1、数字城管数字城管2.0版（智慧型城管）版（智慧型城管）住建部信息中心、数字城管学组郝力2015.11.4北京主要内容 1.改革体制改革体制（制度保障：持续动力）2.开拓领域开拓领域（服务拓展：落地实用）3.更新技术更新技术（技术升级：保障变革）4.提升标准提升标准（规范引导：有序普及）5.面临困难面临困难（找出根源：逐渐化解）2、开拓领域-行业内 市政服务市政服务APP方式：缴纳水费、燃气费、热力费等 黑水监测黑水监测APP方式：移动申报、程序透明、结果公开 综合管廊综合管廊物联网、移动互联基础上的建设管理、运维管理、营销管理 海绵城市海绵城市物联网、移动互联基础上的建设管理、运维管理2、开拓2、领域-行业外 社会管理社会管理。网格化社会管理 环境保护环境保护。网格化环境保护 安全监管安全监管。网格化安监管理 专项普查专项普查。网格化专项调查3.更新技术 移动互联移动互联城管和市政服务移动化 物联网物联网综合管廊、海绵城市、专业管线、市政道桥等行业传感普及和物联化 云计算云计算集约化数据中心、租赁和外包服务 大数据大数据反映城管规律，促进城管改革，监测改革实效4.提升标准 反映体改进展反映体改进展 反应拓展领域反应拓展领域 反映技术提升反映技术提升5.面临困难 体制方面体制方面地方城管立法进展受到立法传统体制和思维方式的制约 拓展拓展方面方面行业内，城管拓展程度受到对象行业成熟度制约行3、业外，城管拓展进展受到对象行业规范化制约 技术方面技术方面城管技术提生受到外部技术环境成熟度的制约 标准方面标准方面城管标准提升水平受到对象行业成熟度、外部技术环境成熟度和管理体制法制化水平制约1.改革体制 独立监督考核机制驱动下，市容、环卫、市政、园林倍受社会称赞，行政执法倍受社会诟病，为什么？数字城管系统建设数量大幅上升的同时，随着时间的推移和领导的更迭，其效益显现下降趋势，为什么？太原案例 2003年以前，渣土管理和执法均归市容环卫局。市容环卫局采用一整套渣土管理制度链条，有效地规范了渣土工作流程管理、执法一体化运行模式下，渣土注册办证率达到90%以上，渣土处置费年均收缴量稳定。太原案例4、 2003年以后，渣土管理实行管理、执法分离的体制，渣土管理职能由市容环卫局渣土管理处行使，渣土行政执法处罚划归市行政执法局。渣土管理工作出现管不住，处置费收缴难的状况。如2005年，渣土注册办证率下降到23%，按规定处置的渣土下降到10%左右，处置费收缴量锐减。无证拉运、沿途遗撒、乱倾乱倒的违法案件频频发生，依法查处的案件寥寥无几。太原案例 2007年3月，太原市政府为了加强渣土管理的执法力度，将渣土执法权由市行政执法局划归市容环卫局，形成了有效的管、执一体化运行模式。这种模式形成以来，注册办证率、运输车辆领取准运证率和渣土处置费收缴率大幅提高。2008年处置费收缴率比2007年翻了一番，创5、历年最高，2009年到2011年每年都突破千万元。渣土无密闭运输、遗洒乱倒等违法行为得到了有效控制，2008年执法大队共查处各类渣土违法案件400余起，责令清理清洗遗洒污染道路面积20余万平米。从2009年到2011年执法大队的执法查处渣土类案件逐年下降，无证运输、沿途遗洒、乱倾乱倒案件明显减少。为太原市创优美整洁的市容环境卫生发挥了积极的作用。思考 同是执行城市建筑垃圾管理规定城市建筑垃圾管理规定，太原市分别采用行政管理和行政执法统一的管理体制，以及行政管理和行政执法分割的管理体制，为什么前后行政效果有如此巨大的反差？考察事物和管理源头管理源头管理过程管理过程管理消纳管理消纳管理行政投入运输6、许可占道许可消纳许可收费许可管理管理与执法不可分割，管理是执法与执法不可分割，管理是执法的因由，的因由，执法是管理的保障执法是管理的保障收费许可收费许可行政投入行政投入检查监督产生许可检查监督行政管理管理对象行政执法源头执法过程执法消纳执法产生违法运输违法占道违法收费违法收费违法消纳许可重新审视事物 建筑垃圾的存在是不以人的意志为转移的客观事实。