残值风险不可抗力风险政治事件不可抗力风险、自然灾害不可抗力风险2.2风险因素分析对本项目而言，较重要的风险因素包括：（1）政策法律风险：主要指当前 PPP 领域的法律及监管体系不完善，税收政策、担保政策和适用法律可能出现变化，由此引发的项目 风险。在地方政府权力范围内产生的政策法律风险，应由政府方承担； 其他超出双方控制能力的政策法律风险，应由双方共同承担。（2）金融风险：主要指项目建设运营过程中，因利率变化、通货 膨35、胀导致的投资收益变化。这类风险应由双方共同承担。（3）前期工作、配套设施风险：指因相关决策、审批程序不到位， 或者相关基础配套设施（土地、交通、水电）条件不成熟，导致项目 建设出现困难。这类风险应主要由政府方承担。（4）设计风险：指社会资本的设计无法使项目提供应有的公共服 务，项目运作效果不佳。这类风险应主要由社会资本方承担。（5）工程风险：指在工程建设过程中，由于勘察设计、技术和环 境影响、气候地质变化、工程变更以及不可抗力等因素，影响项目建 设进度，导致资金使用效率下降，工程难度提高。这类风险主要由社 会资本方承担。（6）融资风险：指项目筹集资金难度较大，无法按进度筹集相应 资金，影响工程36、进度。这类风险应主要由社会资本方承担。（7）合作风险：指由于双方运作 PPP 项目经验不足，运作过程中 出现协调困难、治理结构设计不合理等情况，影响双方的合作效率。 这类风险应由双方共同承担。（8）运营风险：指运营过程中政府付费调整、运营成本改变而带 来的风险，影响项目投资收益。这类风险应主要由社会资本方承担。（9）公众反对风险：项目在建设、运营过程中引发公众反对，项 目运作受到影响。该风险应由合作双方共同承担；（10）不可抗力风险：指不能预见、不能避免并不能克服的风险， 通常无法通过技术、经验、预先判断或者小心对待来规避。本项目相关的不可抗力风险主要为自然事件不可抗力风险。该风险应由双方共 37、同承担。2.3风险分配根据政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金2014113 号）的规定，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则， 综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要 素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险主要由社 会资本承担，法律、政策和前期工作等风险主要由政府承担，不可抗 力、合作等风险由政府和社会资本合理共担。各类风险分配遵循“最优承担”原则，即由最有能力处理的一方 来承担。这样能降低风险的边际成本，达到 PPP 项目资金的最佳使用 价值。本项目风险因素及承担方如下表 2.3-1。表 2.3-1项38、目风险因素及其承担方风险种类序号风险因素承担方信用风险1政府信用政府2社会资本信用社会资本政治风险3政府更替政府4领导人变更政府5政治不可抗力共担6政府债务危机政府7政府干预政府8公众反对共担政策法律风险9法律及监管体系不完善政府10法律变更共担11合同文件风险共担12担保政策变化政府金融风险13利率变化共担14汇率变化共担风险种类序号风险因素承担方15通货膨胀共担前期工作风险16政府决策与审批延误政府17土地风险政府18配套基础设施政府设计风险19设计风险社会资本工程风险20环保风险社会资本21供应风险社会资本22技术风险社会资本23完工风险社会资本24建设不可抗力共担25工程变更共担资金风39、险26融资风险社会资本合作风险27组织和合作风险共担28治理结构风险共担29PPP 经验缺乏共担30招标竞争不充分政府运营风险31收费价格调整社会资本32费用支付风险政府33运营成本增加社会资本不可抗力风险34自然不可抗力事件共担注：粗体部分为本项目的重要风险因素。2.4 风险防范措施2.4.1 政府方主要风险防范措施政府在本 PPP 项目具体实施过程面临诸多风险，主要的防范措施 有：1、强化对本 PPP 项目的全程监管。 本项目建立了由履约管理、行政监管和公众监督构成的全方位监管体系，对项目全程进行监管。同时设置了合理的价格调整机制、绩 效考核机制，激励项目公司在合作期内持续提供优质高效的公40、共产品 和服务。2、招标过程应对潜在投资人全面考核以选择最佳社会资本方。 选择投资人是一项非常复杂、充满很大不确定性的工作，需要对社会资本的信誉、资质、工程管理能力、融资能力及相关项目经验等 等多方面进行考查。一旦选择了不良社会资本，则后期将存在很大的 违约风险。因此在采购阶段，应对潜在投资人进行全面细致的了解，进行专业的选择。 3、对本项目进行充分论证，确保财政压力可承受。 本方案对本项目政府支出进行财政承受能力论证的结果显示，在合作期内，本项目政府支出及鹤山市其他已实施的 PPP 项目政府支出 总和占一般公共预算支出的比例最高值为 7.03%，在 10%范围内，本项 目未来政府支出比较有保41、障。4、政府可选择建立政府支付台账，控制政府支付风险 为了确保政府方能够按合同约定向项目公司支付服务费，对于项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹 考虑，纳入同级政府预算。财政部门和项目实施机构应建立政府和社 会资本合作项目政府支付台账，严格控制政府财政风险。2.4.2社会资本方主要风险防范措施 社会资本方主要风险防范措施有： 1、确保本项目通过财政承受能力论证，且本项目政府支出纳入同级政府财政预算。 根据关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知财金2014113 号，可用性服务费和运营维护绩效服务费应结合 中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，并提请人42、大审议通过。 在政府收入支出实施全口径预算管理制度下各级政府、各部门、各单 位的支出必须以经批准的预算为依据。本项目政府支出纳入同级政府 预算后，项目公司的投资回收和收益才有保障。2、要求政府方进行全面准确的信息披露 本项目前期工作由政府完成，相对而言，政府掌握的信息较为全面准确，社会资本方在中标之前对项目的了解较为有限。因此，社会 资本方应当要求政府方提供尽可能全面的前期资料，对项目有更深入的了解，避免因信息不对称带来的风险。 3、明确考核方式和标准工程建设考核和运营期考核直接影响项目公司可以从政府获取的 可用性服务费和运维绩效服务费的金额，因此社会资本方应当明确考 核方式和考核标准，以避免43、因考核信息不清晰带来的风险。第三章项目运作方式3.1 常见运作方式在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式，是转变政府职能、 激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。但我国的 PPP 项 目运作尚在起步阶段，以政府和社会资本合作模式运作项目的经验尚 不成熟。在当前阶段，党中央、国务院颁布的一系列政策，对地方具 体操作 PPP 项目有较强的指导作用。因此，当前 PPP 项目的常见运作方式将主要以国家财政部、国家 发改委发布的政策为主要依据，再根据市场实际情况加以补充。1、国家财政部的相关政策 根据关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号），PPP 主要包44、括以下方式：委托运营（O&M）、 管理合同（MC）、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、转 让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）等。具体运营模式简介如下：（1）OM：委托经营是指受托人接受委托人的委托，按照预先规定 的合同，对委托对象进行经营管理的行为。（2）MC：管理合同是指具有管理优势的国际企业经由合同安排委 派其他管理人员到另一国的某个企业承当经营管理任务，并获取一定 的管理费。管理合同实际上是一种国际性的管理技术贸易。（3）BOT：是指政府部门就某个基础设施项目与私人企业（项目 公司）签订特许权协议，授予签约方的私人企业（包括外国企业）来 承担该项目45、的投资、融资、建设和维护，在协议规定的特许期限内，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收 取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润。政府对这一基 础设施有监督权，调控权，特许期满，签约方的私人企业将该基础设 施无偿或有偿移交给政府部门。（4）BOO：即建设-拥有-经营,承包商根据政府赋予的特许权, 建设并经营某项产业项目，但是并不将此项基础产业项目移交给公共 部门。BOT 与 BOO 模式最大的不同之处在于：在 BOT 项目中，项目公 司在特许期结束后必须将项目设施交还给政府，而在 BOO 项目中，项 目公司有权不受任何时间限制地拥有并经营项目设施。（5）TOT：即46、移交-经营-移交。TOT 方式是国际上较为流行的 一种项目融资方式，通常是指政府部门或国有企业将建设好的项目的 一定期限的产权或经营权，有偿转让给投资人，由其进行运营管理； 投资人在约定的期限内通过经营收回全部投资并得到合理的回报，双 方合约期满之后，投资人再将该项目交还政府部门或原企业的一种融 资方式。（6）ROT：即修复-经营-移交。与 TOT 不同之处是项目建成一 段时间之后，需要进一步维修方能使用，政府将项目转让给社会资本 方，社会资本方需要投入资金将项目维修至正常使用，运营结束后再 无偿移交给政府。2、国家发改委的相关政策 根据国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见 47、(国发2014 60 号、国家发展改革委关于开展政府和社会资 本合作的指导意见(发改投资2014 2724 号)和广东省发展改革 委关于征求对广东省政府和社会资本合作项目管理办法(征求意见 稿)意见的函（粤发改投资函20151753 号)：各级政府可根据项目不同属性，选择采用不同的政府和社会资本合作模式(包括相关模式 的组合)。（1）经营性项目：对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够 完全覆盖投资戚本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设- 运营-移交(BOT)、建设一拥有一运营一移交(BOOT)等模式推进。（2）准经营性项目:对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府 补贴部分资金或资源的48、项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补 贴、直接投资参股或调整价格弥补投资成本等措施，采用建设一运营- 移交(BOT )，建设-拥有-运营(BOO) 等模式推进。