1、 兴山县香溪郡至兰草沟环保美化及公墓区绿化工程PPP项目 财政承受能力论证报告 项目负责人：雷奕 编 制：雷 奕、彭 亮 校 对：程仁杰 审 核：陈 青 审 定：朱立冬 编制单位：鼎正工程咨询股份有限公司 编制时间：二零一七年二月 兴山县香溪郡至兰草沟环保美化及公墓区绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 I 目 录 第一章 项目概况.1 1.1 项目基本情况.1 1.2 项目采取 PPP 模式的必要性及可行性.3 1.3 项目编制依据.5 第二章 风险分配基本框架.8 2.1 风险分配原则.8 2.2 风险识别.9 2.3 风险分配框架.12 第三章 项目运作方式.14 3.1 项目运作2、模式的选择.14 3.2 项目合作年限的确定.17 第四章 财政承受能力论证.19 4.1 责任识别.19 4.2 支出测算.20 4.3 能力评估.24 兴山县香溪郡至兰草沟环保美化及公墓区绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 1 第一章第一章 项目概况项目概况 1.1 项目基本情况项目基本情况 1.1.1 项目名称项目名称 兴山县香溪郡至兰草沟环保美化及公墓区绿化工程 PPP 项目 1.1.2 项目授权机构项目授权机构 兴山县人民政府 1.1.3 项目实施机构项目实施机构 兴山县交通运输局 1.1.4 建设地点及建设时间建设地点及建设时间 建设地点：宜昌市兴山县香溪郡至兰草沟，兴山县3、古夫镇西山公墓区、黄粮张家河公墓区及烈士陵园。项目地理位置图见图 1-1：拟建项目所在地 拟建项目所在地 图图 1-1 项目建设所在地地理位置图项目建设所在地地理位置图 建设期：1 年。兴山县香溪郡至兰草沟环保美化及公墓区绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 2 1.1.5 建设内容及规模建设内容及规模 本工程项目分为两部分，第一部分为兴山县香溪郡至兰草沟的美化工程，第二部分为兴山县公墓绿化改造工程。其中第一部分建设内容全长 14.5km，包括道路景观灯安装 7.1km，道路绿化 5.1km，高边坡防护及绿化 2 处，街道树池及绿化改造 7.4km。第二部分建设内容主要有兴山县古夫镇西山4、公墓区、黄粮张家河公墓区 A、B、C、D、E 及烈士陵园 6 个区域进行绿化改造，总面积 43422.58m2。项目经济技术指标情况见下表 1-1：表表 1-1 项目经济技术指标一览表项目经济技术指标一览表 序号 名称 单位 工程量 备注 1 道路绿化面积 m2 48000 栽种乔木 1870 株 2 高边坡防护及绿化 m2 22000 3 街道树池及绿化改造 m2 27500 栽种植物 12000 株，其中银杏 2180 株，其他植物 9820 株。4 公墓区绿化改造 m2 43422.58 栽种植物 18900 株，其中桂花 4 株，银杏 4 株，女贞 71 株，雪松 1 株，大叶樟 655、 株，海桐球 84 株，塔柏 35 株，其余多为常春油麻藤，法国冬青。5 道路单侧景观灯 盏 140 1.1.6 项目产出项目产出 1、通过本项目的建设，实现兴山县香溪郡至兰草沟段 7.1km 的景观灯安装，5.1km 的道路绿化，2 处高边坡防护及绿化，7.4km 的街道树池及绿化改造，43422.58m2的公墓绿化改造。2、通过本项目的建设，达到美化城市和交通景观的效果，也修复公墓园区生态系统，塑造城市形象奠定基础保障。兴山县香溪郡至兰草沟环保美化及公墓区绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 3 3、通过本项目的建设，使兴山能够更好地融入鄂西生态文化旅游圈，促进兴山旅游目的地和大三峡6、大神农架旅游集散地目标实现。1.2 项目采取项目采取 PPP 模式的必要性及可行性模式的必要性及可行性 1.2.1 项目实施项目实施 PPP 模式的必要模式的必要性性 1、是响应中央政策要求，创新投融资体制的需要 近几年，国家财政部和发改委大力推荐 PPP 模式，先后发布了关于推广运用政府与社会资本合作模式的有关问题的通知（财金201476 号）、关于印发政府与社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113号）、关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发201542 号）等文件，将公共服务领域项目作为适宜采取 PPP 模式的项目进行推广。本项目为公共服务类7、项目，通过 PPP 模式，创新投融资体制，引入社会资本投资，可缓解政府建设资金的不足，形成多元化、可持续的资金投入机制；另一方面，通过各种方式支持和引入社会资本的项目，可强化社会资本的信心。2、是促进政府职能转变，改善监管机制，提高项目运作效率的需要 本项目采取 PPP 模式，兴山县交通运输局、兴山县民政局及相关部门由过去公共服务的提供者变成了一个监管者，从而减少政府对微观事务的过度参与，将更多的精力投入到项目建设规划、履约管理和监督工作中，实现政府职能的有效转变，有利于政府简政放权。同时以公开、公平、公正的原则选择社会资本，可充分发挥社会资本方在市场化模式运作下的优势。