1、城乡建设用地增减挂钩及土地利用计划管理Q Q 群：地信项目交流(禁广告)6 8 5 8 8 2 9 0 7城乡建设用地增减挂钩工作一、充分认识增减挂钩的重要意义二、挂钩试点工作及其存在的问题三、规范推进增减挂钩试点工作Q Q 群：地信项目交流(禁广告)6 8 5 8 8 2 9 0 7一、充分认识增减挂钩的重要意义(一)增减挂钩是什么?城乡建设用地增减挂钩，是国务院关于深化改革严格土地管理的决定(即2 0 0 4 年国发2 8 号文件)针对我国经济社会发展和土地利用状况，提出的一项土地政策。从根本上说，增减挂钩就是土地整理，是土地利用结构布局的调整。具体来说，挂钩就是依据规划，引导农民适当集中2、居住，同时对旧村庄进行复垦还耕，在确保建设用地总量不增加、耕地保护面积不减少的前提下，对城乡土地利用结构布局进行调整优化的一项土地整治活动。Q Q 群：地信项目交流(禁广告)6 8 5 8 8 2 9 0 7(二)增减挂钩政策的重要意义城乡建设用地增减挂钩是一项一举多得的重大土地政策措施，是解决当前保障发展与保护耕地矛盾的有效途径，也是推进新农村建设，统筹城乡发展的重要手段。Q Q 群：地信项目交流(禁广告)6 8 5 8 8 2 9 0 71、增减挂钩是推动新农村建设，改善城乡二元结构，促进城乡一体化发展的重要手段。节省投入。通过增减挂钩，引导农民适当集中居住，对农村居民点进行相应撤并，能够3、极大地节省农村基础设施建设投入。据统计，目前我国自然村落3 2 0 万个。江苏仪征市通过挂钩试点，撤并了4 0 0 个自然村落，集中建设了1 1 个中心村和居住小区。Q Q 群：地信项目交流(禁广告)6 8 5 8 8 2 9 0 7 筹措资金。通过增减挂钩，将节约出的土地，调剂到城镇使用，能够获得土地级差收益，有效解决农村基础设施、公共服务设施等建设的资金难题。增加收入。开展增减挂钩，有利于推动土地规模经营和农业产业化经营，提高规模效益；同时，能有效为农民提供就业机会，增加农民的收入。另外，开展增减挂钩，引导农民集中居住，还有利于农民接受城市文明，逐步改变农民的生产生活方式和思想观念。Q Q4、 群：地信项目交流(禁广告)6 8 5 8 8 2 9 0 72、增减挂钩是促进土地节约利用，实行建设性的保护，提高保障发展和保护资源能力的有效途径。我国正处于城镇化、工业化快速发展时期，土地需求刚性增长，建设用地供需矛盾突出，保障发展和保护资源面临着巨大困难。要破解这一难题，必须走了一条积极的保护道路。即在Q Q 群：地信项目交流(禁广告)6 8 5 8 8 2 9 0 7 农村建设用地状况：一是利用粗放。目前我国农村地区的非农建设用地已达2.5 亿亩，如果按照城市的利用标准，可容纳1 8 亿人口，但实际只有7 亿。二是布局松散。农村建设用地尤其居民点的布局散乱，进一步优化利用潜力巨大。三是5、规模在扩大。随着城镇化、工业化的发展，在农村人口逐步减少的情况下，农村地区的建设用地规模不仅没有缩减，反而出现了进一步扩张的现象。9 6 0 7 年全国乡村人口净减少1.2 3 亿，同期村庄用地净增1 2 9 万亩；0 8 年又增加3 8 万亩。Q Q 群：地信项目交流(禁广告)6 8 5 8 8 2 9 0 7通过增减挂钩工作，开展开展旧村庄、空心村、废弃建设用地等的整理复垦，并配套推进田、水、路、林综合整治，不仅能够增加有效耕地面积，提高耕地质量，坚守耕地红线；而且有利于提高土地节约利用水平，优化土地利用结构布局，有效拓展建设空间，为经济社会发展提供用地保障。根据已实施的挂钩试点调查，旧村6、庄整治后一般节地在5 0?上。Q Q 群：地信项目交流(禁广告)6 8 5 8 8 2 9 0 7 3、增减挂钩是推动土地管理制度改革，实现土地从资源管理向资源、资产、资本三位一体管理转变的重要推手。