（3）非经营性项目：对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政 府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设一拥 有一运营(BOO )，委托运营(0M) 等市场化模式推进。（4）已建成投入使用的项目，可以采取转让一经营-移交(TOT)、 转让-建设-移交(TBT) 、购买-更新-运营(PUO)、租赁-建设- 运营(LBO)、股权(产权)转让、作业外包、整合改制、技术资源合作、 后勤社会化等方式，引入社会资本进行合作。3、其49、他运作方式财政部和发改委的政策中提及了 BOT、BOOT、BOO、TOT、ROT、OM、 MC 等多种运作方式。此外，当前还存在 BTO、IOT、BOOT 等相对成熟 的衍生模式：（1）BTO：即建设一移交一运营是指社会资本方为项目融资并负 责其建设，完工后即将设施所有权（实体资产仍由民营机构占有）移 交给政府方；随后政府方再授权该投资方经营该设施，在约定的期限 内收回投资并获得合理回报。（2）IOT：即投资-运营-移交。即收购现有的基础设施，然后 再根据特许权协议运营，最后移交给公共部门。（3）BOOT：建设-拥有-经营-转让,是社会资本方融资建设基 础产业项目,项目建成后,在规定的期限内拥50、有所有权并进行经营,期 满后将项目移交给政府。类似的衍生运营模式还有很多种类，本方案中不再一一列举。根 据财政部门及发改部门的政策，采用 PPP 模式实施的项目，可以根据 项目本身的情况选择采用 OM、MC、BOT 以及其衍生出的一系列运作方 式。3.2项目特点1、新建项目 本项目属于新建项目，项目运作内容应包括项目建设，适宜采用BOT、BOO、BOOT、BTO 等运作方式。 2、全生命周期运作的迫切需求本项目为河道综合整治和截污管网工程项目，项目的工程部分建 设完成后，后续的运营维护在很大程度上决定了项目的实际效果。项 目的运营维护是不可或缺的重要一环，项目适宜采用 BOT、BOO、BOOT51、 BTO 等运作方式。3、涵盖范围广 根据关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见（下称实施意见），在水污染防治领域，应“逐步将水污染防治领 域全面向社会资本开放，推广运用 PPP 模式”。本项目涵盖河流环境生态修复与综合整治、湿地建设、城市黑臭 水体治理、城镇污水处理等类别的项目，涉及面广；各分工程相互影响，联系紧密。根据实施意见，此类项目应“鼓励有效整合，打包 实施 PPP 模式”。4、收费定价机制 本项目包含城市防洪工程、路桥工程、景观及洲滩提升工程、生态湿地工程、截污管网工程五部分，为公众提供流域综合治理服务， 但无法直接产生经营性现金流。本项目属于公益性的非经营性项目， 52、拟采用政府付费模式。5、风险分配基本框架 具体参见第二章的内容，融资风险、设计风险、建设风险、运营风险主要由社会资本承担，政策风险、配套设施风险主要由政府承担， 不可抗力风险、公众反对风险由双方共同承担。6、资产处置方式 本项目运作的资产包括河道堤坝、涵洞、道路、活水设施、景观公园、截污管网等，均无法产生经营性现金流。项目资产属于公益性 资产，不宜由社会资本所有。3.3 相关利益方需求分析项目采用的运作方式应该尽量符合各相关利益方的关键需求。本 项目的主要相关利益方包括政府、社会资本、公众三方。1、政府方需求项目的开展合法合规；控制政府债务，减轻财政负担；公平择优选择具有较强专业能力和融资实力53、的社会资本作为合 作伙伴；提供的公共产品及服务优质有效，公众满意度高，价格合理；从具体繁杂的事务中抽身，加强监管职能。 其中对本项目而言，政府方的关键需求在于对公共服务的需求，项目提供公共服务的质量同时取决于工程建设和后期运营维护，而工 程建设的质量决定了运营维护的难度和效果。项目有必要建设和运营 维护结合起来，运作内容应包含建设和运营维护两部分。项目交易结 构中，应设计与运营维护绩效挂钩的浮动回报机制，重视项目的后期 运营维护。从政府方的角度考虑，项目宜采用 BOT、BOO、BOOT、BTO 等运作 方式。2、社会资本方需求具有合理的投资回收期和投资回报率；需要选择具有较强的契约精神和较强财54、政实力的地方政府或者 地方政府出资代表合作。社会资本方的核心需求在于一定的投资收益及可控的风险。由于 本项目是公益性项目，项目收益全部来源于政府付费，运作资产无法 直接产生经营性现金流，资产对社会资本不存在吸引力。社会资本方 更倾向于更快收回投资，不长期持有资产。从社会资本方的角度考虑，项目宜采用 OM、MC、BTO、BOT 等运作 方式。3、公众 作为项目的最终受益者，公众的需求主要包括：项目能长期提供高质量的公共产品及服务；尽量降低项目产生的不利影响，包括经济、环境、交通等各个 方面；项目的运作能长期接受公众监督。从公众的角度出发，项目宜采用 BOT、BOO、BOOT、BTO 等运作方 式55、开展，社会资本方应具备丰富的项目经验，项目的监管架构应足够 公开透明。3.4 本项目采用的运作方式根据当前我国 PPP 相关运作模式的规定以及本项目的实施特点， 本项目运作采用 DBOT 模式：即设计建设运营移交模式。由政府授权的实施机构通过向社会资本方支付可用性服务费的方式购买河 道综合整治和截污管网工程服务（符合验收标准的公共资产），并以 支付运营维护绩效服务费的方式，购买项目公司的运营维护服务，包 含以下内容：1、项目公司为本项目设计、融资、建设，负责提供符合验收标准 的可用性的公共资产。竣工验收合格后进入运营期，政府方授权该项 目公司负责提供项目运营期的管理维护服务。2、政府方根据绩效56、考核结果向项目公司支付流域综合治理服务费， 包含可用性服务费和运营维护绩效服务费两部分。3、项目合作期满后，项目公司将项目资产无偿移交政府方。3.5 项目的实施流程本项目采用 DBOT 模式进行运作的具体流程如下：;前期筹备建设实施运营维护政府授权鹤山市水务局为实施机构，负 责项目准备、采购、监管和移交等工作采购社会资本实施机构与中标社会资本签订项目合同中标社会资本组建项目公司制定公司章程1、项目公司与融资方、承包商、 设备提供商、保险公司签订相应的 合同； 2、工程造价及设备价格等须有政 府财政部门或独立的有相关资质 的第三方机构审核；3、项目公司和实施机构重新签署项目合同 或签署承继项目合57、同的补充合同由项目公司依据合同约定，主导开展设 计、融资、施工、设备采购等相关工作政府相关单位监督和管理 政府按约定支付建设资金设计、施工、监理单位具体实施工程按约竣工验收政府方与项目公司按合同约定确认流域 综合治理服务费项目公司按照合法程序自行或委 托维护和保养，并接受政府相关单 位监督和管理项目公司按合同约定在合作期限内对项 目资产进行维护和保养政府对运营维护进行绩效考核，并依此 支付流域综合治理服务费项目合作期结束之后，资产无偿移交政 府方。期满移交图 3.5-1 项目实施流程示意图3.5.1项目前期筹备阶段 项目前期筹备阶段是指从项目发起人提出项目到完成项目公司组建、正式签订各项合同。58、本方案将项目前期筹备阶段进一步分为项目 识别与准备、采购社会资本、项目公司成立以及 PPP 项目合同体系签 署。1、识别与准备工作 本项目由政府发起，并由政府方组织完成项目的部分前期工作，包括前期研究、项目立项等工作。 2、采购社会资本根据政府和社会资本合作项目政府采购管理办法（财库2014 215 号）、政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法（财库2014214 号）等相关法规，综合考虑各种采购方式的优缺点以及本项目的 特点，本项目拟采用竞争性磋商方式确定社会资本方。3、项目公司成立 确定中标社会资本后，由社会资本独资成立项目公司。政府方不参股，不参与项目公司经营管理，不承担项目公司债务，不59、参与项目 公司利润分配。但政府在合作期内享有法律规定的监督权和介入权。4、项目设计 项目公司负责项目设计工作。若设计单位作为社会资本（联合体）之一参与项目采购，可直接委托中标社会资本联合体中的设计单位进 行设计。5、项目融资 项目公司成立后应及时开展融资相关工作。项目公司在与第三方（如银行或融资机构）签订融资协议时，应事先声明有关债权及其义 务不应涉及项目实施机构。财政部门和项目实施机构应做好监督管理工作，防止项目公司债务向政府转移。 6、PPP 合同体系签署项目公司成立后应分别与政府方、融资方、承包商、设备提供商、 保险公司等签订 PPP 项目合同/承继协议、融资合同、工程建设合同、 运营合60、同、保险合同等一系列 PPP 合同文本，其中 PPP 项目合同是这 一系列合同文本的核心。3.5.2项目建设实施阶段 该阶段与一般项目的建设阶段相同，从项目开工直到工程竣工验收为止。1、项目建设 由项目公司负责按照合同约定的要求和时间完成项目的建设，该责任不因项目建设已部分或全部由项目公司分包或发包给施工单位或 承包商实施而豁免或解除。2、竣工验收 项目建设完成后，各方应按照国家、行业、广东省、鹤山市的相应工程验收规范及 PPP 合同的约定办理验收手续，确保本项目竣工验 收合格、符合可用性标准要求。3.5.3项目运营维护阶段 项目竣工验收后进入运营期，项目公司按照合法程序自行或委托相关专业公司61、维护和保养，并接受政府相关单位监督和管理。 1、绩效考核 项目实施机构定期组织对项目资产养护情况进行绩效考核。绩效考核应当按照 PPP 合同约定进行，并且 PPP 合同中应包括考核频率、 考核指标、考核标准以及考核结果对服务费支付的影响等内容。2、支付服务费本项目属于公益性非经营项目，采用 “政府付费”模式。 在运营期，政府根据绩效考核结果向项目公司支付可用性服务费和运营维护绩效服务费。可用性服务费和运维绩效服务费的实际支付 金额应综合考虑运营维护绩效考核情况和调价机制后确定。此外，可 用性服务费和运营维护绩效服务费应结合中长期财政规划统筹考虑， 纳入同级政府预算，并提请人大审议通过。3.5.62、4项目移交阶段 项目运营期满后，项目公司应将项目资产无偿移交给政府方。项目移交阶段包括移交准备、移交测试及验收、资产交割与移交手续办 理等工作。第四章交易结构4.1项目投融资结构4.1.1资金来源、性质和用途 根据项目立项批复（鹤发改公201595 号和鹤府复2013121号），项目总投资为 50859.83 万元。其中鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）建设投资 46832.35 万元，第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程建设投资 4027.48 万元。 本项目所需资金将分别由政府和社会资本两方共同筹集。其中社会资本方负责投入占项目投资 80%的资金，政府方将根据项目实施进 度，63、投入占项目投资 20%的建设资金。项目的资金结构参见图 4.1-1。政府方社会资本方金融机构项目公司项目建设运营维护支付流域综合治理 服务费资本金注入股东借款 占比100%项目融资委托建设及运营维护还本付息财政投入占比20%投入资金占比80%期满无偿移交注：虚线代表资金流向；实线代表资产、股权、授权关系。图 4.1-1项目资金结构示意图项目公司负责筹集投入项目投资 80%的建设资金。社会资本方可 通过银行贷款、股东借款、资本金注入等方式筹集资金，政府方不负 责项目融资工作。项目公司筹集资金需全部用于本项目的运作。