1、开发边界划定城镇的认识与思考 目录CONTENTS030102国际经验地方探索中央要求04边界定位05划定方法01国际经验p 美国p 日本p 英国美国城市增长边界（UGB）日本城市化促进地区英国绿带（Green Belt）集中配置的一种政策工具实施战略预留强调城市集聚和功能优化区域政府制定基础设施集中配置基础设施集中配置边界内承载了边界内承载了95%95%的人口增长的人口增长限制蔓延为市民提供活动开敞空间在城市和绿带之间划定部分在城市和绿带之间划定部分保障用地，实施战略预留保障用地，实施战略预留制定差异化的建设和开发管控措施，制定差异化的建设和开发管控措施，并允许各类分区叠合并允许各类分区叠合2、将与城市功能关联紧密的历史景观、文化遗产及其周边环境地带一并纳入“城市促进区”闭合界线环状保护区全覆盖功能分区国际经验02地方探索p 共识与经验p 问题与困惑p 叠加生态保护红线、永久基本农田及其他各类禁止、限制建设区域，例如杭州梳理18类禁止、限制建设的空间管控要素进行叠加，在适宜建设区内划定边界地方探索共识与经验:从资源禀赋和生态环境本底出发p 为未来预留一定空间，应对发展不确定性，例如上海在开发边界内预留了约200平方公里的空间留白，在边界外以机动指标的形式对区域性重要通道、重大基础设施用地进行留白。上海市城市总体规划（20172035年）在全市域划定了城镇开发边界，包括主城区（中心城和3、主城片区）、新城、新市镇、集镇、产业园区等的开发边界。城镇开发边界范围2786平方公里，占市域面积的41%边界内的建设用地总规模不超过2600平方公里，占全市域规划建设用地总规模的82%其余18%的建设用地指标在分区规划等下位规划中进一步落实。微信及QQ同号：1115955733，朋友圈每周直接送新资料，http:/，淘宝店名：土木世家规划弹性：（1）边界内预留约200平方公里的规划建设用地，作为战略空间进行功能留白；（2）对区域性重要通道、重大基础设施用地，以机动指标形式进行预留，在总规中不落具体位置；（3）针对不同情境的人口变化，动态调整供地计划和时序，调节土地使用供需关系。上海市城镇开发4、边界范围地方探索共识与经验:应对不确定性p 通过划定开发边界，优化城市功能和形态，例如广州、厦门、南京等运用城市设计方法，预留山海通廊，保持山水格局。温州、丽江等山水资源丰富的城市，在城市布局中充分考虑城市周边的自然环境和文化遗迹，与城市规划建成区统一规划。广州案例：开展总体城市设计，构建山水生态廊道地方探索共识与经验:优化城市功能和形态p 一是部分城市由于建设用地指标限制，未将现状城镇建设用地划入到开发边界内；p 二是弹性空间预留过大,脱离发展实际，以为凡划入边界的用地均可用作开发建设；p 三是边界划定过小，完全以集中建设区作为边界，弹性不足，后期存在频繁调整边界的问题；开发边界和其他规划管5、控引导措施的区别？用地边界生态控制线扩展边界指标管控地方探索问题与困惑03中央要求p 2013年中央城镇化工作会议,习总书记指出：“根据区域自然条件，科学设置开发强度，尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定”。”推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变”。p 关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见，也将城镇开发边界作为国土空间规划的重要内容，提出“在城镇开发边界内的建设，实行“详细规划+规划许可”的管制方式；在城镇开发边界外的建设，按照主导用途分区，实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式。”2012201320142015.92015.122017201820196、十八大优化国土空间格局，控制开发强度新型城镇化规划严格控制城镇边界无序扩张中央城市工作会议科学划定城市开发边界，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变十九大完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作中央城镇化工作会议城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划生态文明改革总体方案明确城镇建设区、工业区、农村居民点等的开发边界省级空间规划试点方案兼顾城镇布局和功能优化的弹性需要，从严划定城镇开发边界，有效管控城镇空间若干意见边界内外管制方式中央要求04边界定位p 治理目标p 规模逻辑p 边界内涵p 形态逻辑n城镇开发边界是实施差异化的国土空间用途管控办法的7、政策边界精细化管理边界内的建设，实行“详细规划+规划许可”的管制方式边界外的建设，按照主导用途分区，实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式边界定位治理目标l 在一定时期内，技术没有根本性的突变，城市的运营必然遵循一定的成本、效应变化规律，理论上存在最佳的城镇规模。