1、我国铁路建设项目PPP融资模式下的风险分担机制研究 西南交通大学 硕士学位论文 我国铁路建设项目PPP融资模式下的风险分担机制研究 姓名：李蔚 申请学位级别：硕士 专业：技术经济及管理 指导教师：史本山 20100601 西南交通大学硕士研究生学位论文 第1页 摘 要 根据中长期铁路网规划的要求，我国铁路里程要从2003年底的73万km增 加到2020年的10万km。完成这个目标平均每年需要资金l000亿元，总计需要万亿 元以上的投资。如果单靠政府资金显然已不能满足需求。随着政府财政在铁路基础设 施建设中地位的下降，私人企业在铁路基础设施的建设中开始发挥越来越重要的作用。 府部f3-S外部资本2、企业合作模式。由于采用PPP融资模式建设的铁路项目通常具有融 资结构较复杂、参与方较多等特点，其面牦的融资风险因素也比较复杂。因此风险问 题己成为PPP项目参与方所共同关心的一个焦点问题。本文在查阅了大量文献的基础 上，首先从我国铁路建设PPP融资模式的基本概念入手，阐述了PPP融资模式下我国 铁路建设项目的组织机构设置及运作程序，同时对我国铁路建设中采用PPP融资模式 的两个实例进行了详细介绍。本文还对PPP融资模式下铁路建设项目的风险进行了分 析和评估，说明了PPP融资模式下铁路建设项目风险的主要特征，同时划分了风险的 类别，构建了风险因素集合。之后，运用层次分析法和模糊数学的方法建立了风3、险评 价模型。在风险评价的基础上，从制度层面对PPP融资模式下我国铁路建设项目各参 与方的风险分担机制问题进行了分析研究，设计了PPP融资模式下铁路建设项目的风 险分担制度。 关键词：铁路建设项目；PPP融资模式；风险评价；风险分担 西南交通大学硕士研究生学位论文 第1I页 Abstract network theend of Accordingto”longtermrailway 2003， plan”requirements，from ChinaS of kmin2020to100，000 this railwaymileage73，000 kmAccomplishobjective ne4、edfor each 1 funds 000 than1 trilliontotalinvestment year billion，more yuan required aloneCan meet Clearly,ifgovernmentfunding not thedemandWith financesin government thestatusofthe infrastructureinthe sectorin railway decline，theprivate railway infrastructureinthe to an roleInrecent beginningplayin5、creasinglyimportant years，the ofanew PrivateOneofa emergencefinancingmodel-PPP Public andoutside aresultof is，governmentdepartments enterprisescooperationAs publiccapital PPP model construction havemore financial funding railway projectstypically complex its SO011 facemore financialriskfactorsSothe 6、structure，participants，morecomplicated riskhas aPPP become areafocusofcommonconcernThis projectparticipants paper examineda numberofliteraturebased ofall fromtheChina large on，firstfinancing Railway PPPmodelthebasic PPP model Construction concept，describedfinancingrailway inChina an construction set7、 structureand projects up organizational operationalprocedures， and tothe oftheChina PPPmodelfromtwo AppliedDevelopmentRailwayFinancing cases ofdetailAfterthe ofthePPPmodel constructionrisk and financing railway projectanalysis thePPP modelthe a riskof construction assessment，indicatingfinancing maj8、orrailway classificationofrisk acollectionofriskfactors projectcharacteristics，and categories，built AftertheAHPand mathematicstoestablishariskassessmentmodelIntherisk fuzzy assessmentbasedonthe and fromthefaceofPPP model systemmanagement financing constructioninChinaunderthe involvedin mechanism rai9、lway projects parties risksharing inthe ofthePPPmodel construction analysis，design railway projectfinancingrisk-sharing system Construction Keywords：RailwayProject；PPPFinancing；sk 西南交通大学囱南爻通大罕 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授 权西南交通大学可以将本论文的全部或部分内容10、编入有关数据库进行检索，可以采用 影印、缩印或扫描等复印手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1保密口，在 年解密后适用本授权书； 2不保密科使用本授权书。 