1、(一一)评价基本思路评价基本思路政府和社会资本合作模式（PPP）范畴下的物有所值主要是一个相对概念，需要将 PPP 模式与传统政府投资建设模式进行比较，判断采用 PPP 模式的可行性和必要性。PPP 物有所值评价分为定性评价和定量评价，根据PPP 物有所值评价指引（试行）（财金【2015】167号）的规定：“现阶段以定性评价为主，鼓励开展定量评价”。根据本项目实际情况，本项目将进行物有所值定性评价及定量评价。(二二)评价工作流程评价工作流程根据PPP 物有所值评价指引（试行）（财金【2015】167 号）文件，结合我司在基础设施和公共服务领域 PPP 咨询项目中组织开展物有所值评价的经验，将本2、项目物有所值评价划分评价准备、定性评价、信息管理三个阶段，详见图 4-1：图图 4-1 物有所值定性评价工作流程图物有所值定性评价工作流程图(三三)物有所值定性评价物有所值定性评价物有所值定性评价用于分析评价在定量分析中不能被量化，却对物有所值评价非常重要的项目因素。定性评价主要从可行性（viability）、综合效益性(desirabulity)和可达成性（achievability）等方面来分析评价。若定性评价未通过，则终止本项目的物有所值评价，考虑采取传统政府采购模式；若定性评价通过，即可初步说明本项目是物有所值。1、评价依据评价依据根据财政部政府和社会资本合作项目物有所值评价指引（试行3、）（财金【2015】167 号）文中“物有所值”定性评价规定进行。2、评价方法评价方法根据政府和社会资本合作项目物有所值评价指引（试行）和PPP 物有所值评价指引（试行）（财金【2015】167 号）的规定，项目物有所值定性评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力和可融资性等六项基本评价指标和项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示范性等补充评价指标，并赋予每个指标相应的权重，各指标最终分值与其对应权重的加权求和总分即为本项目的定性评价结果。项目各单项指标采取百分制，单项指标的最终4、得分根据专家评分并按照指标权重计算加权平均分，得到评分结果，定性评价结果根据定性评价最终得分判断：评分结果在 60 分(含)以上的，通过定性评价，其中 90-100 分为优秀，80-89 为良好，70-79 为一般，60-69为合格；评分结果在 60 分(含)以下的，不通过定性评价。3、评价指标及权重评价指标及权重根据本项目实际情况，本项目物有所值定性评价指标选取全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力和可融资性等六项基本评价指标，以及预期使用寿命长短、项目规模等两项补充指标。在各项评价指标中，六项基本评价指标权重为 80%，其中任一指标权重一般不超过5、 20%；补充评价指标权重为 20%，其中任一指标权重一般不超过 10%。本项目的八个评价指标及权重如表 4-1 所示：表表 4-1 评价指标及权重评价指标及权重指标权重基本指标全生命周期整合程度15%指标权重风险识别与分配15%绩效导向与鼓励创新15%潜在竞争程度15%政府机构能力10%可融资性10%基本指标小计基本指标小计80%补充指标项目规模10%项目资产寿命10%补充指标小计补充指标小计20%合计100%4、本项目评价指标说明本项目评价指标说明(1)项目全生命周期整合本项目计划引入社会资本，通过签订 PPP 项目合同。项目公司作为责任主体确认前期工作成果，并统筹项目的全部投资、融资、建6、设、运营及维护。