1、 苏州宿迁工业园区污水处理及再生水苏州宿迁工业园区污水处理及再生水 PPPPPP项目项目 物有所值物有所值评价评价 苏宿工业园区财政局 苏州宿迁工业园区污水处理及再生水 PPP 项目 物有所值评价报告 I 前前 言言 为贯彻落实相关文件精神，积极响应国家政策，苏州宿迁工业园区管委会（下称“园区管委会”）决定采取 PPP 模式运作苏州宿迁工业园区污水处理及再生水PPP 项目，并授权苏州宿迁工业园区规划建设局作为本项目的实施机构。根据财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号）、关于印发 PPP 物有所值评价指引（试行）的通知（财金2015167 号）等文件2、的要求，财政部门（或 PPP 中心）应会同行业主管部门共同做好物有所值评价工作；通过物有所值评价的项目，可进行财政承受能力论证及后续工作；未通过物有所值评价的项目，可在调整实施方案后重新评价，仍未通过的不宜采用 PPP 模式。物有所值评价是判断是否采用 PPP 模式代替政府传统采购模式实施基础设施及公共服务项目的一种评估方法。为响应国家部委政策要求，规范推进 PPP 工作，实现公共资源配置利用效率的最优化，依据收集的初步实施方案、项目可行性研究报告等相关材料，苏州宿迁工业园区财政局开展了本项目的物有所值评价工作，并形成本报告。苏州宿迁工业园区污水处理及再生水 PPP 项目 物有所值评价报告 I3、I 目目 录录 一、项目基础信息.1(一)项目概况.1(二)项目绩效考核标准.2(三)PPP 运作方式.2(四)项目回报机制.3(五)风险分配框架.3 二、评价目的及意义.9 三、评价依据.10 四、评价原则.11 五、物有所值评价操作说明.12(一)物有所值评价说明.12(二)定量评价说明.13(三)定性评价说明.14 六、物有所值定性评价.14(一)评价方法及操作说明.14 苏州宿迁工业园区污水处理及再生水 PPP 项目 物有所值评价报告 III(二)物有所值定性分析及评价.18(三)定性评价结论.25 七、物有所值评价结论.25 附件 1：专家声明书.26 附件 2：定性评价专家评分表.4、27 附件 3：定性评价专家意见表.28 附件 4：物有所值定性评价评分参考标准.29 苏州宿迁工业园区污水处理及再生水 PPP 项目 物有所值评价报告 1 一、一、项目基础项目基础信息信息 (一一)项目概况项目概况 1.1.项目名称项目名称 本项目名称为：苏州宿迁工业园区污水处理及再生水 PPP 项目（下称“本项目”或“项目”）。2.2.项目实施机构项目实施机构 根据园区管委会相关安排部署，授权苏州宿迁工业园区规划建设局作为 PPP项目实施机构，主管负责本项目组织实施及各项具体工作的安排。3.3.项目基本项目基本情况情况 苏州宿迁工业园区污水处理厂进水负荷已超过设计负荷。随着社会经济发展，开5、发区内工业废水、生活污水呈快速增长趋势，必须尽快实施苏州宿迁工业园区污水处理厂二期工程，并对现有一期工程进行改造，以提高污水处理厂的处理能力和处理效果，改善周边水环境质量，提高工业园区的生态建设水平，为工业园区的社会、经济可持续发展创造有利条件。为节约水资源，实现处理尾水的资源化，本工程拟新建一再生水回用系统，将部分处理出水作为再生水回用于城市杂用水和园区河道生态补水。4.4.特许经营期特许经营期 本项目特许经营期期限为 26 年，其中建设期为 1 年，运营期为 25 年。5.5.项目进展情况项目进展情况 本项目正在进行工程可行性研究报告编制。苏州宿迁工业园区污水处理及再生水 PPP 项目 物6、有所值评价报告 2(二二)项目绩效项目绩效考核标准考核标准 本项目包括建设和运营两个方面内容，在项目合作期内将分别针对这两方面对项目公司进行绩效考核。（1）建设期考核主要从工程进度、工程建设质量、文明安全施工、施工管理、竣工验收等方面设置考核指标，按约定的绩效评分标准根据评分结果计算相应可用性服务费（具体考核办法以绩效考核合同为准）。（2）运营维护期考核采用常规考核与临时抽查相结合的评价方式，主要从项目日常维护检修的质量、效率、公共服务性方面根据考核结果计算运维绩效服务费（具体考核办法以绩效考核合同为准）。（3）绩效考核办法：本项目绩效考核办法，在经公开招标选择社会资本后，由苏宿工业园区、中标7、的社会资本共同协商制定，并经区政府批准同意，作为 绩效考核合同的附件由管委会与项目公司签署。(三三)PPPPPP 运作方式运作方式 根据本项目已经完成部分投资的情况与特点，充分考虑到资源配置和运营内容的安排，本项目拟采用建设-运营-移交模式（BOT 模式）进行整体运作，该模式下的具体运作方式说明如下：苏州宿迁工业园区污水处理及再生水项目采用 PPP 模式运作，园区管委会通过公开运作的方式确定本项目中标人，并与其为本项目之目的在速速园区成立的项目公司签订特许经营协议，授予项目公司独家的权利，以负责本项目的勘察、设计、投资、建设、运营和维护，特许经营期届满时，项目公司将相关资产（正常运转的状态下）8、完好、无偿移交园区管委会或指定机构。市城管局根据特许经营协议对项目实施日常监管、检查和考核，在苏州宿迁工业园区污水处理及再生水 PPP 项目服务区域内使用者缴付污水处理费的基础上，向项目公司支付回收投资费和运营维护费，以使其收回成本、平衡投资并获取合理回报，达到整个项目资金平衡。苏州宿迁工业园区污水处理及再生水 PPP 项目 物有所值评价报告 3(四四)项目回报项目回报机制机制 本项目为准经营性项目，项目具备一定的经营性，但范围内的经营收益总体上不足以覆盖本项目的整体投资，即存在“缺口”。