即它是建筑工程必然伴生的产物，它是以循环往复的产生、混合、位移、飘洒和消纳的全生命周期方式存在。实行对建筑垃圾行业的行政管理，管理措施必须匹配全生命周期全生命周期，管理制度必须适应长期反复特长期反复特征征，行政服务、行政管理、行政监督和行政“罚补”职能7、不可人为分割。职能不可人为分割。在这个前提下才有可能达成管理 长效和实效的目标。重新审视管理 行政给付（政府）：行政给付（政府）：行政责任：行政责任：市容环境卫生部门负责建筑垃圾的管理工作行政投入：行政投入：纳入市容环境卫生专业规划、制定建筑垃圾处置计划源头许可源头许可：获得建筑垃圾处置核准后方可处置运输许可：运输许可：不得未经核准从事建筑垃圾运输资质许可：资质许可：运输企业资质许可、年检占道许可占道许可：需临时占用街道两侧和公共场地堆放物料办理审批手续消纳许可：消纳许可：不得擅自设立弃置场受纳建筑垃圾收费许可：收费许可：建筑垃圾处置实行收费制度监督检查：监督检查：对搜有许可事项进行监督检查行8、政执法：行政执法：容环境卫生主管部门责令限期改正，给予警告，处以罚款 行政承担（相对人）：行政承担（相对人）：行政投入：享受市容环境卫生专业规划给予的服务和资源、享受建筑垃圾处置计划给予的服务和资源市场责任：市场责任：谁产生、谁承担处置责任源头许可：源头许可：获得核准后可处置建筑垃圾运输许可：运输许可：经核准可从事建筑垃圾运输资质许可：资质许可：合格运输企业资质占道许可：占道许可：经审批可临时占用街道两侧和公共场地堆放物料消纳许可：消纳许可：可设立弃置场受纳建筑垃圾收费许可：收费许可：承担缴费义务监督检查：监督检查：接受监督检查行政执法：按照容环境卫生主管部门责令限期改正，接受警告，接受罚款99、:1太原-基本规律建筑垃圾的存在是不以人的意志为转移的客观事实。建筑垃圾的存在是不以人的意志为转移的客观事实。即它是建筑工程必然伴生的产物，它以循环往复的产生、混合、位移、飘洒和消纳的全生命周期方式存在。实行对建筑垃圾行业的行政管理，管理措施必须匹配全生命周期全生命周期，管理制度必须适应长期反复特征长期反复特征，行政服务、行政管理、行政监督和行政“罚补”职能不可人为分割，职能不可人为分割，在这个前提下才有可能达成 长效和实效的行政管理目标。行政管理和相对人间存在行政给付和行政承担平衡规律。行政管理和相对人间存在行政给付和行政承担平衡规律。即适当的行政给付，回馈适当的行政承担，不当的行政给付，回10、馈不当的行政承担。建筑垃圾适当的行政给付：建筑垃圾适当的行政给付：包括行政责任、行政投入、市场责任、源头许可、运输许可、资质许可、资质许可、占道许可、消纳许可、收费许可、监督检查、监督行政、行政执法等完整的资源、管理、服务和奖罚等全部给付，必然引发行政承担的良性反馈，即良性的行政效果。片面提供不适当的惩罚性行政给付行为，不适当的惩罚性行政给付行为，引发恶性抵抗行政承担的行为是必然的回馈。管理和执法职能不宜人为分割，行政给付和行政承担平衡不可轻易破坏。管理和执法职能不宜人为分割，行政给付和行政承担平衡不可轻易破坏。香港案例 30多年前，香港在城市发展过程中同样遇到小贩乱摆卖、违法建筑、污染、环境11、卫生等令人头痛的城市管理难题，但香港政府通过法律、行政、宣传法律、行政、宣传等手段，有效治理了城市快速发展所产生的一系列问题，总结香港城市管理和行政执法的经验，对我们开展城市管理和行政执法工作将有不少启示。香港总面积约2753平方公里，其中陆地面积约1104平方公里。