资金 性质待社会资本方确定、融资方案设计完成之后方可确定。政府方投入占项目投资 264、0%的建设资金，由鹤山市人民政府负责 筹集，资金性质为财政资金。鹤山市人民政府授权鹤山市财政局或鹤 山市水务局在项目建设期于单项工程量完成 50%时投入项目投资的 10%，于单项工程竣工验收后按照竣工结算金额补足到 20%。4.1.2 资产的形成及移交1、资产形成 项目建成后形成固定资产包括：堤防、涵洞、拦水坝、道路、桥梁、景观洲滩（包含公园、看台及停车场、管理用房等设施）、水质改 善系统、截污管网等。资产形成时间以政府方组织验收合格为准。2、竣工验收 项目符合竣工验收条件后，项目公司向政府方提交建设资料齐全的竣工验收申请，经政府方确认后由其组织设计、监理、施工、管养、 质量监督机构、建设行政65、主管部门等相关单位对各单项工程进行竣工 验收。3、期满移交本项目政府和社会资本合作期限总共 10 年，合作期满后，社会资 本将项目资产无偿移交给政府方。在运营维护阶段的后期，政府和项 目公司在过渡阶段完成以下工作：（1）移交准备 进入移交过渡期后，政府方和项目公司应当成立移交工作组，根据项目合同约定确定性能测试方案和具体移交方案。（2）移交测试及验收 项目移交委员会应严格按照性能测试方案和移交标准对移交设施进行性能测试。性能测试结果不达标的，移交工作组应要求社会资本 或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取相应保函。（3）资产交割与移交手续办理 项目公司应以符合相关运营管理的考核标准以及约定完66、好率水平的全部设施无偿移交给政府授权的项目实施机构或政府指定的相关机 构，并办妥管理权移交手续。社会资本或项目公司应配合做好项目运 营平稳过渡相关工作。4.1.3资产运营 项目各单项工程均完成竣工验收之后，进入项目运营期。由政府方委托社会资本对项目资产进行运营维护，以维持项目可用性，提供 优质的公共服务。4.2项目回报机制4.2.1回报机制 本项目为公益性的非经营项目，社会资本取得投资回报全部来源于政府付费。政府应按项目合同的约定，结合项目绩效考核结果，向社会资本支付流域综合治理服务费，包含两部分：（1）项目建设形成的公共资产，为此支付的可用性服务费；（2）社会资本方负责项目资产的运营维护，为67、此支付的运营维 护绩效服务费。4.2.2可用性服务费 在工程竣工验收合格之后，政府方应按项目合同的约定向项目公司支付可用性服务费。可用性服务费包含两部分： 1、建设投资建设投资指社会资本为本项目建设投入的占项目投资 80%的资金， 包括工程投资费用、非工程投资费用（项目建设其他费用）。项目投 资采用定额计价，根据社会资本中标下浮率，以竣工结算金额为准。 参见下式：建设投资=竣工结算金额（1-建设投资下浮率）。合作期限、每期支付比例应待双方谈判完成后，在项目合同中约 定。2、投资收益 投资收益指社会资本投入资金所应获得的合理回报，投资收益应能：（1）覆盖占用资金的资金成本。由于在项目合作期限内，68、项目 将占用社会资本的资金较长时间，投资收益应能覆盖所占用资金的资 金成本。（2）投资回报率合理，不给财政增加额外压力。 结合本项目前期进行的市场测试，项目投资收益设定为： 项目投资收益率=五年以上贷款基准利率+上浮率。 其中：五年以上贷款基准利率随人民银行同期利率调整，每年调整一次；上浮率基准值为 2.28%，政府方根据竣工验收考核的结果确定验收考核系数。竣工验收考核的内容详见 4.3 节。 每期可用性服务费 = 每期支付建设投资 + 尚未支付的建设投资项目投资收益率验收考核系数与上次支付间隔的月份数 12投资收益参照表 4.2-1 中的可用性服务费支付进度支付，每半年支付一次。每期支付金额69、详见 4.2.5 节的测算。4.2.3运营维护绩效服务费1、运营维护成本费用估算 根据本项目投资估算及工程量表、广州市水利工程维修养护定额（试行）、广州市城市绿地常规养护工程年度费用估算指标(2013)、广州市市政设施维修养护工程年度费用估算指标（2011），估算本 项目的运营维护费用为每年 998.42 万元（如表 4.2-2 所示）。表 4.2-2项目运营维护费用估算表序号工程内容管护费用（万元/年）1城市防洪工程257.832路桥工程55.143景观及洲滩提升工程580.904生态湿地工程99.515截污管网工程5.046合 计998.42注：由于江门市暂未公布相关养护工程定额标准，因此70、此估算参照广州市的相关标准。项目的运营成本费用，应结合运营维护的方式进行确定，其中：（1）社会资本自行运营维护的，运营维护费用应报项目实施机 构（鹤山市水务局）批准并按最新工程定额计价，经当地财政部门核 定，并按社会资本中标下浮率予以下浮，即：运营成本费用=核定运营维护费用（1-运营费用下浮率）。（2）社会资本委托专业机构运营维护的，运营维护服务应通过 合法程序购买，报项目实施机构（鹤山市水务局）批准并经当地财政 部门核定。项目实施机构和财政部门必要时可委托第三方投资审计机构进 行审计。由于工程设计、施工质量等问题，导致项目运营成本费用上 升时，应由社会资本承担相应责任。2、计算公式 项目各单71、项工程竣工验收均合格后，进入运营维护期。政府方按照项目合同的约定，根据运营绩效评价结果向项目公司支付运营维护绩效服务费。运营维护绩效考核的相关内容参阅 4.3 节。 运营维护绩效服务费结合实际运营的成本费用和项目运营维护绩效确定，计算公式为： 运营维护绩效服务费=运营成本费用绩效考核系数。4.2.4运维绩效服务费的价格调整本项目的运营期 8 年，考虑物价上涨等因素，项目的运营维护费 用将不可避免地出现上涨，运营成本费用的计算应设计调整机制。根 据近 5 年来居民消费价格指数（CPI）及江门市最低工资标准的变化（参见下表），本项目的运营成本费用可每 3 年进行一次调整，每次 上升 10%。价格调72、整方案应在项目采购阶段经与中标社会资本磋商、 谈判后确定。表 4.2-3近五年 CPI 及最低工资标准项目20112012201320142015平均值CPI 同比增长4.80%2.70%1.80%2.00%1.43%2.54%江门市最低工资标准（元/月）950950113011301350较上一年上涨0.00%18.95%0.00%19.47%9.18%4.3绩效考核4.3.1工程建设（竣工验收）绩效考核4.3.1.1工程建设绩效考核办法 项目各参与方应按照国家、行业、广东省、鹤山市的相应工程验收规范及项目 PPP 合同的约定办理竣工验收手续，确保本项目各单项 工程及工程整体均竣工验收合格、73、符合可用性标准要求。竣工验收考核程序主要有：项目公司、设计人、承包人和监理人 分别对工程进行验收并合格，然后项目公司在规定时间内向政府部门 书面提出竣工验收申请并提交申请报告。竣工验收合格后，由项目公 司制作竣工验收报告报相关政府部门备案。4.3.1.2竣工验收考核标准 项目工程竣工验收可参考如下内容：工程竣工验收考核标准表 4.3-1考核类别指标要求质量（1）需符合以下标准及规范：a、城市防洪工程：水利水电工程施工组织设计规范（SL303-2004）；疏 浚工程技术规范（JTJ319-99）；水利水电工程等级划分及洪水标准（SL252-2000）；水利水电工程水土保持技术规范（SL575-274、012）；水工钢闸 门 和 启 闭 机 安 全 检 测 技 术 规 程 （ SL101-94 ）； 泵 站 安 装 及 验 收 规 范（SL317-2004）；水利水电工程单元工程施工质量验收评定标准土石方工 程（SL631-2012）；水利水电工程单元工程施工质量验收评定标准混凝土工程（SL632-2012）；水利水电工程单元工程施工质量验收评定标准地基处理与基础工程（SL633-2012）；水利水电工程单元工程施工质量验收评定 标准堤防工程（SL634-2012）；水利水电工程单元工程施工质量验收评定 标准水工金属结构安装工程（SL635-2012）； b、路桥工程：城镇道路工程施工与质量75、验收规范（CJJ1-2008）；城市桥 梁工程施工与质量验收规范（CJJ2-2008）；城市道路工程设计规范（CJJ 37-2012）；城市道路路线设计规范（CJJ 193-2012）；城镇道路路面设计 规范（CJJ169-2012）；城市道路照明设计标准（CJJ 45-2006）；城市道 路照明工程施工及验收规程CJJ89-2012；道路交通标志和标线（GB 57682009）；城市道路路基设计规范（CJJ 194-2013）； c、景观及洲滩提升工程：水利水电工程单元工程施工质量验收评定标准 水工金属结构安装工程（SL635-2012）；人工湿地污水处理工程技术规范（HJ 2005-20176、0）；园林绿化工程施工及验收规范（CJJA382-2012） d、生态湿地工程：人工湿地污水处理工程技术规范（HJ 2005-2010）；室 外排水设计规范（2011 年版）（GB50514-2006）； e、污水管网工程：室外排水设计规范（GB50014-2006，2014 年版）；给 水排水工程构筑物结构设计规范（GB50069-2002）；市政排水管道工程及 附属设施（06MS201）；城镇给水排水技术规范（GB50788-2012）；给水 排水工程管道结构设计规范（ GB50332-2002）；建筑设计防火规范 (GB50016-2006)；（2）符合本项目 PPP 项目合同中工程建设77、相关条款的约定及届时有关标准 和约定。工期分为三部分考核：城市防洪工程及路桥工程：总工期 12 个月景观及洲滩提升工程、生态湿地工程：总工期 19 个月截污管网工程：总工期 4 个月考核类别指标要求环境保护（1）国家环境保护总局令第 13 号建设项目竣工环境保护验收管理办法；（2）符合本项目 PPP 项目合同中工程建设环境保护相关条款的约定。安全生产（1）参照 JGJ59-2011建筑施工安全检查标准和 GB 50870-2013建筑施工安全技术统一规范等。；（2）符合本项目 PPP 项目合同中工程建设相关条款的约定及届时有关标准 和约定。在未达到上表要求时，项目实施机构可根据 PPP 项目合78、同相关约 定提取相应保函的金额。4.3.1.3竣工验收考核与付费的关系1、项目在达到竣工验收标准之前无法完成竣工验收，应由项目公 司进行整改，直至达到竣工验收标准。工程质量达到竣工验收标准， 并完成竣工验收手续之后才能进入运营期并开始付费。2、工程延期、工程返工等因素应按项目合同约定，调整验收考核 系数。3、工程竣工验收后进入质保期，质保期内如果出现由于施工质量 原因造成的损坏，项目公司应对由于施工质量原因造成的损坏进行自 费修复，且当年待支付的可用性服务费应根据其施工修复行为影响项 目运营的程度进行适当扣减（调整验收考核系数）。4.3.2运营期绩效考核4.3.1.2运营期绩效考核方法 本项目79、道路运营养护主要是对工程进行检查与观测、日常维护保养、小修和中修，以保持项目的使用功能。 进入运营期后，项目实施机构应组织对项目资产运营维护情况进行绩效考核，绩效考核分为四部分进行：城市防洪工程、路桥工程、 景观洲滩提升及生态湿地工程、污水管网工程。运营期内，鹤山市水 务局组织实施或聘请第三方机构开展绩效考核，并将考核结果公开。