1、 1 海洋科技大学园渤海路以东片区海洋科技大学园渤海路以东片区 市政设施市政设施 PPPPPP 项目项目 财政承受能力论证报告财政承受能力论证报告 实施机构：潍坊滨海经济技术开发区中央商务区开发建设管理服务中心 咨询机构：中国财政科学研究院 二一七年十一月 目目 录录 一、一、项目基本情况项目基本情况.2（一）项目名称（一）项目名称.2（二）项目背景（二）项目背景.2（三）项目实施机构（三）项目实施机构.5（四）项（四）项目总投资目总投资.5（五）项目产出说明（五）项目产出说明.6（六）项目交易结构（六）项目交易结构.10（七）项目投融资结构（七）项目投融资结构.10（八）风险分配框架（八）风2、险分配框架.11（九）回报机制（九）回报机制.13 二、财政支出责任测算二、财政支出责任测算.15（一）股权投资支出责任测算（一）股权投资支出责任测算.15（二）运营补贴支出责任测算（二）运营补贴支出责任测算.16（三）风险承担支出责任测算（三）风险承担支出责任测算.17（四）配套投入支出责任测算（四）配套投入支出责任测算.19（五）一般公共预算支出责任（五）一般公共预算支出责任.19 三、财政承受能力评估三、财政承受能力评估.19（一）一般公共预算承受能力论证（一）一般公共预算承受能力论证.20（二）（二）政府性基金预算承受能力论证政府性基金预算承受能力论证.24（三）行业领域平衡性能力评估3、（三）行业领域平衡性能力评估.27 四、结论和建议四、结论和建议.28 根据中华人民共和国预算法、国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443 号）、国务院关于深化预算管理制度改革的决定（国发201445 号）、国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460 号）、财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476 号）和财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号）等有关规定，按照关于印发的通知(财金201521 号)对 PPP 项目财政承受能力论证的程序、步骤和指标等相关方面的要求，并主要参考4、海洋科技大学园渤海路以东片区市政设施 PPP 项目等前期项目文件，本报告将从项目概况、财政支出责任测算、财政承受能力评估等几个部分，对海洋科技大学园渤海路以东片区市政设施 PPP 项目进行财政承受能力论证。一、一、项目基本情况项目基本情况 （一）项目名称（一）项目名称 海洋科技大学园渤海路以东片区市政设施 PPP 项目（以下称“本项目”）（二）项目背景（二）项目背景 本项目的实施背景可从国家战略层面、省内机遇层面以及滨海区发展前景三个层面来考量。1、国家战略层面 3 2011 年 1 月 4 日，国务院以国函20111 号文件批复山东半岛蓝色经济区发展规划（以下简称规划），这是“十二五”开局之5、年第一个获批的国家发展战略，也是我国第一个以海洋经济为主题的区域发展战略。规划的批复实施是我国区域发展从陆域经济延伸到海洋经济、积极推进陆海统筹的重大战略举措，标志着全国海洋经济发展试点工作进入实施阶段，也标志着山东半岛蓝色经济区建设正式上升为国家战略，成为国家海洋发展战略和区域协调发展战略的重要组成部分。山东半岛蓝色经济区海洋资源丰富，海洋科教力量集中，海洋产业基础较好，开放条件优越，在促进黄海和渤海科学开发、深化沿海地区改革开放、提升我国海洋经济综合竞争力中具有重要的战略地位。在新形势下，大力发展海洋经济，加快建设山东半岛蓝色经济区，有利于拓展国民经济发展空间，维护国家战略安全；有利于加速6、形成新的经济增长极，完善我国沿海整体经济布局；有利于推进海洋生态文明建设，促进海洋经济可持续发展；有利于提高海洋经济国际合作水平，深化我国沿海开放战略，意义十分重大。海洋科技大学园作为省部共建国家职业教育创新发展试验区的核心区，自建设启动以来，进展顺利，成效明显，规划到“十三五”末基本建成，成为环渤海地区乃至全国知名的职业教育创新发展和应用型海洋人才培养新高地。优先发展教育事业，加强人力资源建设和人才培养，推进基本公共教育服务均等化，既是两大战略的重要内容，也是确保实现两大战略规划目标的坚强保障。2、山东省发展战略层面 山东省发展战略主要是指黄蓝两大战略，即黄河三角洲高效生态经 4 济区发展规7、划和山东半岛蓝色经济区发展规划。这两大国家级战略对山东省今后经济的发展有着深远影响，黄河三角洲高效生态经济区和山东半岛蓝色经济区将成为“十二五”规划期间全省经济发展的重要引擎。山东省委、省政府一直高度重视教育，坚定不移地实施科教兴鲁和人才强省战略，始终把教育摆在优先发展的战略地位。教育规划纲要颁布实施以来，山东省委、省政府加强对教育工作的统筹，加快完善政策支持体系，大幅增加教育财政投入，在解决学前教育入园难、推进义务教育均衡发展、减轻学生课业负担、促进普通高中多样化发展、推动高等教育内涵发展等方面取得重要进展。特别是山东创新职业教育体制机制、深化教育教学改革、加强专业骨干教师培养，探索出了一条8、适合省情、教情的职教发展道路。随着山东半岛蓝色经济区、黄河三角洲高效生态经济区上升为国家战略，对人力资源支持需求更加迫切。这次在“蓝黄”两区叠加的潍坊市开展省部共建国家职业教育创新发展实验区，将会为创新职业人才培养模式提供更多有益借鉴。教育部将按照这次双方签订的共建实验区协议内容，对山东职业教育发展给予大力扶持，在政策制定、资金配置上给予更大倾斜。在这种背景下，山东将以此次签约为契机，不断加强统筹，锐意改革，先行先试，探索出一条职业教育事业发展的新路子，为山东经济社会发展提供强有力的人力资源保障，也为本项目的发展提供了难得的发展机遇。3、滨海区发展层面 滨海区是国务院批准的国家级经济技术开发区9、，是山东半岛蓝色经济区和黄河三角洲高效生态经济区两大国家战略的叠加区域，是山东半岛蓝色经济区“四区三园”中的国家海洋经济新区和中外合作产业园所在地，5 也是黄河三角洲高效生态经济区“四点四区一带”中的“一点一区”，更是潍坊承载优质增量投入和加快转调创的最大战略空间。潍坊是两大经济区的重要组成部分和重点开发区域，省部共建潍坊国家职业教育创新发展试验区，对于贯彻落实中央关于山东区域发展战略部署和教育规划纲要，推进山东教育事业科学发展和两大国家战略的实施，具有重要作用。