1、上海市虹口区综合防灾减灾规划（20232035年）（征求意见稿）上海市虹口区应急管理局2023年9月概要为夯实城市防范应对自然灾害和事故灾难的空间资源保障基础，强化国土空间防灾安全韧性，推进灾害防治重点工程建设，提升城市综合防灾减灾的功能韧性、过程韧性和系统韧性，做好应急综合服务设施与应急保障基础设施的规划与布局，虹口区应急局组织编制了虹口区综合防灾减灾规划（20232035年）。该规划按照上海市综合防灾减灾规划（20222035年）相关要求，聚焦于灾害现状调查与评估、防灾减灾能力分析、综合防灾减灾韧性体系构建、国土空间韧性治理格局以及主要防灾减灾设施布局，旨在通过优化防灾减灾的管理机制、预警2、监管体系、基础设施布局、救援力量与物资保障等内容，全面提升虹口区综合防灾减灾能力。 1现状与问题一、 现状在虹口区区委、区政府直接领导与各部门协调配合下，以系统治理为路径，以依法治理为准绳，以综合治理为牵引，以源头治理为抓手，以科学治理为支撑，建构先进的综合防灾减灾管理体制机制，合理布局规划综合防灾减灾基础设施，完善应急救援指挥体系、力量体系和物资保障体系；以可持续发展为目标，开展科技创新，提升综合防灾设施和基础设施的维持力、恢复力和发展力，推进综合防灾减灾韧性项目、社区或城区建设；以智慧发展为目标，开展系统创新，强化监测、预测、救援的有机统一，提升城市综合防灾减灾的系统韧性。（一） 监管、预3、防能力持续完善1.自然风险普查取得良好成果。全面展开首次自然灾害综合风险普查，普查数据质检合格率达到100%。各街道成立应急管理办公室，并设立灾防委员会和灾防办公室，建立完善区、街镇、居委会三级风险隐患信息报送体制，构建自然灾害风险事故防范化解和灾害应对处置的“第一道防线”，确保风险预警的最后一公里畅通无阻。 2.事故风险排查有序进行。制定虹口区安全隐患动态清零专项行动方案和隐患排查指南，明确各应用场景的安全隐患排查要点，开展全域性的隐患排查和定期检查督查，实行“每月一重点、每月一督查、每月一通报”。认真贯彻执行全国安全生产专项整治三年行动计划，持续推进危化、消防、建筑施工、道路交通、危废、特4、种设备等重点行业领域的三年行动集中攻坚，动态更新专项整治的进展和清单，有力地保障了城区的安全运行和人民群众的生命财产安全。应急预案不断完善，全面完成街道级的应急预案体系建设，重新编制修订了虹口区应对大风、大雾、高温、雷电气象灾害等多项应急预案。 3.重点区域建设稳步推进。着眼于北外滩建设，推动政府和学校的合作，成立应急创新联盟（基地），制定虹口区北外滩安全风险防控体系方案。以白玉兰广场为试点，制定超高层建筑的应急管理规范，并推广应用。以太阳宫为试点，探索大型商业综合体综合减灾能力的提升，为全区商业综合体的安全韧性建设提供可行方案。（二） 抗灾能力不断增强1.突发事件应急处置效率显著提升。全区范5、围内，已基本形成了高效的突发事件应急处置机制，表现为统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效。这一机制的建立使得我们能够有效地应对各类灾害事件的突发情况。同时，我们进一步明确了有关部门、街道和区属集团公司在安全生产方面的职责分工，并完善了安全生产督查和考核机制。对负有安全生产监督管理职责的区委办局、街道和区属集团公司的安全生产工作进行了加强监督，从制度上严压实行业部门监管责任、街道属地责任和企业主体责任。2.社会共建共治能力不断拓展。全区积极贯彻军民融合发展战略，推动军民协同一体的应急救援协同机制。同时，全区坚持共治共建的原则，积极引入社会力量参与应急管理工作，并完善了社会力量参与应急救援的机制6、。全区鼓励社会力量在应急救援过程中发挥作用，实现其价值。3.基础设施防御能力得到优化。全区大力推进防汛基础设施的改造与建设工作，已完成了和平公园雨水调蓄改造项目以及沙泾港（曲阳路段）防汛墙改造项目。同时，区里积极配合市级部门推进曲阳污水处理厂初雨调蓄、汉阳、临平和大名排水系统的建设工作。全区还开展了城镇燃气安全整治“百日行动”，完成了燃气管道占压整治工作，并有序推进了城镇燃气隐患和老旧管网的更新改造工作，安装了餐饮企业可燃气体报警切断装置，安装率达到了预期目标。此外，全区也完成了53个小区供水系统的修缮任务。（三） 救灾、保障能力强劲有力1. 应急救援队伍能力精进不休。已建设各类应急救援队伍，7、实现全域应急救援圈的全覆盖。修订应急指挥手册，配置应急执法通讯装备，提升应急处置能力，并且在常态化和重要时间节点上加强了值班值守、应急处置和信息报送等工作。街道、企业等各个单位多次开展次应急演练，挂牌外滩隧道、白玉兰、地铁大连路站、来福士广场等4个社会实训基地，建立应急演练长效机制，提升了各级应急救援队伍实战化能力。2. 应急物资保障能力不断夯实。完成全区应急物资统计，目前全区设69个应急物资装备储备仓库，含安全生产、防汛防台、消防救援等各类应急物资合计36369件。完成救灾物资储备清单，汇总33个单位（部门）的应急队伍和物资储备信息，确保物资备得足、调得动、运得出、用得上。3. 资源协同调配8、共享取得成效。