4.3.2.2运营期绩效考核标准运营期运营维护绩效考核标准可参见下表制定，满分为 100 分，分为 4 个单项：表 4.3-2运营期绩效考核标准分项工程与建议分值权重考核标准主要考核内容城市防洪工程30 分参考标准： 土石坝养护修理规程（SL210-2015）；混凝土坝80、养护修理 规程（SL230-2015）；堤防工程养护 修理规程（SL595-2013）； 水闸技术管理规程（SL75-2014）； 达到水利工程维护管养定额标准 的三级标准a、堤身、堤基、护堤地养护情况；b、河道、闸坝养护情况； c、堤防附属设施维修养护情况，包括 标志牌、测量控制标点等设施； d、堤防涵洞养护情况； e、堤防防洪效果； f、河岸周边公众（包括周边生活区居 民，以及砂石料堆场、设备材料仓库 等企业）对堤防工程质量、养护情况 的满意程度。路桥工程20 分 城 镇 道 路 养 护 技 术 规 范 （CJJ36-2006）；城市桥梁养护技 术规范（CJJ99-2003）；a、沥青路面81、养护情况；b、人行道养护情况； c、路旁景观带养护情况； d、桥梁养护情况； e、周边居民对道路使用情况的满意 度。景观及洲滩提升工程、生态 湿地工程35 分 园 林 绿 化 养 护等 级 质量 标 准 （DB11/T213-2003）；广东省房屋 建筑和市政修缮工程综合定额；a、北湖公园水体质量，可设置水质监控点，测量化学需氧量(CODCr)、五日 生化需氧量(BOD5)、总磷(TP)、氨氮 (NH3-N)、溶解氧（DO）等指标； b、绿化带、植被养护情况； c、广场、园林建筑、看台、护栏等公 园设施的养护情况； d、电气设备、路灯设备的养护情况； e、公园、河道保洁管理情况； f、停车场、82、公共厕所、变电站等附属 设施的养护管理情况； g、鹤山市公众对河道、公园运营维护 的满意程度。污水管网工程15 分城镇排水管渠与泵站维护技术规程（CJJ68-2007）；广东省房屋建筑 和市政修缮工程综合定额；a、截污管道养护情况；b、提升泵站养护情况； c、第二污水处理厂（本项目污水管网 的直接使用者）的运行情况。4.3.2.3运营期绩效考核与付费的关系 本项目采用基于绩效考核结果的动态支付机制。鹤山市水务局和相关行政管理部门每半年对项目公司运营维护绩效进行评价，必要时 可委托第三方机构协助绩效考核，评价结果等级可设定为优、良、中、 差。运营维护绩效服务费将根据绩效考核的结果确定：运营维护绩83、效服务费=运营成本费用绩效考核系数。 根据评价结果等级，绩效考核系数设置为 0.5-1.0，据此支付运营维护绩效服务费。具体设置如下：100 分总分90 分，考核结果为“优”，绩效考核系数（支付 比例）为 100%；90 分总分75 分，考核结果为“良”，绩效考核系数（支付比 例）为 85%；75 分总分60 分，考核结果为“中”，绩效考核系数（支付比 例）为 70%；总分60 分的，考核结果为“差”，绩效考核系数（支付比例）为 50%，但运营维护服务费当期不予支付；社会资本方及运营维护单位应 向实施机构提交整改方案，待下期考核结果达到“中”或以上时一并 支付。考核参数的设置可在项目采购阶段经84、与中标社会资本磋商、谈判 后进一步确定。4.4 财务测算实施方案按照以下条件进行财务测算，供本项目相关合作方参考： 1、测算条件（1）项目暂定投资收益率 7.18%，按当前五年以上贷款利率 4.90% 和基准上浮率 2.28%之和测算；（2）项目可用性服务费和运营维护绩效服务费的绩效考核系数GDIECC鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案暂按 1.0 计算;（3）可用性付费支付进度，暂按各单项工程竣工验收合格后两 个月开始支付第一笔服务费测算；（4）项目分为城市防洪工程与路桥工程、景观及洲滩提升工程 与生态湿地工程、截污管网工85、程三部分进行验收，建设进度参照 1.2.3 节；（5）项目估算总投资 50859.83 万元，年运营维护费用 998.42 万元；建设投资下浮率按 2%计算，暂不考虑运营维护费用下浮率；（6）项目三部分单项工程均完成竣工验收之后，开始进入运营 期，计算运营维护绩效服务费；（7）项目运营成本费用暂按每 3 年上升 10%考虑；（8）项目建设期的的投资收益按投资进度并结合竣工验收时间 计算，于支付第一笔可用性服务费时一并支付。2、财政支出测算 本项目政府方的支出包括：（1）按进度投入的建设资金，占项目总投资的 20%；（2）向社会资本方支付可用性服务费和运营维护绩效服务费。 按照项目预计的实施进度86、，测算项目开始实施后每期（半年）的 政府支出，如表 4.2-3 所示。本项目的 10 年合作期内，财政支出合 计估算值为 67473 万元。其中：建设资金（项目进度配资）9962 万 元，可用性服务费 48258 万元，运营维护绩效服务费 9246 万元。项 目财政支出于合作期第 2、3 年达到峰值（2017、2018 年），年财政 支出分别为 12268 万元、12961 万元。政府方应据此做好各年财政支出预算安排。3、项目公司（社会资本方）收支测算项目公司的收入包括：（1）政府方支付的可用性服务费；（2）政府方支付的运营维护绩效服务费。 项目公司的支出包括：（1）项目建设投资，占项目总投资87、的 80%；（2）项目运营维护费用；（3）应缴税金，包括企业所得税、营业税、城建税、教育费附 加。项目公司投入资金全部通过资本金注入及大股东借款的形式筹 集，暂不计算财务费用。项目公司的收支测算参见表 4.2-4，该测算未考虑项目公司从事 工程建设、运营维护服务的利润。经计算，项目投资税前内部收益率 为 6.67%，税后投资回收期 5.85 年，项目对社会资本存在一定的吸引力。项目的实际盈利水平与项目公司在设计、建设、运营各阶段成 本控制以及技术管理创新的能力密切相关。GDIECC鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案表 4.288、-3政府方历年财政支出一览表项目合计2016 年2017 年2018 年2019 年2020 年2021 年2022 年2023 年2024 年2025 年财政投入建设资金99694019594900000000可用性服务费-建设投资39874048099007797579755571251015135160可用性服务费-投资收益838401510295617281155626281110190运营维护绩效服务费9246009981098109810981208120812081329政府财政支出合计6747340191226812961108011022872953999283117431389、29表 4.2-4项目投资现金流量表项目合计2016 年2017 年2018 年2019 年2020 年2021 年2022 年2023 年2024 年2025 年现金流入575050631912961108011022872953999283117431329可用性服务费-投资本金收回39874048099007797579755571251015135160可用性服务费-获得投资收益838401510295617281155626281110190运营维护绩效服务费9246009981098109810981208120812081329现金流出515912178718171116411990、5116319031918161813421329建设投资39874217871808700000000运营维护-社会资本运营成本9246009981098109810981208120812081329营业税金及附加5630101199116784219710所得税前现金流7821-21787-1186911764958790526154277216155330累计所得税前现金流-21787-33657-21893-12306-325429015672728878217821企业所得税20960378739432289156702750所得税后现金流5725-21787-122471102591、915587645998270115885290累计所得税后现金流-21787-34034-23009-13855-5091907360851965725572547GDIECC鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案4.5相关配套安排4.5.1土地征用及拆迁情况 本项目占地包括永久占地和施工临时占地。 工程永久占地中，工程堤身建设占地范围为原堤防管理范围，属堤防工程用地，但因历史原因部分由当地居民进行使用，建设时不进 行土地征用，只需对上述土地青苗和地面附属物等各项内容予以货币 化补偿。工程建成后的管理范围占地部分属堤防工程用地92、，部分属农 村集体或企业用地。该项土地征用留待结合土地重整、村镇重建等项 目一并考虑。4.5.2其他配套设施安排1、交通运输 项目运作所需的材料主要通过陆路运输，区域对外交通便利，公路四通八达，江沙公路、佛开高速公路、滨江大道、325 国道等路段 通过，同时乡镇公路及简易乡道纵横交错。2、用水 施工生产用水：直接抽取沙坪河水； 生活用水：接附近居民自来水。 3、供电就近接通系统电网，拟备用 85kW 移动式柴油发电机作为施工备 用电源。4、施工场地与施工材料。 本项目用地的周边有足够的施工场地，交通方便。项目所在地施工材料购置方便快捷。71第五章合同体系5.1合同体系“按合同办事”是 PPP 93、模式的精神实质。PPP 模式作为一种公共 产品提供方式，具备两大功能：其一是交易，基本目标在于公共项目 的资金融通与结构安排；其二是管理，基本目标在于公共项目的效率 提升与福利增进。PPP 模式实现上述两大功能的基础，是其内在的法 律关系架构，外在表现为一系列法律文本体系，尤其是其中一些重要 合同及关键性条款居于枢纽地位。加强对 PPP 合同的起草、谈判、履 行、变更、解除、转让、终止直至失效的全过程管理，通过合同正确 表达意愿、合理分配风险、妥善履行义务、有效主张权利，是政府和 社会资本长期友好合作的重要基础，也是 PPP 项目顺利实施的重要保 障。2015 年 1 月，财政部发布了PPP 94、项目合同指南（试行），要求 规范 PPP 合同管理工作，并对 PPP 项目合同通常所包含的具有共性的 条款和机制做了原则性介绍。5.1.1核心原则PPP 合同的订立与管理应遵循以下原则：（1）合同各方的平等主体地位。 合同各方均是平等主体，以市场机制为基础建立互惠合作关系，通过合同条款约定并保障权利义务。（2）提高公共服务质量和效率。 政府通过引入社会资本和市场机制，促进重点领域建设，增加公共产品有效供给，提高公共资源配置效率。（3）社会资本获得合理回报。鼓励社会资本在确保公共利益的前提下，降低项目运作成本、提 高资源配置效率、获取合理投资回报。（4）公开透明和阳光运行。 针对项目建设和运营的95、关键环节，明确政府监管职责，发挥专业机构作用，提高信息公开程度，确保项目阳光运行。（5）合法合规及有效执行。 项目合同要与相关法律法规和技术规范做好衔接，确保内容全面、结构合理、具有可操作性。 5.1.2合同体系及结构本项目的参与方包括地方政府、社会资本方、融资方、承包商和 分包商、原料供应商、专业运营商、保险公司以及专业机构等。在建 设过程中，各角色参与的合同主要有：（1）政府 在项目公司设立之前，由鹤山市水务局与中选的社会资本签署备忘录和项目合同；待项目公司成立后由鹤山市水务局与项目公司重新 签署 PPP 项目合同，或者签署关于承继上述项目合同的补充合同。