请在以上方框内打“” 戈蜥 学位论文作者签名：厂拇 指导老师签名： 日期：多。加?，2 日期：力汐石2_ 西南交通大学硕士学位论文主要工作 贡献 声明 本人在学位论文中所做的主要工作如下： 本文在查阅了大量文献的基础上，首先从我国铁路建设PPP融资模式的基本概念 入手，阐述了PPP融资模式下我国铁路建设项目的组织机构设置及运作程序，同时对 我国铁路建设中采用PPP融资模式的两个实例进行了详细介绍。本文还对PPP融资模 式下铁路建设项11、目的风险进行了分析和评估，说明了PPP融资模式下铁路建设项目风 险的主要特征，同时划分了风险的类别，构建了风险因素集合。之后，运用层次分析 法和模糊数学的方法建立了风险评价模型。在风险评价的基础上，从制度层面对PPP 融资模式下我国铁路建设项目各参与方的风险分担机制问题进行了分析研究，设计了 PPP融资模式下铁路建设项目的风险分担制度。 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导下独立进行研究工作所得的成 果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰 写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均己在文中作了明确说明。 本人完全了解违反上述声明所引起的一切12、法律责任将由本人承担。 学位论文作者签名： 日期：芦年毛月 西南交通大学硕士研究生学位论文 第1页 第1章 绪论 11课题的研究意义 施建设项目中，公共部门的代表是地方和国家政府，私人部门可以是私营企业、国营 企业或特定专业领域的企业财团。PPP实际上是一种基于政府和企业在项目上的合作而 形成的政府、企业间具有法律约束力的合约关系，这种合约关系为合作各方在提供资 产和服务方面分配了责任和风险。在PPP模式下，政府依然在项目的整个生命周期中 发挥着积极作用，私人部门则开始担负起更多的商业职能，比如项目的设计、建设、 财务和运营。PPP模式的具体形式多种多样，政府可以和一个或多个企业建立合作关系，13、 风险程度也随着公共部门和私人部门的合作深度的不同而不同。事实上，将公共部门 的风险转移到私人部门是所有PPP模式的关键因素。私人部门之所以愿意承担这部分 风险，是因为他们同时也获得了一个相对稳定的、长期的投资机会，并能通过投资获 得回报。PPP模式的一个目标就是整合公共部门和私人部门的优势资源从而达到互利的 结果。 基础设施建设对经济增长与发展至关重要。在社会主义市场经济体框架下，我国 城市基础设施建设体制发生了巨大变化。从20世纪80年代开始，中央政府颁布了一 系列有关城市基础设施建设的法规和政策。包括强调公用设施建设是城市政府的主要 职能，从工商业利润中提取城市建设维护税，新建项目必须配14、套建设市政公用设施， 土地使用权出让收入的部分用于城市建设等等。以桥梁道路征收通过费为开端，施行 “贷款建设、收费还贷”的基础设施建设模式，基础设施建设开辟了城市综合开发的 道路。20世纪90年代开始，城市基础设施建设投融资体制市场化改革步伐加快，成立 了国家开发银行，放宽了基础设施使用的收费限制，基础设施建设投资必须依据公 司法成立项目法人，投资收益和风险市场化，对城市基础设施的经营权、使用权、 收益权做出了明确的界定，对外资进入城市基础设施领域进行了规定。2001年开始允 许和鼓励民间资本进入城市基础设施建设领域。 铁路是我国国民经济的大动脉，当前铁路运输业面临着客运专线建设、加速装备 现15、代化等发展目标，“十一五”总投资约15000亿元，远远超过“十五”投资。因此， 积极拓宽融资渠道、创新融资方式成为保障新形势下铁路运输业快速发展的重大问题。 铁路建设投资巨大，建设周期长、回收慢、有很大的外部效益及公益性，因此，政府 必然承担较多责任，即使对于经济效益好的线路，政府的扶持也很必要。此外，在铁 路项目融资方面还应该积极试点其他项目融资以及租赁融资方式，引入大量国内外社 西南交通大学硕士研究生学位论文 第2页 会资本，扩大资金来源，引入竞争、提高经营效率。铁路吸引民间资本存在诸多的难 点和障碍，解决这些问题需要进行铁路投融资方式的创新，进一步推动铁路投融资体 制改革的步伐，推动整个16、铁路管理体制的改革，这样才能加快我国铁路的建设和发展。 合理的风险分担结构是铁路项目具有吸引力的关键因素。项目的风险分配应该根据每 个参与者的具体情况，将某类风险分配给最适合承担的参与者，从而使项目的整体满 意度最高。铁路建设项目具有投资大、周期长、内部结构复杂、设计因素众多等特点， 从而产生了大量的风险，而比起传统融资模式面临的风险，PPP模式下的风险因素要复 杂的多。为了更好的吸引民营投资者，需要设计出铁路项目PPP融资模式下合理的风 险分担结构。因此，对铁路PPP项目融资风险指标体系和风险分担模型以及风险分担 机制问题的研究就具有非常积极的意义。 12国内外研究现状 121国外研究情况 17、国外学者很早就对公共部门与私人部门合作模式进行过探讨。