2011年，香港总人口达770万，建成区面积185平方公里 香港的食物环境卫生署香港的食物环境卫生署（简称食环署）是卫生福利及食物局辖下的一个行政部门，负责确保食物安全，并为香港市民提供清洁卫生的居住环境。香港案例-环境卫生行政科 人员配备：人员配备：食环署约有11000多名公务员，350多名非公务员员工，11000多名外判员工（12、外判：也就是向社会、企业或个人购买服务）；191支小贩事物队（每支7-8人，约1300-1500人）6300固定摊位、470个流动小贩 资金供给：资金供给：2012年度该署财政支出逾52亿港币。设施供给：设施供给：贸易市场近百个 香港的食物环境卫生署行政职责：香港的食物环境卫生署行政职责：小贩管理、洁净服务、食品安全管制、公众教育、坟场及火葬场服务、跨部门合作。食环署委派一名副署长分管环境卫生环境卫生，分管四个科，其中包括三个行动科一个环境卫生行政科。环境卫生行政科环境卫生行政科是其中一个最为庞大、最为重要的科室，它担负着整个香港包括港岛和九龙两个环境卫生总区共十多个分区的市容清洁管理工作。分13、区办事处是最基层的办事机构，也是市容环境卫生管理具体的“落脚点”。办事处共分为若干个组:香港案例-环境卫生行政科环境卫生组环境卫生组：巡查巡查持牌餐馆，确保食物卫生法规的执行；检控检控无牌餐馆，调查调查影响卫生的投诉；处理处理食物投诉投诉，跟踪食物中毒，防止肠胃传染病蔓延；检查检查建筑现场和出租屋，确保环境卫生；销毁销毁不宜食用的食物，教导教导市民与饮食从业人员懂得卫生常识；与区内居民组织保持联络联络，配合配合保护环境卫生工作。8:1洁净组洁净组：负责清扫清扫街道，收集收集处理垃圾和废物；定期清洗清洗街道，清理后巷、沟渠、废纸箱、街头招贴及非法广告；推行及配合推行及配合与清洁香港运动有关的各项14、活动；执行清洁法规，检控检控违规人员；清理清理垃圾点；管理管理垃圾收集站、公厕、浴室；调查调查有关垃圾或街道洁净方面的投诉投诉；监督监督清洁承办商承办商的工作。9:1防止虫鼠组防止虫鼠组：巡视检查巡视检查码头、仓库、小贩区、空置区及公共场所，处理处理老鼠、蚊子、苍蝇的问题并跟踪跟踪公众投诉投诉。3:1小贩组小贩组：许可管理和检查许可管理和检查各小贩自由市场、持牌流动小贩、街边的持牌小贩摊商、报纸摊档、熟食摊档，检控检控违例小贩；取缔取缔无牌小贩，清理扣押扣押货物；检控检控将营业范围擅自扩展到人行路的商贩，确保道路畅通无阻；处理处理有关非法摆卖的投诉；重整重整区内小贩摆卖秩序，拆除拆除无牌小贩推15、摊。6:3街市组：监督检查街市组：监督检查街市清洁承包商承包商的工作质量及完成情况。香港案例-小贩组行政许可：行政许可：70年代香港便开始实行发牌制，具体分为固定摊位小贩牌照和流动小贩牌照，牌照对小贩经营的物品、区域和规模都有明确规定。年满18周岁且未持有小贩牌照的人士皆可提出申请。香港实行的是“一户一牌”政策，即每户家庭只可获签一个小贩牌照，且牌照持有人一般不得同时租有街市店铺。小贩组管理手段小贩组管理手段：许可、检查许可、检查各小贩自由市场、持牌流动小贩、街边的持牌小贩摊商、报纸摊档、熟食摊档，检控检控违例小贩；取缔取缔无牌小贩，清理清理扣押货物；检控检控将营业范围擅自扩展到人行路的商贩，16、确保道路畅通无阻；处理处理有关非法摆卖的投诉；重整重整区内小贩摆卖秩序，拆除拆除无牌小贩推摊6:3执法依据：执法依据：香港食环署先后出台公众卫生及市政条例、小贩规例、食物业规例、简易程序治罪条例等法规，作为对摊贩的管理依据行政投入：行政投入：2013年香港特区政府启动未来5年共计2.3亿港元的重建摊位计划。每户小贩最高可获6.4万港元财政补助用于改建摊位，以提高消防安全状况等行政投入：行政投入：香港政府按街区交通情况及市民需要设立固定摊位小贩市场，截至目前，食环署共划定了励业街熟食小贩市场、油麻地玉器小贩市场、物华街临时小贩市场等18块可满足不同经营活动的市场。