（2）社会资本 项目投资人签订股东96、协议，主要目的在于设立项目公司，由项目公司负责项目的设计、融资、建设、运营和管理。项目公司成立后， 是自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体。在本项目中，由社会投资人成立项目公司，采用政府购买服务的 形式与鹤山市水务局签订 PPP 项目合同。（3）融资方PPP 项目的融资方通常有商业银行、出口信贷机构、多边金融机 构(如世界银行、亚洲开发银行等)以及非银行金融机构(如信托公司)等，由其对社会资本或政府投入的建设资金提供融资支持。（4）承包商和分包商 项目公司成立后，可以将部分或全部采购、建设工作委托给工程承包商，签订工程承包合同。通常，项目公司会与承包商签订一个固 定价格、固定工期的“97、交钥匙”合同，将工程费用超支、工期延误、 工程质量不合格等风险全部转移给承包商。此外，工程承包合同中通 常还会包括履约担保和违约金条款，进一步约束承包商妥善履行合同 义务。（5）设计单位 项目公司可与设计单位签订设计合同，负责本项目的设计工作。设计单位可以作为社会资本方的投资人之一，参与本项目的政府采购。（6）运营维护单位 项目公司可与专业的运营维护公司签订运营维护合同，负责本项目的运营维护；也可以由项目公司负责运营维护工作。（7）保险方 项目公司与保险机构签订保险合同，建议在制定保险方案或签署保险合同前先咨询专业保险顾问的意见。（8）其他合同 项目公司与专业中介机构签署的投资、法律、技术、财98、务、税务等方面的咨询服务合同。在 PPP 项目中，项目参与方通过签订一系列合同来确立和调整彼 此之间的权利义务关系，构成 PPP 项目的合同体系。PPP 项目的合同 通常包括 PPP 项目合同、股东协议、履约合同(包括工程承包合同、运 营服务合同、原料供应合同、产品或服务购买合同等)、融资合同和保 险合同等。其中，PPP 项目合同是整个 PPP 项目合同体系的基础和核心。在 PPP 项目合同体系中，各个合同之间并非完全独立、互不影响， 而是紧密衔接、相互贯通的，合同之间存在着一定的“传导关系”。PPP项目合同融资合同保险合同履约合同项目公司鹤山市水务局金融机构保险公司设计合同工程建设合同运营合99、同设计单位工程承包商运营公司图 5.1-1项目合同体系图5.2PPP 项目合同主要框架在 PPP 项目合同体系中，政府主要参与的是 PPP 项目合同。PPP 项目合同一般来讲会包括以下核心条款：引言、定义和解释;项目的范 围和期限;前提条件;项目的融资;项目用地;项目的建设;项目的运营; 项目的维护;付费机制;履约担保;政府承诺;保险;守法义务及法律变 更;不可抗力;政府方的监督和介入;违约、提前终止及终止后处理机制; 项目的移交;适用法律及争议解决;合同附件;等等。除上述核心条款外， PPP 项目合同通常还会包括其他一般合同中的常见条款，例如著作权和知识产权、环境保护、声明与保证、通知、合同100、可分割、合同修订 等。PPP 项目合同可以参考以下框架订立： 5.2.1引言、定义和解释本部分主要说明该合同的签署时间、签署主体、签署背景，以及 该合同中涉及的关键词语的定义和条款的解释方法等。本项目签约主体： 甲方：鹤山市水务局乙方：中标社会资本或由其中标后成立的项目公司。 5.3.2项目合作范围和期限政府就项目的设计、投融资、建设和运营与社会资本开展 PPP 合 作， 其中建设内容与运营内容可参见 1.2 节项目产出范围。本项目合作期限共计为 10 年，其中建设期预计为 2 年，各单项工程均完成竣工验收后进入运营期，运营期为 8 年。项目合作期满后， 项目公司向政府方无偿移交公共资产。5.101、3.3前提条件 本项目生效需要满足的前提条件有：1、合同由甲乙双方法定代表人或授权代表签字并加盖公章。2、项目已经完成前期准备工作，包括：（1）项目立项及批复；（2）项目规划方案及编制项目预算；（3）工程地质勘察及选址；（4）与项目相关的河道清障工作，即：相关土地征用、所有地上 物拆迁和土地平整（如有）；本项目实行边开工（施工）边拆迁的建设 方式，甲方保证拆迁进度不影响乙方的施工进度；甲方保证于该项目开工后 3 个月内完成河道清障工作，甲方保证于本协议签订后 90 日内 完成本协议项下各单项工程开工所涉及的征地拆迁工作。（5）根据每一单项工程施工要求一次性提供建设用地，同时提供 满足该单项工程102、施工所需的临水、临电、工程项目部所需的临建场地 及场内外通道，具体数量及要求根据施工现场实际情况在施工合同中 明确。3、资金足额到位。 项目公司完成融资交割是合同生效的重要前提条件，社会资本/项目公司应确保至少第一个单项工程开工时的建设资金足额到位。 5.3.4项目的融资1、资金筹措 本项目由项目公司承担融资责任，项目公司有权以本项目相关收费权（如政府应付的可用性服务费、运营维护绩效服务费）进行融资， 融资款项仅限于本项目的投资建设等内容。如项目公司不能顺利完成项目融资的，则由社会资本自行通过股 东贷款、补充提供担保等方式解决，以确保项目公司的融资足额及时 到位。2、项目相关资产权益归属（1）103、本项目全生命周期内所有资产归属于政府方，该资产所引申 的相关权益（如收益权）在合作期内归属于项目公司。（2）本项目全生命周期内项目公司无权通过在本项目相关资产上 设定抵（质）押担保等方式获得项目融资，但项目公司有权通过本项 目资产所引申的相关权益（如运营期的收费权）为担保向融资方申请 融资。5.3.5项目用地 本次涉及永久占地主要为路桥、景观及生态洲滩工程的占地，工程建设在主河道中，是在原有堤防管理范围内进行，不涉及新增用地。 本项目应由政府方负责土地征用工作，并完成用地预审手续并取得土 地使用权证，为项目建设提供建设用地，同时提供满足该单项工程施 工所需的临水、临电、工程项目部所需的临建场地104、及场内外通道， 5.3.6项目的建设1、项目建设要求（1）建设标准要求参见 1.2 节项目产出范围。（2）建设工期。 根据工程的规模、工程内容及水文条件分析，本项目施工总工期按 24 个月计算，预计从 2016 年 1 月初正式动工，至 2017 年 12 月底 完工。实际建设工期应根据合同谈判及实际进度安排另行确定。建设工期安排设想具体如下： a、施工准备期进度在施工准备期内主要完成对外交通、场内交通、施工供水、供电、 砼拌和系统、施工工厂设施、施工仓库及生活办公用房等项目的建设。b、主体工程进度 根据本工程建设的要求，结合工程规模、水文特点及施工的具体情况，工程计划安排施工总工期 24 个105、月，从 2016 年 1 月份工程开工，至 2017 年 12 月份全部工程结束。 城市防洪工程：清障、疏浚等工作安排在 2016 年 3 月底之前完成；2016 年 4-5 月份完成桩基及挡墙工程施工；2016 年 8 月份完成河口液 压坝及堤身填土施工；2016 年 8 月底之前完成箱涵及新建堤防施工。路桥工程：道路桥梁施工 2016 年 5 月开始施工，2016 年 12 月完 工。景观及洲滩提升工程、生态湿地工程：自 2016 年 5 月起至 2017年 12 月底之前全部完成。截污管网工程：预计自 2017 年 1 月起至 2017 年 4 月底完工。（3）工程验收 根据工程进度，拟106、分为三个单项工程进行验收： a、城市防洪工程与路桥工程，预计于 2016 年 12 月底验收；b、景观及洲滩提升工程与生态湿地工程，预计于 2017 年 12 月底 验收；c、截污管网工程，预计于 2017 年 4 月底验收。竣工验收应进行绩效考核，具体参见 4.3.1 节。5.3.7项目的运营1、运营期限 各单项工程均完成竣工验收后进入运营期，运营期为 8 年。 2、开始运营条件本项目开始运营所需条件包括： 项目（各单项工程）的建设已经基本完工（除一些不影响运营的部分）并且已经达到满足项目目的的水平； 已按照合同中约定的标准和计划完成项目试运营； 项目运营所需的审批手续已经完成（包括项目相关107、的备案审批和竣工验收手续）； 其他需要满足项目开始运营条件的测试和要求已经完成或具备。 3、运营期间的权利与义务（1）运营期合作内容本项目运营期内合作内容为：本项目形成资产的运营维护工作。 包括但不限于堤防、涵洞、拦水坝、道路、桥梁、公园、看台及停车 场、管理用房、水质改善系统、截污管网等资产。（2）运营服务标准 达到堤防工程养护修理规程、水闸技术管理规程、水利工程维护管养定额标准、城镇道路养护技术规范、城市桥梁养护技术规范、园林绿化养护等级质量标准、广东省房屋建筑和市政修缮工程综 合定额、城镇排水管渠与泵站维护技术规程等规范的要求，具体 可参见 4.3.2.2 节。（3）运营责任 合作期内，108、项目的运营由项目公司负责。项目公司可自行或委托专业运营机构进行资产运营管理。 5.3.8付费机制政府应按项目合同的约定，向社会资本支付流域综合治理服务费， 包含两部分：（1）可用性服务费每期可用性服务费 = 每期支付建设投资 + 尚未支付的建设投资项目投资收益率验收考核系数与上次支付间隔的月份数12 其中：建设投资=竣工结算金额（1-建设投资下浮率） 项目投资收益率=五年以上贷款基准利率+上浮率（基准值 2.28%）（2）运营成本费用 = 核定运营维护费用（1-运营费用下浮率）绩效考核系数 5.3.9政府承诺1、付费或补助本项目采用政府付费机制，政府方根据非经营性项目的可用性（符 合验收标准）109、向项目公司支付可用性服务费，并根据为维持可用性所 需的运营维护服务（符合运营维护绩效考核标准）向项目公司支付运 维绩效服务费。政府方应将可用性服务费和运营维护绩效服务费通过人大决议， 列入相应年度的政府财政预算。2、负责获取项目相关土地权利 本项目，政府方应负责与项目相关的河道清障工作，即：相关土地征用、所有地上物拆迁和土地平整（如有）。获取土地使用权以及征 地拆迁等工作。在合作期限内，项目公司有权独占性地使用项目土地 进行以实施项目为目的的活动。3、提供或协助提供相关连接设施 政府方承诺按照一定的时间和要求提供或协助提供相关连接设施，根据每一单项工程施工要求一次性提供建设用地，同时提供满足该110、单 项工程施工所需的临水、临电、工程项目部所需的临建场地及场内外 通道。4、办理有关政府审批手续 政府方应完成项目立项、建设用地批复、工程规划许可证前期手续，协助项目公司完成质量监督手续、开工手续等。 5、聘请/委托监理、造价审核、绩效考核等中介机构5.3.10 保险项目公司承担购买和维持保险的相关义务。项目公司应按照适用 法律要求投保或督促相关施工单位、受托运营方投保项目建设及运营 所需投保的保险，包括但不限于：建筑工程一切险、安装工程一切险、 第三者责任险等保险险种。在保险人同意的情况下，项目公司应使政府方成为适当保险项下 的联名被保险人。在本合同提前终止或合作期限届满后，若前述保险 合同111、依然有效，则项目公司应将前述保险的被保险人变更为政府方。 5.3.11 守法义务及法律变更1、守法义务合同各方在实施 PPP 项目的过程中均有义务遵守相关法律规定。 2、法律变更 法律变更是指合同生效日之后颁布的各级人民代表大会或其常务委员会或有关政府部门对任何法律的施行、修订、废止或对其解释或 执行的任何变动。