本项目拟采用 BOT 模式整体运作，对该模式下的回报机制设置如下：项目回报机制拟定为“政府可行性缺口补助”9、，此种付费机制的基本原则是“补缺口”，即由中标投资人市场化运作经营性商业、物业获得收益，仍存在的缺口部分，由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。具体计算公式为：可行性缺口补助数额=项目全部建设成本 （1+合理利润率）（1+年度折现率）n政府运营补贴周期（年）+年度运营成本 (1+合理利润率)使用者付费额(五五)风险分配框架风险分配框架 本项目涉及各类潜在风险，通过采用 PPP 模式，本项目可以实现风险在政府和项目公司之间的合理分担，从而实现项目的顺利推进。遵循财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号10、）文件精神，需要按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险，以实现本项目风险的最优分配。具体来说，有如下五点基本风险分配原则：承担风险的一方应该对该风险最有控制力；承担风险的一方能够将该风险合理转移(例如通过购买相应保险)；承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；由该方承担该风险最有效率；如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。据此原则，建议项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由项目公司承苏州宿迁工业园区污水处理及再生水 PPP 项目 物有11、所值评价报告 4 担，园区管委会层面法律、政策风险由政府承担，国家层面的法律、政策、不可抗力等风险由政府和项目公司合理共担。项目风险及风险分配原则的建议列表如下：苏州宿迁工业园区污水处理及再生水 PPP 项目 物有所值评价报告 5 表 6 苏州宿迁工业园区污水处理及再生水 PPP 项目风险识别和分配表 序号序号 类别类别 风险识别或风险事件描述风险识别或风险事件描述 政府方承政府方承担担 项目公司项目公司承担承担 共同共同 分担分担 风险处理方式风险处理方式 1.工程 前期 工作 项目审批进度滞后风险（工程可行性研究、初步设计等的审批）相应延长合作期。项目公司设立风险 在股东协议中设置项目公司12、设立的履约保证机制。2.项目 融资 社会资本资金及项目所需资金筹措风险 纳入履约保证处理或终止合同。政府方资金筹措风险 纳入履约保证处理或终止合同。3.工程 建设 项目土地获取风险 若导致关键节点工期延误，顺延合作期；该部分投资超支全部纳入对项目公司的补偿。投资控制风险 由项目公司组织实施的工程部分，对于由于政府要求或经政府批准的工程范围发生变更的部分，政府方依据特许经营协议规定予以补偿；未发生工程范围变更的部分出现的投资变化，由项目公司自行承担超支责苏州宿迁工业园区污水处理及再生水 PPP 项目 物有所值评价报告 6 序号序号 类别类别 风险识别或风险事件描述风险识别或风险事件描述 政府方承13、政府方承担担 项目公司项目公司承担承担 共同共同 分担分担 风险处理方式风险处理方式 任或享有投资节约效益。项目建设相关风险（包括技术风险、质量风险、供应与采购风险、地质条件风险、天气条件风险、施工安全风险等）风险全部由项目公司承担，设置履约保函以保障项目正常实施。工程整体完工进度风险 提前完工或滞后完工皆不再调整合作期，效益和风险由项目公司承担；并设置履约保函以保障项目正常实施。水土保持和环境保护风险 风险全部由项目公司承担，纳入履约保证机制。工程竣工验收达标风险 4.项目 运营 运营收入风险 需求低于预期；收费价格下降；运营效率低下双方共担 其他成本因素上涨(纳入调价机制)风险 纳入调价机14、制，双方工担；主要包括人工成本上涨、PPI 上涨等。其他成本因素上涨(未纳入调价机制)风险 由项目公司承担。维护维修、设施可用性保障风险 制定设施可用性绩效考核方法，调整苏州宿迁工业园区污水处理及再生水 PPP 项目 物有所值评价报告 7 序号序号 类别类别 风险识别或风险事件描述风险识别或风险事件描述 政府方承政府方承担担 项目公司项目公司承担承担 共同共同 分担分担 风险处理方式风险处理方式 补贴支付时间及金额。补贴资金支付风险 政府补贴计划纳入财政中长期预算。五年以上贷款基准利率变化风险 中国人民银行公布的五年以上贷款基准利率发生变化，则双方按特许经营协议约定进行利率变化调整计算。其他贷15、款种类利率变化风险 中国人民银行公布的其他贷款种类利率变化对本项目所产生风险或效益全部由项目公司承担或享有。汇率等外部市场因素变动风险 全部由项目公司承担。5.项目 移交 项目移交标准达标风险 合同中明确项目移交标准，并设立移交保函予以保障。移交期间持续安全服务保障风险 合同中明确规定移交流程及标准，纳入移交保证机制。6.社会 稳定 土地征用补偿不到位引发群体性事件、房屋征收及安置补偿不到位引发群体性事件 永久用地征拆工作导致的风险由政府方承担；临时用地征拆工作导致的风险由项目公司承担。苏州宿迁工业园区污水处理及再生水 PPP 项目 物有所值评价报告 8 序号序号 类别类别 风险识别或风险事件16、描述风险识别或风险事件描述 政府方承政府方承担担 项目公司项目公司承担承担 共同共同 分担分担 风险处理方式风险处理方式 风险 安全生产事故引发的不良社会风险、生态环境污染引发的社会风险 7.