1、城乡建设用地增减挂钩城乡建设用地增减挂钩 政策与实践政策与实践 主要内容主要内容 增减挂钩内涵与演变增减挂钩内涵与演变 1 增减挂钩意义与作用增减挂钩意义与作用 2 政策要点和基本要求政策要点和基本要求 3 6 经验总结和典型借鉴经验总结和典型借鉴 4 下一步挂钩工作的目标任务下一步挂钩工作的目标任务 5 指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设2、用地，城乡用地布局更合理的目标。基本内涵基本内涵 挂钩实施前 现状城镇用地及允许建设区建新地块拆旧地块城乡建设用地增减挂钩限制建设区现状城镇用地及允许建设区建新地块拆旧地块城乡建设用地增减挂钩限制建设区挂钩实施后 建新地块拆旧地块建新地块有偿收益返还现状城镇用地及允许建设区限制建设区建新地块拆旧地块建新地块有偿收益返还现状城镇用地及允许建设区限制建设区基本内涵基本内涵 确保增减挂钩试点实施后，城乡建设用地面积不扩大，耕地数量有增加、质量有提高。上世纪90年代，建设用地置换、周转和土地整理折抵 自发开展自发开展 政策引导政策引导 试点推进试点推进 发展规范发展规范 政策演变政策演变 关于促进小城3、镇健康发展的若干意见（中发200011号 关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知（国土资发2000337号）关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知国土资发2000408号 关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见（国土资发2005207 号）关于进一步规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知（国土资发2007169号）城乡建设用地增减挂钩试点管理办法（国土资发2008138号）关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知（国发201047号）关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知（国土资发2011224号）关于促进小城镇健康发展的若干4、意见（中发200011号）“要通过挖潜，改早旧镇区，积极开展迁村并点，土地整理，开发利用荒地和废弃地，解决城镇建设用地。”“要严格闲置分散建房的宅基地审批，鼓励农民进镇购房或按规定集中建房，节约的宅基地可用于小城镇建设用地。”关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知（国土资发2000337号）县、乡级土地利用总体规划和城镇建设规划已经依法批准的试点小城镇，可以给予一定数量的新增建设用地占用耕地的周转指标，用于实施建新拆旧，促进建设用地的集中。周转指标由省级国土资源部门单列，要求“总量控制，封闭运行，台账管理，统计单列，年度检查，到期归还”。关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知（国土资5、发2000408号）“为妥善解决小城镇建新拆旧过程中的建设用地指标问题，省级国土资源管理部门可以根据小城镇建设试点推进情况、试点小城镇土地利用总体规划和城镇建设规划，按照总量控制，封闭运行，台账管理，统计单列，年度检查，到期归还的原则，对国家和省级试点小城镇，单列编报下达一定数量的建设占用耕地周转指标。政策引导：政策引导：国家出台文件正式启动试点 国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发200428号）第十条明确提出：鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。