3、法律变更的后果及应对（1）本项目政府方可控的法律变更后果及应对 在建设期间，如果因发生甲方可控的法律变更导致项目发生额外费用或工期延误，项目公司有权要求认定“视为已开始运营”，并向甲 方索赔额外费用或要求延长工期;在运营期间，如果因发生甲方可控的法律变更导致项目公司运营 成本费用增112、加，项目公司有权向甲方索赔额外费用或申请延长项目合 作期限；如果因发生甲方可控的法律变更导致合同无法继续履行，则构成 “政府违约事件”，项目公司可以通过违约条款及提前终止机制等进行 救济。（2）本项目政府方不可控的法律变更（政治不可抗力）后果及应对合作期内，由国家或上级政府统一颁行的法律等为本项目政府方不可控的法律后果，应视为政治不可抗力，按照不可抗力的机制进行处理，由合同双方共同承担该项风险。5.3.12不可抗力1、 不可抗力的情形（1）政治不可抗力 政治不可抗力事件通常包括非因签约政府方原因导致的、且不在其控制下的征收征用、法律变更（即“政府不可控的法律变更”）、未 获审批等政府行为引起的113、不可抗力事件。（2）自然不可抗力 主要是指台风、冰雹、地震、海啸、洪水、火山爆发、山体滑坡等自然灾害；也包括战争、武装冲突、罢工、骚乱、暴动、疫情等社 会异常事件。2、不可抗力发生的后果（1）政治不可抗力发生的法律后果 发生政治不可抗力事件，社会资本有权要求延长工期、获得额外补偿或延长项目合作期限。（2）自然不可抗力发生的法律后果 根据自然不可抗力发生的情形及程度，可导致免于履行合同义务、延长建设期或运营期期限、免除违约责任、费用补偿以及解除合同等 法律后果。5.3.13政府方的监督和介入1、政府方的监督权 政府方的监督权必须在不影响项目正常实施的前提下行使，并且必须遵守项目公司安全生产的要求114、，并保障项目公司的独立运作。甲 方的监督权主要为：项目实施期间的知情权。建设期，政府方通过审阅项目计划和进度报告实现知情权；运营维护期，政府方通过审阅运营维护手册和有 关项目运营情况的报告实现知情权。进场检查和测试。只有在规定的特定情形和一定限制条件下，政 府方才有权进入项目现场进行检查和测试。对承包商和分包商选择的监控。项目公司在签订工程承包合同或 运营维护合同前应事先报告政府方，由政府方在规定的期限内确认该 承包商或分包商是否符合其资质要求。2、政府方的介入 政府方的介入权包括项目公司未违约情形下的介入和项目公司违约情形下的介入两类。 项目公司未违约情况下的政府可介入情形：存在危及人身健康115、或安全、财产安全或环境安全的风险；介入项目以解除或行使政府的法 定责任；发生紧急情况，且政府合理认为该紧急情况将会导致人员伤 亡、严重财产损失或造成环境污染，并且会影响项目的正常实施。项目公司违约情况下的政府介入：政府方在行使监督权时发现项 目公司月，政府方认为有可能需要介入的，应提前三十天以书面形式 发送通知给项目公司，该通知应给予项目公司十五天自行补救；如果 项目公司在约定的期限内仍无法补救，甲方才有权行使其介入权。 5.3.14违约、提前终止及终止后处理机制1、政府方违约事件（1）未按合同约定向项目公司付费或提供补助达到一定期限或金 额的；（2）违反合同约定转让 PPP 项目合同项下义务116、；（3）发生甲方可控的对项目设施或项目公司股份的征收或征用的（是指因甲方导致的或在甲方控制下的征收或征用，如非因甲方原因且不在甲方控制下的征收征用，则可以视为政治不可抗力）；（4）发生甲方可控的法律变更导致 PPP 项目合同无法继续履行的；（5）其他违反 PPP 项目合同项下义务，并导致项目公司无法履行 合同的情形。2、项目公司违约事件（1）项目公司破产或资不抵债的；（2）项目公司未在约定时间内实现约定的建设进度或项目完工、 或开始运营，且逾期超过半年的；（3）项目公司未按照规定的要求和标准提供产品或服务，情节严 重或造成严重后果的；（4）项目公司违反合同约定的股权变更限制的；（5）未按合同约117、定为 PPP 项目或相关资产购买保险的；（6）其他违反本合同中应由项目公司承担义务的事项。 3、合同提前终止事由 可能导致本项目提前终止的事由包括：政府方违约事件、项目公司违约事件、政府方选择终止以及不可抗力。 4、终止后的处理机制 根据终止事由的不同，设置不同的回购补偿机制。5.3.15项目的移交1、移交范围 在移交日，乙方应将本项目资产的所有运营、管理权利和责任无偿移交给甲方，移交范围包括：（1）项目设施；（2）与项目设施相关的设备、机器、装置、零部件、备品备件以 及其他动产；（3）项目实施相关人员；（4）运营维护项目设施所要求的技术和技术信息；（5）与项目设施有关的手册、图纸、文件和资料118、（书面文件和电 子文档）；（6）移交项目所需的其他文件。 2、移交的条件和标准移交标准：项目设施应符合双方约定的技术、安全和环保标准， 并处于良好的运营状况。移交条件：项目公司需确保移交的项目设施不存在任何抵押、质 押等担保权益或产权约束，亦不得存在任何种类和性质的索赔权。3、移交程序 本项目移交程序包括：评估和测试、移交手续办理以及移交费用承担。4、转让 包括项目相关合同的转让和相关相关技术的转让。5.3.16适用法律及争议解决1、适用法律 本合同的效力、解释及执行均应适用中华人民共和国现行的法律、法规。2、争议解决 当发生因履行、违反、终止本合同或因本合同的无效而产生任何争议、纠纷或索赔要119、求（统称为“争议”）时，双方可通过友好协商、 专家裁决以及仲裁等方式解决。第六章监管架构6.1 授权关系鹤山市政府授权鹤山市水务局作为本项目的实施机构，负责本项 目与社会资本合作的有关事宜。鹤山市水务局授权项目公司负责本项 目的建设，资产移交后再委托项目公司负责本项目的运营维护。6.2 监管方式本项目的监管方式包括：履约管理、行政监管、公众监督。 6.2.1履约管理履约管理的核心在于合约制定和合约履行两个部分。 1、合约制定 合约制定须遵循国家财务部、国家发改委制定合同的相关原则和章节详细执行，对合同的相关条款进行详细推敲，精细管理，确保合 同的制定合法合规及能够满足双方的权益。其中合约制定应120、遵循以下 原则：（1）依法治理。在依法治国、依法行政的框架下，充分发挥市场 在资源配置中的决定性作用，允许政府和社会资本依法自由选择合作 伙伴，充分尊重双方在合同订立和履行过程中的契约自由，依法保护 PPP 项目各参与方的合法权益，共同维护法律权威和公平正义。（2）平等合作。在 PPP 模式下，政府与社会资本是基于 PPP 项目 合同的平等法律主体，双方法律地位平等、权利义务对等，应在充分 协商、互利互惠的基础上订立合同，并依法平等地主张合同权利、履 行合同义务。（3）维护公益。建立履约管理、行政监管和公众社会监督“四位 一体”的监管架构，优先保障公共安全和公共利益。PPP 项目合同中 除应规121、定社会资本方的绩效监测和质量控制等义务外，还应保证政府 方合理的监督权和介入权，以加强对社会资本的履约管理。与此同时， 政府还应依法严格履行行政管理职能，建立健全及时有效的项目信息 公开和公众监督机制。（4）诚实守信。政府和社会资本应在 PPP 项目合同中明确界定双 方在项目融资、建设、运营、移交等全生命周期内的权利义务，并在 合同管理的全过程中真实表达意思表示，认真恪守合同约定，妥善履 行合同义务，依法承担违约责任。（5）公平效率。在 PPP 项目合同中要始终贯彻物有所值原则，在 风险分担和利益分配方面兼顾公平与效率：既要通过在政府和社会资 本之间合理分配项目风险，实现公共服务供给效率和资金122、使用效益的 提升，又要在设置合作期限、方式和投资回报机制时，统筹考虑社会 资本方的合理收益预期、政府方的财政承受能力以及使用者的支付能 力，防止任何一方因此过分受损或超额获益。（6）兼顾灵活。鉴于 PPP 项目的生命周期通常较长，在合同订立 时既要充分考虑项目全生命周期内的实际需求，保证合同内容的完整 性和相对稳定性，也要合理设置一些关于期限变更(展期和提前终止)、 内容变更(产出标准调整、价格调整等)、主体变更(合同转让)的灵活 调整机制，为未来的合同执行期预留调整和变更空间。在项目合同制定时，应根据实际需要设置履约担保、维修保函等 条款，确保合约顺利履行：（1）履约担保：为确保合约顺利履行123、，政府方应申请将项目支出 通过人大决议，列入相应年度的政府财政预算。项目公司应出具相应GDIECC鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案的建设履约保函和运营履约保函，以保函所述金额担保履行 PPP 项目 全生命周期中社会资本应承担的设计、融资、建设和运营维护责任。（2）工程质量保证金、质量保修金：质量保证金是施工单位在建 设工程承包合同履行前，交付给建设单位用以保证施工质量的资金， 用以担保竣工验收前出现的质量问题；质量保修金是在建筑工程竣工 验收交付使用后，从应付的建设工程款中预留一定的金额用以维修建 筑工程在保修期限内和保修124、范围内出现的质量缺陷，用以担保竣工验 收后保修期限内的质量问题。2、合约履行 在合约履行方面，政府代表方和社会资本方应严格按照合同执行，保证契约精神。如行业主管部门、项目公司或社会资本未履行项目合 同约定义务的，应承担相应违约责任，包括停止侵害、消除影响、支 付违约金、赔偿损失以及解除项目合同等。当项目公司或社会资本发 生严重违约情形，或危及社会安全和公共利益时，项目主管部门会同 行业主管部门临时接管项目，直至启动项目提前终止程序。在项目实施过程中，按照项目合同约定，行业主管部门、项目公 司或社会资本可就发生争议且无法协商达成一致的事项，依法采用行 政诉讼。6.2.2行政监管 在项目生命周期的125、不同阶段，各行政监管部门的具体职责和侧重监管内容如下： 在项目前期，综合性独立监管机构的职责是辅助性质的，包括：对采购过程选择社会资本的监管；对订立项目合同的监管；对可行性 报告的审批和对初步设计的审批等。项目建设期，其职责包括对 PPP 项目合同执行情况的监管；对选择设计单位、施工单位的监管；选择工程监理单位监督项目建设，对 施工安全监管，对工程资金计划和使用情况的监管，施工现场工程质 量的监管，监管竣工验收等。项目运营期，其职责包括对项目运营维护的监管、产品（服务） 质量的监管；对项目运营的绩效评价；项目后评价等。实施机构可根 据需要，聘请专业的第三方机构协助进行绩效评价。6.2.3公众监126、督 公众监督是本项目监管的重要一环，在项目运作的各个阶段。项目前期工作中，环境影响评价、政府采购选择社会资本合作方等工作， 均应按照相关法律规定进行公示。项目运营期，公众应对项目运营管 理进行监督，并适度参与到项目的绩效评价工作中；运营维护绩效评 价结果应对外公开，保证绩效评价工作的透明度。6.2.4监管体系 本项目由履约管理、行政监管、公众监督构成了全方位的监管体系，参见图 6.2-1。政府方第三方机构工程监理单位履约管理行政监管工程监理绩效评价项目合同项目建设项目运营公众公众监督公众监督参与绩效评价注：虚线代表监管关系，实线代表委托关系。图 6.2-1项目监管体系示意图第七章采购方式选择7127、.1常见采购方式2014 年 11 月 29 日，财政部印发了政府和社会资本合作模式操 作指南（试行）（财金（2014)113 号）；2014 年 12 月 31 日，财政部 印发政府和社会资本合作项目政府采购管理办法（财库2014215 号），根据文件要求，PPP 项目采购按照中华人民共和国政府采购法 及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招 标、竞争性磋商和单一来源采购。