PPP这个概念最早是 由英国人提出，从20世纪90年代开始在西方流行，目前已经在全球范围内被广泛应 用，并日益成为各国政府实现其经济目标及提升公共服务水平的核心理念和措施。在 世界一些发达国家，PPP被认为是政府提供现代、优质的公共服务以及提升国家竞争力 战略的关键因素，被广泛应用到通信、交通、能源以及垃圾回收、医院等等领域。国 外的实践证明，采用PPP融资模式，公共部门与私人部门的优势资源整合后能够带来 更理想的结果，同时也能为公众提供更加优良的服务。 Brooks、Lance Harvey Linebman和Corinne 政府部门与私18、人企业应发挥何种作用的问题从社会整体福利的角度进行探讨，对公共 部门与私人部门合作深度问题以及公平和效率的评估问题提出了建议。比外，文章还 初步探索了外国企业透过PPP融资模式参与发展中国家和地区基建项目的可行性I】。 较分析法研究了PPP模式下和普通模式下项目的成本和效益，最终发现前者能更有效 率的解决问题，同时成本也得到有效控制。 随着PPP融资模式在西方开始流行并在全球范围内被广泛应用，这种融资模式下 的风险问题也越来越受到学术界的重视，些学者做出了相关研究。 Jonathan EDoh与Ravi Ramamurti站在政府的立场对采用公私合作模式的公共建设 项目风险进行评估，他们认为政19、府在公私伙伴关系中的角色定位是能否成功地将私人 部门引入公共服务领域的关键因素。在PPP融资模式下，应当明晰政府部门与私人部 西南交通大学硕士研究生学位论文 第3页 门的关系。政府不仅应承担项目发起者的角色，同时也应专注于社会管理者的角色。 政府需要制定一系列相关政策和措施作为规范，这样才能有效地控制风险2。Peter moles与Geoffrey 别方面，没有涉及到风险评价及风险管理等进一步的问题。他们以英国斯凯桥项目为 案例进行分析，对项目中的私人部门、金融机构等参与方所面临的风险提出了自己的 观点【3】o 对于PPP融资模式下项目的风险评价问题，国外学者的研究中也涉及到了这方面 的内容。20、Darrin KLewis对采用公私合作模式的基建项目风险做了 Grimsey与Mervyn 识别和分类，他们所归纳出的各类风险关乎PPP项目的各个参与方，并存在于项目的 整个生命周期中。此外，文献中还详细介绍了风险评价的一般方法以及各类风险评价 指标【41。 122国内研究现状 PPP融资模式自上世纪90年代在西方开始流行，目前逐步被世界各国广泛应用。 我国对将私人部f-j引入公共服务领域这个课题进行了积极探索，国内学者针对PPP融 资模式做了许多研究工作。 李秀辉、张世英 2002 详细介绍了在国外被普遍应用的公共私人合作模式。此外， 还对我国将私人部门引入公共服务领域的过程中应用PPP融21、资模式所需注意的问题提 出了建议，并就这种模式在国内的应用前景进行了展望【13】【14】。袁乐平 2002 等人结合 我国国情对民营资本进入基础设施领域做了探讨，认为在我国将私人部门引入公共服 务领域具有重要意义，政府要解除公共服务领域的私人资本进入壁垒还需在多方面做 出努力1 项进行了探讨。文献提出了要改变我国基础设施建设领域政府财政支撑投资以及国企 独家垄断经营的现状，使PPP融资模式成功地在我国应用，要从项目选择、法律法规、 监管构架、人才培养、政府角色转变、设计合理风险分担结构六个方面入手【l61。刘冬 梅、韩同银 2008 根据我国铁路建设项目资金来源和融资方式现状，研究后认为将 公22、私合作模式引入我国铁路建设领域有必要性和可行性，同时这种模式也为解决我国 7|。 铁路融资问题提供了新思路【1 国内一些学者总结其他国家将私人部门引入公共服务领域过程中的经验教训，对 在项目实施过程中如何解决PPP融资模式的一些具体问题提出建议。 王灏 2004 分析了PPP融资模式成功运用于公用事业项目的必要条件，特别提到 建立和健全投融资中介服务体系是公私合作模式下Jt颐,N完成融资任务的有力保证。此 外，文献还提出了为推动轨道交通市场化进程可采取的两种PPP模式的具体形式。最 后结合国内地铁项目的一个具体案例，总结了PPP融资模式在具体运用中还需注意的 西南交通大学硕士研究生学位论文 第23、4页 介绍了巴西、智利等国应用公私合作模式的概况，特别对悉尼奥运体育场馆、北京奥 运场馆、国家体育场和国家体育馆的PPP融资结构进行分析，并为我国奥运会比赛场 馆设计了三种融资方案【19】。 此外，对于PPP融资模式在公共服务领域运用中存在的法律问题、风险分配等问 题，国内学者也做了一些相关研究。 刘新平、王守清 2006 讨论了PPP融资模式下项目的风险分配原则和框架，提到 PPP融资模式下的风险分配原则学术界已达成共识。而在风险分配框架方面，提出了风 险分配应该具有初次分配、全面分配以及跟踪再分配三个阶段【201。 123研究现状的简单评述 PPP融资模式为解决公共基础设施建设资金不足以及24、吸引私人部门进入公共服务 领域方面提供了新思路，因此国内外学者都展开了诸多研究。通过对文献的查阅发现， 对于PPP融资模式的定义、PPP融资模式的内涵，国内外学者都从多个方面做了深刻阐 述。国外学者对于公私合作模式在项目具体实施过程中的一些实际问题进行过较深入 的探讨，比如项目中的法律问题、风险评价与分担问题等。虽然国外的研究和实践经 验对我国公共基础设施建设运用PPP融资模式有一定的借鉴作用，但还是必须坚持从 我国的国情出发。国外学者对公私合作模式以及公私合作模式下的风险分配的研究， 多是根据其本国的项目实践为依据，适用于其本国国情。而我国大多数研究对于公私 合作模式下的风险问题都有所涉及，25、但多是一些一般性的探讨和分析，对于某些具体 行业或具有特殊性的行业的PPP项目风险问题的相关研究较少。比如本文要讨论的铁 路建设项目的PPP模式风险分担问题领域的文献甚少，还有待进一步深入研究。 