3、是创新合作机制，提8、供优质公共服务，降低项目全生命周期的成本的需要 兴山县香溪郡至兰草沟环保美化及公墓区绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 4 项目采取 PPP 模式，可以通过公开招标、竞争性磋商等方式选择资金实力雄厚、建设及运营经营丰富、管理体制完备的社会资本参与项目投资运营管理。项目运营过程中，政府按照 PPP 合同的约定，通过绩效考核机制促使项目公司提供优质公共服务。PPP 合同通过利益共享、风险共担、超额利润等机制，使得项目整体成本控制在相对合理的水平，减少开发效果与政府规划背道而驰，从而降低项目全生命周期的成本。4、是减轻政府财政支出压力，加快基础设施建设和公共服务建设的需要 项目引入 PPP 9、模式，政府从一次性出资建设转变为分年度根据项目收益情况支付社会资本相应的费用，平滑了财政的支出。从而实现多个项目同时建设，可加快政府在基础设施领域和公共服务领域项目的建设，改善公共环境。1.2.2 项目实施项目实施 PPP 模式的可行性模式的可行性 1、PPP 政策环境日趋成熟 自2014年我国基础设施和公共服务领域项目大兴PPP模式以来，国务院、财政部、国家发改委对 PPP 项目高度关注，致力于完善 PPP 项目的操作规程，已先后出台关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443 号）、关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113号）、财政部关于在公共服务领域10、深入推进政府和社会资本合作工作的通知（财金201690 号）、关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知（发改投资20162698 号）等一系列的文件，目前 PPP 的政策环境已日趋成熟。兴山县香溪郡至兰草沟环保美化及公墓区绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 5 2、PPP 项目环境良好 目前，由财政部主导的第三批政府和社会资本合作示范项目，有 1174 个项目申报了第三批示范项目，涉及总投资近 2.3 万亿元，申报项目数和总投资额均超过前两批示范项目申报之和。经过评审，共有 516 个示范项目脱颖而出，占全部申报项目的 44%，投资总额逾 1.111、7 万亿元。3、符合物有所值及财政可承受力的安排 根据政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引财金201521号，财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。财政支出能力评估，是根据 PPP 项目预算支出责任，评估 PPP 项目实施对当前及今后年度财政支出的影响。每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%。1.3 项目编制依据项目编制依据 1.3.1 法律法规法律法规 1、中华人民共和国预算法；2、中华人民共和国政府采购法；3、基础设施和公用事业特许经营管理办法。1.3.2 部门规章部门规章 1、国务院关于加强城市基础设施12、建设的意见（国发201336 号）；2、国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460 号）；3、国务院办公厅转发财政部 发展改革委 人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发201542 号）；兴山县香溪郡至兰草沟环保美化及公墓区绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 6 4、关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443 号）；5、财政部关于推广运用政府和社会资本作模式有关问题的通知（财金201476 号）；6、财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号）；7、关于规范政府和社会资本合13、作合同管理工作的通知（财金2014156号）；8、财政部关于印发的通知（财库2014215 号）；9、国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724 号）；10、政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521号）；11、关于印发 PPP 物有所值评价指引（试行）的通知（财金2015167号）；12、财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知（财金201690 号）；13、关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知（财金201691 号）；14、政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法（财金201692 号）14、；15、关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知（发改投资20162698 号）；兴山县香溪郡至兰草沟环保美化及公墓区绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 7 16、建设项目经济评价方法与参数（第三版）；17、湖北省园林绿化工程消耗量定额及统一计价表（2009 年版）；18、国家现行政策法规及建设单位提供的有关资料。