PPP 项目中，无论采取何种采购方式，均应进行资格预审程序。 根据政府和社会资本合作项目政府采购管理办法第五条，PPP 项 目采购应当实行资格预审。项目实施机构应当根据项目需要准备资格 预审文件，发布资128、格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构 参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争。项 目实施机构应当组织社会资本进行现场考察或者召开采购前答疑会， 但不得单独或者分别组织只有一个社会资本参加的现场考察和答疑会。 项目实施机构可以视项目的具体情况，组织对符合条件的社会资本的 资格条件进行考察核实。PPP 项目采购评审结束后，项目实施机构应 当成立专门的采购结果确认谈判工作组，负责采购结果确认前的谈判 和最终的采购结果确认工作。通过资格预审后，方可开展下一步的采购工作。 7.1.1招标方式1、公开招标 公开招标是指采购或者采购代理机构在公开媒介以招标公告的方式上邀请不特定的法129、人或其他组织参与投标，并向符合条件的投标人 中择优选择中标人的一种招标方式。虽然中华人民共和国政府采购 法第二十六条规定公开招标应作为政府采购的主要采购方式，但由 于 PPP 项目所具有的项目资金量大、后续监管链条长、采购需求的复 杂性以及合同的复杂性等特点，公开招标方式不一定适合 PPP 项目， 存在以下缺点：（1）适用范围有限 公开招标主要适用于采购需求中核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规及政府采购政策，且采购过程中不作更 改的项目。由于 PPP 项目的实践处于起步阶段，需要在采购过程中不 断协商确定合同的权利义务，因此公开招标的适用范围有限。（2）招标过程时间较长 从130、项目审批到公布中标结果，当中要经过很多的程序，花费时间较多。其中发出招标文件到投标截止日期有 20 天，签订合同时间为30 天。澄清或者修改招标文件的实质性内容，影响投标文件编制的，应在投标截止日期前 15 天进行，否则需要顺延投标截止日期。本项目 若采用公开招标方式，花费时间长，难以保证项目实施进度。（3）合同不允许谈判 公开招标签订合同时，不得通过谈判改变招标文件和投标文件的实质性条件。而在 PPP 项目中，合同的权利义务要在双方的不断协商 中确定，使用公开招标方式灵活性较差。7.1.2 非招标方式1、竞争性谈判。 按照政府采购非招标采购方式管理办法的规定，竞争性谈判采购方式，只能采用最低131、（评标）价法，即；谈判小组应当从质量和服务均能满足采购文件实质性响应要求的供应商中，按照最后报价由 低到高的顺序提出 3 名以上成交候选人；采购人从评审报告提出的成 交候选人中，根据质量和服务均能满足采购文件实质性响应要求且最 后报价最低的原则确定成交供应商。由于 PPP 项目鼓励提高效率、促 进创新和公平竞争等特点，最低价法不能反映中标候选人的综合实力 和综合能力，因此，竞争性谈判方式在 PPP 模式的适用中存在局限性。2、邀请招标。 政府采购中的邀请招标采购是指由采购人或采购代理机构以投标邀请书的方式选择符合条件的（三个以上）特定供应商作为潜在的投 标人，被邀请的供应商自主决定是否参与投标132、竞争，在所有参与投标 的供应商中通过一定的评标方法选出中标供应商。与公开招标相比，由于潜在投标人被限于被邀请的特定供应商之 中，竞争性较弱，信息透明度也较弱，投标人相对比较少，招标成本 更低。PPP 项目因具有合同复杂等特点，需要具备相当技术能力的单 位承担，邀请招标的方式选择范围有限，并不能保证挑选出综合实力 最强的单位，因此邀请招标并不适合 PPP 项目采购。3、单一来源采购。 单一来源采购是指只能从唯一供应商处采购、不可预见的紧急情况、为了保证一致或配套服务从原供应商添购原合同金额 10%以内的 情形的政府采购项目，采购人向特定的一个供应商采购的一种政府采 购方式。这种方式程序简便、采购133、成本小，不具备竞争性，缺乏信息 透明度。4、竞争性磋商。 竞争性磋商是指采购人、政府采购代理机构通过组建竞争性磋商小组（以下简称磋商小组）与符合条件的供应商就采购货物、工程和服务事宜进行磋商，供应商按照磋商文件的要求提交响应文件和报价， 采购人从磋商小组评审后提出的候选供应商名单中确定成交供应商 的采购方式。竞争性磋商与竞争性谈判的区别是对中标人的选择综合 各因素进行全面考虑，而不是以价格作为主要评定的标准。根据财政部关于印发政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办 法的通知，竞争性磋商采购方式适用于：（一）政府购买服务项目；（二）技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；（三）因艺术134、品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不 能确定等原因不能事先计算出价格总额的；（四）市场竞争不充分的 科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目；（五）按照招标投标 法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。竞争性磋商是财政部于 2014 年依法创新的政府采购方式。是为 了在需求完整、明确的基础上实现合理报价和公平交易，并避免竞争 性谈判最低价成交可能导致的恶性竞争，将政府采购制度功能聚焦到 “物有所值”的价值目标上来，达到“质量、价格、效率”的统一。五种政府采购方式的对比见表 7.1-1。GDIECC鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂 二期截污管网工135、程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案常见政府采购方式区别表表 7.1-1类型供应商 的数量供应商 范围特点评标侧重点适用公开招 标不少于 三家很大竞争性强、透明度高、程序 规范、采购规模大，但采购时间长、手续复杂。综合考量公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法 规和政府采购政策，且采购中不作更改的项目。竞争性 谈判不少于 三家很大不具有公开性，竞争有限， 采购人有自主决策的权利，价格（1） 招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的；（2） 技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；（3） 采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的；136、（4） 不能事先计算出价格总额的。邀请招 标不少于 三家较小竞争性不强、透明度低、采 购时间短综合考量（1） 具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的；（2） 采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。单一来 源采购一家一家缺乏竞争性、采购时间短-（1） 只能从唯一供应商处采购的；（2） 发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；（3） 必须保证原有采购项目一致性或服务配套的要求，需要继续从原供应商 处采购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。竞争性 磋商不少于 三家很大采购时间短，可充分协商， 综合性强综合考量（1） 政府购买服务项目；（2） 技术复杂或者性137、质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；（3） 因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等 原因不能事先计算出价格总额的；（4） 市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目；（5） 按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程 建设项目。72GDIECC鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案7.2 遴选初步方案7.2.1采购方式 本项目建议采用竞争性磋商的采购方式选取社会资本投资，选择的理由如下：（1）可根据项目的需要，在较短时间内完成采购政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法138、规定：从磋商文 件发出之日起至供应商提交首次响应文件截止之日止最短只需要 10 日；澄清或者修改的内容可能影响响应文件编制的，在提交首次响应 文件截止时间至少 5 日前。（2）可以充分协商，通过磋商明确采购需求政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法规定，采购文件 应包含“磋商过程中可能实质性变动的内容”、“ 在磋商过程中，磋商 小组可以根据磋商文件和磋商情况实质性变动采购需求中的技术、服 务要求以及合同草案条款”。（3）明确规定可以两阶段磋商政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法规定“磋商文件 不能详细列明采购标的的技术、服务要求，需经磋商由供应商提供最 终设计方案或解决方案的，磋商结束后，磋139、商小组应当按照少数服从 多数的原则投票推荐 3 家以上供应商的设计方案或者解决方案，并要 求其在规定时间内提交最后报价。”（4）采用综合评分法 竞争性磋商采购方式采用综合评分法。综合评分法是指投标文件满足招标文件全部实质性要求且按照评审因素的量化指标评审得分最 高的供应商为中标候选人的评标方法。这种方式可以更加完整得考察 投标人的综合实力，综合能力和信誉，比较适合于 PPP 采购项目。83（5）结论：本项目采购方式推荐采取竞争性磋商方式 在项目投资金额大、政府推进急促的情况下，通过竞争性磋商方式，可以在较短时间内，选择综合实力最强，综合能力最高和信誉最 好的社会资本。7.2.2资格预审条件 根140、据本项目的特点，参与政府采购的社会资本应具备以下条件： 1、投标人须是在中华人民共和国国内（含港澳台）、依法注册成立的独立法人或联合体。江门市人民政府、鹤山市人民政府所属融资 平台公司及其他控股国有企业不得单独或在联合体中以控股形式参与 申请本次 PPP 项目。前述融资平台公司已经建立现代企业制度、实现 市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到 妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下， 可作为社会资本参与本项目。2、投标人须同时具备投融资、勘察、设计、施工等方面的能力。 