区、街道、居委三级救灾物资共用共享、调拨运输、日常管理等制度不断完善，在全市率先制定应急物资和应急装备管理办法。统筹应急救援队伍以及应急物资在全区的调运分配，推动虹口区保障能力进一步提升。（四） 安全文化宣传手段多样化1. 打造宣传教育新阵地。建成上海市首家区级层面的综合性安全教育体验馆“虹口区安全（应急）教育体验馆”。启动应急文化“大篷车”活动，将移动的体验馆带进社区、家庭、企业和学校。完成虹口消防救援站、江湾消防救援站、江杨消防救援站三处队史馆建设。北外滩消防救援站挂牌新时代文明实践特色站。2. 积极加强宣传与科普。积极开展安全生产月、安全生产法宣传周、防灾减灾宣传周等活动。9、各部门、各街道线上线下多种方式推进习近平总书记关于应急管理重要论述学习教育全覆盖。全区成立近200人骨干区委讲师团，年均巡讲2000余场次。街道每季度组织干部开展轮训，推动辖区企业广泛参与安全生产实务培训，强化安全管理水平。积极用好微信公众号等线上宣传平台，推送宣传材料200余篇。3. 多渠道开辟宣传阵地。用好微信公众号宣传阵地，充分发挥“应急管理报”等区级媒体平台作用，扩大宣传和科普的覆盖面。利用安全应急教育体验馆，通过场景和视频应急虚拟现实技术的结合，让居民参与各项互动体验项目，增强了他们对掌握各类安全知识的重视，提升了他们的安全知识储备。同时，结合512防灾减灾宣传周、安全生产月等实践活10、动，大力宣传普及安全生产和应急管理法律法规、基本常识和基本技能，建立了分类别、多层次、全方位、广覆盖的全员安全宣传体系，不断增强社会公众风险防范、安全应急意识和自救互救能力，积极营造全社会关注安全、全民参与安全的良好安全文化氛围。二、 存在的问题（一） 管理体系尚需标准化随着新一轮大开发大建设不断推进、居民风险防护意识不断提高，自然灾害防治工作的要求也随之提高。为了将灾普成果应用到自然灾害防治、国土空间规划、防灾减灾规划等领域，我们需要建立标准化的管理体系作为城市应急的基础，切实筑牢城市安全防线，提升安全生产监管效能，提高事故灾难应对处置能力。（二） 应急基础设施应急救援能力有待完善目前，全区11、应急避难场所人均面积1.34平方米，已达到2025年规划要求，但目前存在多方共用情况。消防站的服务人口按指标要求小于等于12万人/个消防站，但全区目前单个消防站服务的人数超过了指标要求，因此需要在不足区域增设消防站，以完善应急救援能力。（三） 应对多灾种、跨区块协调能力需要优化需要对标上海市综合防灾减灾规划城市和社区可持续发展以及韧性城市和防灾分区的管理要求，进一步从“经济、教育、能源、环境与气候变化、安全”等多方位进行梳理分析。制定差异化目标任务，加强区域整体资源挖掘、整合，精细化城市防灾规划，不断强化科技支撑，夯实基层防灾减灾能力，以提高对多种灾害的应对能力并加强跨区块的协调能力。2规划总12、则规划按照上海市城市总体规划（20172035年）城市安全韧性要求，本规划以管理功能、防御功能、社区管理功能为核心，致力于完善城市综合防灾减灾功能韧性；以维持力、恢复力、发展力为导向，强化城市综合防灾安全过程韧性；以国土空间治理格局体系、防灾减灾综合防治体系和智慧化一体化为要点，锻造城市综合防灾减灾系统韧性，建立与“韧性城市”目标相匹配的综合防灾减灾空间治理管控。统筹灾害事故风险防控及应急工作，科学划定防灾分区、推动差异化建设、推进重要防灾减灾设施布局落地，以此为指引，编制上海市虹口区综合防灾减灾规划（20232035年）。一、发展目标与指标【近期目标】到2025年，基本完成虹口区的综合防灾减13、灾韧性体系构建，完成重要防灾减灾设施规划布局，深入应用数字化技术，大幅提升民众安全意识和自救互救能力，显著提升应急响应、指挥、处置能力，持续改善安全生产形势，明显增强自然灾害防治能力，显著提升全社会防范和应对灾害事故的能力，实现虹口区应急管理工作与全市应急管理工作深度对接，确保城市综合防灾减灾工作良性发展，实现可持续态势。【远期目标】到2035年，基本形成自然灾害智能监测预警体系和综合防灾安全空间韧性格局，建立高效科学的综合防灾减灾体系，科学合理规划重要防灾减灾工程布局，全面提升城市综合防灾安全维持力、恢复力、发展力，基本建成安全韧性城市。全面领先于全国的政府应急响应和救助能力，公众的防灾减灾14、救灾意识和能力将达到较高水平，形成全天候、系统性、现代化的城市安全保障体系，以确保人民群众的生活更安全和放心。二、指导思想本规划以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党中央、国务院和市委、市政府关于风险防范与应急管理的工作部署。坚持强化安全韧性适应理念，着力构建机制、补齐短板、增强能力、促进协同、巩固保障，结合综合防灾减灾规划的“综合”理念，统筹发展和安全。致力于健全应急管理体制机制，提升基础设施抗灾设防水平，完善基层应急管理体系，全面提升应急管理水平。合理规划应急避难场所，全面提升监测预警、预防救援、应急处置、危机管理等综合防范救援能力，全力防范化解重大安全风险，提升事故灾害处置15、能力。