1.3.3 其他依据其他依据 1、现场勘查获取的相关资料；2、实施机构提供的前期资料。兴山县香溪郡至兰草沟环保美化及公墓区绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 8 第二章第二章 风险分配基本框架风险分配基本框架“风险共担、利益共享15、”是 PPP 项目运作的基本原则，而传统观点认为“采用 PPP 模式就是要把尽量多的风险转移给私人部门”和“承担较多的风险就可以获得较多的回报（从而把承担风险看成是获得高额回报的机会）”是不合理的。在现实操作中，让社会资本承担其无法承担的风险，一旦风险发生时又缺乏控制能力，这必然会降低社会资本提供公共设施或服务的效率和增加控制风险的总成本。由此可见，最优的风险分配并不是将所有风险都转移给社会资本方，而是寻求一种方案实现政府方和社会资本方的总管理成本最小化。因此，在 PPP 实际运作中必须合理分担项目风险。2.1 风险分配原则风险分配原则 根据关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知（财金216、014156号）-PPP 项目合同指南（试行），PPP 项目应当按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。PPP 合同中风险分配的基本原则包括：1、承担风险的一方应该对该风险具有控制力；2、承担风险的一方能够将该风险合理转移；3、承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；4、由该方承担风险最有效率；5、如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。兴山县香溪郡至兰草沟环保美化及公墓区绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 9 根据以上原则，项目设17、计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。2.2 风险识别风险识别 通过收集资料，听取专家的意见，本项目主要有以下方面的风险：2.2.1 项目审批延误风险项目审批延误风险 项目施工建设前的审批由政府方负责取得以促进项目尽早开工建设，但项目公司必须满足取得审批的条件，项目公司成立后建设施工期、运维期相关审批工作由项目公司负责。在项目审批过程中，由于社会资本方不作为的审批风险有社会资本承担，由于政府审批延误导致项目进度缓慢的风险应由政府方负责承担。2.2.2 项目融资风险项目融资风险 本项目融资风险主要由社会资本承担，社会18、资本应拓宽融资渠道，保持与金融机构良好关系。投标阶段社会资本必须提供能证明其融资能力的相关文件，PPP 协议中明确融资交割完成的期限。该风险由社会资本方承担。2.2.3 项目工程建设风险项目工程建设风险 1、工程建设出现质量问题的风险 在项目建设阶段，项目公司有可能为节省造价成本而更换树种或同种类里面价格较低的树种，会出现达不到政府方工程验收标准要求的情况。因此，在PPP 项目合同签署时，政府方应和社会资本方针对此类问题约法三章，要求社会资本方按要求建设，避免出现此类风险。兴山县香溪郡至兰草沟环保美化及公墓区绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 10 2、项目建设成本超支风险 在项目建设19、阶段，有可能出现项目建设成本超过投标控制价的风险，该风险由社会资本方承担。3、工程进度及完工风险 本项目工程进度完工风险主要由项目公司承担，如未能按进度完成质量合格工程，则承担因此造成的违约责任。如因政府方原因造成进度延误的责任，则豁免项目公司违约责任，本来也应在PPP 项目合同中作出相应的约束。4、安全风险 在项目建设、运营阶段，存在由于建设不当发生安全事故的可能性，也存在在运营过程中项目公司职工因公发生安全事故的风险，该风险应由社会资本方控制。2.2.4 工程项目运营风险工程项目运营风险 1、利率风险 因利率变动属项目公司非可控因素，利率变动风险由项目公司与政府双方共担。本项目将建立利率变20、动的政府付费调价机制，实现政府与社会资本的风险分担。2、通货膨胀风险 通货膨胀风险是指由于项目成本物价指数变动而引起的产品、服务价格、成本变动而带来的风险，与利率风险一样属于项目公司难以控制的系统性风险。本项目通货膨胀风险由政府与项目公司共担。兴山县香溪郡至兰草沟环保美化及公墓区绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 11 3、运营效益不佳的风险 本项目合作期限内由项目公司负责项目范围内的运营维护，但不排除存在由于社会资本方不作为使得项目运营效果不好的风险。此类风险应由社会资本方承担。同时，为规避此类风险，可在PPP 项目合同中约定绩效考核的关键指标，政府根据绩效考核情况支付政府年度运营维21、护绩效服务费。2.2.5 政策环境改变风险政策环境改变风险 政策变动风险指由于项目公司外部法律环境发生变化或法律主体的作为及不作为、政府政策变化等，而对项目公司带来负面法律责任或后果的可能性。