1、管理制度编 制： 审 核： 批 准： 版 本 号: ESZAQDGF001 编 制： 审 核： 批 准： 版 本 号: 危化品安全管理要规范化、制度化 自危险化学品安全管理条例实施以后，危险化学品生产许可证的发证工作便如火如荼地在全国开展起来了，政府主管部门和众多企业都投入到紧张的危化品生产许可证发证工作中。产品许可证发证工作是一项政策性很强的工作，对企业而言涉及能否组织产品生产的生存大事；对政府而言，涉及保障人民与社会安全的大事，无论从哪个方面看都是马虎不得、必须严肃对待的大事。通过对近两年来危化品生产许可证发证情况的观察与了解，笔者认为：现行的许可证审查发证体系存在着一些问题，有待不断完善2、，以保持许可证发证工作的权威性、严肃性、有效性。一、现行危化品生产许可证发证体系中存在的问题1、实施细则等许可证审查规范的部分条款针对性不强，部分表述不合理。自2002年公布了液氯、盐酸等第一批实施生产许可证管理的危化品目录后，相应的各危化品的生产许可证实施细则等相应的许可证审查规范便逐一公布并被要求按其实施审查。但查阅从2002年直至最近发布的危化品实施细则等审查规范，就会发现其中存在着下列的一些问题：（1）产品生产条件审查办法部分条款存在针对性不强的现象。如在各危化品实施细则中规定的企业生产条件审查办法中，都有一项对“此项不适用”的解释条款，如液体无水氨产品生产许可证企业生产条件审查办法，3、在其“说明”的第6项中这样表述：“本办法中的此项不适用一栏用以写明对生产某种产品的企业审查时可删减的条款”。问题是既然已明确规定了是“液体无水氨”产品的审查办法，怎能再提“生产某种产品”呢？出现这样的情况，根源在于照抄了国家工业产品生产许可证企业生产条件审查办法（以下简称国家审查办法）中的原话，而国家工业产品生产许可证企业生产条件审查办法是一个适用于所有实施生产许可证管理的产品的通用审查办法。又如，在生产条件审查办法第二部分“生产资源提供”中，国家审查办法提法是“设备工装”，而在甲醇产品的许可证生产条件审查办法中几乎照搬了国家审查办法的内容也提“设备工装”，然而按行业惯例，化工行业对“设备工装4、”一般用“生产设备”的提法，而机械行业对“设备工装”一般用“工装”的称呼，国家的审查办法适用于各行各业，规定“设备工装”的要求本很正确，但若照搬到化工产品如甲醇、有机产品、盐酸等产品上，则显得不够严谨，针对性不强。（2）产品抽样、检验制度部分条款规定内容不充分。一是未能充分考虑以管道输送的产品的抽样问题。目前在大规模开发区、大企业集团内，产品具有高关联度，不设储存装置，产品生产出来后直接以管道连续交付产品的形式很普遍，但遗憾的是在制订产品抽样规则时未能充分考虑此种情况，这样造成实际操作时无法按规则在“储罐”中取样，而有的规则规定的“贮罐产品必须不得少于量”的规定更是无从谈起。二是产品检验收费不5、明确。未能像审查费与公告费一样在实施细则中明文规定产品的检验费用，而是往往以某文号代替，含糊地列出依据的规定，给企业一种不规范不公开的意味。这样因为没有明文的规定，实际情况是企业在审查中是处于弱势地位，企业是不可能就检验费用与检验机构讨价还价的，而是检验机构要求缴多少就得缴多少。（3）产品许可证发证的系统性考虑不够充分。由于工业生产都在向深度与广度拓展，某一个产品往往是一个系列产品的一部分，如合成氨生产往往有联醇装置有甲醇产品，而甲醇又往往与甲醛相伴，故而在危化品许可证申证发证中，企业往往希望关联度高的系列产品能够同时开证，一次性申报一次性接受审查。但实际情况是国家在组织产品发证时，常常要求成6、熟一个开证一个，各产品单独申证，各自组队对企业进行分别审查，这样往往是企业一套人马向几个审查组重复许多同样的接受审查情况，企业疲惫不堪。2、部分审查员素质不高，影响了审查的公正性与权威性。这包括二个方面，一是个别审查员道德素质的低下，造成了“一只老鼠害锅汤”的恶劣影响。由于生产许可证的审查是政府的法律行为，带着明显的强制性，而个别职业素养差的审查员“仗势欺人”，以“上级检查”自居，出现了一些严重损害许可证管理的不良行径：在审查前提出诸多不合理要求，如要求企业挂横幅欢迎、车辆接送，更有甚者，提出审查前预查（即咨询）并索取费用等；在审查中对审查范围外的企业事务乱发表意见，揪住企业存在的问题暗示“化7、钱消灾”，吹虚自己的权力，胁迫企业签订业务咨询合同等。二是审查员专业素质不高，造成了企业轻视生产许可证审查的不良后果。个别审查员仗着自己已是ISO9000的审核员，不认真学习领会许可证审查办法的要点重点，在审查中不是有条不紊地系统审查，而是或凭经验办事、或僵硬地对照条款要求企业提供证据，表现出条款不熟悉、行业不熟悉、产品不熟悉、解释不到位的四“不”情形，从而错误地让企业真实地感受到许可证审查也就是“外行看热闹”而已，既对企业起不到指导作用，更谈不上造就法规的“镇慑”效应了。3、遗漏生产企业的问题。实施生产许可证管理就是要将全社会所有的已纳入许可证范围的产品生产企业都有效地受监督管理起来，因此全8、范围地覆盖是检验许可证管理成效的一个重要因素。由于在危险化学品安全管理条例颁发前，许多危化品都未纳入许可证管理的范畴，许多生产企业都没有许可证的概念。