l 埃德尔等人的成本收益理论较好地分析了城市实际规模与最佳规模之间的关系。城镇规模的成本效益关系l P2为城镇人均净效益最高时的规模，对于城镇市民而言P2是最理想的规模；l P3为城镇净效益最高时的规模，对于城镇决策者而言为P3最佳城镇规模；l 从经济理性的角度来看，城镇依然可以容纳人口聚集直至达到经济规模上限P8、4，即城镇实际规模大于最佳规模。l 该曲线证明了城镇规模控制和管理的必要性。l 对于城镇决策者而言，P2规模没有使得基础设施的效益最大化，P4规模意味着城镇公共产品与服务的拥挤，超越P3被认为是不经济的，因而城镇规模控制的目标是向最佳城镇规模P3趋近。l 划定城镇开发边界即是为了寻求城镇的最佳规模，引导城镇实际规模向最佳规模目标靠近。边界定位规模逻辑 城镇开发边界是在国土空间规划中划定的，一定时期内指导和约束城镇发展，在其区域内可以进行城镇集中开发建设,重点完善城镇功能的区域边界。01规模边界“双控”城镇集中建设活动既要受下达的规划建设用地规模控制，又受划定的城镇开发边界范围控制。02适度弹性9、布局安排一定比例的弹性空间，作为弹性发展区，实现“规模总量刚性、布局适度弹性”03严控界外建设边界外不得进行城镇集中开发建设，不得设立各类开发区，严控政府投资的城镇基础设施资金投入04界内精细管理开发边界内要编制详细规划，作为用途管制的依据；弹性发展区不得编制详细规划其管理政策内涵应至少包括四个方面边界定位边界内涵l 即划定城镇开发边界、城镇集中建设区边界、城镇弹性发展边界“三条线”。l 形成城镇集中建设区、城镇弹性发展区、特别用途区“三个区”。行政区范围内各区域空间关系示意图 现阶段城镇开发边界划定的政策意图，已从早期单纯地控制城市蔓延、保护耕地，转向兼有促进城市转型发展、主动塑造美丽国土空10、间的综合作用。同时考虑到最佳规模与城镇运营公共产品与服务密切相关，城镇开发边界的形态不应只是一条刚性管控线决定。l 城镇开发边界不应只是一条刚性管控线，还应充分体现国土空间规划精细化管理、弹性管理的要求，可采用“三线型”划法。边界定位形态逻辑05划定方法p 划定原则p 工作组织p 划定步骤p 其他要点划定原则 坚持底线思维，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上 统筹划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界 严控增量、盘活存量、优化结构、提升效率，提高城镇建设用地集约化程度坚持节约优先、保护优先 综合考虑城镇定位、发展方向和综合承载能力的基础上，科学研判城镇发展合理需求 优化城11、镇形态和布局，促进城镇有序、适度、紧凑发展顺应城镇发展需求 坚持以人为本，统筹安排城镇生产生活生态 突出当地自然与人文特色，塑造高品质人居环境提升人居环境品质 严格实行建设用地总量与强度双控 考虑城镇未来发展的不确定性，适当增加布局弹性，科学预留一定比例的留白区。为城镇发展留有空间 结合当地城镇化发展水平和阶段特征，因地制宜划定 特大、超大城市以及资源环境超载的城镇，要划定永久性开发边界。坚持因地制宜工作组织自上而下，上下衔接，分级落实p 省级：统筹提出省域范围内的城镇开发边界划定的总体目标、要求和原则统筹协调城市群、都市圈的城镇开发边界划定工作组织指导市县城镇开发边界划定工作微信及QQ同号：12、1115955733，朋友圈每周直接送新资料，http:/，淘宝店名：土木世家p 市级：组织组织划定市辖区城镇开发边界提出县人民政府所在地镇（街道）、各类开发区的城镇开发边界指导方案p 县级：划定划定县域范围内的城镇开发边界，包括县人民政府所在地镇（街道）、其他建制镇、各类开发区等划定步骤前期评估评价前期评估评价开展前期评估评价1st以理想空间格局为目标形成总棋盘2nd框定建设用地规模总量3rd为未来发展留有一定弹性4th双评价为基础，明确空间范围；双评估为支撑，提出优化方案和应对措施。以城镇有序建设、适度开发、高效运行、宜居宜业为目标，合理谋划发展空间，确定城镇内部的功能布局和空间结构，形成城镇理想空间格局。根据上级规划确定的规模指标，进行合理分解，结合城镇布局方案和近期重点建设项目需求，优化形成城镇开发边界初步方案。考虑到城镇形态完整、预留规模适度以及设施支撑可行，在与初步方案充分衔接后划定弹性空间，形成城镇开发边界方案。形成总棋盘形成总棋盘框定总量规模框定总量规模预留一定弹性预留一定弹性方案协调方案协调方案协调5th市自然资源主管部门在开展城镇开发边界具体划定工作时，应征求相关部门和区县人民政府意见。县自然资源主管部门在开展城镇开发边界具体划定工作时，应征求相关部门和镇（乡）人民政府意见。：