为落实28号文件要求，切实做好试点工作，扎实推进农村建设用地整理，部先后出台 关于印发的通知（国土资发20056、207 号）关于进一步规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知（国土资发2007169号）城乡建设用地增减挂钩试点管理办法（国土资发2008138号）试点推进：试点推进：发展规范：发展规范：国发201047号 文件对增减挂钩试点工作提出了严格要求：坚决扭转片面追求增加城镇建设用地指标的倾向 坚决制止以各种名义擅自开展土地置换等行为 严禁突破挂钩周转指标 严禁盲目大拆大建和强迫农民住高楼 严禁侵害农民权益 国土资源部出台文件规范推进试点 关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知（国土资发2011224号）城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治有关问题的处理意见的通知（国土资发201180号）7、关于加强城乡建设用地增减挂钩试点在线监管工作的通知（国土资厅函2011975号）挂钩试点工作组织实施流程 主要内容主要内容 增减挂钩内涵与演变增减挂钩内涵与演变 1 增减挂钩意义与作用增减挂钩意义与作用 2 政策要点和基本要求政策要点和基本要求 3 6 经验总结和典型借鉴经验总结和典型借鉴 4 下一步挂钩工作的目标任务下一步挂钩工作的目标任务 5 通过增减挂钩，引导农民适当集中居住，减少了农村居民点的数量，优化城乡建设用地结构布局，使全面建设新农村成为可能。将农村建设用地整治节余的土地指标调剂使用，能够有效解决城镇发展“缺指标”、新农村建设“缺资金”的问题，推动新农村建设和城乡一体化发展。是统8、筹城乡发展，促进新农村建设的重要途径 是建设高标准基本农田，破解“双保”难题的载体和抓手 意义作用意义作用 是深化农村土地管理制度改革的重要举措 田坎面积达1.87亿亩 沟渠占地0.73亿亩 田间道路约为1亿亩 土地利用形态破碎、零乱土地利用形态破碎、零乱 655个城市、近2万个建制镇、64万个行政村、330万个自然村主要分布在耕作区 农业区土地形态：美密苏里 连片农田 相对集中的居住地 农业区土地形态：华北平原 破碎的农田 分散、无序的农村居民点 基础设施和公益设施落后 16.3316.3719.6514.5113.8718.8319.1622.9125.945.70%44.90%43.909、%43.00%41.80%40.50%39.10%37.70%36.20%05101520253000年00年01年01年02年02年03年03年04年04年05年05年06年06年07年07年08年08年0.00%5.00%10.00%15.00%20.00%25.00%30.00%35.00%40.00%45.00%50.00%非农建设占用耕地非农建设占用耕地（单位：万公顷）（单位：万公顷）中国城市化率中国城市化率数据来源：中国国土资源数据来源：中国国土资源公报及中国统计公报公报及中国统计公报 城市化率不断攀升城市化率不断攀升 增减挂钩正是一项增减挂钩正是一项有效的政策措施有效的政策措施 10、通过增减挂钩，引导农民适当集中居住，减少了农村居民点的数量，优化城乡建设用地结构布局，使全面建设新农村成为可能。将农村建设用地整治节余的土地指标调剂使用，能够有效解决城镇发展“缺指标”、新农村建设“缺资金”的问题，推动新农村建设和城乡一体化发展。将增减挂钩与农用地整理、基本农田建设相结合，田、水、路、林、村统筹推进，即能增加有效耕地面积，又可提高耕地质量，改善农业生产环境，为农业规模化、产业化经营创造了条件。引导资金、技术和项目向农村流动，有利于扩大农村投资，推动农业规模经营和产业化发展，促进农业增效、农村发展和农民增收。是统筹城乡发展，促进新农村建设的重要途径 是建设高标准基本农田，破解“双11、保”难题的载体和抓手 意义作用意义作用 是深化农村土地管理制度改革的重要举措 全国主灌区骨干工程完好率不足40%全国有灌溉条件的耕地不足47%大部分水浇地灌溉设施老化失修严重 中低产田比例占全国耕地面积2/3以上 农业用地基础设施薄弱农业用地基础设施薄弱 优、高、中、低等地比例结构优、高、中、低等地比例结构 2.67%29.98%50.64%16.71%优等地高等地中等地低等地优、高等地占优、高等地占1/3 1-4等 ，优(2200-3000斤)5-8等 ，高(1400-2200斤)9-12等，中(600-1400斤)13-15等，低(600斤)全国农用地（耕地）等别分布图全国农用地（耕地）等12、别分布图 江苏昆山市万顷良田建设工程整治后现场照片 湖北武汉市汉南区土地复垦整治后现场照片 江西某项目区土地复垦整治后现场照片 通过增减挂钩，引导农民适当集中居住，减少了农村居民点的数量，优化城乡建设用地结构布局，使全面建设新农村成为可能。将农村建设用地整治节余的土地指标调剂使用，能够有效解决城镇发展“缺指标”、新农村建设“缺资金”的问题，推动新农村建设和城乡一体化发展。