该项目的建设能够促进海洋科技大学园区招院引所，进一步提升滨海高等教育水平，增强科技创新能力，加快高端人才聚集，推进创新潍坊建设，同时10、该项目建成后将极大地完善该区域道路、排水、绿化等市政基础设施，带动沿线土地增值，促进相关产业的发展，对促进当地经济的全面发展，为建设“实力滨海、品质滨海、活力滨海、文化滨海”做出贡献。目前园区渤海路以西片区已基本开发配套完成，但渤海路以东片区市政基础配套设施还相对滞后，在西区项目落户已基本饱和的情况下不利于园区招院引所、项目落户工作的展开。特别是 2017 年 9 月海洋科技大学主校区和公共实训基地一期建成投用，山东化工职业学院师生搬迁入住，周边道路、绿化、亮化、电力等市政基础配套设施的建设完善迫在眉睫。（三（三）项目实施）项目实施机构机构 潍坊滨海区管委会授权潍坊滨海经济技术开发区中央商务区11、开发建设管理服务中心（以下简称“滨海区中央商务区”）为本项目的实施机构，本项目的招标、项目委托以及项目监管等工作。（四）项目总投资（四）项目总投资 该项目总投资估算 50000 万元（不含建设期利息），其中工程费用 45792万元，工程建设其他费用 3632 万元，预备费 576 万元。6 表表 1 1-1 1 项目总投资估算表项目总投资估算表 （单位：万元）（单位：万元）序号序号 项目名称项目名称 工程费用工程费用 其它费用其它费用 合计合计 一一 工程费用工程费用 45792 45792 二二 其他费用其他费用 3632 3632 1 建设单位管理费 450 450 2 勘察设计费 84112、 841 3 工程监理费 420 420 4 工程保险费 151 151 5 前期咨询费 117 117 6 拆迁补偿 960 960 7 前期工程费 693 693 三三 基本预备费基本预备费 576 576 合计合计 50000 注：本表由中国财政科学研究院课题组人员依据项目情况编制。（五）项目产出说明（五）项目产出说明 本项目产出包括建设期产出和运营期产出。在项目建设期的主要产出为：道路工程（包括主路、自行车道、人行道）、雨污水管道工程、绿化工程、路灯工程、强电工程；海洋科技大学主校区、公共实训基地 10KV 接电工程。规划新建道路主路约 6.959 千米（主路面积约 107465 平方13、米，分隔带面积约 99575 平方米、自行车道面积约 68272 平方米、人行道面积约 65785 平方米）、雨污管网约 22800米、道路绿化面积约 621925 平方米（包括分隔带面积约 99575 平方米、绿化带面积约 151587 平方米、墙基绿化带面积约 240601 平方米、水系面积约 130162 平方米）、路灯约 674 盏、强电工程约 3.318 千米。产出标准概况如下：1、符合国家发改委、建设部 2006 年发布的建设项目经济评价方法与参数（第三版），以及城市道路工程设计规范(CJJ37-2012)给水排水工程管道结构设计规范（GB50332-2002）公路交通安全设施设 14、7 计规范(JTG D81-2006)等国家标准和行业规范；2、总道路面积长度、管网长度、绿地率等各项指标，均须符合可行性研究报告中对技术指标的要求（最终以项目施工图设计为准），具体要求见表 1-2：表表 1 1-2 2 总图技术指标一览表总图技术指标一览表 序号序号 工程名称工程名称 工工 程程 概概 况况 1 汉江东二街 次干路 道路工程 汉江东二街（渤海路至虞河）长约 1904 米，主路已实施。道路主路宽 12 米，两侧人行道宽 3 米，墙基绿化带宽度 16 米。其中人行道面积约 11659 平方米 雨污水管道工程 管道长度约 5700 米（海韵路至渤海路段已实施 2700 米）绿化工程15、 墙基绿化带面积约 55049 平方米 路灯工程 汉江东二街（渤海路至虞河）长约 1904 米，按 40 米 1 盏两侧布置，共需安装路灯约 96 盏 2 汉江东三街 主干路 道路工程 汉江东三街（渤海路至虞河路）长约 1542 米，主路已实施约 1046米，海韵路虞河路段未实施，长约 496 米。道路主路宽 14.5米，两侧绿化分隔带宽 4 米，人行道 2.5 米，自行车道 3 米，墙基绿化带宽 35.5 米（含 15 米水系）。其中主路未实施约 6751平方米，分隔带面积约 11918 平方米，自行车道面积约 9041 平方米，人行道面积约 7404 平方米。雨污水管道工程 管道长度约 116、500 米（海韵路至虞河路）绿化工程 分隔带绿化面积约 11918 平方米，绿化带面积约 45068 平方米，墙基绿化带面积约 12746 平方米，水系面积约 39569 平方米 路灯工程 汉江东三街（渤海路至虞河路）长约 1542 米，按 40 米 1 盏两侧布置，共需安装路灯约 78 盏 8 强电工程 汉江东三街（渤海路至虞河路）长约 1542 米，建设内容包括强电管沟、10KV 电缆穿线等 3 汉江东四街 次干路 道路工程 汉江东四街（渤海东路至虞河路）长约 1559 米，主路已实施约993 米，海韵路虞河路段未实施，长约 566 米。道路主路宽 14.5米，两侧绿化分隔带 4 米，人行17、道宽 2.5 米，自行车道宽 3 米，南侧绿化带宽 35.5 米（含 15 米水系），北侧绿化带宽 15.5 米。其中主路未实施约 7762 平方米，分隔带面积约 12234 平方米，自行车道面积约 8819 平方米，人行道面积约 7307 平方米。雨污水管道工程 管道长度约 1500 米（海韵路至虞河路）绿化工程 分隔带绿化面积约 12234 平方米，绿化带面积约 22865 平方米，墙基绿化带面积约 28282 平方米，水系面积约 20647 平方米 路灯工程 汉江东四街（渤海东路至虞河路）长约 1559 米，按 40 米 1 盏两侧布置，共需安装路灯约 78 盏 4 汉江东五街 主干路 18、道路工程 汉江东五街（渤海路至虞河路）长约 1776 米。道路主路宽 16 米，两侧绿化分隔带 4 米，人行道宽 2.5 米，自行车道宽 3 米，墙基绿化带宽 17.5 米。其中主路未实施约 25953 平方米，分隔带面积约 12968 平方米，自行车道面积约 10161 平方米，人行道面积约 8302 平方米。雨污水管道工程 管道长度约 4700 米 绿化工程 分隔带绿化面积约 12968 平方米，墙基绿化带面积约 51923 平方米 路灯工程 汉江东五街长约 1776 米，按 40 米 1 盏两侧布置，共需安装路灯约 90 盏 强电工程 汉江东五街长约 1776 米，建设内容包括强电管沟、19、10KV 电缆穿线等 9 5 渤海东路 次干路 道路工程 渤海东路（长江东街至汉江东二街）长约 3335 米，主路已实施约 2088 米，长江东街至汉江东七街段、汉江东六街至汉江东四街段未实施，长约 1247 米。