13论文框架 本文在查阅了大量文献的基础上，首先从我国铁路建设PPP融资模式的基本概念 入手，阐述了PPP融资模式下我国铁路建设项目的组织机构设置及运作程序，同时对 我国铁路建设中采用PPP融资模式的两个实例进行了详细介绍。之后，对PPP融资模 式下铁路建设项目的风险进行了分析和评估，说明了PPP融资模式下铁路建设项目风 险的主要特征，同时划分了风险的类别，构建了风险因素集合。之后，运用层次分析 法和26、模糊数学的方法建立了风险评价模型。在风险评价的基础上，从制度层面对PPP 融资模式下我国铁路建设项目各参与方的风险分担机制问题进行了分析研究，设计了 PPP融资模式下铁路建设项目的风险分担制度。 本文的框架结构如下： 西南交通大学硕士研究生学位论文 第5页 第一章是绪论，主要介绍本文的研究目的、国内外研究现状以及本文要研究的问题 盘筮 寸。 第二章是PPP融资模式在我国铁路建设中的应用，通过对PPP融资模式下我国铁路 建设项目的组织机构设置及运作程序分析，总结出我国铁路建设实现PPP融资模式的 必要条件以及选择PPP融资模式的优势，同时也详细介绍了铁路建设项目实现PPP融 资模式的两个实例。 27、第三章是铁路项目PPP融资模式下的风险分析。对PPP融资模式下铁路建设项目的 风险进行了分析和评估，说明了PPP融资模式下铁路建设项目风险的主要特征，同时 划分了风险的类别，构建了风险因素集合。 第四章是铁路项目PPP融资模式下的风险评价研究。首先对PPP融资模式下风险分 担的主体进行了分析研究，并在此基础上，结合第三章的成果，运用模糊综合评价法 建立了风险评价模型。 第五章是铁路项目PPP融资模式下的风险分担机制研究。在风险评价的基础上，从 制度层面对PPP融资模式下我国铁路建设项目各参与方的风险分担机制问题进行了分 析研究，设计了PPP融资模式下铁路建设项目的风险分担制度。 14技术路线 28、本文研究的技术路线见图11所示 西南交通大学硕士研究生学位论文 第6页 图11 技术路线图 西南交通大学硕士研究生学位论文 第7页 第2章PPP融资模式在我国铁路建设中的应用 21PPP融资模式的概念、特征及优点 211PPP融资模式的概念 20世纪90年代，世界各国都开始将推广和应用公共私营伙伴关系模式 即 PublicPrivate 通过各种措施和手段，力图使私人部门更加深入地参与到本国的公共服务领域中来。 一些国家对原来的国有企业直接、彻底的进行私有化改革，全球共有100多个国家曾 进行过私有化改革，最显著的是中欧和东欧前共产主义国家。此外，对一些劳动密集 型行业采用对外承包的模式，比如29、一些国家在垃圾收集和清理行业引入私有企业，使 私人资本能够进入社会基础设施领域，这种模式在世界范围内被广泛地应用。 当前，世界各国都认识到运用PPP融资模式能够提供一个长期稳定的途径来改善 社会基础设施建设、确保公共资产价值以及更好的使用政府的财政收入。实际上，PPP PublicPrivate 十几年，随着经济的快速发展PPP融资模式才开始变得流行起来。公私合作模式有很 多具体的类型，很难用一个固定的标准将这些PPP的具体形式进行归类。从20世纪90 年代至今，典型的PPP融资模式主要应用于教育、医疗和交通运输领域。在诸多PPP 融资模式的实践中，有些是私人部门起主导作用，有些则是由公共部门30、占主导地位。 在不同的国家，PPP融资模式的具体形式也也有很大的差异。 由于PPP融资模式的具体形式多种多样，所以要想给PPP下一个确切的定义是一 件比较困难的事情。从早期政府希望引进私人资金以资助公共部门的基础设施开始， 公共私人合作模式的雏形就产生了。一些西方学者非常宽泛的定义了PPP，他们认为 PPP至少都涉及到一个公共部门和一个私人部门协商合作经营企业，其中“伙伴关系” 涵盖了丰富的内容。以下是几条有代表性的PPP的定义： 联合国组织PPPUE认为，PPP是基于公共部门和私人部门互相协商合作而形成，政 府在公共领域的适当地引入了私人资本，但这并不能说PPP模式等同于私有化，两者 有很大31、的不同。 美国PPP国家理事会认为PPP是出于公共服务或公共基础设施的发展需要，公共 部门和赢利性私人部门共享资源、共担风险的一个合约关系。PPP客观上利用私人部门 进行基础设施建设或提供更有效率的服务，从而为社会带来更大的经济效益。 加拿大PPP理事会将PPP定义为公共部门和私人部门建立的合作关系。这种合作 西南交通大学硕士研究生学位论文 第8页 关系是建立在每个合作伙伴的专业知识以及清晰定位之上，这样才能合理地分配资源、 风险和回报。该理事会认为若在合作中合作各方没有清晰的定位，就称不上是真正的 PPP。 综上所述，宽泛意义上的PPP本质上是一种合作关系，它包含了传统的BOT、TOT、 D32、BFO等融资模式。本文认为，PPP是基于政府和企业在某个项目上的合作而形成的政 府、企业间具有法律约束力的合约关系，这种合约关系为合作各方在提供资产和服务 方面分配了责任和风险。此外，PPP模式的具体形式也多种多样，政府可以和一个或多 个企业建立合作关系，风险程度也随着公共部门和私人部门的合作深度的不同而不同。 212 PPP融资模式的特征 尽管对PPP的确切内涵达成共识比较困难，PPP模式的具体形式也多种多样，但所 有PPP融资模式都存在以下共同特征。 1PPP融资模式都至少涉及两个或两个以上的参与方，并且参与方中至少要包含一 个公共部门和一个私人部f-j，比如在合资企业或是运用传统的BOT33、模式融资的项目中， 参与方都符合上述要求。当然，参与方越多，所涉及到的合作关系也就越复杂。另外， 有学者将政府和非赢利组织之间的项目合作也归类为PPP模式，本文采用了这种观点。 2在PPP融资模式下，每一个参与方都是独立自主的。