全面推进应急管理体系和能力现代化，统筹拓展城区空间韧性，有效强化城区工程韧性，全面提升风险治理韧性，积极培育城区社会韧性。继续为经济社会发展提供有力安全保障，切实提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。三、规划基本原则（一）生命至上原则。坚持以人民为中心的理念，弘扬生命至上，安全第一的思想，依靠人民，牢固树立底线思维和红线意识，把保障人民群众生命财产安全作为首要任务，大力实施安全发展战略，最大程度地降低灾害和事故风险，减少人员伤亡和财产损失。（二）依法治理原则。运用法治思维和法治方式提高应急管理的法治化、规范化水平。依法监督，严格执法，在应急管理工作中推进法治政府建设，提高依法行政水平。（16、三）源头治理原则。坚持问题导向、目标导向和结果导向，从根本上消除事故隐患。切实转变理念、狠抓治本， 尽监管职责，强服务意识，关口前移、重心下移，提高全民安全意识，发挥社区、居民作用，及时发现隐患，从源头上消灭事故萌芽。（四）综合治理原则。系统分析问题，综合解决问题，针对重点行业领域和重点区域，围绕应急管理的重点、难点、焦点问题以及关键、薄弱环节，坚持科技赋能，夯实科技支撑基础，畅通信息共享渠道，明确发展方向，多部门齐抓共管、上下联动，以点带面、全面推进。四、规划范围和期限（一）规划范围：虹口区规划范围总面积约23.48平方公里。（二）规划期限：本专项规划期限至2035 年，近期至2025年。 17、3 虹口区综合防灾减灾韧性体系一、安全功能韧性安全功能韧性主要反映了在区委和区政府组织领导下，整个社会系统抵御灾害事故的基本能力建设程度，体现在面临自然灾害和事故灾难发生时，社会系统的应急响应能力和基础设施的抗击打能力。（一）提升应急管理功能韧性1.健全城市安全规范标准进一步完善城市综合防灾减灾规划标准和应急避难场所设施设备物资配置规范，以及应急避难所分级及分类规划标准。完善各类重大灾害的专项应急处置预案和灾后重建方案。健全街道应急管理能力标准和综合监测预警标准；确保应急保障基础设施和应急服务设施的配置满足安全保障的规划要求。2.完善城市安全责任体系研究进一步健全本区“三管三必须”（管行业必须18、管安全、管业务必须管安全、管生产必须管安全）责任体系的指导意见。加强党工委对应急管理工作的统一领导，推动安全监管、消防行政执法权限向基层延伸。形成分管区领导牵头，各单位职权清晰明确的应急管理责任制。 3.强化城市应急救援队伍完善社会力量参与应急救援的机制；加强对救援志愿者队伍的建设和培训。建立志愿者信息化平台，贯彻军民融合发展战略。促进区与街道两级的救援队伍与专家队伍形成联合机制。 （二）提升基础设施功能韧性基础设施功能韧性强调在基础设施使用过程中考虑到各类灾害和社会的可持续发展。其目标是使基础设施更加具有弹性，以适应各种不同的灾害和环境变化。1.增强防洪排涝基础设施的供给可靠性加强内河薄弱段19、防汛墙防汛能力，推进提升调蓄绿色设施和灰色设施的建设标准，到2035年提标调蓄绿色设施规模达到15万m3，并提升初雨调蓄灰色设施规模达到3.3万m3。推进城镇雨水排水系统建设，实施“绿色源头削峰、灰色过程蓄排、蓝色末端消纳、管理提质增效”策略。根据实际情况，提升老旧居民区排水管廊排水能力，确保排水系统基本达到5年一遇的排水能力，并满足100年一遇内涝可控的规划要求。推进海绵城市建设，在北外滩和虹镇区块进行试点，结合旧区改造、公园绿地和道路建设等，推进海绵城市建设。2.优化消防站的应急救援功能硬件设施方面，继续推进邢家桥、余杭路桥地段取水码头建设；根据“全灾种、大应急”职责使命建设要求，结合虹口20、区发展规划，进一步完善消防站布点；按照街道社区设置应急救援站，打造“十五分钟”应急响应圈；利用消防体验馆强化消防的宣传教育功能。软件设施方面，加大特勤消防救援、水域消防救援、战勤保障、消防综合训练等四大系统建设力度；推进消防部门与其他单位的数据进行一网统管；加强对智慧消防三维可视化平台建设的资金支持，强化“透明化战场”功能。3.推动生命线工程设施网络立体连通统筹规划建设水、电、气、通信、能源、交通等市政基础设施，持续推进旧管网改造项目和综合管廊建设，增强城市运行基本“生命线”防御功能。加强水质监测预警，强化饮用水保护，保障水质安全。加强电力安全管理，落实事故预防和隐患控制措施。推进燃气安全管理21、专业队伍和专业人员建设，完善燃气安全监测预警网络建设。推进建成无人机全区远程侦察处置灾情系统，为全区配备无线通信系统，提高通信能力。强化应急能源服务站点空间合理布局，大力提高应急能源供应能力。强化交通部门与其他单位的合作，完善应急交通运输系统。加强与燃气、电力等公司的协调沟通，进一步加强生命线工程“分布式”建设。4.增强应急避难场所规范化建设推进应急避难场所的要素性提升，从“单一避难”向“综合发展”转变；依托虹口区城市建设情况及相关规划，结合城市建设动态，抓住机遇适时切入落实应急避难场所；针对各街道人口结构高异质性的特征，适当柔化各应急避难场所的使用边界；将健康、柔和等理念全面融入应急避难场所22、规划的编制和实施中；各部门联手推进应急避难场所管理规范建设，明确应急避难场所的开放标准、物资储备标准、应急通道设置标准等规范。