道路主路宽 14.5 米，两侧绿化分隔带宽 4 米，人行道宽 2.5 米，自行车道宽 3 米，墙基绿化带宽度10.5 米。其中主路未实施约 19988 平方米，分隔带面积约 31358平方米，自行车道面积约 19222 平方米，人行道面积约 16036 平方米。雨污水管道工程 管道长度约 3800 米（长江东街至汉江东七街、汉江东六街至汉江东四街）绿化工程 分隔带绿化面积约 313520、8 平方米，墙基绿化带面积约 65092 平方米 路灯工程 渤海东路（长江东街至汉江东二街）长约 3335 米，按 40 米 1 盏两侧布置，共需安装路灯约 168 盏 6 海韵路 主干路 道路工程 海韵路（长江东街至汉江东二街）长约 3257 米，主路已实施约451 米，长江东街至汉江东三街段未实施，长约 2806 米。道路主路宽 16 米，两侧绿化分隔带宽 5 米，人行道 2.5 米，自行车道3.5 米，墙基绿化带宽 31 米（含 12 米水系）。其中主路未实施约 47011 平方米，分隔带面积约 31097 平方米，自行车道面积约21029 平方米，人行道面积约 15077 平方米。雨污21、水管道工程 管道长度约 5600 米（长江东街至汉江东三街）绿化工程 分隔带绿化面积约 31097 平方米，绿化带面积约 83654 平方米，墙基绿化带面积约 27509 平方米，水系面积约 69946 平方米 路灯工程 海韵路（长江东街至汉江东二街）长约 3257 米，按 40 米 1 盏两侧布置，共需安装路灯约 164 盏 7 海洋科技大学主校区、公共实训基地 10KV 接电工程 从 110KV 新港站沿渤海路接至汉江东三街至渤海路路口，长度约5000 米，建设内容包括强电管沟、10KV 电缆穿线等（前期已实施）注：本表由中国财政科学研究院课题组人员依据项目情况编制。10 （六）项目交易结22、构（六）项目交易结构 按照 PPP 项目运作方式分类，主要包括委托运营（O&M）、管理合同（MC）、租赁-运营-移交（LOT）、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、购买-建设-运营（BBO）、移交-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT），以及这些方式的组合等。综合考虑本项目的项目进度、项目回报机制、风险分配基本框架、融资需求以及期满处置等因素，本项目采取 BOT 方式进行运作。该方式下，社会资本将承担项目的投资、融资、建设等方面责任，以及在 PPP 项目协议合作期内的指定对市政配套设施的运营维护责任。社会资本在 PPP项目协议合作期内拥有项目资产的运营权；合同期结23、束，社会资本需保障所运营项目设施的完整性，并将项目运营权移交给政府或政府指定机构。项目合作期限暂定 15 年（2018 年至 2032 年）。其中：建设期暂定 3年，运营期固定 12 年。（七）项目投融资结构（七）项目投融资结构 1、项目投资结构 为便于政府在运营期间对项目资产安全及运营质量进行监管，中标社会资本方和政府方出资代表按照中华人民共和国公司法，依法合资成立一家项目公司（SPV），独立于政府与社会资本方运作，负责项目投资、融资、建设和运营等相关工作，并约定项目公司（SPV）成立时间不晚于海洋大学园渤海路以东片区市政设施 PPP 项目协议签署后的 1 个月。本项目投资估算为 5000024、 万元，项目公司注册资本金为 10000 万元，占建设投资的 20%。其中，政府方出资代表货币出资 500 万元，占项目公 11 司股本的 5%；社会资本方出资 9500 万元，占项目公司股本的 95%。股东双方应在项目公司成立后不超过六个月的时间内，将项目公司注册资本金分期实缴到位。其余投资额由项目公司向金融机构融资，融资额度为 40000万元，占项目建设投资的 80%。，融资的利率是 4.9%。表表 1 1-3 3 本项目投融资结构表本项目投融资结构表 股权投资（股权投资（20%）债权融资（债权融资（80%）政府出资代表政府出资代表 社会资本方社会资本方 投融资额（万元）投融资额（万元）525、00 9500 40000 占比占比 5%95%80%注：本表由中国财政科学研究院课题组人员依据项目情况编制。2、融资方式 本项目可以通过向银行等金融机构融资，也可以选择债券融资、股权基金融资以及资产证券化融资等多种渠道进行融资。所融资金应全部用于本项目投资、建设和运营。实施机构有义务为项目公司提供融资所需资料及文件，但不提供融资担保。未经实施机构同意，项目公司不得将项目资产、设施、设备转让和抵押。若未来项目公司不能顺利完成项目融资的，社会资本方应采取股东贷款、补充提供担保等方式以确保项目公司的融资足额到位。（八）风险分配框架（八）风险分配框架 原则上，项目建造、财务和运营维护等商业风险由社会26、资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。本项目具体风险分配和风险管控措施见表 1-4 和 1-5。12 表表1 1-4 4 本项目风险分配和风险管控措施本项目风险分配和风险管控措施 类类别别 主要风险主要风险 政府政府 社会资本社会资本方方 风险管理措施风险管理措施 融融资资 未筹足所需资金 将融资风险纳入 PPP 项目合同体系，本项目衍生的一切融资手段仅限于用于本项目需要的目的。融资成本超过预期 再融资不确定性 融资利率波动 设设计计和和建建造造 开工许可/批准 社会资本方应配合公共部门，提交履约保函和维护保函等由金融机构出具的可兑付承诺，并由27、社会资本方购买保险，进行保险等费用的承担方式；政府负责协调国土等主管部门，满足项目建设的条件。落实建设用地 配套建设（红线外）设计不合理 成本超支 建设审批手续 工程质量欠佳 工期延期（社会资本方原因）不可抗力（可保险）不可抗力（不可保险）环境影响评价 运运营营和和养养护护 共享共建设施 通过建立有效合理的绩效考核机制，依据绩效考核机制进行政府购买服务费用的调整，达到运营和养护风险的管理。运行管理费用超支 养护费用超过预算 达不到服务标准 辅助材料供应风险 技术落后过时 通货膨胀引起的费用上涨 造成环境污染或破坏 不可抗力（可保险）不可抗力（不可保险）调价协议之外的价格变更 移移交交 没有达到28、移交条件 通过合同体系约定移交条件，并在移交前进行可用性评估。移交费用超预算 法法律律和和政政策策 针对项目的地方政策变更 通过动态的合同体系调整，可进行签订补充协议的形式进行此类风险的管理和规避。