每个参与方都能够完全按 照自己的意愿与其他参与方进行谈判和协商，而不受其它因素影响。在很多具体实例 中，在PPP项目实施之前，政府常常会成立个专门的机构负责与其他参与方协商合 作。 3PPP融资模式下的各参与方之间都建立了一种长期稳定的合作关系。在公共部门 和诸多私人部门之间存在着大量的交易机会。如果政府机构只能长期从一个供应商处 购买产品和服务，这就相当于没有建立好合34、作关系。PPP模式中的合作关系是连续性的， 各参与方可以就合作的细节和一些参数进行谈判。 4PPP融资模式下的每一个参与方都为维护稳定的合作关系做出贡献。每个参与方 都会出让一些重要或不重要的资源，从而使这种合作关系更加稳固。如果出让资金或 土地等重要资源，效果会更加显著。相较之下，出让无形资产对合作关系的影响较弱。 5PPP融资模式下的合作关系意味着各参与方要共同分担风险和责任。公共部门和 私人部门之间的关系也不再是以往命令与控制的关系，它们之间若存在分歧，任何一 方都不能擅自改变已达成的协议，而是应该在平等协商的基础上处理问题。 213 PPP融资模式的优点 PPP融资模式整合了公共部门和35、私人部门的优势资源。政府和私人部门在分工协作 西南交通大学硕士研究生学位论文 第9页 的基础上，做各自最擅长的工作。政府的核心职能是制定相关政策和为公众提供服务， 而项目的运营、维修和建造等工作可以转交给私人部门。通过这种优势资源的整合， 最终达到了公共部门和私人部门“互利”的结果。 1PPP融资模式带给公共部门的好处 PPP融资模式有助于减少政府支出，在一定程度上缓解了公共基础设施建设的资金 供需矛盾。私人部门将创新、经验、灵活性等优势带入项目中来，有助于控制成本和 提高收益。通过公共部门与私人部门合作的形式，提高了项目的成本收益率。与传统 方式相比，政府在PPP项目中的投入相应减少，节省下36、来的资金可用于其它服务领域。 PPP融资模式减少了公共部门承担的风险。相对于公共部门的风险管理，项目中存 在着一些私人部门更擅长管理的风险，现在通过政府和私人部门合作的形式，将这部 分风险转移到私人部门，从而减轻了政府承担的风险。例如，一家专业的建造商能比 政府更好地管理原材料价格变化风险。 PPP融资模式可以提高政府项目预算的准确性。在项目的开发和实施过程中，由于 部分风险转移到私人部门，政府的成本超支等潜在的不可预见情况被大大减少了。由 于公共部门和私人部门之间签订有合同协议，所以政府的成本是可预测的。 2PPP融资模式带给私人部门的好处 PPP融资模式使私人部门获得了一个相对稳定、长期的37、投资机会，通过与公共部门 签订一个具有安全性和确定性的合约来投资或提供服务。私人部门充分发挥他们在效 率性、管理、技术、财务和创新能力等方面的优势，通过各种形式获得收益。 22我国铁路投融资现状 我国人口众多，地域辽阔，铁路运输以其运距长、连续性强、规模经济等特性， 成为联结各地区、国民经济各部门的纽带，是促进经济增长的必要条件。在社会经济 体系中，铁路构成了对其他产业直接或间接的动力与支持系统，对经济增长有着强有 力的带动作用。能否在经济快速增长阶段对铁路进行有效的投入，对于其他产业的发 展和扩张，对于我国经济的持续快速增长至关重要。 中国铁路建设从1998年就已经对外开放，相应的政策也出台38、了很多，按照平等准 入、公平待遇原则，中国允许外资及国内非公有资本进入铁路建设、运输经营、运输 装备制造及多元化经营四大领域，其中包括干线和支线铁路。但是真正投资铁路的民 营资本和外资并不多。合资铁路是在中国改革开放后出现的新事物，对于中国铁路建 设和管理，建立适应市场经济的新体制，是一种有益的探索。合资铁路打破了多年来 我国铁路建设投资主体单一的局面，调动了中央和地方两个积极性，拓宽了筹资渠道。 2005年，铁道部确定了政府主导，多元化投资，市场化运作的铁路投融资体制改革总 体思路。2005年7月，铁道部出台了关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建 西南交通大学硕士研究生学位论文 第10页39、 设经营的实施意见，全面开放铁路建设、客货运输、运输装备制造与多元经营四大领 域，鼓励国内非公资本进入，并明确承诺，从研究探索合资铁路经营机制和经营政策、 积极扩大合资建路规模等七个方面加大改革力度，为非公资本进入铁路提供有利的政 策法规支持和保障。2006年6月，铁道部又推出“十一五”铁路投融资体制改革推进 方案，明确提出铁路投融资体制改革的总体目标。2006年投资铁路的2772亿元外资， 大多数是铁道部向世界银行和亚洲开发银行借贷的。此外，2006年还有235亿元社会 资本投资铁路，其中大多数是地方政府出资，真正属于企业的比例很少。2007年，铁 道部所占投资仍约占铁路基本建设投资的84左40、右，投资主体单一的格局依然没有根 本改变。而从地方政府和企业投资比例看，绝大部分是地方政府投资，企业投资较少， 参与投资的企业也以国企为主，民间资本直接投资比例很低。铁路市场化投融资远未 破题。截至2008年底，全国共有合资铁路公司102家，新建的合资铁路里程达3万公 里，投资规模达2万亿元。但这些合资铁路，大多是指铁道部和地方政府共同投资的 铁路，外资和民营资本所占比重很小。 根据中国铁道部信息，2010年铁路将继续加大投融资体制改革力度，认真落实部 省合作协议，发挥地方党委政府建设铁路的积极性，扩大合资建路规模。广泛吸引社 会资本参与铁路建设，支持保险、信托等机构和民间资本对铁路建设的投资41、，构建多 元投资主体共同建设铁路的格局。进一步规范大秦、广深、铁龙等铁路上市公司管理， 充分发挥融资平台作用，加快已经成熟的股改项目上市的准备工作，择机上市融资。 扩大铁路建设债券和各类票据发行规模，拓展其他直接融资渠道，降低资金成本，实 现铁路低成本扩张。 