如：由于环保等相关法律法规的变动，导致项目公司成本提升的风险；由于 PPP 政策环境的改变，使得项目被提前由政府方收回的风险。以上风险均应由政府方承担。2.2.6 政府信用风险政府信用风险 由于政府信用等原因，导致项目公司不能按时获得政府补贴的风险，应由政府方承担。2.2.7 项目公司内部组织不协调风险项目公司内部组织不协调风险 1、项目公司管理人员频繁变更风险 在项目公司成立后，项目公司管理人员频繁变更22、，导致项目建设运营产生较大风险。2、项目公司组织协调风险 在项目运营过程中，项目公司自身协调管理产生疏漏，导致项目建设、运营面临较大风险，同时，项目公司与实施机构之间协调不到位产生的风险。兴山县香溪郡至兰草沟环保美化及公墓区绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 12 3、项目公司股权变更风险 在项目公司成立后，项目公司将股权出让给其他公司的风险。以上风险均有社会资本方承担。2.2.8 不可抗力风险不可抗力风险 由于自然因素导致的不可抗力风险，如由于不能合理预见的自然灾害（如地震、洪水、台风等）、病疫等事件导致本项目失败或绿化维护失败的风险；以及由于非自然因素导致的不可抗力风险，如由于不可23、合理预见的战争、暴乱、罢工等事件发生导致本项目失败或绿化维护失败的风险，应由社会资本和政府方共同承担。如：2016 年湖北大部分地区出现洪涝灾害而导致树苗存活率降低，使得运维成本增加。2.3 风险分配框架风险分配框架 根据 2.1 提及的风险分配原则以及 2.2 介绍的风险情况，本项目对识别到的风险作出如下分配，具体分配情况见表 2-1：兴山县香溪郡至兰草沟环保美化及公墓区绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 13 表表 2-1 风险分配框架表风险分配框架表 序号 风险因素分组 风险因素 政府部门 社会资本 共同承担 1 项目审批延误风险 政府审批延误导致项目进度缓慢的风险 2 项目融资24、风险 项目融资不能及时到位风险 3 项目工程建设风险 工程建设出现质量问题的风险 项目建设成本超支风险 工程进度及完工风险 安全风险 4 工程项目运营风险 利率风险 通货膨胀风险 运营效益不佳 5 政策环境改变风险 政策环境改变风险 6 政府信用风险 政府信用风险 7 项目公司内部组织不协调风险 项目公司管理人员频繁变更风险 项目公司组织协调风险 项目公司股权变更风险 8 不可抗力风险 自然灾害、战争等 兴山县香溪郡至兰草沟环保美化及公墓区绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 14 第三章第三章 项目运作方式项目运作方式 3.1 项目运作模式的选择项目运作模式的选择 3.1.1PPP 运25、作方式介绍运作方式介绍 PPP 模式是公共部门通过与私人部门建立一种伙伴关系来提供公共产品或服务的一种方式。根据财政部政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金2014113 号），项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。委托运营（Operations&Maintenance，O&M）,是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过 8 年。管理合同（Manage26、ment Contract，MC），是指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费。管理合同通常作为转让-运营-移交的过渡方式，合同期限一般不超过 3 年。建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）,是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30 年。兴山县香溪郡至兰草沟环保美化及公墓区绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 15 建设-拥有-运营（Bui27、ld-Own-Operate，BOO），由 BOT 方式演变而来，二者区别主要是 BOO 方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT），是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30 年。改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT），是指政府在 TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。合同期限28、一般为 20-30 年。具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。3.1.2 项目运作方项目运作方式选取原则式选取原则 为确保本项目的成功运作和目标实现，在运作过程中须贯彻以下原则：1、严格执行国家法律、法规、规章和政策规定的原则；2、项目实施过程坚持“公平、公正、公开”的原则；3、理顺政企关系、完善经营制度的原则；4、广泛调研、借鉴类似项目先进经验的原则。3.1.3 本项目的运作模式本项目的运作模式 本项目为新建绿化工程，主要以环境保护为目的，达到美化城市和交通的景观效果。