公共部门越权签订合同 因政府方原因提前收归国有 法律变更 超出地方政府的权限 注：本表由中国财政科学研究院课题组人员依据项目情况编制。13 表表1 1-5 5 项目实施主要风险防控措施建议项目实施主要风险防控措施建议 风险风险 风险因素风险因素 防控措施防控措施 信用风险 投资者信用风险 做好资格预审，设置履约担保 政 策 法 律风险 法律变更 设置一般补偿条款，对因法律变更导致项目公司经营成本增加29、或资本性支出增加超过一定范围时，政府予以适当补偿 合同文件风险 由政府方聘请专业法律顾问起草相关法律文件初稿，在双方协商一致并经政府法制部门审核后签署 金融风险 利率风险 利率风险主要由项目公司承担，当超过一定限值时，由双方分担 建设风险 政府决策审批延误风险 该风险主要有政府承担，政府应加强协调沟通，加快决策和审批 土地获得风险 由政府承担，政府负责征地拆迁。工程变更 明确工程变更遵循原则和程序，鼓励优化设计工程变更，控制不当或不必要的工程变更 融资风险 将投资者资本实力、融资能力作为资格预审的重要考察内容。融资风险由社会资本方承担，当项目公司不能融资到位，社会资本方应通过股东贷款、补充担保30、以保证项目融资到位。工期延误 明确开工完工时间，要求提交建设履约保函，对因项目公司原因导致的工期延误设计严厉的惩罚措施 工程质量风险 明确工程竣工验收标准，设计严厉的惩罚措施 市 场 运 营风险 运维成本风险 由项目公司承担。项目公司应提高工程质量降低运营维护成本，同时应加强管理做好运营成本控制。费用支付风险 政府将可行性缺口补助纳入财政预算。资产安全风险 要求项目公司购买财产险及其他适用保险，以避免、转移由于不可抗力的发生给项目造成的损失；项目公司只拥有项目特许经营权，利用特许经营权进行质押融资，必须事先征得政府方书面同意，且所融资金必须用于本项目。服务质量风险 滨海区管委会除了按协议约定对31、项目公司进行监管，还可聘请第三方对项目进行中期评估；公布项目运行状况接受公众监督 不 可 抗 力风险 不可抗力风险 不可抗力风险由双方共同承担 注：本表由中国财政科学研究院课题组人员依据项目情况编制。（九）回报机制（九）回报机制 14 考虑到项目公司可获取的经营性收入不足以弥补其建设投入，因此本项目采用“可行性缺口补助”的回报模式，收入不足以弥补项目公司投资收益的缺口部分，由实施机构向项目公司支付可行性缺口补助。1、经营性收入 也称使用者付费，本项目中项目公司通过行使广告经营权获取部分经济收入。通过电话询价、网络查询等方式进行市场调查，得出市级道路中高端灯杆广告价格一般 300-600 元/月32、/组（一组是指一根路灯杆上的左右两个广告牌，左右、正反一共 4 个画面），该项目位于潍坊滨海经济技术开发区，考虑到滨海区发展现状以及项目所处地段，广告费用取 300 元/月/组，项目运营初期广告投放率按 50%计，项目区共有路灯 584 盏，年可实现收入 105.12 万元。主要收入项目和付费主体见表 1-6。表表1 1-6 6 主要收费项目和付费主体主要收费项目和付费主体 收入项目 付费主体 可行性缺口补助 滨海区财政局 经营收入 投资者 注：本表由中国财政科学研究院课题组人员依据项目情况编制。2、可行性缺口补助 本项目中，可行性缺口补助是指项目公司的经营性收入不足以满足社会资本或项目公司成33、本回收和合理回报时，而由滨海区财政局以直接资金补贴的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助，其具体支付金额按照关于印发的通知（财金201521 号）中的政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引 15 计算。公式如下：其中：项目全部建设成本由审计报告决算的测定为准的总投资额；合理利润率为报价标的（不超过 7%）；年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，参照同期地方政府债券收益率+风险报酬率，本项目年度折现率设置为 4.9%；财政运营补贴周期为 12 年；年度运营成本以本测算数据的为基数，以每年审计报告决算的数额为准；可行性缺口补助数额见附件 2。二、财政支出责任测算二、财政支出责任测算 根据 海34、洋科技大学园渤海路以东片区市政设施 PPP 项目实施方案，按照项目全生命周期过程中的财政支出，在本项目中政府方需要承担的股权投资、运营补贴、各阶段风险以及配套投入等方面的财政支出责任。同时，依据财政部对十二届全国人大五次会议第 2587 号建议的答复（财金函201785 号）的要求，PPP 项目财政承受能力论证中的 10%“上限”控制的仅是需要从一般公共预算中安排的支出责任，并不包括政府从其他基金预算或以土地、无形资产等投入的部分，旨在鼓励地方积极盘活存量资源、资产等吸引社会资本参与 PPP 项目。故此，本项目财政支出责任测算主要是政府一般公共预算支出的部分。（一）股权投资支出责任测算（一）股35、权投资支出责任测算 16 本项目投资估算为 50000 万元，项目公司注册资本金为 10000 万元，占建设投资的 20%。其中，政府方出资代表货币出资 500 万元，占项目公司股本的 5%；社会资本方出资 9500 万元，占项目公司股本的 95%。（二）运营补贴支出责任测算（二）运营补贴支出责任测算 为了该项目的正常运营，政府每年应对项目进行财政补助，年补助金额按照关于印发的通知（财金201521 号）中的政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引计算。按照财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号）的规定，可行性缺口补助支出应当根据项目建设成本、运营36、成本及利润水平合理确定。本 PPP 项目采用可行性缺口补助模式，政府承担部分支出责任，年可行性缺口补助支出计算过程列示如下。n 代表折现年数，此处 n 取 1 至 12。财政运营补贴周期指财政提供运营补贴的年数，该项目运营期为 12年，此处财政运营补贴周期为 12 年。年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定，此处年度折现率按照 4.9%计算，因为央行自 2015 年下调贷款基准利率至 4.9%，并一直未进行调整。17 合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定，此处，在综合考虑商业银37、行中长期贷款利率（4.9%）及绩效付费以及潜在的风险因素，并参照 PPP 项目利润率的经验数据，设本项目的合理利润率为 7%。