不可抗力 特许经营协议所列不可抗力事件 明确不可抗力情形下的风险响应程序；按各自承担的原则处理风险损失。8.法律和政策变化 源于市级以上的法律和政策变化 由各主体自行承担风险和享有效益。源于市级政府的政策变化 由政府方承担相应风险，必要时对项目公司予以补偿。苏州宿迁工业园区污水处理及再生水 PPP 项目 物有所值评价报告 9 二、二、评价评价目的及意义目的及意义 物有所值评价是判断是否可采用 PPP 模式17、代替传统的政府提供基础设施及公共服务产品的一种评价方法。在传统模式下，政府及其所属机构直接负责项目的设计、投融资、建设、运营和维护等工作并承担项目主要风险，在全生命周期成本控制、市场竞争以及管理效率等方面都存在不足。在 PPP 模式下，政府与社会资本方以 PPP 项目协议为基础，明确各自的权利和义务，发挥各自优势，形成一种“利益分享、风险共担、全程合作”伙伴式的合作关系，并向公众提供市政公用产品与服务。PPP 模式在项目全生命周期的成本，在综合经济、社会效益考虑的性价比是否优于传统模式，即是否“物有所值”，是判断本项目是否适合采用 PPP 模式实施的决策基础。本报告通过建立一套合理的评价体系，18、结合项目运作模式和主要边界条件进行分析评价，为项目决策提供科学依据。并以此避免盲目采用 PPP 模式造成的“物非所值”现象发生。苏州宿迁工业园区污水处理及再生水 PPP 项目 物有所值评价报告 10 三、三、评价评价依据依据 1.中华人民共和国预算法；2.国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460 号）；3.国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发201542 号）；4.财政部关于推广运用政府和社会资本作模式有关问题的通知（财金201476 号）；5.财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试19、行）的通知（财金2014113 号）；6.财政部关于印发 PPP 物有所值评价指引（试行）的通知（财金2015167 号）；7.政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金 2015 21 号）；8.宿迁市国民经济与社会发展第十三个五年规划纲要；9.宿城区国民经济与社会发展第十三个五年规划纲要；10.宿迁市土地利用总体规划（2006-2020）；11.苏州宿迁工业园区污水处理及再生水 PPP 项目实施方案 12.其他有关法律法规的文件。苏州宿迁工业园区污水处理及再生水 PPP 项目 物有所值评价报告 11 四、四、评价评价原则原则 1.真实性原则。能够真实揭示传统模式和 PPP 模式的本质20、，尽可能全面、深刻地反映两种模式的内在规律，在整体上、宏观上和本质上把握评价的真实性。2.客观性原则。一方面保证评价的依据与项目实际情况一致，一方面坚持不偏不倚，以客观事实为依据。为满足评判本项目是否适宜采用 PPP 模式的决策需要，做到内容真实、数字准确和资料可靠。3.公正性原则。评价人员都能严格履行自己的职责，遵守工作纪律，坚持原则，认真按照工作程序和有关规定开展评价，能独立的公正的做出判断。4.统一性原则。评价人员将按照统一的评价原则和评审方法，用同一标准对本项目做出评价。5.定性评价为主原则。根据财政部PPP 物有所值评价指引（试行）（财金2015167 号），“物有所值评价包括定性评21、价和定量评价。现阶段以定性评价为主，鼓励开展定量评价。”考虑到政府传统投资模式下的基础数据不足、风险成本难以量化等问题，此次对本项目仅进行物有所值定性评价，不开展定量评价。苏州宿迁工业园区污水处理及再生水 PPP 项目 物有所值评价报告 12 五、五、物有所值评价操作说明物有所值评价操作说明 (一一)物有所值评价说明物有所值评价说明 物有所值（Value for Money，VFM）评价是判断是否采用 PPP 模式代替政府传统采购模式实施基础实施及公共服务项目的一种评估方法，包括定性评价和定量评价。根据财政部关于印发PPP 物有所值评价指引（试行）的通知（财金2015167 号）文件，由于实践22、中缺乏充足的数据积累，难以形成成熟的计量模型，物有所值定量评价处于探索阶段，各地应当依据客观需要，因地制宜地开展物有所值评价工作。现阶段物有所值评价以定性评价为主，鼓励开展定量评价。政府传统采购模式是指政府及其所属机构直接负责项目设计、投融资、建设和运营维护等工作（含委托他人执行其中部分工作），并承担项目主要风险，一般不实行全生命周期管理理念的项目开展模式。物有所值评价的核心是判断采用 PPP 模式提供公共服务的必要性。通过物有所值评价，判断项目采用 PPP 模式是否物有所值，避免项目盲目采用 PPP 模式，优化公共资源配置，提高公共资源利用效率。苏州宿迁工业园区财政局会同主管部门（苏州宿迁工23、业园区规划建设局）将严格按照财政部关于印发PPP 物有所值评价指引（试行）的通知（财金2015167 号）及相关政策要求开展本项目物有所值评价工作。详细的物有所值评价工作流程如下图所示：苏州宿迁工业园区污水处理及再生水 PPP 项目 物有所值评价报告 13 图 2：物有所值评价工作流程图(二二)定量评价说明定量评价说明 定量评价是在假定采用 PPP 模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提苏州宿迁工业园区污水处理及再生水 PPP 项目 物有所值评价报告 14 下，通过对 PPP 项目全生命周期内政府方净成本的现值（PPP 值）与公共部门比较值（PSC 值）进行比较，判断 PPP 模式能否降低项24、目全生命周期成本。