将增减挂钩与农用地整理、基本农田建设相结合，田、水、路、林、村统筹推进，即能增加有效耕地面积，又可提高耕地质量，改善农业生产环境，为农业规模化、产业化经营创造了条件。引导资金、技术和项目向农村流动，有利于扩大农村投资，推动农业13、规模经营和产业化发展，促进农业增效、农村发展和农民增收。是统筹城乡发展，促进新农村建设的重要途径 是建设高标准基本农田，破解“双保”难题的载体和抓手 意义作用意义作用 增减挂钩是土地管理政策的创新，几乎涉及农村土地管理的各个方面。增减挂钩政策的实施，必将引起农村土地产权制度、集体土地流转、土地经济关系、耕地保护机制，以及农民生产生活方式等方面的变革。增减挂钩试点，可以为农村土地管理制度的改革提供前提、条件和保证。是深化农村土地管理制度改革的重要举措 整合政策，创新制度改革 例如：增减挂钩与土地流转 增减挂钩在很多地方已逐步与土地流转紧密结合，成为农村土地管理制度的一项综合性的农村土地管理制度改14、革政策，充分发挥项目整合、挂钩调节的整装优势，提高政策的综合效益。将存量建设用地再开发、建设用地增减挂钩和农村土地流转整合到统一的制度下，既可实现分布零碎、地块狭小的农村建设用地调整整合，又可以将流转范围覆盖到广大农村腹地，同时还整合各类涉农资金，有效解决了农村饮水、通信服务、清洁能源、卫生改厕、环境保护等基础设施配套的难题。主要内容主要内容 增减挂钩内涵与演变增减挂钩内涵与演变 1 增减挂钩意义与作用增减挂钩意义与作用 2 政策要点和基本要求政策要点和基本要求 3 6 经验总结和典型借鉴经验总结和典型借鉴 4 下一步挂钩工作的目标任务下一步挂钩工作的目标任务 5 为实施好挂钩政策，确保挂钩试15、点工作取得好的结果，为实施好挂钩政策，确保挂钩试点工作取得好的结果，近年来国土资源部出台了一系列管理规范。基本规定如下近年来国土资源部出台了一系列管理规范。基本规定如下：1.1.职责分工。职责分工。国土资源部负责对挂钩工作的政策指导、规模控制；省（区、市）国土资源部门负责辖区内挂钩工作的总体部署、试点审批和监督管理；市、县国土资源部门负责本行政区域内挂钩工作的具体组织实施。挂钩试点工作应当由市、县人民政府组织协调，相关部门协同配合，共同推进。政策要点政策要点 2.2.试点审批。试点审批。开展增减挂钩试点，必须在符合土地利用总体规划和土地整治规划、纳入土地利用年度计划的前提下，经国土资源部批准。16、挂钩试点工作必须经国土资源部批准，未经批准不得以各种名义擅自开展增减挂钩和建设用地置换活动。农村内部乡村、村村挂钩推进小城镇和中心村建设的试点项目，也必须经省级人民政府批准，并控制在国家下达的增减挂钩指标内，纳入试点管理。对在国家下达增减挂钩指标外，自行开展增减挂钩或建设用地置换的，经严肃整改符合增减挂钩试点规范要求的，作出分年度核销指标的计划安排，报部审定后，逐年纳入增减挂钩试点管理。政策要点政策要点 3.3.规划统筹。规划统筹。试点市、县应当依据土地利用总体规划，编制挂钩专项规划，统筹安排挂钩试点工作；同时，要依据挂钩专项规划，编制项目区实施规划，合理确定城镇建设用地增加和农村建设用地复垦17、规模、范围和布局。土地利用总体规划：统筹安排农田保护、城镇村发展、基础设施建设等的规模和布局 挂钩专项规划：城乡建设用地建新拆旧挂钩规模、空间布局和时序 项目区实施规划：项目区的组成、拆旧复耕、建新用地、农民安置、农业生产、资金运作、组织管理等进行具体部署。政策要点政策要点 4.4.项目区设置。项目区设置。挂钩工作以项目区实施为核心，组织实施试点。项目区应选择农村建设用地整理复垦潜力较大，当地政府重视，群众积极性较高，村集体工作能力强，具备较强的经济实力，能确保建新安置和拆旧整理所需资金。项目区应按照对应原则设置，严禁跨县级行政区域设置。增减挂钩拆旧腾出的农村建设用地，首先要复垦为耕地，并尽可18、能与周边耕地集中连片，有条件的，应积极建设高标准基本农田。统筹确定城镇建设用地增加和农村建设用地撤并的规模和范围，合理安排建新区的城镇村建设用地比例。政策要点政策要点 5.5.指标控制。指标控制。周转指标是作为挂钩工作中用地布局调整、空间腾挪周转使用的。对周转指标的管理使用，有关文件规定：周转指标纳入土地利用年度计划管理 周转指标专项用于控制试点地区试点和项目区建设规模 试点地区试点规模和项目区内建设面积不得大于下达周转指标规模 不得擅自扩大周转指标规模或循环使用周转指标 周转指标使用后，要在规定时间内用项目区内拆旧地块整理复垦的面积归还（一般不超过三年）政策要点政策要点 6.6.