项目全部建设成本以经审计决算为准的总投资额；年度运营成本、当年使用者付费数额以每年经审定的数额为准。（三）风险承担支出责任测算（三）风险承担支出责任测算 风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。情景分析法。在各类风险支出数额可以38、进行测算、但出现概率难以确定的情况下，可针对影响风险的各类事件和变量进行“基本”、“不利”及“最坏”等情景假设，测算各类风险发生带来的风险承担支出。概率法。在各类风险支出数额和发生概率均可进行测算的情况下，可将所有可变风险参数作为变量，根据概率分布函数，计算各种风险发生带来的风险承担支出。比例法。在各类风险支出数额和概率难以进行准确测算的情况下，可以按照项目的全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出。18 本项目作风险支出定量评估时，使用情景分析法和概率法难以得出准确结果，所以采用比例法测算政府的风险承担支出责任。按照实施方案中风险分配基本框架章节，原则上，项目建造、财务和39、运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。参考经验数据，结合该项目的特点，以及政府在整个项目周期的风险，可合理假定风险承担比例占建设运营的 10%，可转移风险承担成本占项目全部风险承担成本的比例为 80%，即自留风险占项目全部风险承担成本的比例为 20%。根据财务测算，根据政府自留风险承担成本比例法可以计算出政府在建设期和运营期每年的风险最高承担成本如表 2-1 所示。表表 2 2-1 1 政府风险承担财政支出数额政府风险承担财政支出数额 （单位：万元）（单位：万元）类别类别 20182018年年 20192019年年 2040、202020年年 20212021年年 20222022年年 20232023年年 20242024年年 20252025年年 建设成本建设成本 1666.67 166.67 1666.67 运营成本估算运营成本估算 420.18 420.18 424.04 424.04 424.04 风险承担比例风险承担比例 10%10%10%10%10%10%10%10%自留风险承担比自留风险承担比例例 20%20%20%20%20%20%20%20%自留风险成本承自留风险成本承担额担额 333.33 333.33 333.33 8.40 8.40 8.48 8.48 8.48 类别类别 2026202641、年年 20272027年年 20282028年年 20292029年年 20302030年年 20312031年年 20322032年年 建设成本建设成本 运营成本估算运营成本估算 424.04 424.04 428.16 428.16 428.16 428.16 428.16 风险承担比例风险承担比例 10%10%10%10%10%10%10%自留风险承担比自留风险承担比例例 20%20%20%20%20%20%20%自留风险成本承自留风险成本承担额担额 8.48 8.48 8.56 8.56 8.56 8.56 8.56 19 注：本表由中国财政科学研究院课题组人员依据项目情况编制。（四）42、配套投入支出责任测算（四）配套投入支出责任测算 根据实施方案，海洋科技大学园渤海路以东片区土地无偿划拨提供给项目公司使用。本项目配套投入支出责任为 0。（五）一般公共预算支出责任（五）一般公共预算支出责任 基于上述支出测算结果，我们得出本项目一般公共预算支出增长情况（见表 2-2）。表表 2 2-2 2 本本项目政府财政每年支出数额项目政府财政每年支出数额 （单位：万元）（单位：万元）类别类别 2018 年 2019 年 2020 年 2021 年 2022 年 2023 年 2024 年 2025 年 股权投资股权投资 166.67 166.67 166.67 运营补贴运营补贴 4883.743、4 5112.90 5357.43 5609.60 5874.13 风险承担额风险承担额 333.33 333.33 333.33 8.40 8.40 8.48 8.48 8.48 本项目财政支本项目财政支出责任合计出责任合计 500.00 500.00 500.00 4892.14 5121.31 5365.91 5618.08 5882.61 类别类别 2026 年 2027 年 2028 年 2029 年 2030 年 2031 年 2032 年 股权投资股权投资 运营补贴运营补贴 6151.62 6442.71 6752.46 7072.78 7408.78 7761.25 8131.44、00 风险承担额风险承担额 8.48 8.48 8.56 8.56 8.56 8.56 8.56 本项目财政支本项目财政支出责任合计出责任合计 6160.10 6451.19 6761.03 7081.34 7417.35 7769.82 8139.56 注：本表由中国财政科学研究院课题组人员依据项目情况编制。三、财政承受能力评估三、财政承受能力评估 本部分将以 2012-2016 年滨海区财政支出状况为依据，预测本项目合作期间滨海区的一般公共预算支出状况，并计算本项目财政支出在一般公共预算支出中的占比情况，以及滨海区其他 PPP 项目累计财政支出占当年财政一般公共财政预算支出比重，从而评估政45、府财政支出承受能力。同 20 时，简要论证本项目对地方债务的影响以及行业领域的承受能力，最终给出财政承受能力论证结论。（一）一般公共预算承受能力论证（一）一般公共预算承受能力论证 1.1.近五年一般公共预算支出增长情况近五年一般公共预算支出增长情况 根据滨海区过去六年的财政预算执行情况的报告，2012-2016 年，潍坊市滨海区本级财政一般支出年均增长率为 13.35%，2011 年到 2016 年滨 21 海区本级财政一般支出情况及 2012-2016 年增长情况见表 3-1。表表 3 3-1 1 20112011-20162016 年滨海经济技术开发区本级财政一般支出情况年滨海经济技术开发46、区本级财政一般支出情况 （单位：万元）（单位：万元）项目项目 20112011 年年 20122012年年 20132013 年年 20142014 年年 20152015 年年 20162016 年年 区本级财政一般支出区本级财政一般支出（万元）（万元）122620122620 138962138962 179975179975 199653199653 217529217529 226308226308 环比增长环比增长 13.33%13.33%29.51%29.51%10.93%10.93%8.95%8.95%4.04%4.04%平均增长率平均增长率 13.35%13.35%注：本表由中47、国财政科学研究院课题组人员依据项目情况编制。