23铁路建设中PPP融资模式的组织机构设置及运行流程 前文中已提及PPP融资模式的具体形式多种多样，而铁路建设中应用的PPP融资 模式无疑是诸多形式中的一种。PPP融资的一般模式和铁路建设中应用的PPP融资模 式，两者是一般与个别，总体与个体之间的关系。 从PPP融资模式的诸多具体形式中，归纳总结出PPP融资的一般模式。一般模式 体现了普42、遍性，而诸多具体形式则体现了特殊性。根据本章第一节中对PPP融资模式 特征的阐述，PPP融资模式都至少涉及两个或两个以上的参与方，并且参与方中至少要 包含一个公共部门和一个私人部门。所以，公共部门 政府或地方政府 和至少一个 私人部门是PPP模式中最重要的组织机构。公共部门的主要职能是设计项目总体目标、 监督项目实施和制定相关政策等，一般都会由政府的下属机构负责对政策方针的解释 和运用。私人部门和公共部门的合作建立在一个长期协议或合同的基础上。这种模式 的运作思路如图2-1所示。 1994年，我国铁道部投资设立了一个面向全国部分合资铁路及地方铁路投资管理 西南交通大学硕士研究生学位论文 第1143、页 的企业，中国铁路建设投资公司。它目前控股邯济铁路、在建的烟大铁路轮渡和武广 客运专线等，参股朔黄铁路、三茂铁路及16个地方铁路项目。中国铁路建设投资公司 负责铁路建设项目的招商引资，筹集社会资金，寻求战略投资伙伴，提出建设项目的 融资建议方案；协助项目公司进行债务融资；负责对项目公司资金筹措、建设资金使 用、工程建设、生产经营、利润分配、还本付息等重大事项进行监管。中国铁路建设 投资公司主要负责履行铁路大中型建设项目出资者代表职能，对项目公司进行投资， 对其经营状况、投资收益等考核监督，实质上是铁道部出资人代表。近几年来，铁道 部与30多个省、市、自治区政府陆续签定了共同加快铁路建设的战略44、合作协议，一系 列举措也为铁路实施PPP融资模式提供了良好的基础。 特许权协议是特许人和受许人之间的一种契约关系。在PPP融资模式中，特许权 协议通常是指政府机构授权，准许特定企业使用公共财产，或在一定地区享有经营品 种特许业务的权利，如准许航空公司在政府规定的航线上，利用国有的机场设施，经 营客货运业务等。特许权协议一般存在于具有公益性的项目中，公共部门出于私人部 门投资参与项目而给予其的一种补偿，特许权协议通常都有一个时间限制，到期后公 共部门会收回权利。 图2-1 PPP模式的组织机构设置及主要运作思路 PPP融资模式中与公共部门相对应的“私人部门”，是一个泛指的概念，只要不是 西南交通45、大学硕士研究生学位论文 第12页 政府机构，在这里都可称为私人部门，可能是社会资本、国有企业、外资企业、甚至 公民个人。而企业可能是个人最终拥有所有权的企业，可能是政府设立或拥有所有权 的企业，也可能是二者的结合。在中国，由于没有受公法规制的不以营利为目的的公 共企业，所以营利性国有企业在这里都被认为是“私人部门”。从保证PPP机制有效运 作的角度，并考虑中国国情，铁路建设项目中的“私人部门”可以是民营企业、大型 国有企业以及大型国有控股公司等。铁路建设项目PPP融资模式的组织机构设置及运 行流程如图2-2所示。 图22铁路建设PPP融资模式的组织机构设置及运行流程 PPP融资模式下的铁路建设46、项目一般有如下几个主要阶段： 1立项阶段：指向政府投资计划主管机关申请，以求建设项目获得行政许可 立 项批文 的阶段，立项阶段完成后项目就会进入实施阶段。立项前的工作一般称为项 目前期，主要包括项目规划、可行性研究、初步设计等。立项后的工作一般称为项目 实施，主要包括施工图设计、招投标、签约、采购、施工及竣工验收、决算及项目后 评价等。在PPP模式下，铁路项目的发起人可以是公共部门，即铁道部或地方政府； 也可以是私人部门，即营利性组织或非营利性组织。 西南交通大学硕士研究生学位论文 第13页 2文件制作和招投标阶段：招投标是在市场经济条件下进行铁路工程建设项目的 发包与承包时所采取的一种交易方47、式。招标和投标属于一种商品交易行为，是交易过 程的两个方面。招投标的方式有两种，分别是公开招投标和邀请招投标。公开招投标 是指招标人以招标公告的方式邀请不特定的法人或者其他组织投标。公开招标的投标 人不少于3家，否则就失去了竞争意义。邀请招投标是指招标人以投标邀请书的方式 邀请特定的法人或者其他组织投标。邀请招标的投标人不少于3家。招标公告或者投 标邀请书发出后，那些响应招标并购买招标文件，参加投标的潜在投标人称为投标人。 这些投标人必须是法人或者其他组织。在PPP模式下的铁路建设项目中，通常是铁道 部或其委托单位发布招标公告，对报名的私营企业进行资格预审，从中选择数家作为 投标人并向其发售招48、标文件。 3谈判阶段：包括私人部门与政府之间的商务谈判、融资安排、签订各种协议文件、 确定后续建设及运营条件、设立项目公司等工作。 4建设阶段：项目施工建设等。 5运营阶段：包括专业化的运营、铁路设施的维护保养等各项管理工作。在铁路项 目建设完工后，项目公司根据与铁路部门事先达成的合作运营期限，对该条铁路开始 合作运营工作 包括对铁路设施的管理工作 。运营阶段所产生的全部或部分收入将成 为项目公司的收益来源。项目公司负责在该阶段中收回投资和适当的利润，以归还贷 款，支付运营费用、政府税收及股东分红等。 这几个阶段的划分并没有非常严格的界限，通常在某个阶段开始一段时间后后续 的一个或几个阶段的工49、作也会同时启动。 23PPP融资模式在我国建设中的应用分析 231铁路建设实现PPP融资模式的必要条件 PPP融资模式在我国有着广阔的发展前景，它能为铁路建设项目有效地吸引社会资 本，同时减轻了政府的财政支出压力。但是作为一种公私合作模式，公共部门想要顺 利地在公共领域引入私人部门，还必须创造一个良好的环境。在我国，成功地在铁路 建设中应用PPP融资模式，还必须具备以下几个必要条件。 1政府职能转变和积极推动。