尊重民意。尊19、重民意。挂钩工作必须充分尊重农民意愿，保护农民的合法权益。挂钩选点布局应当举行听证论证，充分听取当地农民和公众意见，严禁违背农民意愿强行开展；涉及集体土地征收的，要实行告知、听证和确认，并对集体和农民妥善给予补偿和安置。在土地互换和开发经营方式、旧房拆迁、新居建设等方面要提供多种选择。政策要点政策要点 7.7.权属管理。权属管理。开展挂钩工作，要开展地籍调查和变更调查，明确地块界址，并切实做好土地权属登记。在挂钩实施过程中，涉及土地所有权、使用权、土地承包经营权等权属调整和利用分配的，必须先行确权登记。对土地互换的，要引导相关权利人本着互利互惠的原则，平等协商解决，有争议的要依法做好调处工作。20、国土资源部 财政部 农业部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知（2011）政策要点政策要点 8.8.收益返还。收益返还。建新地块实行有偿供地所得的级差收益，要按照城市反哺农村、工业反哺农业的要求，用于农村基础设施和公共服务配套设施建设，用于支持农村集体发展生产和农民改善生活条件。要明确受益主体，规范收益用途，确保所获土地增值收益及时全部返还农村，用于支持农业农村发展和改善农民生产生活条件 土地指标收益做出明确具体的支出规定，由县（市、区）按照农村集体资产规定提出解决方案，征得当地集体经济组织和农民同意后管理使用。农民新居和新村基础设施、公益事业建设所需资金，不得增加农民负担，主要应由21、增减挂钩指标调剂使用的收益平衡，让农民真正享受到增减挂钩试点带来的实惠。各省（区、市）要研究制定增减挂钩指标使用的土地出让收益管理办法，确定收益的来源、构成和分配，明确受益主体，规范收益分配和用途；要建立地价评估、资产审计机制，实行公示制度，确保收益返还和使用管理的公开、公平和公正。政策要点政策要点 9.9.实施监管。实施监管。为确保挂钩试点工作顺利开展，有关规章要求，各级国土资源部门对挂钩试点工作要实行动态监管，每半年要对试点进展情况进行小结，向上级国土资源部门报告；省级国土资源部门每年年底要组织开展年度考核，考核情况报国土资源部。同时，提出省以下各级国土资源部门要建立数据库，对周转指标、项22、目区实施、土地权属等进行信息化管理。关于加强城乡建设用地增减挂钩试点在线监管工作的通知（国土资厅函2011975号），部署全国城乡建设用地增减挂钩试点在线监管工作，实行增减挂钩试点全程监管。政策要点政策要点 2010年年底前审批的项目区整改合格后在线报部备案。2011年后新批准实施的项目区都要实行动态在线监管。未在线备案以违法用地处理 10.10.严格考核。严格考核。年度考核结果和在线备案作为安排下一年度增减挂钩指标的依据，考核不合格的必须限期整改，整改合格前，不得向项目所在市、县下达新的增减挂钩指标，不得安排新的增减挂钩项目。挂钩周转指标的使用情况、归还进度 要加强复垦耕地的后期管护，确保复23、垦耕地有效利用 省级或市级国土资源管理部门应在每年年底对试点行政辖区及项目区进行检查考核，并向上一级国土资源部门作出报告 充分发挥国家土地督察和土地执法监察的作用 政策要点政策要点 主要内容主要内容 增减挂钩内涵与演变增减挂钩内涵与演变 1 增减挂钩意义与作用增减挂钩意义与作用 2 政策要点和基本要求政策要点和基本要求 3 6 经验总结和典型借鉴经验总结和典型借鉴 4 下一步挂钩工作的目标任务下一步挂钩工作的目标任务 5 自2006年以来，省、市、县分别出台了四川省人民政府关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的实施意见、成都市国土资源局关于印发成都市土地综合整理项目土地24、权属调整暂行规定的通知、达州市人民政府关于大力开展农村土地整治促进新农村建设和城乡统筹发展的意见等16个规范和配套文件；山东省 关于统筹城乡发展加快城乡一体化进程的意见、关于推进农村住房和危房改造的意见等文件 辽宁省 辽宁省城乡建设用地增减挂钩试点实施办法 城乡建设用地增减挂钩试点项目内部会审工作规则 四川省（一）组织领导有力，重视建章立制。