目前阶段，由于缺乏可靠的参照项目数据，尤其竞争性中立调整值、风险承担成本更缺乏准确的定量数据，无法准确计算 PSC 值，故依据政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金2014113 号）、关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知（财金201557 号）、财政部PPP 物有所值评价指引（试行）（财金2015167 号）相关解释，苏州宿迁工业园区财政局会同主管部门（苏州宿迁工业园区规划建设局）在本项目不具备充足的实践数据积累，较难形成成熟的计量模型的情况下，本项目开展物有所值定量评价仅作为探索阶段的经验积累，本项目物有所值定量评价结论不作为本项目是否采用 PPP模式25、的决策依据。(三三)定性评价说明定性评价说明 本项目物有所值评价仅以定性评价结论作为是否采用 PPP 模式的决策依据。原则上，物有所值定性评价的评分结果在 60 分（含）以上的，通过定性评价；否则，未通过定性评价。物有所值评价结论分为“通过”和“未通过”。“通过”的项目，可进行财政承受能力论证；“未通过”的项目，可在调整实施方案后重新评价，仍未通过的不宜采用 PPP 模式。六、六、物有所值物有所值定性定性评价评价 (一一)评价评价方法及操作说明方法及操作说明 物有所值定性评估由区财政局会同苏州宿迁工业园区规划建设局组织召开专家组会议进行。本项目进行物有所值定性评价将按以下步骤操作：1.明确评价26、指标体系 参照财政部政府和社会资本合作项目物有所值评价指引（试行）（财金2015167 号）以及国内外物有所值相关资料，本报告设置六项基本评价指标：苏州宿迁工业园区污水处理及再生水 PPP 项目 物有所值评价报告 15 1.全生命周期整合程度；2.风险识别与分配；3.绩效导向与鼓励创新；4.潜在竞争程度；5.政府机构能力；6.融资可行性。六项基本评价指标权重为 80%，其中任一指标权重不超过 20%。同时，为了更加综合全面地对项目进行物有所值评价，设置 4 项补充指标：1.项目规模大小；2.全生命周期成本测算准确性；3.服务费调价机制；4.经验效益。补充评价指标权重为 20%，其中任一指标权重27、不超过 10%。指标体系及权重设置如表 3 所示。苏州宿迁工业园区污水处理及再生水 PPP 项目 物有所值评价报告 16 表表 7 7：物有所值评价指标体系：物有所值评价指标体系 编号 评价指标 评价内容 权重 基本指标 1 全生命周期整合程度 在项目全生命周期内，项目设计、投融资、建设、维护等环节能否实现长期、充分整合 15%2 风险识别与分配 在项目全生命周期内，各风险因素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分配 15%3 绩效导向与鼓励创新 是否建立以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，是否落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策，能否鼓励社会资本28、创新 15%4 潜在竞争程度 项目内容对社会资本参与竞争的吸引力 15%5 政府机构能力 政府转变职能、优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等能力 10%6 融资可行性 项目的市场融资能力 10%基本指标小计 80%补充指标 1 项目规模大小 项目的投资规模及项目复杂程度，是否符合 PPP项目财政承受能力论证的要求 4%2 全生命周期成本测算准确性 项目对采用 PPP 模式的全生命周期成本的理解和认识程度，以及全生命周期成本将被准确预估的可能性 6%3 服务费调价机制 主要考核项目在特许经营期内，服务费用是否根据实际情况进行合理调整 4%4 经验效益 由专业从事相应市政道路或公路的社会资29、本进行建设维护，具有经验效益 6%补充指标小计 20%合计 100%苏州宿迁工业园区污水处理及再生水 PPP 项目 物有所值评价报告 17 2.制定评分参考标准 本项目指标评价体系中的每项评价内容均依据其自身的特点和相关性作出了具体并能尽可能量化的评分参考标准（详见附件 5）。每项指标评分分为五个等级，即有利、较有利、一般、较不利、不利，对应分值分别为 100-81、80-61、60-41、40-21、20-0 分。评价专家可按照参考标准中的五个等级划分，按照百分制进行评价打分。3.组建定性评价专家组 开展物有所值定性评价时，市财政局应会同苏州宿迁工业园区规划建设局组织专家召开专家会议。根据财30、政部PPP 物有所值评价指引（试行）（财金2015167 号）的要求，“定性评价专家组包括财政、资产评估、会计、金融等经济方面专家，以及行业、工程技术、项目管理和法律方面专家等。”结合该项目的行业特定及实际需求，本次定性评价专家组由 5 名专家组成，涵盖财政、会计、行业、法律、项目管理等专业。4.定性分析评价 本项目的定性分析评价由物有所值定性评价专家组成员在充分讨论后，依据评价参考标准，结合各项指标评价内容，按照百分制评分对评价指标逐项进行打分。