仅靠农民用农业的办法来利用土地，或者仅在生产率不同的农民之间交换土地权益，无法显化农村土地的价值，实现土地的最高收益。通过增减挂钩，对土地利用结构布局进行合理调整，促进土地要素在城乡之间流动，发挥土地资产、资本特性，不仅能够极大地提升农村土地资产价值，还能够进行资本运作，引导各方面资金投向农村地区。Q Q 群：地信项目交流(禁广告)6 8 5 8 8 2 9 0 7但是，任何事物都有两面性，挂钩政7、策如果实施得不好，也可能事与愿违。建而未拆。也就是城镇建设占用了，旧村庄、旧宅基地等未能复垦还耕，造成建设用地规模扩大，耕地面积减少，冲击耕地保护目标。侵害权益。违背农民的意愿，强行拆迁，侵害农民的权益；在挂钩工作开展后，农民未能获得应有利益，反而因集中居住增加生活成本，给农民带来长远的经济负担。造成浪费。在开展挂钩中，由于规划、设计不合理，造成过程浪费。Q Q 群：地信项目交流(禁广告)6 8 5 8 8 2 9 0 7Q Q 群：地信项目交流(禁广告)6 8 5 8 8 2 9 0 7件Q Q 群：地信项目交流(禁广告)6 8 5 8 8 2 9 0 7二、挂钩试点工作及其存在的问题(一)8、挂钩试点工作开展情况 2 0 0 6 年以来，我部共批准天津、河北、内蒙古辽宁、吉林、黑龙江、江苏、上海、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、广东、广西、重庆、四川、云南、贵州、陕西、宁夏等2 4 个省份开展挂钩试点工作，共下达了4 批周转指标。总的来看，试点工作进展较顺利，第一批已归还周转指标7 0?上，第一批已完成2 5?右，第三批、第四批正在组织实施当中。Q Q 群：地信项目交流(禁广告)6 8 5 8 8 2 9 0 7(二)挂钩试点的政策规定 为实施好挂钩政策，确保挂钩试点工作取得好的结果，几年中国土资源部出台了一系列管理规范。基本规定如下：1.规划统筹。挂钩试点必须遵循9、规划。试点市、县应当依据土地利用总体规划，编制挂钩专项规划，统筹安排挂钩试点工作；同时，要依据挂钩专项规划，编制项目区实施规划，合理确定城镇建设用地增加和农村建设用地复垦规模、范围和布局。Q Q 群：地信项目交流(禁广告)6 8 5 8 8 2 9 0 7 2.保护耕地。挂钩工作要以保护耕地为目标。耕地是否得到有效保护，是挂钩工作成败的重要标志。相关文件规定，挂钩工作要以保护耕地为出发点，并要求在设置挂钩试点项目区时，要避让基本农田，并保证项目区内拆旧复耕的面积大于建新占用的面积，确保耕地得到有效保护。Q Q 群：地信项目交流(禁广告)6 8 5 8 8 2 9 0 7 3.项目区管理。挂钩工10、作以项目区为基础组织实施。所谓项目区，就是将拟用于建设的地块和拟开展复垦还耕的地块，按照面积对等的原则组成的区域。对项目区，文件规定要按照便于实施和管理的原则设置项目区，并明确要求项目区内建新面积要小于拆旧复耕的面积，确保挂钩工作实施完成后，建设用地规模不扩大，耕地面积有增加；土地利用效率得到提高，用地结构布局得到优化。Q Q 群：地信项目交流(禁广告)6 8 5 8 8 2 9 0 7 4.指标控制。周转指标是作为挂钩工作中用地布局调整、空间腾挪周转使用的。对周转指标的管理使用，有关文件规定：一是周转指标纳入土地利用年度计划管理；二是周转指标专项用于控制试点地区试点和项目区建设规模，试点地区11、试点规模和项目区内建设面积不得大于下达周转指标规模；三是周转指标使用后，要在规定时间内用项目区内拆旧地块整理复垦的耕地面积归还，复垦还耕的面积不得小于下达周转指标规模。Q Q 群：地信项目交流(禁广告)6 8 5 8 8 2 9 0 7 5.