山东、辽宁省 江苏、安徽全椒 A B 上海市 D 重庆市 C 组织编制了增减挂钩专项规划，基本形成了省、市、县三级挂钩规划体系 在全面开展农村集体建设用地现状调查的基础上，科学编制增减挂钩实施规划和土地整治规划 在区县土地利用总体规划中设置城乡建设用地增减25、挂钩专章，大部分区县同步编制了城乡建设用地增减挂钩专项规划和村庄建设、产业发展等规划，保证了规划建设的协同性 按照“两规合一”的要求，编制土地利用总体规划，合理布置增减挂钩项目区，要求拆旧地块集中连片，建新地块必须在规划确定的建设用地范围内（二）重视规划统筹，注重循序推进。公众参与 权属管理（三）推动公众参与，维护权益有力。Add Your Text 宁夏银川市金凤区在各主要阶段召开村民代表大会，发放征求意见表，由农民进行表决，95以上的农民同意才能实施 江苏省挂钩项目区设立“公告牌”，公示项目区范围、搬迁内容、补偿内容等，提高项目区实施的透明度 山东在制订项目区拆旧复垦方案和新村建设方案时，26、采取“两下两上的程序确定，保证当地农民的知情权和参与权 Add Your Text 四川省特别是成都坚持以土地确权登记颁证为工作基础，对以村民小组为单位的3万多个集体土地所有权，以农户为单位的165万个宅基地使用权、157万个房屋所有权、178万个土地承包经营权和65万个林权，分别完成了确权登记颁证 山东省规定凡涉及土地权属调整和利益分配的，必须坚持“社区居民的原集体经济组织成员身份不变”、“原集体经济组织的责权债务不变”、“土地承包经营关系不变”三个基本原则，维护土地权益人的权益 拆迁安置 收益分配 安置补偿（三）推动公众参与，维护权益有力。（续）Add Your Text 按照方便生产生活27、的要求，为农民提供多种形式的安置和住房选择 Add Your Text 河北、重庆等试点市县明确规定了挂钩所得土地指标收益返还农民的比例 Add Your Text 试点地区采取现金、住宅、费用减免、社会保障等多种形式安置项目区农民，通过出租物业、产业园等就业方式保障农民长远生计 江西、四川、湖北江西、四川、湖北结合增减挂钩，实施“造地增粮富民工程”、“金土地工程”、“高产农田示范工程”，走出了一条建设性保护耕地的新路 天津天津将挂钩试点工作与小城镇改革相结合，采取以“宅基地换房”的模式，推进试点工作，在农民安置小区建设上，针对近郊、中郊、远郊不同特点，分别形成城市边缘型、特色小城镇型、生态宜28、居型的小区建设模式 四川四川根据当地经济社会发展和城镇化工业化水平，农民安置分别采取“离土离乡”、“离土不离乡”等的安置模式 （四）注重因地制宜，大胆创新模式。宁夏试点区县 江苏张家港市、昆山市 四川成都市（五）坚持以城带乡，落实以工补农。Add Your Text 将增减挂钩与“塞上农民新居”建设和农村危房改造相结合，整合各种涉农资金，用于农村饮水、清洁能源、卫生改厕等建设，改善了村容村貌。Add Your Text 将增减挂钩试点与工业发展相结合，促进三化同步发展，改善农村生产生活面貌。Add Your Text 20062010年通过实施增减挂钩试点，共返还农村资金达189.34亿元，有29、力支持了新农村建设。江苏、浙江、安徽、四川等省 河北省 江苏省（六）强化拆旧复垦，确保还田复耕。Add Your Text“先垦后用”模式，即在做好搬迁农民安置的前提下，先进行拆旧复耕，再安排建新，保证拆旧地块按时复耕。Add Your Text 建新占用耕地面积必须小于复垦耕地面积，建新占用耕地面积与复垦还耕面积的比例为 1：1.2。Add Your Text 耕地等级评价机制，由省国土资源厅对拆旧新增耕地与建新占用进行等级评价，确保复垦耕地质量。 从清理检查情况看，绝大多数地方严格按项目区进行规范管理，并做到建新拆旧控制在县域范围内，基本上做到了“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”。30、（七）严格指标考核，加强项目监管。有的省份建立了省市县三级增减挂钩指标管理台账，对试点项目区实施、增减挂钩指标使用归还进行跟踪监管 山东省建立了增减挂钩试点动态监测信息系统，对试点工作实施动态管理 河北省制定了增减挂钩指标归还考核办法，增减挂钩指标到期不能归还的，按安排使用的2倍扣减下一年度土地利用计划指标 五、下一步挂钩工作的目标任务五、下一步挂钩工作的目标任务（一）统筹规划，整体推进（一）统筹规划，整体推进（二）以民为本，维护权益（二）以民为本，维护权益（三）因地制宜，体现特色（三）因地制宜，体现特色（四）加强管理，规范操作（四）加强管理，规范操作（五）政府主导，部门协同（五）政府主导，部门协同 规范开展试点规范开展试点 坚定不移推进坚定不移推进 谢谢！谢谢！结语结语