投标人如果为联合体，即投融资方（负责投资、成立项目公司）、施工 单位（负责工程建设）141、设计单位（负责设计）及勘察单位（负责工程 勘查）组成联合体，联合体各方应在联合体协议中明确各自的分工；3、近五年承接有园林景观、河道治理、市政道路类项目；4、具有与本项目投资相适应的资金保障能力及良好的财务状况和 商业信誉，并有 PPP 项目操作经验；7.3项目采购程序7.3.1项目采购流程 根据财政部关于印发的通知（财库2014215 号），PPP 项目采购流程如下图所示：PPP 项目实施机构（采购人）委托政府采购代理机构采购（215 号文第 3 条，以下略去文号）选择采购方式（第 4 条）公开招标邀请招标竞争性谈判竞争性磋商单一来源采购准备资格预审文件（第 5 条）发布资格预审公告 在省142、级以上人民政 府财政部门制定媒 体发布（第 6 条）社会资本和与其合作的金融机构参与资 格预审，提交资格预审申请文件（自公 告发布之日起不少于 15 个工作日）（第 6 条）告知资格预审结果并将预审报告提交财政 部门（政府和社会资本合作中心）备案（第 8 条）成立评审小组进行预审（5 人以上单数 组成且评审专家不少于总数的 2/3）（第 7 条）GDIECC鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案通过预审的不足 3 家3 家以上社会资本通（注：竞争性磋商不过预审（注：竞争性足 2 家）磋商 2 家以上社会资本通过预审）调整资格预审143、公告重新组织预审；经重新预审后仍不足 3 家（竞争性磋商不足 2 家）的变更采购方式（第 8 条）准备采购文件（第 9 条），采购文件发售（发售期限自开始之日起不得少于 5 个工作日。）组织社会资本进行现场考察或召开 采购前答疑会，可对符合条件的社 会资本的资格条件进行考察核实（第 11 条）社会资本提交响应文件 公开招标：从采购文件发出之日起至供应商提交响应文件截止之日止不得少于 20 日。竞争性磋商：从磋商文件发出之日起至供应商提交首次响应文件截止之日止不得少于 10 日。成立评审小组进行预审（5 人以上单数 组成且评审专家不少于总数的 2/3）（注：竞争性磋商小组由采购人代表和 评审专家144、共 3 人以上单数组成）（第 7 条）成立专门的采购结果确认谈判工作组（第 14 条）评审响应文件，出具评审报告，推荐候 选社会资本依次与候选社会资本进行项目合同确 认谈判，率先达成一致的候选社会资本 即为预中标、成交社会资本。（第 15 条）签署确认谈判备忘录（10 个工作日内）（第 17 条）在省级以上人民政府财政部门指定媒 体公示项目合同文本（不少于 5 个工作 日）（第 17 条）公示期满无异议后 2 个工作日内，在省 级以上人民政府财政部门指定媒体公 告中标成交结果（第 18 条）发出中标成交通知书（第 18 条）30 日内签订项目合同（第 19 条）2 个工作日内，在省级以 上人民145、政府财政部门指 定媒体进行公告（第 20 条）图 7.3-1 PPP 项目采购流程图本项目拟采用竞争性磋商方式选择社会资本，按照下列基本程序 进行：7.3.2竞争性磋商程序1、采购公告发布及报名 竞争性磋商公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。竞争性磋商公告应包括项目实施机构和项目名称、项目结构和核GDIECC鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程 PPP 实施方案心边界条件、是否允许未进行资格预审的社会资本参与采购活动，以 及审查原则、项目产出说明、对社会资本提供的响应文件要求、获取 采购文件的时间、地点、方式及采购文件的售价、提交146、响应文件截止 时间、开启时间及地点。提交响应文件的时间自公告发布之日起不得 少于 10 日。2、资格审查及采购文件发售 已进行资格预审的，评审小组在评审阶段不再对社会资本资格进行审查。允许进行资格后审的，由评审小组在响应文件评审环节对社 会资本进行资格审查。项目实施机构可以视项目的具体情况，组织对 符合条件的社会资本的资格条件，进行考察核实。采购文件售价应按照弥补采购文件印制成本费用的原则确定，不 得以营利为目的，不得以项目采购金额作为确定采购文件售价依据。 采购文件的发售期限自开始之日起不得少于 5 个工作日。3、采购文件的澄清或修改 提交首次响应文件截止之日前，项目实施机构可以对已发出的采147、购文件进行必要的澄清或修改，澄清或修改的内容应作为采购文件的 组成部分。澄清或修改的内容可能影响响应文件编制的，项目实施机 构应在提交首次响应文件截止时间至少 5 日前，以书面形式通知所有获取采购文件的社会资本；不足 5 日的，项目实施机构应顺延提交响 应文件的截止时间。4、响应文件评审（1）响应文件报价标的 项目实施机构应按照采购文件规定组织响应文件的接收和开启。 社会资本提交的响应文件应包含以下内容的报价： a、项目建设投资报价社会资本应按采购要求对工程建设投资进行下浮报价。项目建设 投资应以按最新工程定额计价、经当地财政部门批准的竣工结算金额 为准，并按社会资本的中标下浮率进行计算，参见148、下式。建设投资=竣工结算金额（1-建设投资下浮率）。 b、运营维护成本费用 社会资本应按采购要求对运营维护成本费用进行下浮报价。项目运营维护成本费用应按最新工程定额，经当地财政部门核定，并在核 定金额的基础上按社会资本中标下浮率予以下浮。运营成本费用=核定运营维护费用（1-运营费用下浮率）。（2）响应文件评审 评审小组对响应文件进行两阶段评审：第一阶段：确定最终采购需求方案。评审小组可以与社会资本进 行多轮谈判，谈判过程中可实质性修订采购文件的技术、服务要求以 及合同草案条款，但不得修订采购文件中规定的不可谈判核心条件。 实质性变动的内容，须经项目实施机构确认，并通知所有参与谈判的 社会资本。149、具体程序按照政府采购非招标采购方式管理办法及有 关规定执行。第二阶段：综合评分。最终采购需求方案确定后，由评审小组对 社会资本提交的最终响应文件进行综合评分，编写评审报告并向项目 实施机构提交候选社会资本的排序名单。具体程序按照政府采购货 物和服务招标投标管理办法及有关规定执行。7.4备选方案除竞争性磋商方式之外，还可以采用公开招标方式作为备选方案。 根据关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知第十七条第一款，“项目采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、 单一来源采购方式开展采购的，按照政府采购法律法规及有关规定执 行”。根据招标投标法、招标投标法实施条例、政府采购法、政府采购法实施150、条例、政府采购货物和服务招标投标管理办法、 等规定，通过公开招标方式采购 PPP 项目的流程图如下。发布招标公告招标文件发售（发售期不少于5日）提交投标文件截止招标资格与备案不少于20日投标人少于3家3家以上投标人上报市以上人民政府 财政部门，变更采购 方式或重新招标评标 评审小组提交评标 报告和中标候选人 名单及排序公示中标候选人（公示期不少于3日）签署谈判备忘录发出中标通知书，公示中 标结果及拟定合同文本（公示期不少于5个工作 日）开标对投标文件做出实质响应的投标人不足3家采购结果确认公示期无异议本级政府审核同意 项目合同签署正式合同合同的公布及备案图 7.4-1公开招标方式采购 PPP 151、项目的流程图第八章结论1、本项目鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）和第二污水处 理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程，包含城市防洪工程、 路桥工程、景观及洲滩工程、生态湿地工程、第二污水处理厂二期截 污管网工程第三阶段工程二期工程五部分，旨在通过沙坪河流域水环 境综合整治，改善沙坪河的环境与水质，实现“河畅、水清、岸绿、 景美”的城市景观。2、项目总投资为 50859.83 万元，包括工程费用、其他费用和铺 底流动资金三部分。其中鹤山市沙坪河综合整治工程（第一期）建设 投资 46832.35 万元，第二污水处理厂二期截污管网工程第三阶段工程二期工程建设投资共 4027.48 万元。3、本项152、目采用 PPP 模式运作，是促进经济转型升级、支持新型 城镇化建设，实现政府体制变革，促进财税改革、缓解政府财政压力， 整合社会资源、创新投融资机制，实现物有所值、全项目周期整体运 作的需要。4、本项目较重要的风险包括政策法律风险、金融风险、前期工 作及配套风险、设计风险、工程风险、融资风险、合作风险、运营风 险、公众反对风险、不可抗力风险。按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和 市场风险管理能力等要素，政策法律风险、前期工作及配套风险应主 要由政府承担，金融风险、设计风险、工程风险、融资风险、运营风 险主要由社会资本承担，合作风险、公众反对风153、险、不可抗力风险由 双方共担。5、结合本项目特点以及各相关方利益需求，确定项目采用 DBOT的运作方式：即设计-建设-运营-移交，采用基于绩效考核结果的 动态支付机制。项目实施机构及相关行政部门按项目合同的约定向社 会资本方支付可用性服务费；并对项目公司运营维护绩效进行评价，结合绩效评价情况向社会资本方支付项目运营维护绩效服务费。 6、本项目为公益性的非经营类项目，社会资本取得投资回报全部来源于政府付费。政府应按项目合同的约定，结合项目竣工验收达标情况和运营绩效考核结果，向社会资本支付可用性服务费和运营维 护绩效服务费。本项目的 10 年合作期内，财政支出合计估算值为 67473 万元。其中：154、建设资金（项目进度配资）9969 万元，可用性服务费48258 万元，运营维护绩效服务费 9246 万元。项目财政支出于合作期 第 2、3 年达到峰值（2017、2018 年），政府方应据此做好各年财政 支出预算安排。7、政府和社会资本合作项目签订与管理 PPP 合同应遵循“合同各 方的平等主体地位、提高公共服务质量和效率”的原则。本项目的参 与方包括地方政府、社会资本方、融资方、承包商和分包商、原料供 应商、专业运营商、保险公司以及专业机构等，其合同体系通常包括 PPP 项目合同、股东协议、履约合同(包括工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品或服务购买合同等)、融资合同和保险合同等。155、 其中，PPP 项目合同是整个 PPP 项目合同体系的基础和核心。8、鹤山市人民政府授权鹤山市水务局作为本项目的实施机构，负 责本项目与社会资本合作的有关事宜。鹤山市水务局授权项目公司负责本项目的建设，竣工验收后负责本项目的运营维护。由项目实施机 构、相关行政管理部门以及社会公众对本项目实施履约管理、行政监 管和公众监督，确保项目顺利实施。9、本项目属于政府购买服务的项目，且对项目开工时间提出了要 求。为缩短采购时间，同时避免恶性竞争，在采购过程中与社会资本 充分协商，将政府采购制度功能聚焦到“物有所值”的价值目标上来，达到“质量、价格、效率”相统一的目标，本方案推荐采用竞争性磋商的方式选择社会资本，备选公开招标方式。