在条例颁发后，如何一个不漏地将所有企业都管到位是个重要的问题。从目前的情况看，尽管某个产品已开始了发证工作，但却有企业连信息也没得到，造成了部分未能及时申请、及时得到培训与指导、及时领证而将被无证查处的问题。二、完善发证体系的建议许可证发证体系涉及三个行为主体：产品生产企业、审查员、政府主管部门（即质量技术监督局及其下属的许可证办公室），只有各主体均切实地履行了各自的职责，做好各自的工作，发证工作才能有效地开展。应该看到的是，三个主体的地位是不对9、等的，生产企业是处于被审查的地位，许可证管理的强制性、权威性、有效性更多地取决于政府主管部门及审查员。笔者以为，为保持许可证发证工作的权威性、严肃性、有效性，抓好审查细则及生产条件审查办法、检验规则等审查规范的制订，做好审查员持续的培训，建立健全危化品生产经营企业网络，构筑危化品生产许可证发证体系中政府审查员企业三者之间的“订法执法反馈监督”的稳固三角架是一项重要的工作。审查规范的制订、审查员队伍的管理、完善的企业网络的建立是政府部门在开展生产许可证管理工作中必须切实做好的几项基础工作，对无证的查处当属事后的有益补救措施，重点工作当放在事前的控制上。1、从完善规范入手，政府主管部门切实树立起“10、法律制订者”的权威。审查规范的制订必须综合考虑、切合实际，具有指导作用。尤其是作为审查准则的产品实施细则及产品生产企业生产条件审查办法，其内容应充分考虑行业特点、产品的技术发展现状，要表述清楚、重点明确，最好能对否决项目作出具体的规范说明。应坚决杜绝照抄照搬的行为。应充分发挥审查部专家的作用，实施细则与审查办法在发布前应切实做好文件的专业审查工作。既然在各产品的审查办法中都对企业的文件管理提出了控制要求，作为政府主管部门就更应“以身作则”，对细则与办法包括检验抽样规则的内容进行细致的审核，确保出台规范的适宜性、充分性、权威性。同时在制订规范时能统筹考虑各产品的关联性，系统地将关联度紧密的产品同11、时纳入发证目录，同时组织审查规范的制订并同时发布，组织联合审查组同时对企业进行检查，则可大大提高发证工作效率，也会得到企业的大力欢迎。2、严抓审查员的素质建设，树立起生产许可证发证工作的公正权威理念。产品生产许可证的发证依据是现场审查员的审查结论，发证的权威性与公正性取决于审查员现场工作的公正性与专业性，无论是生产条件的现场审查还是产品质量的检验无不如此。作为政府主管部门的“形象代言人”，审查员的一言一行无不被被审企业所评估。为此建立一支高素质的审查员队伍就势在必行了。（1）首先是建立审查员信息资源库。与ISO9000标准的普遍适用性相对，产品许可证工作更强调技术专业性，为此有必要按业务范围、12、产品领域建立审查员的信息资料，可行时，可详细到是工作性质是生产产品或经营产品或开发产品，生产产品时是以何种生产工艺组织生产等，这样在派遣审查员组成产品审查组时，就更有针对性与专业性。（2）重点是要加强审查员业务素质的培训，这是确保审查权威性的根本。这包括审查前、审查中、审查后的三个阶段的持续培训。省许可证办公室应当仁不让地负担起此项工作，而且应做到长期不懈持之以恒。审查员审查前的专业培训，重点是结合实施细则与审查办法进行，清楚地说明否决项成立的条件、允许的让步程度及审查的重点。虽说所有的审查员都是经过了审查员的考试合格持证上岗的，但毕竟受到自身专业与经验的制约。而往往对一个企业产品的审查，仅派13、23名审查员在1天时间内完成审查，这种情况下事前的审查培训就尤为重要了，而简单地寄希望于审查员自己“自学”，是不足信也是不可取的。审查过程中的培训，重点在于审查组长对审查准则的把握上。对组内审查员的审查内容，组长应予以全过程的关注，指导审查员把握审查的重点。如文件管理与现场管理，当然现场更重要，纠缠于个别文件的审批手续缺乏或发放不到位而开出不合格项，意义不大，对企业的触动也不大。审查后的培训，应集中在经验教训的总结上。政府主管部门应及时地召开阶段性的审查员会议，总结前一阶段审查过程中发生的难点、疑点，有针对性向审查员予以“技术交底”，以确保审查员持续准确地把握产品审查要领，更好地做好下一阶段的14、审查工作。（3）不应放松的是抓好审查员的职业道德的建设，这主要应通过建立规范的审查员考核制度来保证。目前的考核制度中，未能主动收集企业对审查员的意见，只有在企业投诉时政府主管部门才得以发现某个审查员的不良业绩。因此有必要主动地征寻企业意见（如发放调查表），定期对审查员作出全面的业绩评价。3、建立完善的危化品生产企业信息库，及时提供与许可证管理相关的业务培训尽管国家已有了危险化学品登记管理办法，规定生产储存企业必须按此规定到化学品登记注册办公室进行登记，但此项工作归口国家安全生产监督管理部门。作为生产许可证的主管部门国家及地方质监局，如何共享此资源、如何在换发证时不遗漏一家企业，还是个应积极探索的课题。可共选择的途径有：一是通过政府部门之间的协调，以共享登记办公室的资源，一是地方质监部门与工商行政部门协调，从营业执照的发证情况信息自主建立企业的管理信息库。从节约资源与提高效率的角度思考，共享安监部门的登记资源当属便捷之路。