最后，依据各指标权重计算加权平均得分，得到评分结果，形成专家组意见。5.做出定性评价结论 根据定性分析评价的结果，做出物有所值定性评价的评价结论，明31、确本项目是否通过物有所值定性评价。原则上，评分结果在 60 分（含）以上的，通过定性评价；否则，视为未通过定性评价。苏州宿迁工业园区污水处理及再生水 PPP 项目 物有所值评价报告 18(二二)物有所值定性分析及评价物有所值定性分析及评价 1.全生命周期整合程度 全生命周期整合程度指标主要考核在项目全生命周期内，项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期、充分整合。本项目采用 PPP 模式，通过法定程序选择具有丰富经验的社会投资人，授予其参与项目设计、投融资、建设和维护的权利，并由政府指定部门购买服务，提高项目总体建设维护水平及效率，主要通过以下措施进行本项目的全生命周期整合：（1）32、通过设立政府 PPP 项目推进工作领导小组，协调相关政府部门对本项目生命周期中各阶段的管理把控，实现有序、高效的整合。本项目分工明确，园区管委会授权苏州宿迁工业园区规划建设局作为本项目的实施机构，主管负责本项目组织实施及各项具体工作的安排。苏州宿迁工业园区规划建设局主导并参与本项目社会投资人的选定、PPP 项目合同的编制、项目公司的成立等重大事项。市财政局、发改委等部门与苏州宿迁工业园区规划建设局共同参与项目监管、绩效考核、项目移交等事项，充分发挥监督职能，保障项目正常实施和规范运作。（2）采用 PPP 模式，本项目通过对项目交易结构进行合理设计和优化，将项目的设计、投融资、建设和维护等全生命33、周期环节整合起来，全部交由社会资本合作方实施，并通过搭建市场化合同体系，明确双方权责利关系，在利益驱动和考核监管压力的双重约束下，项目公司必然会自发进行全生命周期成本控制。（3）政府方代表与社会资本方组建项目公司，依靠社会资本方的投融资能力，以及在污水处理厂的建设维护经验，结合政府方原有信息资源及具体建设要求，能有效实现全生命周期各环节的整合。项目建设、维护成本及效率得到提升，降低了全生命周期成本。综上，本项目所涉各环节能实现很好的整合，并在全生命周期内协调统一。2.风险识别与分配风险识别与分配 苏州宿迁工业园区污水处理及再生水 PPP 项目 物有所值评价报告 19 风险识别与分配主要考核在项34、目全生命周期内，各风险因素是否得到充分识别并在政府和社会资本方之间进行合理分配。根据项目初步实施方案，本项目已进行了完善的风险识别。（1）在传统采购模式中，由于政府作为唯一风险承担方，需要独自承担政治风险、国家层面法律风险、建设及维护等风险。尽管进行了风险识别工作，仍然可能面对部分风险不能制定有效的应对措施的情况，参与主体风险控制和管理能力较弱。（2）本项目采用 PPP 模式，在风险分配框架设计上，遵循设计、建造、财务和维护等商业风险由项目公司承担，园区管委会层面的法律、政策等风险由政府承担，国家层面的法律、政策风险和不可抗力等风险由政府和项目公司合理共担的原则。本项目分别从宏观、微观层面进行35、风险识别，基于投融资、设计、建设、维护等项目不同阶段，根据相互合作的理念合理分配、共同分担。风险分配合理,不仅可以满足各自对风险的承担意愿,实现参与方风险承担量和风险收益的平衡,使整个项目的效益最大化，体现了 PPP 模式中政府方和社会资本方优势互补,协作开发的特点。综上，本项目已进行较为深入的风险识别工作，并预计在政府方和社会资本方之间实现较为合理的分配。3.3.绩效导向与鼓励创新绩效导向与鼓励创新 绩效导向与鼓励创新主要考核项目是否建立以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，是否落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策，能否鼓励社会资本创新。（1）本项目回报收益36、方案将由苏州宿迁工业园区规划建设局通过 PPP 项目合同设定。根据本项目初步实施方案，本项目拟采用“政府付费”的回报机制。本项目进入维护期后，项目公司可以通过政府支付的服务费（包括可用性服务费和维护服务费）用以弥补其建设投资、维护费用并获得合理报酬。（2）根据项目生命周期，本项目对建设期和维护期设置了绩效考核机制，政府依据绩效考核结果给予项目公司合理报酬，以购买项目可用性（符合验收标苏州宿迁工业园区污水处理及再生水 PPP 项目 物有所值评价报告 20 准的工程）以及为维持项目可用性所需的维护服务（符合绩效要求的运营维护）。政府的服务费支付和绩效考核结果挂钩，以确保项目的质量和效率。同时，为鼓37、励项目公司提高建设和维护水平，本项目对项目公司设置了绩效激励机制，进一步保障了项目的质量和效率。（3）本项目通过 PPP 项目合同及公开招标程序，价格能通过公平竞争进行合理设定，在方案设计、服务供给、组织管理等诸多方面限制较少，不受垄断操纵，从市场供需的客观规律上鼓励了本项目的在新材料、新工艺、新技术等方面的创新。综上，本项目具有明确合理的绩效导向机制，并给社会资本留有了较大的创新空间。4.4.潜在潜在竞争程度竞争程度 潜在竞争程度主要考核项目内容对社会资本参与竞争的吸引力。（1）本项目为污水处理项目，该行业发展和运作模式已经非常成熟，具有很大的市场吸引力，存在较多可参与竞争的市场主体。（2）38、PPP 模式强调对社会资本选择的竞争性和公平性。本项目拟采用公开招标的方式选择合格社会投资人，依据法律要求吸引不少于三家的社会投资人参与资格预审与最终的公开招标程序。