社会资本（项目公司）从项目前期即开始介入，将项目的设计方案、具体建设工期、运营管理统筹考虑，确保项目设计的合理性和与项目实际情况以及政府方要求相契合，在保质保量完成项目建设的前提下，通过精细化管理，合理缩短建设工期，提高投资效率。同时充分发挥社会资本的运营、维护经验优势，确保项目建设、运营的质量和效率，降低项目建设成本和运营成本。通过全生命周期整合，实现项目全生命周期管理，能够有效降低项目全生命周期成本，实现项目物有所值。(2)风险识别和风险分配项目风险是指可能导致项目损失的不确定性，总的来说本项目风险主要来自于政府层面、市场层面、项目层面及不可抗力等。传统模式下，绝大部分风险7、需由政府承担；采取 PPP 模式则能够科学合理的向社会资本和其他机构转移一定程度项目管理层面风险，让对风险更有控制力的社会资本来进行管理，从而切实降低风险发生的概率，减轻风险带来的损失，降低政府的风险承担成本。PPP 模式下，风险分担须遵循以下原则：由对风险最有控制力的一方承担相应的风险、承担的风险程度与所得回报相匹配、承担的风险要有上限。结合上述风险控制与分配的基本原则，PPP 模式下本项目风险识别与分配基本框架如表 4-2 所示。表表 4-2项目主要风险分配表项目主要风险分配表风险类别风险因素政府承担社会资本承担备注政治风险政治条件变化宏观经济变化政策调整风险类别风险因素政府承担社会资本承8、担备注项目审批土地使用权社会稳定资金风险财政支付能力项目融资利率调整设计风险设计质量可转移给设计单位设计进度建设风险工程地质发现文物环境污染施工质量施工成本工期滞后风险类别风险因素政府承担社会资本承担备注缺陷与隐蔽工程工程变更施工事故运营维护风险公共设施运营维护质量经营风险设置基本水量不可抗力风险不可抗力共同分担根据上述风险分担机制的设置可以看出，政府仅承担法律或政策变更、政府信用等源于政府层面的风险和部分不可抗力风险，项目的设计、融资、建设、运营等一系列技术和商业风险均由项目公司承担，大大降低了政府风险承担责任和风险支出成本。(3)绩效导向考核机制与鼓励创新PPP 项目的产出更加注重结果导向9、，而非投入和过程导向，从而为社会资本实施本项目的过程中提供创新的机会。政府将从服务数量、质量和服务提供的及时性等方面对社会资本进行绩效考核、奖优罚劣，进而激励社会资本创新管理经验，降低管理成本。为促使项目最大程度地发挥项目产出效果，加强对项目公司建设运营维护工作的考核，在建设期和运营期将分别设定不同考核指标对项目公司进行考核。建设期主要针对项目公司的建设进度和建设质量进行考核，工程建设质量未能达到相关规范标准和PPP 特许经营协议约定要求，或未能满足实施机构关于对项目建设质量绩效考核的，项目公司应负责修理或重新建设，由此产生的修理或重建费用由项目公司自行承担，不计入项目总投资。因修理或重建导致10、未能按照PPP 特许经营协议约定进度要求完成建设的，项目公司应承担因工期延误造成的损失并承担相应的违约责任。运营期主要针对污水处理、管网维护效果，包括项目提供的建筑物维护情况、污水处理是否达标情况等。政府方将根据PPP 合同约定的绩效考核办法对本项目的运营维护效果进行考核，并以此对项目公司实施监管。项目公司应当根据上述要求对项目进行运营维护，从而得到合理的回报，而社会资本会也将在参与项目投标竞争时对项目相关考核指标及考核办法进行自身能力适应性评估和论证，只有具备相应建设和运营管理能力的社会资本方能在竞争中取胜。项目公司的利润水平与其经营成本和经营质量直接相关。项目投标阶段，为了提高项目中标概率11、，社会资本往往会尽最大可能降低项目投标报价，有利于政府方实现项目全生命周期成本支出的最小化和发现项目的真实“价格”。建设和运营阶段，为了降低经营成本，实现项目利润最大化，社会资本有极大的意愿和动力在 PPP项目建设运营管理过程中采用新技术、新材料，提高项目建设质量，降低建设和运营管理成本，创新运营管理机制。