5.健全建筑物抗震能力管理虹口区抗震基本设防烈度为度。确保关键设施和要害系统按照更高的抗震标准设防，以应对极罕遇地震。特别是中小学校、医院等设施要能够抵御地震，确保弱行为能力人群的安全和重大基础设施的正常运转。按照建筑抗震设计规范，合理确定虹口区相关重大建设工程，尤其是北外滩核心区超高层建筑物和基础设施抗震设防要求，提高虹口区老旧小区建筑物抗震等级，以满足当前的抗震要求。（三）提升社区治理功能韧性1.推进街道组织管理体系的标准化建设加强虹口管辖范围内各街道组织架构的标准23、化配置，建立统一的街道组织体系、明确岗位职责和物资调配机制，推动各街道办公室工作内容的规范化建设。促进各街道办公室相互借鉴交流，形成标准化的职能设置，提高灾时应急反应速度，增强灾时应急处理能力。2.加强应急疏散通道功能拓展统筹考虑城市用地和交通网络，推动不同交通方式之间的有机衔接，构建一个综合的“航运航空铁路公路轨道交通”一体化应急救援通道网络。在制定疏散通道开放标准时，以路网专项规划和综合防灾规划为指导，规范疏散通道的标识和划线标准。优化大型救灾设备和老旧小区生命通道工程通行条件，加强疏散救援通道沿线建（构）筑物梳理和整治。优化各类疏通道路的利用效率，强化各类交通分流功能，确保灾时通行能力。24、3.增强城市安全监管功能进一步加强负责安全生产监督管理职责的相关单位对安全生产工作的监督；推动区、街道、居委三级基层安全工作网格管理从检查到执法的延伸构建，形成安全“网格化”管理体系。从严压实行业部门监管责任、街道属地责任和企业主体责任，健全完善“横向到边，纵向到底”的“大安全”责任体系。充分利用信息智能等技术，健全“智慧安监”系统的功能，促进区级和街道应急指挥系统与上海市系统联通。拓宽和畅通社会监督渠道，接受社会公众的公开监督。二、安全过程韧性安全过程韧性包括过程的维持力、恢复力和发展力，反映灾害来临应急响应时系统应对抵御灾害侵袭，避免过程失效及灾后快速恢复（重建）系统的能力水平。（一）城市25、安全风险评估、管控维持力建设1.改善城市安全风险评估功能进一步完善综合防灾安全风险评估论证机制，对居民生活区、商业区等城市功能区建设项目前开展风险评估工作，实施重大安全风险一票否决制度。完善综合管廊、大型综合体、地下空间、养老托幼、医院学校等场所的综合风险评估标准，深化城市地震、气象、地质等领域的灾害风险评估，全面提升风险分级管控与隐患排查治理效能。推行防灾减灾风险评估智慧化，依托已有信息搭建虹口区预知研判模型，提高监测预警和风险评估能力。2.优化城市安全风险管控功能完善虹口区风险管理方法、专项灾害应急预案、资源配置等方面标准规范；加强行业监管和执法力度，将风险维持在可控范围内；明确风险清单中26、各街道、各部门对应的风险管控责任，推动风险监管执法规范化和标准化；各部门之间加强合作完善重大风险联防联控机制，建立多边机制和合作框架。强化虹口区防洪排涝设施、消防设施等防灾减灾设施功能，并加强对设施的维护和管理，增强风险防控能力。3.强化人员密集场所风险防范加强人员密集场所风险常态化管理，加强人群密集场所的人流量监控，并及时调整措施以适应实际需要。设置人群密集场所突发事件管理指挥机构，并合理配置先进的装备、器材、通信和交通工具，积极开展应急演练。强化街道与公安、消防、医疗等部门协调配合，完善人群密集场所突发事件响应机制。参考建筑、消防等领域的标准和规范，确保人员密集场所的设计与建筑符合安全要求27、。（二）基础设施恢复力建设突出各级指挥机构和应急管理部门指挥调度智能，完善应急救援指挥体系、力量体系和物资保障体系，处理好“统”与“分”、“防”与“救”、“上”与“下”和“平”与“战”的四大关系，遵循“统一领导、归口管理、分工负责”的原则，有序开展地下综合管廊建设，加强城市交通、供水、排水防涝、供气和污水、污泥、垃圾处理等基础设施的全生命周期维护管理力度，统筹做好综合防灾减灾救灾工作。1.改善应急综合保障能力进一步完善区、街、居三级应急物资储备体系，推进政府物资储备与企业、商业以及家庭储备的多元有机结合；根据本区常见灾害特点和应急预案要求，合理配备应急物资。突出各级指挥机构和应急管理部门指挥调28、度智能，完善物资调配体系。推进虹口区构建一体化应急通信保障网络，强化极端条件和恶劣工况下现场应急通信保障。合理规划和储备足够的能源储备，探索构建分布式“应急能源系统”。2.提升应急供水保障能力进一步提升原水、供水、应急水保障能力，开展市域水源地互联互通，推进应急供水深井建设与监控管理，到年，结合类应急避难场所内设应急供水深（管）井，共增设应急供水深（管）井处。加强水质监测预警，强化饮用水保护。加快供水管网和区间连通管建设，常态化开展水土流失监测。3.增强综合立体交通网络的结构韧性健全交通运输和交通安全管制机制和应急救援“绿色通道”机制；打造综合立体交通网，推动多种交通方式之间有机衔接。进一步加29、快智慧交通发展，建成完善上海智能交通管理中心虹口分中心。继续推进虹口核心区地下整体大开发规划，为虹口无车区建设提供地下通道交通安全保障。优化虹口区慢行交通环境，持续推进北外滩核心区建立空中连廊，地下步道等设施。