（3）传统模式存在地域、行业等准入限制，参与主体之间或有差别对待，难以进行公平、公开竞争；由于资源信息的不对称，社会资本也难以高质高效地进入到项目的运营和管理。综上，本项目对社会资本具有较强的吸引力，竞争程度较高。5.5.政府机构能力政府机构能力 政府机构能力主要考核政府转变职能、优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等能力。（1）PPP 模式减少了政府对微观经济活动的干预，能很好实现简政放权、政企分开，促进政府转变职能，提高39、治理能力；苏州宿迁工业园区污水处理及再生水 PPP 项目 物有所值评价报告 21（2）为维护社会公共利益和公共安全，相关政府部门将依据适用法律和 PPP项目合同加强对项目公司的监管。同时建立政府监管、企业负责、社会监督的项目监管体系；（3）园区管委会相关主管部门应根据各自职责，对本项目涉及的价格、财政、国土、交通、住建、税收、环境保护等管理和审批事项，为项目公司提供相应的支持和保障；综上，本项目已建立健全完善的履约监管、行政监管和公众监管制度，相关政府部门能较好行使监督权，政府机构能顺利行使职能。项目保障措施体现了政府具备较强的履约能力。6.6.融资可行性融资可行性 融资可行性主要考核项目的市40、场融资能力。（1）随着 2002 年建设部关于加快市政公用行业市场化进程的意见的发布，越来越多的政策性银行、商业银行等金融机构对城市开发建设和运营投融资行为的认可度逐步增加，更有意愿为社会资本提供投融资服务。（2）在当前的政策环境下，采用 PPP 模式，投融资平台可以通过参与项目的部分融资，解决项目整体融资问题。（3）本项目经过财政承受能力论证，有良好的财政支出预算管理，政府履约付费能力较高；且本项目为公共项目，涉及公众利益，政府违约的风险很低。结合以上特点，本项目对金融机构吸引力较大。（4）传统政府采购模式政府需要在当期举借大量债务，导致债务增加，可用于融资的资源减少，信用透支，融资成本上升41、，后劲不足，难以长期持续发展。综上，本项目具有较优越的条件，预期有较多金融机构愿意参与并提供资金支持。7.7.项目项目规模大小规模大小 项目规模大小主要考核项目的投资规模及项目复杂程度，是否符合 PPP 项目根据财政承受能力论证测算结果，通过采用 PPP 模式，本项目的投资支出在市财苏州宿迁工业园区污水处理及再生水 PPP 项目 物有所值评价报告 22 政一般公共预算支出中占比较小，比例合理，项目规模适当。a)对比传统政府采购模式，通过引入社会资本进行本项目的设计、投融资、建设和维护，可以缓解政府财政压力，有利于政府其它各项支出的合理安排。综上，本项目投资在本级财政一般公共预算支出中占比合理，42、项目规模大小适当。8.8.全生命全生命周期成本测算准确性周期成本测算准确性 全生命周期成本测算准确性主要考核项目对采用 PPP 模式的全生命周期成本的理解和认识程度，以及全生命周期成本将被准确预估的可能性。根据项目运作模式，本项目全生命周期成本可分为投资建设成本及费用、项目维护期成本，以及或有风险造成的成本增加。（1）投资建设成本及费用由具有类似业绩及相关资质条件的研究院编制项目可行性研究报告，对建设成本及费用的明细类目进行了详细的测算，以辅佐项目的成本估计；（2）本项目维护期成本包括项目设施的投入、人员工资、保险费用、管理费、材料费、日常维护费、大修费、防汛及台风、节假日、重大活动等应急事项43、利润、税金等费用的总和；（3）项目或有风险造成的成本增加，可在项目前期进行风险识别，通过 PPP合作协议中规定或遵循风险分担机制原则明确项目合作主体双方的权责来有效规避。本项目约定收益方式中维护成本、或有风险增加成本能够绝大部分按照合市场公允价值进行估算。综上，本项目成本测算条件、参数设置较为合理，测算过程比较科学，测算结果比较准确。9.9.服务费服务费调价机制调价机制 服务费调价机制主要考核项目在特许经营期内，服务费用是否根据实际情况进行合理调整。苏州宿迁工业园区污水处理及再生水 PPP 项目 物有所值评价报告 23 本项目对维护服务费设置有调价机制，拟根据维护期间的通货膨胀情况（以居民消44、费价格指数为准）对维护服务费进行调整，并设置有服务费调价的触发机制。综上，本项目设置有明确的服务费调价机制，且该调价机制与居民消费价格指数相关，计算方法便捷，操作性较强。10.10.经验效益经验效益 经验效益主要考核项目是否由专业从事相应污水处理建设运营的社会资本进行建设维护，是否具有经验效益。（1）本项目对社会资本设置了资格条件，近三年（2014 年 1 月 1 日以来）（以合同签订日期为准）至少承接过一个单项投资额不少于 10 亿元的房建、市政、园林 PPP 项目经验。（2）根据本项目市场测试反馈结果，绝大多数潜在社会资本均具有较为丰富的项目经验和技术管理能力，能够预期本项目将具有良好的经45、验效益。综上，本项目经验效益良好。苏州宿迁工业园区污水处理及再生水 PPP 项目 物有所值评价报告 24 表表 1 1：物有所值定性评价物有所值定性评价专家组专家组评分评分汇总汇总 项目名称 苏州宿迁工业园区污水处理及再生水 PPP 项目 委托单位 苏宿工业园区财政局 定性评价专家组评分情况及意见 指标 权重 得分 基本评价指标 全生命周期整合程度 15%风险识别与分配 15%绩效导向与鼓励创新 15%潜在竞争程度 15%政府机构能力 10%融资可行性 10%补充评价指标 项目规模大小 4%全生命周期成本测算准确性 6%服务费调价机制 4%经验效益 6%项目加权得分 苏州宿迁工业园区污水处理及46、再生水 PPP 项目 物有所值评价报告 25(三三)定性定性评价结论评价结论 根据财政部PPP 物有所值评价指引（试行）（财金2015167 号）第二十五条“项目本级财政部门（或 PPP 中心）会同行业主管部门根据专家组意见，做出定性评价结论。