2.2.一般公共预算支出预测（一般公共预算支出预测（20182018-20372037 年）年）结合国家、山东省以及潍坊市滨海区未来的经济发展规划与中长期财政预算，我们测算出 2011-2017 年滨海区一般公共预算支出平均增长率为13.35%。考虑到发达国家经济发展的一般趋势，以及我国人口老龄化、经济和一般公共预算支出总量增大但速度减缓等客观事实，我们假定滨海区未来一般公共预算支出成平稳式增长，即，2018-2037 年滨海区一般公共预算支出增长率为 13.35%（见表 3-2）。表表 3 3-2 2：滨海区：滨海区 20182018-20372048、37 年本项目一般公共预算支出预测表年本项目一般公共预算支出预测表 年份年份 20182018 20192019 20202020 20212021 20222022 20232023 20242024 20252025 20262026 20272027 一般公共预算支出（万元）一般公共预算支出（万元）290766 329583 373582 423455 479987 544065 616697 699026 792347 898125 一般公共预算支出增长率一般公共预算支出增长率 13.35%13.35%13.35%13.35%13.35%13.35%13.35%13.35%13.35%49、13.35%年份年份 20282028 20292029 20302030 20312031 20322032 20332033 20342034 20352035 20362036 20372037 一般公共预算支出（万元）一般公共预算支出（万元）1018024 1153931 1307980 1482596 1680522 1904872 2159173 2447422 2774153 3144502 一般公共预算支出增长率一般公共预算支出增长率 13.35%13.35%13.35%13.35%13.35%13.35%13.35%13.35%13.35%13.35%22 注：本表由中国财政50、科学研究院课题组人员依据项目情况编制。表表 3 3-2 2 20182018-20322032 年本项目财政支出占一般公共财政预算支出比例年本项目财政支出占一般公共财政预算支出比例 年份年份 滨海经济技滨海经济技术开发区本术开发区本级财政一般级财政一般公共预算支公共预算支出出 增长率增长率 本项目每本项目每年财政责年财政责任支出数任支出数额额 本项目政府本项目政府基金预算支基金预算支出出 40%40%本项目财本项目财政一般公政一般公共预算支共预算支出责任出责任 本项目财本项目财政支出责政支出责任占当年任占当年财政一般财政一般公共预算公共预算支出的比支出的比 20182018 年年 29076651、 290766 13.35%13.35%500.00 500.00 500.00 500.00 0.00 0.00 0.00%0.00%20192019 年年 329583 329583 13.35%13.35%500.00 500.00 500.00 500.00 0.00 0.00 0.00%0.00%20202020 年年 373582 373582 13.35%13.35%500.00 500.00 500.00 500.00 0.00 0.00 0.00%0.00%20212021 年年 423455 423455 13.35%13.35%4892.14 4892.14 1956.852、6 1956.86 2935.29 2935.29 0.69%0.69%20222022 年年 479987 479987 13.35%13.35%5121.31 5121.31 2048.52 2048.52 3072.78 3072.78 0.64%0.64%20232023 年年 544065 544065 13.35%13.35%5365.91 5365.91 2146.37 2146.37 3219.55 3219.55 0.59%0.59%20242024 年年 616697 616697 13.35%13.35%5618.08 5618.08 2247.23 2247.23 3353、70.85 3370.85 0.55%0.55%20252025 年年 699026 699026 13.35%13.35%5882.61 5882.61 2353.04 2353.04 3529.57 3529.57 0.50%0.50%20262026 年年 792346 792346 13.35%13.35%6160.10 6160.10 2464.04 2464.04 3696.06 3696.06 0.47%0.47%20272027 年年 898125 898125 13.35%13.35%6451.19 6451.19 2580.48 2580.48 3870.71 3870.754、1 0.43%0.43%20282028 年年 1018024 1018024 13.35%13.35%6761.03 6761.03 2704.41 2704.41 4056.62 4056.62 0.40%0.40%20292029 年年 1153931 1153931 13.35%13.35%7081.34 7081.34 2832.54 2832.54 4248.80 4248.80 0.37%0.37%20302030 年年 1307980 1307980 13.35%13.35%7417.35 7417.35 2966.94 2966.94 4450.41 4450.41 0.3455、%0.34%20312031 年年 1482596 1482596 13.35%13.35%7769.82 7769.82 3107.93 3107.93 4661.89 4661.89 0.31%0.31%20322032 年年 1680522 1680522 13.35%13.35%8139.56 8139.56 3255.82 3255.82 4883.74 4883.74 0.29%0.29%注：本表由中国财政科学研究院课题组人员依据项目情况编制。