4.完善应急医疗设施建设细化灾害规模救治及不确定性卫生应急需求细则，根据实际情况不断完善应急医疗响应预案，优化应急救治绿色通道机制；建立区内定点医院整体转换机制和应急救治“预备役”制度，完善应急状态下医疗卫生机构动员响应、人员调集、征用腾空和区域联动机制。结合地理位置、医院特性、和灾害特征等因素进行统筹规划，建立健全“市级定点医院区内市级医院区域医疗中心区级诊治医院社区卫生服务中心及其他30、区内医疗机构”应急医疗救治格局。5.推动生命线工程设施综合管廊建设持续推进旧管网改造项目，与城市规划结合，继续推动编制地下综合管廊规划，有序开展地下综合管廊建设，增强城市运行基本“生命线”防御功能。加大管廊设施全生命周期维护管理力度；推动管廊设施数据库融合建设，实现对管廊设施、安全状态等信息的即时监控和管理。因地制宜，进一步完善虹口北外滩超高层集聚区、虹口无车区地下管线管廊设施安全管理和维护，为虹口打造韧性城市提供完备的管廊管线基础。6.发展多元化能源需求大力提高应急能源供应能力，结合规划新建应急服务站点，构建分布式应急能源系统，保障重点区域的能源供应安全。推动虹口区能源供应的多元化，建立完善31、的能源储备体系；根据需求和风险评估，合理规划和储备足够的燃料、电池等能源储备，以备紧急情况之需。打造集“能源流、业务流、数据流”为一体的“综合能源管控平台”，为虹口区规划建设供强大的能源数字化助力，构建安全韧性的能源保障体系。7.加强公众通信网络的韧性建设推广使用和短波广域分集等技术，完善应急管理指挥宽带无线专用通信网。建设高通量卫星应急管理专用系统，扩容扩建卫星应急管理专用综合服务系统，全面形成应急管理信息化体系。推进通信、数据传输网络工程双重预防体系管控，完善通信网络监测预警与应急响应机制，提升恢复能力。依托应急管理基础数据库和现代化信息技术，及时发出预测、预报、预警信息，规范并拓宽预警信32、息发布渠道。（三）社区安全发展力建设1.强化安全示范社区建设推动形成职责分明，标准统一的社区组织体系；建立灾害事故隐患排查机制；定期进行风险评估，加强对脆弱人群的管理；推进辖区内应急避难场所建设，推进社区防灾减灾智慧化建设；完善街道应急物资储备体系、应急物资储备点；引导社会力量积极参与应急管理工作；定期对应急队伍人员进行专业化培训；每年定期组织综合性应急演练；积极与各个单位开展应急领域的合作；做好经常性科普宣传安全教育。2.恢复重建科学化坚持政府主导、社会参与、受灾群众自救互救的灾后恢复重建工作机制，充分发挥各部门、单位的作用，引导全社会依法参与、协同推进灾后恢复重建。完善灾情核查、损失评估、33、救灾捐赠、灾害救助等制度，健全救灾款物使用管理和救灾物资征用、补偿、运输及租赁保障机制，优化自然灾害救助金融支持和财政扶持政策体系。坚持政府推动、市场运作原则，引导和发挥保险机构参与风险防范、损失补偿、恢复重建等方面的积极作用。3.减少城市自然灾害和事故损害减少因自然灾害产生直接经济损失，提前进行风险评估和预测；完善灾害监测和预警系统，及时发布警报信息，提醒公众和相关部门做好防范和应对准备；建立和完善自然灾害保险制度，以分散和转移灾害风险。减少死亡率，在规划和建设阶段，加强对潜在火灾、交通、自然灾害风险的评估和规划。加强公众对灾害的认知和意识，教授逃生自救技能等，提高公众在灾害事件中的自我保护34、能力，减少伤亡。三、安全系统韧性安全系统韧性是指一个系统在面对意外事件、威胁或灾害时，能够维持正常运行并迅速恢复到正常状态的能力。它体现了系统抵御风险和挑战的强大能力，具有弹性恢复、容错性和冗余性、快速响应和灵活性、持续改进和演化等特征。通过创新发展，我们可以整合人、自然（环境、生态）、社会的共通共治，提升物质、机体、文化一体化安全的运行。（一）国土空间治理格局的系统韧性1.持续开展国土自然灾害普查，加强国土空间规划推动防灾减灾要求在国土空间规划编制实施、重大项目规划建设中落实。通过虹口区灾害现状调查与评估，识别虹口区关键致灾因素并得到全区风险评估结果，在此基础上对区域进行划分或分类，判别不同35、区域的风险等级，建立完整的防灾减灾韧性评价体系。2.充分论证国土空间规划布局，做好空间综合治理 依托各街道，综合考虑灾害点分布特征、防灾减灾设施现状、重点灾害高风险区域位置等因素进行防灾管理单元分区，对各个单元分区实行不同防灾策略。为促进国土空间公平、高效、可持续利用，应采取优化土地利用结构、加强生态环境保护、制定严格的建设控制标准、完善应急救援体系等多种措施进行国土空间治理。（二）防灾能力风险控制的系统韧性1.强化应急预案体系建设虹口区区级层面和街道层面都确定了总体应急预案和专项应急预案，在比较完善的应急预案体系基础上，可以通过及时更新、鼓励社会组织与企事业单位参与等措施进一步加强预案体系的36、建设。2.推进基层应急管理发展进一步推动防灾科普进社区、进学校，使防灾减灾教育覆盖弱势群体、老年人和儿童等特殊人群以及大学等重要场地。为促进基层应急管理工作高质量发展，虹口区应抓好虹口区应急管理智库纵向体系建设与筑牢应急管理智库网底，优化人才整合机制和激励支持机制，不断提高应急管理体系和应急能力建设的质量和水平。