项目本身具有很强的公共产品和服务的属性，在项目29、运营过程中无任何经营收益。同时根据政府方要求，合作期满后资产将由社会资本方兴山县香溪郡至兰草沟环保美化及公墓区绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 16 无偿移交给政府方。综合考虑项目的情况和政府方的要求，本项目采用 BOT的运作方式进行运作。根据本项目基本情况，结合国家有关于 PPP 的政策及运作实务，本项目宜采取政府付费的付费模式。具体运作模式为：1、由兴山县交通运输局作为本项目实施机构，负责（或授权相关单位）通过竞争性磋商方式确定本项目社会资本方。2、由兴山县民政局及兴山县城市管理局负责协同兴山县交通运输局工作。其中兴山县民政局负责公墓区域范围内的建设期以及运营期的监管工作，兴山县30、城市管理局负责香溪郡至麦仓口段运营期的监管工作。3、社会资本方出资设立 PPP 项目公司，其中社会资本方占股 100%。4、兴山县交通运输局与项目公司签立PPP 项目合同，约定在 PPP 合作期内由项目公司负责本项目的融资、投资、建设、运营维护以及合作期满后移交等工作。项目公司通过政府支付费用收回投资并获取合理回报。5、本项目 PPP 合作期满后项目公司将项目所有资产移交给兴山县人民政府。具体的项目结构见图 3-1 所示：兴山县香溪郡至兰草沟环保美化及公墓区绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 17 PPP项目公司社会资本（股权：100%）兴山县政府兴山县财政局出资设立协调授权实施机构政31、府SPV监管财政补贴监督与使用PPP项目兴山县香溪郡至兰草沟环保美化及公墓区绿化工程公众与用户社会公众合同签订监管工作流合同关系现金流投资、建设运营、维护监管+到期收回兴山县民政局兴山县城市管理局兴山县交通运输局图图 3-1 项目项目 PPP 模式架构图模式架构图 3.2 项目合作年限的确定项目合作年限的确定 3.2.1 合作年限限定条件合作年限限定条件 目前各部委出台的相关文件中对 PPP 项目的合作年限作出了如下规定：1、根据基础设施与公用事业特许经营管理办法（发改委财政部住建部交通部水利部中国人民银行六部委令第 25 号）的规定，“基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公32、共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过 30 年。”2、根据财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知（财金201557 号），原则上申请入库示范项目的基本条件之一为项目合作期限原则上不低于 10 年。兴山县香溪郡至兰草沟环保美化及公墓区绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 18 3.2.2 合作年限的确定合作年限的确定 项目合作年限的长度应该与财政的承受水平相匹配。项目合作期越长则年度财政需承担支出越少，但合作期内政府支付总额越多。但本项目投资额不大，根据调研其可接受的合作期限多为 10-15 年。本项目若合作期限过长，可能无法吸引有效的参与33、者，不能使得社会资本充分竞争，达到降低政府付费的目的。因此，结合本项目实际情况，同时考虑到兴山县的财政状况情况，结合3.2.1 提及的 PPP 项目合作年限的原则，综合考虑本项目的合作年限为 15 年。根据本项目工程的复杂性，项目建设期定为 1 年。故项目建设期为 1 年，运营期为 14 年。兴山县香溪郡至兰草沟环保美化及公墓区绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 19 第第四四章章 财政承受能力论证财政承受能力论证 为了科学评估项目实施对当前及今后年度财政收支平衡状况的影响，并未 PPP 项目财政预算管理提供依据，需要对项目的各项财政支出责任进行清晰的识别和测算。4.1 责任识别责任识34、别 在 PPP 项目全生命周期的不同阶段，政府承担的不同义务、财政支出责任主要包括股权投资、运营补贴、风险承担以及配套设施的投入。4.1.1 股权投资支出责任股权投资支出责任 股权投资支出责任是指在政府和社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资责任。如果社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。本项目政府不参与组建项目公司且股权投资支出为 0 万元。4.1.2 运营补贴支运营补贴支出责任出责任 运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政35、府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。本项目属于政府付费模式，因此政府承担全部运营补贴支出责任。4.1.3 风险承担支出责任风险承担支出责任 风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或支出责任。通常由政府承担的风险有法律风险、政策风险、最低需求风险等，不兴山县香溪郡至兰草沟环保美化及公墓区绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 20 可抗力等风险由政府和社会资本合理共担，以上风险会产生财政或有支出责任。