整体审批。挂钩工作以建新和拆旧地块相互对应为基础，设置项目区，编制实施规划，对实施规划进行整体审批后实施，不再单独办理农用地转用审批手续。Q Q 群：地信项目交流(禁广告)6 8 5 8 8 2 9 0 7 6.维护权益。挂钩工作必须充分尊重农民意愿，保护农民的合法权益。挂钩选点布局应当举行听证论证，充分听取当地农民和公众意见，严禁违背农民意愿强行开展；在12、挂钩实施过程中，涉及农用地或建设用地调整、互换，要得到集体经济组织和农民认可；涉及集体土地征收的，要实行告知、听证和确认，并对集体和农民妥善给予补偿和安置。Q Q 群：地信项目交流(禁广告)6 8 5 8 8 2 9 0 77.以城带乡。建新地块实行有偿供地所得的级差收益，要按照城市反哺农村、工业反哺农业的要求，主要用于农村基础设施和公共服务配套设施建设，用于支持农村集体发展生产和农民改善生活条件。8.权属管理。开展挂钩工作，要开展地籍调查和变更调查，明确地块界址，并切实做好土地土地权属登记。Q Q 群：地信项目交流(禁广告)6 8 5 8 8 2 9 0 79.日常监管。为确保挂钩试点工作顺13、利开展，有关规章要求，各级国土资源部门对挂钩试点工作要实行动态监管，每半年要对试点进展情况进行小结，向上级国土资源部门报告；省级国土资源部门每年年底要组织开展年度考核，考核情况报国土资源部。同时，提出省以下各级国土资源部门要建立数据库，对周转指标、项目区实施、土地权属等进行信息化管理。Q Q 群：地信项目交流(禁广告)6 8 5 8 8 2 9 0 71 0.职责分工。国土资源部负责对挂钩工作的政策指导、规模控制；省(区、市)国土资源部门负责辖区内挂钩工作的总体部署、试点审批和监督管理；市、县国土资源部门负责本行政区域内挂钩工作的具体组织实施。Q Q 群：地信项目交流(禁广告)6 8 5 8 14、8 2 9 0 7(三)试点工作存在的主要问题挂钩试点在实施中，取得了一些成效，但由于是一项新工作，目前仍处于试点探索阶段，对其复杂性和难度估计不足，在开展工程中也出现了一些问题。1、对挂钩政策的认识水平不高。一些地方简单地把增减挂钩理解为解决用地矛盾的手段，存在着片面争取周转指标规模的倾向。Q Q 群：地信项目交流(禁广告)6 8 5 8 8 2 9 0 72、对试点工作的整体推进考虑不够。一是，由于各地村镇建设规划滞后，新一轮土地利用总体规划尚在修编过程中，造成了增减挂钩与土地利用总体规划及村镇建设规划衔接不够。二是，前一阶段的试点工作，主要在于拆旧复耕和新村建设等，没有综合考虑田、水、路15、林的整治。三是，在试点开展过程中，没有充分做好与当地农民就业、产业发展、新农村建设的协调和整体推进。Q Q 群：地信项目交流(禁广告)6 8 5 8 8 2 9 0 73、拆旧复垦还耕工作相对滞后。但由于一些地方缺少经验，在挂钩试点布局选点时，未能全面开展试点调查分析，对困难估计不足，一些试点项目区设置不够合理，再加上监管不够，致使一些试点项目区拆旧复耕滞后，有的试点项目区至今无法实施。Q Q 群：地信项目交流(禁广告)6 8 5 8 8 2 9 0 7 4、对农民和集体的利益考虑不充分。各试点省(市)在试点工作开展中，对维护和保障农民权益都采取了一些措施，但相比较而言，基层政府更关心如何通16、过挂钩，解决当地经济发展中的用地和资金问题，对如何在挂钩政策的实施过程中还利于民、造福百姓，考虑得不够，也缺乏有效的保障措施。绝大多数试点地区，没有制定土地收益管理办法，大部分收入被地方政府拿走。Q Q 群：地信项目交流(禁广告)6 8 5 8 8 2 9 0 7 5、试点工作的日常监管薄弱。