3.加强灾害管理区域协作将智慧管理融入应急通讯，协调推动智慧交通、智慧消防等多领域及区重点功能区应用场景研发建设，并有序接入区“一网统管”平台，为应急管理常态监管、常态救援和非常态应急处置等不同场景下语音、视频、数据的传输和通信提供有效支撑。虹口区在未来还需建立完善与相关国家、地区应急37、管理政策信息交流、人才培养、国际救援合作等工作机制，推动国际防灾减灾合作交流。（三）“测报防抗救援”一体化运行智慧系统1.风险信息集成化不断改善应急指挥系统，通过信息共享、指挥调度、决策支持等功能，实现全面的应急管理。建立虹口区城运中心、融媒体中心之间的联络机制，使虹口区城运中心、融媒体中心能够实时共享、传递和查询相关信息。2.监测预警一体化构建覆盖空、天、地、海的自然灾害综合监测预警体系，通过体系内各系统联动，推进专业监测预警与综合监测预警融合发展。气象灾害监测、基础设施监测是增强灾害监测预警能力的重要手段，应在实践中不断提高这些能力。3.防灾减灾智慧化依托政务服务“一网通办”、城市运行“一38、网统管”等数据平台，依靠传感器、监控设备等感知设施，在虹口区范围内建立一个集感知技术和数据资源于一体的综合感知服务平台，支撑虹口区城市管理运行和智慧城市服务。 4防灾减灾分区布局在自然灾害综合风险普查数据应用结合方面，主要依据自然致灾因子、承灾体、孕灾环境、历史灾害灾情、减灾能力、灾害隐患调查等方面基础数据，根据主要自然灾害（单灾种）与区域自然灾害综合（多灾种）风险评估结果，从国土韧性治理的角度以及综合防灾减灾的角度来进行虹口区防灾功能区划和防灾减灾设施布局。一、综合防灾减灾空间应对策略考虑虹口区风险态势空间特征及区域空间资源特点，根据上海市综合防灾减灾规划（2022-2035年），虹口区国土39、空间韧性治理分类区域为资源挖潜整合型，应充分挖掘空间资源的防灾避难潜力，总体统筹防灾减灾资源配置。1.构建防灾减灾韧性治理体系，推进科学精细防灾减灾衔接应急管理层级体系，综合考虑自然灾害和事故风险时空特点、国土空间规划建设布局安排、城区网络运行特征等因素，提出层次清晰、因地制宜、高效可行的综合防灾减灾规划管控策略。2.聚焦防灾安全韧性关键能力，完善综合防灾减灾设施布局在相关专业防灾减灾体系基础上，以强化城市综合应急服务能力为抓手，按照集约节约、资源整合、共建共享的原则，统筹综合监测预警、应急疏散通道、应急避难安置、应急救援力量、应急物资保障、应急医疗救治等各项能力建设。3.集约高效利用城市空间40、资源，创新多元共治韧性建设新模式充分挖掘多样城市空间资源的综合防灾减灾利用潜力，依托类型多样、广泛分布、层次合理的各类公共服务设施及其他设施，构建全面覆盖、多元便捷、治理高效的综合防灾减灾空间资源体系，形成多元共治防灾减灾韧性建设新模式。4.聚焦灾害空间特征与空间资源特点，差异化建设防灾减灾韧性社区注重内部挖潜、资源整合，重点提升区域韧性协同能力。应急资源方面，注重信息共享、保障互联；基础建设方面，注重平战结合、平灾结合；源头防控方面，注重分级管控、隐患排查；基层建设方面，注重规模适宜、边界清晰，全力打造具有安全感的韧性社区。二、防灾减灾空间格局根据上海市虹口区单元规划（2021-2035）（41、含重点公共基础设施专项规划）中“一核三片两轴一环”总体空间结构，衔接上海市综合防灾减灾规划（2022-2035年）中“一体、两化、三级、四类、多支撑”空间韧性格局，规划构筑“三级、三轴、一心、多点”空间韧性格局。“三级”：结合行政管理，构建“区-街道-社区”三级防灾分区体系。“三轴”：依托汶水东路构建东西向陆域防灾安全主轴；依托逸仙路、中山北一路、东江湾路和海伦路，统筹构建一条连通区内南北的陆域防灾安全次轴；依托黄浦江构建一条水域防灾安全轴。“一心”：完善虹口区应急指挥中心建设。“多点”： 建设各街道应急指挥中心。三、防灾减灾分区规划城市防灾分区是依据灾害事故防范应对的行政事权分级管理划分，与42、城市的用地功能布局相协调，根据城市规模、结构形态、灾害事故影响特征等因素合理分级与划定。（一）整体策略规划延续上海市韧性生态之城建设理念，衔接虹口区应急管理组织体系和国土空间规划体系，综合考虑虹口区城区功能定位、国土空间规划建设趋势、灾害风险特点、综合防灾减灾资源条件等要素，进一步落实上海市综合防灾减灾规划（2022-2035年）规划要求，细化各层面综合防灾减灾规划建设要求，形成层次清晰、重点突出、因地制宜、精细高效的规划策略。（二）分区体系1.二级分区综合考虑行政区划、应急单元划分等因素，将全区整体作为二级防灾分区进行管控，明确全区的综合防灾减灾总体要求。二级分区聚焦打造安全稳定运行的综合防43、灾减灾组团，骨干设施配置相对完善，确保灾时应急管理高效，防灾救灾行动组织有序，灾后快速恢复正常运行。2.三级分区综合考虑行政区划和区域功能定位，以街道边界为基础，划分为8个三级分区和3类特定分区。8个三级分区为：江湾镇街道、凉城新村街道、曲阳路街道、广中路街道、欧阳路街道、四川北路街道、嘉兴路街道和北外滩街道；3类特定分区包括高校分区、四川北路中央活动区分区、北外滩中央活动区分区。