原则上，评分结果在 60 分（含）以上的，通过定性评价；否则，未通过定性评价”以及第六条“应统筹定性评价和定量评价结论，做出物有所值评价结论。物有所值评价结论分为 通过 和 未通过。通过 的项目，可进行财政承受能力论证；未通过的项目，可在调整实施方案后重新评价，仍未通过的不宜采用 PPP 模式”的规定，本项目定性评价专家组意见如下：根据物有所值定性评价要47、求，该项目物有所值定性分析评价加权平均得分为（81.05）分，专家小组原则上同意项目通过物有所值定性分析，表明该项目在增加公共供给、优化项目风险分配、提高建设和运营管理效率、促进创新和公平竞争、促进政府职能转变等方面具有较好的效果，适宜采用 PPP 模式。因本项目物有所值评价以定性评价结论作为是否采用 PPP 模式的决策依据，故本项目通过本项目通过了物有所值评价了物有所值评价。通过物有所值评价的项目，在通过财政承受能力论证且经同级人民政府审核同意实施后列入当地 PPP 项目目录，将其财政支出责任纳入预算统筹安排。七、七、物有所值物有所值评价结论评价结论 综上，本项目采用 PPP 模式在各方面均48、优于政府传统采购模式，引入社会资本能很好起到分担政府风险、提升服务质量、提高运行效率等作用。本项目通过物有所值评价，适合采用 PPP 模式代替政府传统投资运营方式运作。苏州宿迁工业园区污水处理及再生水 PPP 项目 物有所值评价报告 26 附件附件 1 1：专家声明书：专家声明书 物有所值定性评价专家声明书物有所值定性评价专家声明书 本人已接受苏州宿迁工业园区财政局的邀请，担任苏州宿迁工业园区污水苏州宿迁工业园区污水处理及再生水处理及再生水 PPPPPP 项目项目物有所值定性评价专家论证会物有所值定性评价专家论证会的定性评价专家。本人声明：在定性评价结果确定之前，不向外透露评价及与评价有关的其49、他情况；评价结束后，不向任何人透露评价过程的情况和材料。作为定性评价专家，一经确定参加，成为定性评价专家组的成员，应该独立、公正地对本项目进行物有所值定性评价。本人保证：将按照中华人民共和国政府采购法、政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金2014113号）、PPP 物有所值评价指引（试行）（财金2015167 号）等文件的规定，独立、客观、公正地履行定性评价专家职责。特此声明。定性评价专家组成员签名：日 期：年 月 日苏州宿迁工业园区污水处理及再生水 PPP 项目 物有所值评价报告 27 附件附件 2 2：定性评价专家评分表：定性评价专家评分表 项目名称 苏州宿迁工业园区污水处理及再生50、水 PPP 项目 指标 权重 评分 基本评价指标 全生命周期整合程度 15%85 风险识别与分配 15%90 绩效导向与鼓励创新 15%70 潜在竞争程度 15%90 政府机构能力 10%70 融资可行性 10%90 补充评价指标 项目规模大小 4%90 全生命周期成本测算 6%70 服务费调价机制 4%70 经验效益 6%70 专家意见：专家意见：本项目物有所值评价总得分为本项目物有所值评价总得分为 81.0581.05 分。定性评价的结论为“通分。定性评价的结论为“通过物有所值论证”。过物有所值论证”。苏州宿迁工业园区污水处理及再生水 PPP 项目 物有所值评价报告 28 附件附件 3 351、：定性评价专家意见表：定性评价专家意见表 项目名称项目名称 苏州宿迁工业园区污水处理及再生水苏州宿迁工业园区污水处理及再生水 PPPPPP 项目项目 委托单位委托单位 苏州宿迁工业园区财政局苏州宿迁工业园区财政局 评分结果评分结果 专家小组意见：专家小组意见：专家组成员签名：专家组成员签名：年年 月月 日日 苏州宿迁工业园区污水处理及再生水 PPP 项目 物有所值评价报告 29 附件附件 4 4：物有所值定性评价评分：物有所值定性评价评分参考参考标准标准 编号 指标 评分参考标准 1 全生命周期整合程度 81-100：项目设计、投资、建设和维护内容很好的整合到合同体系中，并在全生命周期内协调统52、一；61-80：项目设计、投资、建设和维护在合同体系中的整合度较好，能在全生命周期内协调统一；41-60：项目设计、投资、建设和维护在合同体系中的整合度一般，基本能在全生命周期内协调统一；21-40：项目设计、投资、建设和维护在合同体系中的整合度一般，且全生命周期内协调统一性不完善；0-20：项目设计、投资、建设和维护在合同体系中相对零散没有系统性，且全生命周期内协调统一性较差。2 风险识别与分配 81-100：项目已进行较为深入的风险识别工作，预计其中的绝大部分风险或全部主要风险将在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配；61-80：项目已进行较为深入的风险识别工作，预计其中的大部分主要风险53、可以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配；41-60：项目已进行初步的风险识别工作，预计这些风险可以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配；21-40：项目已进行初步的风险识别工作，预计这些风险难以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配；0-20：项目尚未开展风险识别工作，或没有清晰识别风险。