试点工作的相关监管和保障措施还不健全，不少试点单位在建立挂钩周转指标台帐、试点项目区实施管理方面仍显滞后，特别是在试点工作信息化管理考虑还比较少。Q Q 群：地信项目交流(禁广告)6 8 5 8 8 2 9 0 7三、规范推进增减挂钩试点工作挂钩工作，不同的利益主体有不同的要求：从资源管理的角度来看，要节17、约用地，坚守耕地保护目标；从农民群众的角度来看，要提高收入，改善生产生活条件；从地方政府的角度来看，要拓展空间，为发展提供用地保障。下一步挂钩工作的目标任务：统筹考虑不同利益主体要求，以规划为统领，以保护耕地、保障农民权益为出发点，提高土地利用效率，优化用地结构和布局，最终达到坚守耕地红线，推动新农村建设，促进城乡协调发展的目标。Q Q 群：地信项目交流(禁广告)6 8 5 8 8 2 9 0 7 为实现上述目标，应抓好几个关键方面：(一)统筹规划，整体推进城乡建设用地增减挂钩，是一项综合性工作，关系到社会、经济、文化等领域。因此，必须科学规划、统筹安排、整体推进。要整体考虑土地开发利用、农村18、基础设施建设、产业布局、生态环境保护、农民就业和社会保障等问题，以挂钩为抓手，综合推进各方面工作，实现土地利用节约集约、耕地资源有效保护、农民生活切实提高、城乡建设协调共荣。Q Q 群：地信项目交流(禁广告)6 8 5 8 8 2 9 0 71.要与耕地保护和基本农田建设相结合。通过规划，合理确定拆除、保留和扩大的村庄规模和范围，提出农村土地综合整治、土地利用结构布局调整、耕地和基本农田保护统筹安排，通过开展挂钩工作，有效推进耕地保护和基本农田建设。Q Q 群：地信项目交流(禁广告)6 8 5 8 8 2 9 0 72.要与相关产业发展相结合。通过规划，统筹安排农村特色产业、乡村旅游业等相关产19、业，将引导农民适当集中居住、开展农村土地综合整治与发展农村相关产业充分结合起来，促进当地经济发展，提供有效就业岗位，提高农民收入水平，为农民集中居住提供支持。Q Q 群：地信项目交流(禁广告)6 8 5 8 8 2 9 0 73.要与社会主义新农村建设相结合。要将挂钩工作与当地新农村建设结合起来，综合考虑，并通过规划，做好公共交通、供水供电、垃圾处理等城乡基础设施的衔接；做好教育、医疗、文化、卫生等公共服务配套设施的衔接，推动城市基础设施向农村延伸、城市社会事业向农村覆盖、城市现代文明向农村辐射，促进城乡一体发展。Q Q 群：地信项目交流(禁广告)6 8 5 8 8 2 9 0 7 4.要做好20、各项涉地涉农资金的整合。以增减挂钩为手段，统筹规划，聚合各项涉地涉农资金，按照资金性质不变、管理渠道不变的原则，集中使用安排使用，形成合力，发挥资金使用的整体效应。Q Q 群：地信项目交流(禁广告)6 8 5 8 8 2 9 0 7(二)以民为本，维护权益 1.保障农民的知情权。增减挂钩涉及到千家万户农民的切身利益，必须让广大农民了解相关政策，保证农民事情全过程的知情权和参与权。挂钩项目区选点布局应当举行听证、论证，充分听取当地农民的意见；挂钩工作实施过程中，涉及农用地或建设用地调整、互换，也要征得农民的同意。凡农民不同意的一律不得开展，要防止以政府(部门)的意图代替农民的意愿；要警惕权力、资21、本、宗族强势借机巧取豪夺。Q Q 群：地信项目交流(禁广告)6 8 5 8 8 2 9 0 72.保护农民的合法利益。一是，在拆迁补偿上，要合理评估农民宅基地及房屋价值，并给予合理补偿，优惠供应安置房。二是，在土地权益保护上，旧村庄整理复垦的耕地，应由原农村集体经营，节约的建设用地调剂使用获得级差收益，应主要用于支持农村集体发展生产和农民改善生活条件；要防止以挂钩为名，随意收回或调整农民土地承包经营权。三是，在就业安置上，要做好搬迁农民的职业技能培训，增强搬迁农民的持续就业能力。