三级分区聚焦基层应急响应需求，突出城市精细化治理优势，衔接社区生活圈规划建设要求，打造应急管理组织有序、末端设施配置完备、空间资源高效共享、自救互助能力突出的防灾减灾基层单元。其中，特定分区应强化特征灾害和事故风险防44、治。3.四级分区以虹口区社区边界为基础划分四级分区。四级分区防灾规划强化社区平灾转换的功能弹性，全面提升基层应急管理能力，强化初期救灾效能。表4-1是虹口区分区体系示意表。表4- 1 1分区体系示意表分区等级分区划分分区功能定位二级分区全区打造安全稳定运行的综合防灾减灾高效治理组团三级分区街道引导基层防灾减灾精细治理和空间资源综合利用四级分区社区强化社区平灾转换的功能弹性和初期救灾效能 5主要防灾减灾设施布局一、应急保障基础设施布局（一）疏散救援通道结合灾害事故特征，细化应急疏散救援组织方案，发挥超大城市城区高效综合交通网络的应急疏散救援潜力，构建高效可靠的灾时疏散救援通道网络。根据上海市综合45、防灾减灾规划（2022-2035年）要求，规划由疏散救援干道、疏散救援主通道、疏散救援次通道和一般疏散救援通道四个等级构成疏散救援通道体系。（二）生命线工程增强城市运行基本“生命线”防御功能，通过提高建设标准、增配应急装备、强化防灾工程设计等措施提升生命线工程灾时应急运行保障能力。加强主要生命线工程运行安全动态监测能力建设。统筹社会专业系统抢险救援力量，加强城市生命线末端服务和应急抢修保障能力。重点关注供水、电力、燃气、通信四方面的应急生命线保障能力。二、应急服务基础设施布局（一）应急指挥中心为了保障公共安全、处理突发事件，并最大程度地预防和减少损害，我们按照“分级响应、联动处置”框架，在全区46、建立了“区-街道-社区”三级应急指挥设施系统。建立智能化的城市应急联动指挥设施体系，以快速反应和高效指挥各级防灾减灾部门；建立统一协调、多级联动的应急调度指挥平台，完善灾害信息监测、收集、预警等系统以及防灾救灾资源综合信息库。通过“透明化战场”模拟，不断提升应急响应和指挥调度能力。（二）应急救援体系完善虹口区以普通消防站与特勤消防站为核心，微型消防站为补充的救援消防站体系。强化全区消防安全保障能力，建设基地化、合成化、集约化的消防救援中心站，高效整合消防救援、战勤保障、综合训练等功能，以点带面促进区域消防救援能力提升。完善社会力量参与应急救援的机制，促进区与街道两级的救援队伍与专家队伍形成联合47、机制。（三）应急避难场所依据上海市应急避难场所设计规范（DB31MF/Z003）等技术标准，构建应急避难体系，根据避难场所按照其配置功能级别、避难规模和开放时间等，可划分为等级应急避难场所和社区应急避难场所。等级应急避难场所可以分为类中心避难场所、类固定长期场所、类固定中期场所、类固定中期场所、类固定短期场所、类固定短期场所。 为了照顾特殊人群，宜在等级避难场所内设置婴幼儿、高龄老人、行动困难的残疾人和伤病员等特殊人群避难区，且满足无障碍设计规范。此外，应急避难场所布局应优先选择场地地形较平坦、地势较高、有利于排水、空气流通、周边交通便利、道路畅通、具备一定基础设施的公园、绿地、广场、学校、体48、育场馆等公共建筑与设施设置，并符合现行国家及上海市的相关规定。（四）应急医疗设施为提升应对灾害事故的应急医疗保障能力，需完善公共卫生应急指挥中心建设，建设权责明晰的应急指挥体系，强化部门协同联动、突发公共卫生事件应急响应机制。对标先进疾病预防控制体系建设标准，加快区疾控中心硬件设施和内涵建设，加大区内公共卫生机构和社区卫生服务机构建设力度，自上而下全面提升区级、基层防控与服务能力。此外，可依托区城市运行“一网统管”建立健全区级公共卫生应急信息化平台。（五）应急物资保障坚持规划引领，统筹区位、行业、层级因素，按照“安全第一、效率优先、韧性保障”的要求，科学合理确定应急物资和应急装备储备多元布局和49、区位布局，优化构建应急物资和应急装备储备设施建设布局。建立“市、区、街道、社区和家庭”五级储备和“市、区、街道”三级保障的储备体系。整合社会资源，加强韧性保障，建立统一的应急物资和应急装备储备管理“物联、数联、智联”三位一体化信息平台。科学统筹涉灾部门、行政区域和综合部门的应急物资储备，建立完善同超大型城市城区地位相符的政府储备和应急资源保障体系，强化资源“冗余度”。三、灾害防御设施布局（一）灾害监测预警规划提升灾害防治水平，强化防灾意识，坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，实现从“注重灾后救助”向“注重灾前预防”转变。依照应急管理部全国灾害风险预警一张图采用“互联网+50、”灾害风险智能预警与防灾调度新模式，建立自然灾普数据全站展示，合理准确预测防灾重要节点，融合地方报送灾情信息灾害信息员上报信息、互联网涉灾信息及气象、水利、自然资源等部门的灾情预警信息，及时预警灾害，合理配置人力物力资源。灾害结束后，结合韧性评价指标，收集灾害数据，结合本区域灾害事故特点，形成精准预警、实时预警、立体化预警和综合联动模式，打造数字化城市韧性为应急服务基础设施建设与重点防灾工程建设提供数字范式。