表表 3 3-3 3：20182018-20372037 年滨海区年滨海区 PPPPPP 项目中项目中一般公共预算支出占比情况一般公共预算支56、出占比情况 本项目财政支出（万元）拟实施项目财政支出（万元）已实施项目财政支出（万元）所有 PPP 项目财政支出合计（万元）所有 PPP项目财政支出占一般共预算支出比重 2018 0.00 2100.17 9056 11156.17 3.84%2019 0.00 6228.34 11105 17333.34 5.26%2020 0.00 7097.54 11466 18563.54 4.97%2021 2935.29 16945.52 11806 31686.81 7.48%2022 3072.78 18010.62 12202 33285.40 6.93%2023 3219.55 2563857、.15 12617 41474.70 7.62%2024 3370.85 27241.70 13038 43650.56 7.08%2025 3529.57 32608.85 13496 49634.41 7.10%23 2026 3696.06 40548.52 13934 58178.58 7.34%2027 3870.71 47870.16 14437 66177.87 7.37%2028 4056.62 50784.82 14963 69804.43 6.86%2029 4248.80 53462.93 3803 61514.74 5.33%2030 4450.41 51380.99 58、4050 59881.39 4.58%2031 4661.89 59233.88 4308 68203.77 4.60%2032 4883.74 62340.88 0 67224.62 4.00%2033 0.00 57746.30 0 57746.30 3.03%2034 0.00 55912.36 0 55912.36 2.59%2035 0.00 63322.57 0 63322.57 2.59%2036 0.00 21030.52 0 21030.52 0.76%2037 0.00 22230.38 0 22230.38 0.71%注：1、拟实施、已实施项目财政支出（一般公共预算支出）59、的原始数据来源于潍坊市滨海区财政局。2、已实施项目包括香江大街拓宽改造项目、潍坊滨海未来图书馆项目。拟实施项目包括中央城区综合提升 PPP 项目、滨海区市政配套工程工程（一期）PPP 项目、潍坊滨海经济技术开发区城际生态廊道（沿海防护林带）PPP 项目 3、本表由中国财政科学研究院编制 3.3.一般公共预算财政承受能力评估一般公共预算财政承受能力评估 从图 3-1 可知，包括本项目在内的所有 PPP 项目的一般公共预算支出占当年一般公共预算支出的比重在 2021 年达到高峰值，为 7.63%。此后，这一比重呈下降态势并保持相对稳定。根据财金201521 号文件中“每一年度全部 PPP 项目需要60、从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%”的规定要求，本项目操作在地方财政承受能力范围之内。24 （二（二）政府性基金预算承受能力论证政府性基金预算承受能力论证 依据 财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知（财金201690 号）第八条规定：对于政府性基金预算，可在符合政策方向和相关规定的前提下，统筹用于支持 PPP 项目。财政部国土资源部中国人民银行 国有土地使用权出让收支管理办法（财综200668号）第十七条规定：国有土地出让的收入用于城市建设支出含完善国有土地使用功能的配套设施建设以及城市基础设施建设支出，具体包括：城市道路、桥涵、公共绿地、61、公共厕所、消防设施等基础设施建设支出。本项目属于城市基础设施建设，符合土地出让金的使用要求和政府性基金预算支出的政策要求。此外，依据财政部对十二届全国人大五次会议第 2587号建议的答复（财金函201785 号）的要求，PPP 项目财政承受能力论证中的 10%“上限”控制的仅是需要从一般公共预算中安排的支出，并不包括政府从其他基金预算或以土地、无形资产等投入的部分，旨在鼓励地方积极盘活存量资源、资产等吸引社会资本参与 PPP 项目。尽管如此，政府性基金收入也有一个可获得性问题，毕竟，它主要是依靠政府卖地而得。因此，论证滨海区区政府性基金预算承受能力也是 PPP 项目财政承受能力论证的组成部分。62、表表 3 3-1 1 潍坊潍坊市滨海政府基金预算支出情况表（单位：万元）市滨海政府基金预算支出情况表（单位：万元）年份年份 20122012 年年 20132013 年年 20142014 年年 20152015 年年 20162016 年年 政府基金预算支出情况政府基金预算支出情况 332200 501200 1095720 681987 976350 增长比例增长比例%102.89%44.95%8.50%18.06%年均增长比例年均增长比例 43.60%表表 3 3-2 2 滨海区滨海区 20122012 年年-20162016 年政府基金预算的平均数（单位：万元）年政府基金预算的平均数（63、单位：万元）年份 2012 年 2013 年 2014 年 2015 年 2016 年 平均数 25 资料来源：潍坊市滨海区财政局。表3-1显示最近5年滨海区政府性基金的情况。经测算，滨海区过去五年政府性基金收入增长率的平均值高达43.60%。我们认为，简单地依据最近5年政府性基金收入平均增长幅度作为未来20年政府性基金收入增长幅度不切实际。这是因为，一般公共预算收入依赖政府行政性管理权利，政府不需要通过资产转让（如土地出让等）来获取收益；而政府性基金收入则不同，政府必须依靠土地的出让。换言之，政府有土地出让才能有出让收入；土地出让的价格高，政府就能获得比较高的土地出让收益。由于土地供应的不确64、定性以及土地供应价格的不确定性，每年政府性基金波动很大，以最近5年政府性基金收入平均增长幅度预测未来20年增幅意义不大。相反，我们采取了政府基金预算不做增长幅度预测，但我国最近几年经济增长率为6.5-7%，而2017年我国城镇化率约为58%，我国工业化、城镇化的步伐尚未结束，而土地是相对稀缺的资源，土地价值整体会随着国民经济和社会发展而逐步增加的，以此作为未来20年土地增幅也符合滨海区发展实际。在政府性基金收入的预测基准水平方面，我们也采取了保守的预测。