3 绩效导向与鼓励创新 81-100：绝大部分绩效考核指标体系符合项目具体情况，全面合理，清晰明确，给社会资本留有了充分的创新空间；61-80：大部分绩效考核指标体系符合项目具体情况，全面合理，清晰明确，给社会资本留有了较大的创新空间；41-60：绩效考核指标体系比较符合项目具体情况，但不够全面和54、清晰明确，缺乏部分关键绩效指标，给社会资本留有了一定的创新空间；21-40：已设置的绩效考核指标体系比较符合项目具体情况和明确，但主要关键绩效指标为设置，给社会资本留有了较少的创苏州宿迁工业园区污水处理及再生水 PPP 项目 物有所值评价报告 30 编号 指标 评分参考标准 新空间；0-20：未设置绩效考核指标体系或绩效考核指标体系不符合项目具体情况，不合理、不明确，未给社会资本留有创新空间。4 潜在竞争程度 81-100：项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力大且已存在明显的证据或迹象，例如已有部分企业跟进本项目，开始与相关部门了解情况；61-80：项目将引起社会资本（或其联合体）之55、间竞争的潜力较大，预期后续通过采取措施可进一步提高竞争程度；41-60：项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力一般，预期后续通过采取措施可提高竞争程度；21-40：项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力较小，预期后续通过采取措施有可能提高竞争程度；0-20：项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力小，预期后续不大可能提高竞争程度。5 政府机构能力 81-100：政府方对 PPP 模式具备较为全面、清晰的认识，且本项目相关政府部门及机构具有较强的 PPP 模式执行能力；61-80：政府方对 PPP 模式具备较为全面、清晰的认识，但本项目相关政府部门及机构 PPP 模式的执行56、能力一般；41-60：政府方对 PPP 模式的的认识和理解一般，且本项目相关政府部门及机构的 PPP 模式的执行能力一般；21-40：政府方对 PPP 模式的认识和理解较欠缺，且本项目相关政府部门及机构的 PPP 模式的执行能力较欠缺；0-20：政府方对 PPP 模式的认识和理解十分欠缺，且本项目相关政府部门及机构的 PPP 模式的执行能力难以获得。6 融资可行性 81-100：项目条件优越，有较多金融机构愿意参与，比较容易获得资金支持；61-80：项目条件合理，获得金融机构资金支持的可能性较大；41-60：项目条件一般，有较少金融机构愿意提供资金支持；21-40：项目条件一般，获得金融机构资57、金支持比较困难；0-20：项目设计不合理，不能获得金融机构资金支持。苏州宿迁工业园区污水处理及再生水 PPP 项目 物有所值评价报告 31 编号 指标 评分参考标准 7 项目规模大小 81-100：项目总投资在当年本级财政一般公共预算支出中占比很合理；61-80：项目总投资在当年本级财政一般公共预算支出中占比较合理；41-60：项目总投资在当年本级财政一般公共预算支出中占比合理；21-40：项目总投资在当年本级财政一般公共预算支出中占比不太合理；0-20：项目总投资在当年本级财政一般公共预算支出中占比不合理。8 全生命周期成本测算准确性 81-100：成本测算条件设置、参数设置合理，测算过程科58、学合理，逻辑性强，对未来进行了合理预判，测算结果准确。61-80：成本测算条件设置、参数设置合理，对未来进行充分估计，测算结果比较准确。41-60：成本测算条件设置、参数设置基本合理，测算结果偏差在合理范围内。21-40：进行成本测算时条件设置、参数设置基本合理，但对未来情况估计不足，测算结果存在较大偏差。0-20：进行成本测算时条件设置不合理，参数设置偏差大，成本测算不准确。9 服务费调价机制 81-100：有明确服务费调整机制，且调整机制可操作性强；61-80：有明确服务费调整机制，调整机制可操作性较强；41-60：有服务费调整机制，调整机制可操作性一般；21-40：有服务费调整机制，调整59、机制可操作性差；0-20：没有服务费调整机制。苏州宿迁工业园区污水处理及再生水 PPP 项目 物有所值评价报告 32 编号 指标 评分参考标准 10 经验效益 81-100：要求社会资本具有很严格的业绩经验和很高的技术管理能力，有很强的经验效益；61-80：要求社会资本具有较严格的业绩经验和较高的技术管理能力，有一定的经验效益；41-60：要求社会资本具有一定的业绩经验和一定的技术管理能力，经验效益一般；21-40：要求社会资本具有一般的业绩经验或一般的技术管理能力，没有经验效益；0-20：没有要求社会资本具有业绩经验，没有经验效益。注：1、本项目的定性评价由评审专家依据评价参考标准，结合评价指标体系中的各项评价内容进行分析评价，通过百分制评分法进行打分，结合权重算出各项评价内容的加权得分，得分保留两位小数。2、项目得分范围及结论：61-100：本项目适合采用 PPP 模式，与传统模式比较，具有物有所值；0-60：本项目不宜采用 PPP 模式，与传统模式比较，不具有物有所值。