在PPP融资模式下，公共部f-j引入私人部门的同时， 市场竞争机制也被引入到公共领域中来了，这客观上要求政府职能要发生转变，政府 应该重新定位在PPP模式中的角色。以往的铁路建设是由政府50、完全主导的，铁路行业 也是一个完全垄断行业。而在公私合作模式下，公共部门和私人部门之间不是命令与 被命令、控制与被控制的关系，而是合作的关系。政府在PPP模式中扮演的是合作者 西南交通大学硕士研究生学位论文 第14页 的角色，主要负责对项目做总体策划、控制项目的总体风险、组织招投标过程，协调 各项目参与方之间的关系等。此外，政府还应该积极推动PPP融资模式在铁路建设领 域的应用，为铁路建设创造一个良好的投资环境。比如政府应该确保招投标过程的透 明、如期对项目拨款、遵守协商制定的运价制度、确保铁路建成后的运营自由等，这 些举措都有利于PPP融资模式在铁路建设领域的推广和应用。 2健全的法律法规制51、度保障。在PPP融资模式下，公共部门和私人部门的合作从 项目的设计时期开始，贯穿项目的各个阶段。这就需要明确健全的法律和法规制度对 项目各参与方进行有效约束，对公共部门和私人部门各自应该承担的风险、义务和责 任做出清晰的界定，以保护双方的利益。 3确立合理的风险分担结构。合理的风险分担结构是PPP项目融资能否成功的关 键因素。铁路项目需要的投资金额大、建设施工时间较长、涉及到的公共关系复杂， 从项目的立项阶段到项目运营阶段存在着大量风险。如果风险分担不明确，社会资本 介入铁路建设项目的意愿就会降低，因此需要一个合理的风险分担结构来提高项目的 吸引力。风险分配的原则有很多，具体的分配方案也有多种52、选择，但其最终的结果应 该使项目的各参与方，即铁道部、地方政府、营利性或非营利性企业都达到满意。一 个合理的风险分担结构应该是被每个项目参与方都接受的风险分担结构。确立合理的 风险分担结构，即增强了项目的吸引力，又增强了项目的可操作性。 232我国铁路建设PPP融资模式的特征 铁路建设中的PPP融资模式，作为PPP融资一般模式诸多具体形式中的一种，代 表了PPP融资模式普遍性中的特殊性，除具有PPP融资模式的一般特征外，其本身也 具有以下特点： 1“私人部门的涵义与一般模式不同：PPP融资模式起源并流行于西方发达国家， 这些国家都实行资本主义私有制度，最早的“私人部门”指的是与政府及其下属机构53、 相对应的私人企业。而我国是社会主义公有制国家，铁路建设应用的PPP融资模式中 的“私人部门”则是一个泛指概念，可以是民营企业、外资企业、国有企业或国有控 股公司，只要不是铁道部及地方政府，都可以称为“私人部门”。 2铁路特许经营权：在PPP融资模式中较常出现特许经营权 比如在BOT模式中 ， 其基本原理是通过在项目中引进私人部门参与，在特许权期内，私人部门负责项目的融 资、设计、施工、运营、维护和管理，并向使用者收取使用费，特行权期满后，项目的全 部资产将无偿移交给政府。私人部门在特许权期内经营收费，以收回投入的资本并获取 一定的收益。在铁路特许经营权方面，国外已有在铁路建设中应用特许经营权54、的例子， 如世界银行支持的第一例非洲的和第一例跨国的铁路特许权经营，即联接科特迪瓦和 布基纳法索的铁路。通过查阅大量资料发现，我国已在高速公路建设和地铁建设 北 西南交通大学硕士研究生学位论文 第15页 京地铁四号线 中应用特许经营权，但目前在铁路建设应用PPP融资模式的案例中尚 未应用到特许经营权，这也是由我国的国情决定的。随着铁路PPP融资模式的发展和 演化，也许在未来的铁路Ppp融资模式中会出现特许经营权的案例。 3我国铁路PPP融资模式仍在发展和演化中：PPP实质上是一种思想，即公私合作， 凡是符合这种思想的融资模式都可以归为广义上的PPP融资模式。我国铁路建设长期 处于高度垄断状态，55、在PPP融资模式的应用上尚处于起步阶段 如BOT模式在铁路建 设上的应用还是空白 ，铁路PPP融资模式的具体形式还不成熟，随着铁路投融资体制 改革的进行，其将进一步的发展演化直至成熟。 233我国铁路建设应用PPP融资模式的优点 1便于筹集与利用铁路项目急需的建设资金：我国铁路建设仍处于滞后状态，成 为经济发展的瓶颈，需要政府加以改善。铁路建设项目需要巨额的资金，当铁道部和 地方政府无力全部解决时，采用PPP融资模式可在一定程度上缓解铁路建设庞大的资 金需求的矛盾。因而PPP融资模式是减轻铁道部及地方政府的财务负担，缓解铁路项 目建设资金短缺矛盾的有效方式。 2可以有效转移铁道部的部分风险：由56、于铁路项目的建设运营时间较长、涉及到 的公共关系复杂，在铁路项目的整个建设运营过程中存在着一系列风险。采用PPP融 资模式后，项目的部分风险转移到承建者和运营者，而铁道部和地方政府则避免了因 部分风险可能造成的损失。 3满足社会大众对铁路运输的需求：采用PPP融资模式，吸引更多的资金进入铁 路建设领域，可使本来急需建设而又因资金问题无力投资建设的铁路项目提前建成并 发挥作用，从而可以提前满足社会和公众的需求。 4推动我国铁路投融资体制改革：我国铁路建设目前仍属高度垄断行业，应用PPP 融资模式，一方面可以逐步改革我国铁路几十年所形成的高度集中的铁路建设管理体 制，便于向市场化转变，提高整体效率57、；另一方面可以逐步打破目前铁路所形成比较单 一的投融资体制，使投资渠道多元化，吸引更多的社会资本参加铁路建设。 24我国铁路建设PPP融资模式实例 在过去较长一段时期内，铁路实行的是传统的计划经济体制，铁道部是铁路建设 项目唯一的投资主体。由于融资渠道单一，导致建设资金严重短缺，远不能满足铁路 发展的需要。因此一方面，为了缓解本地区或本企业的运输紧张状况，地方政府和有 关企业提出了投资建设铁路的要求；另一方面，在经济体制改革的大背景下，政府开 始逐渐放宽铁路行业准入政策，鼓励地方政府、国有企业乃至私营企业与铁道部合资 西南交通大学硕士研究生学位论文 第16页 修建铁路。