4.1.4 配套投入支出责任配套投入支出责任 配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项36、目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。配套投入支出应依据项目实施方案合理确定。根据项目实施方案，本项目配套投入为 0 万元。4.2 支出测算支出测算 PPP 值是指政府实施 PPP 项目所承担的全生命周期成本的净现值。PPP值可等同于 PPP 项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值，参照政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）及有关规定测算。PPP 值=股权投资+运营补贴+风险承担+配套投入 4.2.1 股权投资支出股权投资支出 股权投资支出应当依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确37、定。股权投资支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。计算公式为：股权投资=项目资本金 政府占项目公司股权比例 本项目政府不参股，股权投资为 0 万元。4.2.2 运营补贴支出运营补贴支出 根据政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引中的要求，对政府付费模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担全部付费责任。政府兴山县香溪郡至兰草沟环保美化及公墓区绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 21 每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年现值）、年度运营成本和合理利润。计算公式如下：合理利润率）1（年度运营成本利润率）合理1（n年度折现率）1（38、项目全部建设成本当年运营补贴支出数额n 式中，n代表折现年数；财政运营补贴周期指财政提供运营补贴的年数；年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定；合理利润率以商业银行中长期贷款利率水平为基准，结合项目的具体情况而定。本次测算各参数取值如下：1、财政运营补贴周期取值为 14 年；2、年度折现率取值为 4.9%；年度折现率应考虑财政补贴支出发生的年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定，参照 2016 年 6 月湖北省公开招标发行地方政府一般债券，10 年期利率地方政府债券利率为 3.34%。根据一般地方债券利率高于省市债券利率，本次测算年度折现率取值为 4.939、%。3、合理利润率取值为 6.37%；根据政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）要求，合理利润率以商业银行中长期贷款利率为基数，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合控制风险等因素确定。我司考虑到实际操作中，社会资本要求的合理利润率应略高于国内金融机构中长期贷款基准利率，合理利润率可适当增高，本次测算以 6.37%为基数。经测算，政府每年的运营补贴支出数额及每年政府运营补贴支出数额现值见表 4-1：兴山县香溪郡至兰草沟环保美化及公墓区绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 22 表表4-1 政府第政府第n年运营补贴支出数额及第年运营补贴支出数额40、及第n年政府运营补贴支出数额现值表年政府运营补贴支出数额现值表 序号 合作期第n 年 折现 系数 可用 性付费 运维绩 效付费 当年运营补贴支出数额 政府付 费现值 1 1 1.049 2 2 1.100 337 145 482 438 3 3 1.154 354 120 473 410 4 4 1.211 371 56 426 352 5 5 1.270 389 56 445 350 6 6 1.332 408 56 464 348 7 7 1.398 428 56 484 346 8 8 1.466 449 56 505 344 9 9 1.538 471 56 527 342 10 1041、 1.613 494 56 550 341 11 11 1.693 518 56 574 339 12 12 1.775 544 56 599 338 13 13 1.862 570 56 626 336 14 14 1.954 598 56 654 335 15 15 2.049 628 56 683 333 合计 6560 932 7492 4953 4.2.3 风险承担支出风险承担支出 1、风险值 风险承担成本采用比例法计算，通常风险承担成本不超过项目建设运营成本的 20%，可转移风险承担成本占项目全部承担成本的比例一般为70%85%。结合本项目实际情况，设定本项目的风险承担成本的比例为42、 20%其中自留风险承担成本占项目全部风险承担成本的 10%，可转移风险承担成本占 90%。