Q Q 群：地信项目交流(禁告)6 8 5 8 8 2 9 0 7(三)因地制宜，体现特色我国各地农村经济社会发展、22、城镇化进程、风俗习惯、自然环境等都存在着极大的差别。因此，开展增减挂钩，引导农民集中居住，应充分考虑农村工业化、城镇化水平，村镇合理布局，乡土特色等，因地制宜地推进。1.选择切合实际的安置模式。要根据当地实际情况，按照方便生产生活的要求，选择农民安置方式。城市规划控制范围内城郊型农村、工业园区周边农村等，可采取建设农民集中居住小区；完全失去土地的农民，可以引导农民进入城镇居住；仍以农业生产为主的农民，适宜通过建设中心村进行安置。Q Q 群：地信项目交流(禁广告)6 8 5 8 8 2 9 0 72.保持当地固有的乡土风貌。村庄规划建设应该体现多样性，充分保持当地农村的自然形态和人文风情，形成当23、地村庄布局特色和建筑特色，防止千村一面，似曾相识，乡村与城镇形象趋同。3.注重对古村落和人文传统的保护。我国历史悠久，一些村落和古民宅蕴含着很高的历史文化价值，在开展增减挂钩，引导农民集中居住时，一定要注重保护、挖掘、利用这些历史文化遗存。Q Q 群：地信项目交流(禁广告)6 8 5 8 8 2 9 0 7(四)加强管理，规范操作严格管理，规范操作，是增减挂钩工作得以顺利开展的保证。各地应严格按照城乡建设用地增减挂钩试点管理办法(国土资发(2 0 0 8)1 3 8 号)等有关规定，加强监管。1.严格挂钩工作批准。开展挂钩工作必须要经过批准，未经批准不得擅自开展；挂钩周转指标必须纳入土地利用计24、划管理，实行规模控制，不得随意突破。Q Q 群：地信项目交流(禁广告)6 8 5 8 8 2 9 0 72.坚持项目区管理。市、县国土资源部门应当通过设立项目区，明确拆旧建新的位置和面积，切实加强挂钩工作管理，确保拆旧建新、用地布局调整等在闭合区域内进行。Q Q 群：地信项目交流(禁广告)6 8 5 8 8 2 9 0 7 3.加强周转指标监管。周转指标是作为增减挂钩工作的规模控制和用地布局调整、空间腾挪周转用的。使用后要在规定时间内用拆旧地块复垦出来的耕地归还。各级国土资源部门，必须设立台帐，对周转指标下达、使用、归还等进行登记和管理，确保周转指标有效使用、按时归还。Q Q 群：地信项目交流25、(禁广告)6 8 5 8 8 2 9 0 74.实行项目区整体审批。为了保证增减挂钩工作顺利开展，建议市、县将土地的调整、互换，统一纳入项目区，整体报省级人民政府审批，不再办理农用地转用审批手续，但涉及土地征收的，要依法办理征收手续。Q Q 群：地信项目交流(禁广告)6 8 5 8 8 2 9 0 7 5.确保旧村庄及时复耕。各级国土资源部门要采取措施，加强对拆旧地块的整理复垦监管，保证旧村庄、旧宅基地及时复耕，保证周转指标按时归还。Q Q 群：地信项目交流(禁广告)6 8 5 8 8 2 9 0 7 6.加强土地权属管理。试点实施前，要进行土地权属现状调查，征求权利人意愿；试点实施后，要及时26、开展地籍测量和土地权属调整。保障土地权利人利益，防止引起纠纷。建立挂钩项目区数据库，对挂钩工作实行信息化管理。Q Q 群：地信项目交流(禁广告)6 8 5 8 8 2 9 0 7 7.规范提法。根据有关文件规定，“置换”、“折抵”等做法已经禁止，但一些地方仍将这些概念与“挂钩”混用，造成误解，需要引起重视。Q Q 群：地信项目交流(禁广告)6 8 5 8 8 2 9 0 7(五)政府主导，部门协同增减挂钩工作涉及到农村经济社会的各个方面，必须以地方政府主导，统一组织协调，发改、财政、建设、农业、环保等部门共同参与，各司其职，形成合力，协同推进。Q Q 群：地信项目交流(禁广告)6 8 5 8 8 2 9 0 7