而流动小贩应在专区经营，香港市区17、的流动小贩可在港岛及九龙各区摆卖，新界区流动小贩则可在新界及离岛各区经商，但都不能妨碍交通、滋扰市民。香港案例-成效食环署一旦发现相关违法行为，立即向违例人士发出传票，由法院审理和做出裁决，一经裁定，最高罚款达 5000 元-2.5 万元不等，最低为1500 元。从 2002 年 5 月实施此项新制度以来，已发出 3 万多张“定额罚款通知书”（即罚款 1500 元）而且相关裁决相关裁决 95%以上都能得到执以上都能得到执行行。对无牌小贩打击的力度非常严厉，执法力度很大。对无牌小贩打击的力度非常严厉，执法力度很大。2011年对无牌小贩开展拘捕行动达9101次，控罪11741宗，票控16835宗，18、控罪及票控28576宗；2012年开展拘捕行动8980次，控罪11669宗，票控15788宗，控罪及票控27457宗。同时，对固定（含流动）持牌小贩的执法也很严格，如食环署人员发现有非法接驳电源、分租摊档等，可立即吊销牌照。香港政府每年用于公众文明卫生宣传经费占城市维护费用的占城市维护费用的0.5%之多，同时还邀请各社团举行各类宣传活动，使宣传教育进学校进社区；利用各种媒体大张旗鼓宣传“香港是我家，清洁靠大家”，真正做到家喻户晓，深入人心。思考 香港环境卫生行政科和小贩组为什么几十年坚持实行行政管理和行政执法统一的管理体制？考察事物和管理依法许可依法许可依法巡查依法巡查依法检控依法检控法例检讨19、法例检讨法院审判法院审判刑事拘留刑事拘留完善法律完善法律重建摊位重建摊位设立市场设立市场依法取缔依法取缔依法拆除依法拆除行政补偿行政补偿处理投诉处理投诉重整秩序重整秩序宣传教育宣传教育管理教育服务惩罚香港-基本规律香港经验证实：香港经验证实：承认同一时空内的多个行政对象，具有各自不以人的意志为转移的客观规律，不因各行政对象具有同一时空的表面现象，而忽视其性质的不同。为此，必须按照不同对象设置不同专业机构和专业手段的方式实施行政管理和行政执法。环境卫生组、洁净组、防环境卫生组、洁净组、防止虫鼠组、小贩组、街市组止虫鼠组、小贩组、街市组同在一条街道上实施专业管理和执法，香港一直实行管理和执法统一的20、管理模式，40多年来没有因为同处于一个街面的理由，将各个专业小组的执法环节单独切出来综合执法。因此，香港完整链条式管理体制收到了长期良好的效果。香港完整链条式管理体制收到了长期良好的效果。香港经验证实：香港经验证实：有效行政管理的基本规律是，行政服务、行政管理、行政监督和行政“罚补”职能不可人为分割不可人为分割。人为分割的直接后果是破坏行政职责的统一性，职责不清必将导致行政失效职责不清必将导致行政失效。如果，在职责不清的基础上进一步单独强化惩罚职能强化惩罚职能，那么暴力冲突就是可能是必然结果。两个案例体现的共同规律 有效行政管理的基本规律是有效行政管理的基本规律是，行政服务、行政管理、行政监督21、和行政“罚补”职能不可人为分割。人为分割的直接后果是破坏行政职责的统一性，职责不清必将导致行政失效。如果，在职责不清的基础上进一步单独强化惩罚职单独强化惩罚职能，能，那么暴力冲突就是可能是必然结果。行政管理和相对人间存在行政给付和行政承担平衡规律。行政管理和相对人间存在行政给付和行政承担平衡规律。即适当的行政给付，回馈适当的行政承担，不当的行政给付，回馈不当的行政承担。行政给付和行政承担平衡规律行政给付和行政承担平衡规律不可违，不可违，片面提供不适当的惩罚性行政给付行为，引发恶性抵抗行政承担的行为是必然的回馈。地方立法的历史机遇 2015年3月15日，第十二届全国人民代表大会第三次会议通过全国22、人民代表大会关于修改中华人民共和国立法法的决定。