于是，合资铁路作为一种缓58、解铁路运能短缺的制度创新应运而生。 241朔黄铁路PPP融资模式 1985年，经国务院批准组建的华能精煤公司 神华集团前身 ，重点负责神府东胜 煤田开发，实现我国能源西移的战略目标。朔黄铁路作为我国“西煤东运”货运专线 的重要组成部分，建设初衷就是缓解我国煤炭运输紧张的状况，解决神华集团的煤炭 外运问题。朔黄铁路是由神华集团作为主要发起者，以合资铁路方式组织建设和运营。 年11月全线建成通车。朔黄铁路在我国己投入运营的合资铁路中投资规模最大、运输 能力最大、技术装备水平最高，它西起山西省神池县神池南站，与神朔铁路相连，东 至河北黄弊港，横跨山西、河北两省的5个地区 市 、22个县 市 ，与大秦59、北同蒲、 京广、京九等重大干线接轨，正线总长594公里，主要承担神华集团煤炭外运及其他 货物运输任务。 1995年，根据国务院安排，朔黄铁路建设由国有独资的神华集团公司与铁道部、 河北省、山西省四方共同出资组建合资公司，负责朔黄铁路的建设和经营。1996年6 月，上述四方签订合资合同，明确规定公司注册资本金定为588亿元人民币。其中， 神华集团公司出资30亿元人民币，占51；铁道部中铁建设开发中心 中国铁路建设 投资公司前身 出资235亿元人民币，占40；河北省建设投资公司出资5亿元人民 币，占85；山西省计委以土地作价形式出资03亿元。之后，随着形势变化朔黄铁 路公司的股东结构也发生了变化60、。目前朔黄铁路公司的注册资金为588亿元，股东包 括中国神华能源股份有限公司 代表神华集团有限责任公司 、中国铁路建设投资公司 代表铁道部 和河北省建设投资公司 代表河北省 。其中，中国神华能源股份有限 公司为控股股东，出资比例为527，中国铁路建设投资公司出资比例为412，河北 省建设投资公司出资比例为61，见表2-1。 西南交通大学硕士研究生学位论文 第17页 表21朔黄铁路投资主体出资情况 组建时出资方情况 目前出资方情况 出资额 出资比例 出资额 出资比例 出资方 出资方 亿元 | 亿元 | 中国神华集 中国神华能 30 51 3l 527 团 源股份公司 中国铁路建 铁道部 235 61、40 242 412 设投资公司 河北省建设 河北省 5 85 36 61 投资公司 山西省 03 05 合计 588 100 合计 588 100 朔黄铁路实际总投资约175亿元，采用了分层多渠道融资方式。朔黄铁路公司最 初的融资结构比较简单，除三家股东的资本金投入外，主要资金来源为国内外银行贷 亿元人民币， 52亿元人民币，实际贷款4786亿元人民币，30年还清 。随着朔黄铁路公司的逐步 发展，融资上也呈现出多层次多样化的特点。朔黄铁路公司根据具体项目的不同特点， 采取了由不同层次的主体来负责进一步融资的策略。见图2-3所示。 朔黄铁路严格实行项目法人责任制，采取股份制方式建设运营，建设运62、营主体是 朔黄铁路公司。朔黄铁路公司对项目的决策、筹资、建设、经营和还贷全过程负责。 朔黄铁路公司的股东会、董事会、监事会、经理层等各司其职、相互制衡，实行了所 有权、决策权、经营权相分离，同时按照公司章程每年召开一次股东会，定期召 开董事长、监事会，从体制上保证了重大事项决策的科学性和及时性。朔黄铁路投融 资模式不同于传统的高度集中统一的铁路投融资模式，其关键特征是投资主体多元化 和投资运作的市场化，同时确立了公司制企业的投融资主体地位。朔黄铁路这种融资 模式符合PPP融资模式的特征。 西南交通大学硕士研究生学位论文 第18页 图2-3朔黄铁路投融资总体框架 242衢常铁路PPP融资模式 衢63、常铁路全线位于浙江省衢州市境内，全长为426公里，属于铁道部规划建设的 九景衡铁路干线的一段，是连接沪昆线、皖赣线和京九线三大铁路干线之间的重要运 铁路局 代表中央政府 、常山县国有资产经营有限公司 代表地方政府 和常山水泥 有限公司 民营企业 三方协调，组建衢常铁路有限公司统一管理衢常铁路的建设和 运营。该铁路总投资6751亿元，其中上海铁路局持股4256，常山县国有资产经营 管理有限公司持股31，常山水泥有限公司持股1888，另外浙江铁路投资集团挣股 756，衢常铁路是国内首条民资参股的干线铁路。 西南交通大学硕士研究生学位论文 第19页 衢常铁路建设时期是由上海铁路局、常山县国有资产经营64、有限公司和常山水泥有 限公司三方共同出资，项目资本金占总投资额的40。这是我国民营资本 常山水泥有 限公司 首次参与到铁路建设项目投资领域，这种投资模式属于PPP公私合营的融资 模式。 作为出资方之一的上海铁路局，既具有企业性质，又要履行政府职能。一方面， 衢常铁路建成后能增加铁路货源，提高铁路局的收益，使铁路局的投资获得回报；另 一方面，衢常铁路建成后完善了中国铁路路网，改善了交通运输条件， 符合铁路局政 府职能部门的角色。常山县国有资产经营有限公司代表常山县地方政府，修建铁路能 够改善当地的交通运输，改善本地的投资环境，有利于吸引更多企业来本地投资，增 加当地的财政收入和提高人民生活水平。65、常山水泥有限公司计划在常山投资22亿，建 设日产3万吨水泥熟料生产基地，仅仅靠公路运输根本无法解决常山水泥厂的原材料 和产品的运输需求，同时目前公路平均运价率为O3元吨公里，而铁路预计平均运价 率在008015元吨公里范围内，显然修建铁路后常山水泥有限公司仅在交通运输 中就能获得巨大的成本节约。可以看出，三方投资者均能在本项目中获得较大效益， 且能达到三方各自的期望值，参与各方都达到了与预期单独行动相比更为有利的效果。 铁路建设项目的建设资金一般来源于资本金、债务资金和其他资金。衢常铁路项 目的建设资金大部分是由资本金和债务资金组成。按照有关规定铁路建设项目的资本 金比例不能低于35，并应该尽可能的提高，以增加建