风险承担成本计算公式为：风险承担成本=（项目建设成本+项目运营成本）风险承担比例 自留风险承担比例 由此计算得出风险承担成本 89.4 万元。兴山县香溪郡至兰草沟环保美化及公墓区绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 23 2、政府每年风险成本 根据风险分摊到年原则，计算出政府每年的自留风险，公式为：合作期年度折现率）1（政府自留风险承担成本政府当年自留风险成本n 政府当年自留风险成本支出=154.9%）（189.4n 按照上面公式及基础参数计算项目每年风险承担成本支出及每年财政补贴金额如下。表表443、-2 项目财政补贴测算结果项目财政补贴测算结果 序号 年份 运营补贴支出 风险承担成本支 本项目财政补贴 1 2017 0 6.3 6.3 2 2018 482 6.6 488.9 3 2019 473 6.9 480.2 4 2020 426 7.2 433.7 5 2021 445 7.6 452.2 6 2022 464 7.9 471.7 7 2023 484 8.3 492.1 8 2024 505 8.7 513.5 9 2025 527 9.2 535.9 10 2026 550 9.6 559.4 11 2027 574 10.1 584.1 12 2028 599 10.6 44、610.0 13 2029 626 11.1 637.2 14 2030 654 11.6 665.7 15 2031 683 12.2 695.6 16 合计 7492 133.9 7626.3 4.2.4 配套投入支出配套投入支出 配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。配套投入支出应依据项目实兴山县香溪郡至兰草沟环保美化及公墓区绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 24 施方案合理确定。根据项目实施方案，政府拟提供的其他投入总成本为 0 万元，社会资本方45、支付的费用为 0 万元，根据以下公式：配套投入支出数额=政府拟提供的其他投入总成本社会资本方支付的费用 可计算出配套投入支出为 0 万元。4.3 能力评估能力评估 根据财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引规定，PPP 合作项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担及配套投入等。财政部门识别和测算单个项目的财政支出责任后，汇总年度全部已实施和拟实施的 PPP 合作项目，每一年度全部 PPP 项目从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过 10%。依据这一原则，对本项目全生命周期内的市级财政收支及承受能力评估情况进行如下分析：2012-2016 46、年兴山县地方公共财政预算支出情况见表 4-3。表表4-3 2012-2016年兴山县财政预算收支情况年兴山县财政预算收支情况 项目项目 2012 年年 2013 年年 2014 年年 2015 年年 2016 年年 财政支出（万元）142337 155048 197084 261100 232013 环比增长 8.93%27.11%32.48%-11.14%根据上表兴山县财政近 5 年收支情况，兴山县财政局 2016 年的增长率为14.35%，考虑到国家未来经济因结构转型导致的下行风险压力较大，GDP 增速约为 7%左右，结合财政支出按照收支平衡、略有结余的原则，统筹考虑，以 10%的增长率预47、测未来 2017-2031 年兴山县财政公共预算支出情况，以及兴山县香溪郡至兰草沟环保美化及公墓区绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 25 本项目每一年度财政支出占兴山县公共财政支出比例情况如下表 4-4。表表4-4 本项目财政支出情况预测表本项目财政支出情况预测表 序号序号 年份年份 本项目财政支出本项目财政支出 公共财政支出公共财政支出 占比占比 1 2017 6.3 255214.3 0.002%2 2018 488.9 280735.7 0.174%3 2019 480.2 308809.3 0.156%4 2020 433.7 339690.2 0.128%5 2021 4548、2.2 373659.3 0.121%6 2022 471.7 411025.2 0.115%7 2023 492.1 452127.7 0.109%8 2024 513.5 497340.5 0.103%9 2025 535.9 547074.5 0.098%10 2026 559.4 601782.0 0.093%11 2027 584.1 661960.2 0.088%12 2028 610 728156.2 0.084%13 2029 637.2 800971.8 0.080%14 2030 665.7 881069.0 0.076%15 2031 695.6 969175.9 0.072%16 合计 7626.5 8108791.7 0.094%综合以上数据分析表明，本 PPP 项目政府财政支出占兴山县公共预算支出的比例均低于 10%，同时，本项目为兴山县第一个 PPP 项目，不存在与其他项目累加情况，故本项目通过财政承受能力论证核算。