“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管城乡建设与管理理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。”地方立法的历史机遇中国政法大学副校长马23、怀德建议：中国政法大学副校长马怀德建议：1、尽快开展城市管理立法尽快开展城市管理立法 消除消除“城管乱象城管乱象”。此次立法法的修订赋予设区市地方立法权，而地方政府对城市管理法律法规的需求最为迫切。如果没有国家层面的如果没有国家层面的城市管理法城市管理法这一基本法作为指导，就这一基本法作为指导，就难以保证地方政府城市管理立法质量，容易造成地方城市管理法规的难以保证地方政府城市管理立法质量，容易造成地方城市管理法规的混乱，更加剧混乱，更加剧“城管乱象城管乱象”，不利于理顺城管执法体制，不利于理顺城管执法体制。2、尽快更新城市管理观念 摒弃“简单化”。面对现代城市出现的各种问题，我们不可能我们不可24、能“毕其功于一役毕其功于一役”，将所有的城市问题在短时间内完，将所有的城市问题在短时间内完全消灭。全消灭。有些问题具有阶段性，随着时间的推移就能够得到有效解决，有些问题需要在改革发展中不断探索解决。地方立法的历史机遇3、尽快改革城管执法体制尽快改革城管执法体制 明确明确“谁来管谁来管”。现在的城管综合执法机构，没有主管部门，缺乏业务指导，造成机构设置不规范、人员身份比较混乱。其职能都继受于其他部门，且缺乏法律保障，因此显得支离破碎、残缺不全。在我国政治体制和政府行政管理体制改革的框架下，理顺城管执法体制必须明确业务主管部门，而住房和城乡建设部就是最佳选择。应通过立法明确住房和城乡建设部作为全国25、城管执法工作的业务主管部门，加强业务指导和行业监督。城市应整合相关执法机构和执法职责，大力推进综合行政执法工作。4、尽快完善城管执法方式尽快完善城管执法方式 运用运用“组合拳组合拳”。城管执法不能没有强制手段，但也不能只靠强制手段，而应该综合运用各种行之有效的执法方式。如运用说服教育、指导、奖励、政策引导、合同等方式，依靠社如运用说服教育、指导、奖励、政策引导、合同等方式，依靠社区、街道组织及居民志愿者的支持，通过社会的广泛参与来实现执法区、街道组织及居民志愿者的支持，通过社会的广泛参与来实现执法目的。另外，还应建立顺畅、有效的部门协调配合机制和监管机制，目的。另外，还应建立顺畅、有效的部门协26、调配合机制和监管机制，加强源头管理和部门联动，提高执法效能。加强源头管理和部门联动，提高执法效能。地方立法的历史机遇5、加强对行政执法监督加强对行政执法监督 杜绝杜绝“利益执法利益执法”。行政执法体制改革不仅涉及执法主体及权能的再造，还必须完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，加强对行政执法的监督，全面落实行政执法责任制，尤其要全面落实行政执法责任制，尤其要保障行政执法经费，防范利益驱动型执法保障行政执法经费，防范利益驱动型执法，有效防止执法中的不作为、慢作为和乱作为，做到严格规范公正文明执法。同时，加强社会监督，通过新媒体、司法监督、人大政协的监督追究执法机关和执法者失职渎职的责任。6、城管执法部门必须是政府工作部门，城管执法人员必须是公务城管执法部门必须是政府工作部门，城管执法人员必须是公务员，员，保证城管执法的权威性，消除社会对城管执法合法性的质疑。加强城管执法人员的教育培训和日常管理，健全执法人员资格考录和资质管理，提高城管执法人员的综合素质。不论是主管部门还是城管执法部门，应主动发声，积极宣传推广城管执法中的正面形象，改善社会舆论环境。