我们以2011-2016年政府基金预算的可用基金的平均数作为预算基数，因为我们认为，2017年是中国三四线城市土地价格增幅加大的一年，应该说基65、金支出（国有土地使用权出让收入+城市基础设施配套）332200 501200 1095720 681987 976350 717491.4 可用基金 39379.67 36245.13 30638.54 32360.41 35839.24 34892.60 26 属于价格异动的一年，以2017年政府性基金收入作为基数会同时增大政府方和社会资本方的风险。为此，我们选择最近5年滨海区政府性基金收入的算术平均数算数作为预测基数，这个基数与2017年相差高达甚多，显然我们是按照保守的基础作为预测基数的（具体测算见表3-3）。表表3-3 滨海区滨海区2018-2037年政府性基金收入预测年政府性基金收入66、预测 表表 3 3-4 4 滨海区滨海区 PPPPPP 项目基金预算支出责任（政府性基金预算）项目基金预算支出责任（政府性基金预算）本项目基金支出（万元）拟实施项目基金支出（万元）已实施项目基金支出（万元）所有 PPP 项目基金支出合计（万元）所有 PPP 项目支出占政府性基金预算支出比重 2018 500.00 4140.00 0 4640.00 13.30%2019 500.00 5627.46 0 6127.46 18.02%2020 500.00 5753.18 0 6253.18 18.64%2021 1956.86 15458.64 0 17415.50 50.31%2022 2067、48.52 13747.08 0 15795.60 45.10%2023 2146.37 17092.10 0 19238.47 55.93%2024 2247.23 18161.14 0 20408.37 59.59%2025 2353.04 21739.23 0 24092.28 70.37%2026 2464.04 8588.16 0 11052.20 32.32%2027 2580.48 12523.65 0 15104.13 44.15%2028 2704.41 13471.98 0 16176.39 47.36%2029 2832.54 14210.89 0 17043.42 4968、.92%20182018 年年 20192019 年年 20202020 年年 20212021 年年 20222022 年年 20232023 年年 20242024 年年 20252025 年年 20262026 年年 20272027 年年 政府性基金收入（万元）政府性基金收入（万元）34893 33995 33545 34127 34480 34208 34071 34086 34194 34208 年份年份 20282028 年年 20292029 年年 20302030 年年 20312031 年年 20322032 年年 20332033 年年 20342034 年年 2035269、035 年年 20362036 年年 20372037 年年 政府性基金收入（万元）政府性基金收入（万元）34153 34142 34157 34171 34166 34158 34159 34162 34163 34162 27 2030 2966.94 11722.00 0 14688.94 43.00%2031 3107.93 15799.09 0 18907.02 55.33%2032 3255.82 16652.03 0 19907.85 58.27%2033 0.00 12307.22 0 12307.22 36.03%2034 0.00 9736.19 0 9736.19 28.70、50%2035 0.00 13257.81 0 13257.81 38.81%2036 0.00 14020.35 0 14020.35 41.04%2037 0.00 14820.26 0 14820.26 43.38%注：（1）拟实施、已实施项目财政支出（政府性基金预算支出）的原始数据来源于潍坊市滨海区财政局。（2）已实施项目包括香江大街拓宽改造项目、潍坊滨海未来图书馆项目。（3）本表由中国财政科学研究院编制。在政府性基金承受能力的约束标准方面，将把滨海区政府性基金能力假定在政府基金预算中可用基金的算数平均值为限值，即，滨海区某一年度所有PPP项目政府性基金支出必须少于其当年全部政府性基金71、支出的比可用基金的算数平均值。我们认为，这种约定较为合理，一则政府性基金支出包括土地拆迁和土地整理的内容，二则滨海区现有的基础设施PPP项目也属于市政基础设施的覆盖范围。基于上述假定，我们从表3-4可以看出，滨海区所有PPP项目政府性基金支出少于其当年全部政府性基金支出的可用，一直控制在70%以内。这一比率控制既不会造成过高的财政负担，又能为后续其他项目的开展预留充分的操作空间。据此我们判断，滨海区政府性基金支付部分也是可以保障的。（三（三）行业领域平衡性能力评）行业领域平衡性能力评估估 目前为止，为了适应经济新常态、引领经济新常态，稳定地区经济增长，滨海区将在省市的部署下，按照国家的相关法律72、法规，在其他行业和领域推广运用 PPP 模式。28 同时，就潍坊市层面而言，滨海区采取 PPP 模式新建海洋科技大学园渤海路以东片区市政设施也不会造成潍坊市行业领域出现失衡问题。四、结论和建议四、结论和建议 综上所述，海洋科技大学园渤海路以东片区市政设施 PPP 项目的实施，在当前及今后年度财政支出金额占财政公共支出预算比例很小，对存量地方政府债务规模不会产生额外影响，其行业和领域分布也不会出现失衡问题。由此可得出结论，海洋科技大学园渤海路以东片区市政设施 PPP项目的财政承受能力符合国家相关规定，其财政承受能力论证结论为“通过论证”，建议该项目采用 PPP 模式操作。说说 明明 作为本项目的73、咨询机构，中国财政科学研究院课题组负责完成了海 29 洋科技大学园渤海路以东片区市政设施 PPP 项目实施方案、海洋科技大学园渤海路以东片区市政设施 PPP 项目物有所值评价报告 和 海洋科技大学园渤海路以东片区市政设施 PPP 项目财政承受能力论证报告，这三个论证报告是基于潍坊滨海经济技术开发区相关部门和国家公开资料基础上形成的。这些资料内容包括但不限于以下：1.海洋科技大学园渤海路以东片区市政设施建设项目可研报告（2017 年 9 月 20 日版）（山东世纪华都工程咨询有限公司提供）；2.滨海区 2012-2016 年一般公共预算收支、基金预算收支结构表和滨海开发区有关债务情况（滨海区财政局提供）；3.申报立项相关资料（实施机构提供）；4.“十三五”规划印发稿（2017 年 4 月 22 日）；5.2016 年滨海区年报；6.国家统计局等官方网站公开数据。中国财政科学研究院课题组