（二）洪涝灾害防御规划多措并举，牢守城市防汛安全底线。充分发挥各类水利和排水设施的综合作用，实现水安全、水资源、水环境、水生态协调发展。完善水闸、泵站、堤防设施及城区排水系统等防汛基础设施51、，完善海绵城市等雨洪蓄滞削峰设施，确保各类水利基础设施精细化、智慧化有序高效运行。规划持续推进黄浦江市区段堤防监测和日常养护，对薄弱岸段列入岁修养护计划，在确保防洪（潮）安全的前提下，结合黄浦江岸线贯通工程和两翼地区的开发建设，推进黄浦江堤防生态化、景观化改造。（三）地质灾害防御规划完善以区域地面沉降和重大市政基础设施沿线地面沉降防治为主的城市地质安全防控体系。强化源头防范，加强对建设项目地质灾害危险性评估工作和监管；加强监测预警，完善地质环境一体化监测网络及其体系，完善地面沉降协调管控体系。（四）危险源防护规划加强危险化学品安全管理，强化风险意识和精准管控。建立统一的危险化学品数据库，建立监52、管部门与各行业主管部门之间的信息共享机制；落实危险化学品重大危险源管控，推进危险化学品企业安全风险分级管控和隐患排查治理体系建设；加强使用危险化学品从事生产的企业等单位的安全管理，提升从业人员专业素质能力；在危险化学品领域实施安全生产责任保险制度，切实发挥保险机构参与风险评估管控和事故预防功能；加强危险化学品运输车辆的安全管理，提高危险化学品运输企业准入门槛，完善运输报备系统，执行黑名单制度；严格保障落实加气站、加油站、液化气配送站等危险源的安全防护标准要求。（五）灾害科普教育规划加强安全宣传，提高民众意识。建立政府、社会、公共媒体和新媒体共同参与的全社会应急管理文化宣传工作机制；建成“区、街53、道、社区、企业”四级层层传导和“党建宣传+安全教育”齐头并进的应急培训宣教体系；依托虹口区安全（应急）教育体验馆、各实训基地、各媒体平台，通过线上线下相结合开展宣传活动，基本形成全区公共安全教育网络。四、深化北外滩创新试点，推广应急管理新模式加强安全生产监管、防灾减灾救灾、应急救援保障能力建设，有效防范化解各类风险挑战，及时应对处置各类灾害事故，以新安全格局保障新发展格局，持续推进能够应对发展中各种风险、有快速修复能力的“安全韧性城市”建设，为全力打造“上海北外滩、浦江金三角”成为中国式现代化的重要展示窗口和生动实践地提供坚实的安全保障。构建北外滩应急防灾体系，为虹口区先行探索、深化创新管理办54、法，树立应急新典型。以北外滩开发建设为契机，构筑安全运行体系，在城市防洪、能源供应、交通运营等与城市运行密切相关的各领域，运用区域协同、层级设防、智慧防灾、立体防护等防灾策略，抓住规划建设运营关键环节，超前布局、高质量建设、高效率管理，构建安全韧性的保障体系，为新区规划建设提供可靠支撑。 6实施与保障一、坚持统筹协调，强化组织实施为确保信息共享和快速响应，应建立从区政府到各部门再到各街道的纵向与不同部门之间、不同街道之间的横向合作机制与协调机制；为确保各项目标如期实现，各部门、街道应加强规划实施与年度计划的衔接，明确规划各项任务的推进计划、时间节点和阶段目标。二、坚持科学施策，强化韧性建设为加55、强虹口区的综合防灾减灾工作，需要定期进行防灾减灾韧性评价，识别各类灾害风险和问题；需要在规划决策中注重防灾减灾要求，建立适应于虹口的防灾减灾标准；还需要通过防洪排涝管廊建设、房屋结构加固和海绵城市建设等措施，提升城市防灾能力和韧性。三、坚持共建共治，强化保障支持 为保证虹口区防灾减灾工作资金充足，可提高资金预算比例并设立专项资金计划；为保证虹口区防灾减灾应急物资供应充足，应建立完备的应急调度机制和物资储备调配机制，完善社会保障制度，提高社会单位参与的积极性，以提高资源协调能力和应对灾害的效率。四、坚持日常普及，强化宣传教育 推动防灾进社区、学校。首先，有关部门可协同社区、学校开展知识宣讲、防灾56、演练、志愿者招募等活动，提高公众的防灾意识和应急能力；其次，充分利用多媒体平台，如微信公众号、微博、抖音等传播权威的防灾知识，拓宽公众获取防灾减灾信息的渠道。 7规划依据标准及说明一、相关指标说明（一）灾害性气候预警准确率指标类型与含义：指数类指标、预期性指标，源自上海市气象服务保障“十四五”规划。（二）应急避难场所人均避难面积指标含义：相对指标、约束性指标，指按照避难人数为70%的常住人口计算全区应急避难场所人均面积，指标来自上海市民防建设发展“十四五”规划。（三）消防救援应急响应时间达标率指标类型与含义：相对指标、预期性指标，反映整体上的应急响应效率。具体的响应时间参照下表7-1：表7-1 消防火灾响应到达时间消防救援站点类型规划到场时间标准普通消防救援站接到出动指令后 5 分钟内特勤消防救援站（综合救援型）主城区、新城接到出动指令后 20 分钟内其他城镇地区和郊野地区接到出动指令后 30 分钟内特勤消防救援站（特殊火灾和特种事故灾害处置型）按需设置水上消防救援站接到出动指令后 30 分钟内战勤保障消防站全市按需统筹布局其他专业消防站按需设置二、附图（一）虹口区防灾减灾空间格局规划图（二）虹口区防灾三级分区规划图图1 1虹口区防灾减灾空间格局规划图图2 虹口区防灾三级分区规划图25