(4)潜在竞争程度本项目实施方案充分考虑了目前社会投资人对类似项目的回报要求，合理设定了项目合作期限、建设期限、运营维护标准、风险分配机制、社会资本退出机制等合作条件，项目公司可根据PPP 合同获得运营收入，保障了投资人的投资回报。根据PPP 合同约定的各方权利、义务和责任分担来看，基本实现12、了县政府和相关行业主管部门各司其职的良好工作格局，确定了本项目在 PPP 模式下的良好运作机制，基本能够满足社会资本的投资诉求，有利于项目的持续稳定运营。(5)政府机构能力PPP 项目注重政府和社会资本的长期合作，双方尤其是政府方应遵守契约精神，严格按照相关法律法规的规定和项目合同的约定履行相应的权利义务。PPP 模式下，政府部门将由传统模式下基础设施建设者、公共服务提供者转变成一个纯粹的监管者，一方面可以避免相关主管部门由于人员、精力以及专业性不足造成的项目建设和运营管理风险，另一方面相关职能部门也可以从繁杂的具体事务中抽离，确保将有限的人力和物力投入到对本项目建设和运营的监管中，确保项目公13、司的建设、运营管理质量和提供的公共服务水平满足相应的规范标准要求，社会公共利益得到保护。为了加快本地区政府和社会资本合作项目推进进程，县政府成立了 PPP 领导小组，建立了有效的工作协调机制，要求县各部门要加快思想转变，以 PPP 模式为契机，积极推动政府职能转变，注重政府和社会资本的长期合作，严格按照相关法律法规的规定和项目合同的约定履行相应的权利义务，建设诚信、服务型政府。在 PPP 项目的实施过程中为项目公司的建设运营管理提供必要的支持和保障，确保项目成功实施。通过上述分析可知，国家各级政府对于推广运用 PPP 模式都给予了极大的政策鼓励与资金支持，同时积极推进政府职能转变、探索推动体制14、机制创新，不断强化和提升政府服务能力。通过对国家及省、市相关政策的深入学习，在县政府的有力领导下、在衡阳县 PPP 工作领导小组的科学指导下、相关职能部门的大力配合下，项目实施机构正稳步推进项目实施工作。(6)可融资性本项目共需约 33022.24 万元的建设投资资金，在传统模式下，该部分资金需由政府单独筹集，本项目投资额相对较大，如采用财政资金直接投入，必将加剧政府当期财政支付压力，从目前衡阳县财政收支情况看，存在较大困难。另一方面由于国发 43 号文限制了地方融资平台公司的融资功能，地方政府融资手段有限，加上目前政府项目普遍融资成本偏高（一般为 8%-10%），采用传统模式建设无疑会给地方15、政府带来极大的政策风险和偿债压力。在 PPP 模式下，项目的融资是以项目公司为主体的融资活动。本项目主体为污水处理厂建设运营，将来有着长期且稳定收益。本项目的投资主要形成固定资产，项目的资产价值为融资提供有力的保证。项目公司可采用向股东借款、贷款、收益权质押及投资人信誉贷款等多种融资模式筹措项目建设资金。建设资金来源渠道的多样性能够为项目的成功落地奠定坚实的基础，避免传统政府投资建设模式下后续建设资金不足等问题。另一方面，相对于政府方来说，社会资本更加熟悉和接近资本市场，其融资渠道更广、融资手段更多，能够为本项目提供强有力的资金保证。通过 PPP 模式提供公共服务，可以撬动社会资本参与建设，形16、成多元化、可持续的资金投入机制，有效满足基础设施与公用事业建设的需要。综上所述，项目建设资金来源具有可行性及多样性，故项目可融资性较高。(7)项目资产寿命本项目资产主要是建筑物，项目资产寿命较长，运用 PPP 模式通过社会资本的专业运营能够有效的维护固定资产，确保项目资产的使用寿命，降低全寿命周期成本。从目前相关 PPP 政策法规的规定来看，PPP 项目合作期限原则上不得超过 30 年，综合考虑项目预期收益及社会资本投资回报水平，本项目合作期限为 30 年。根据本项目实施方案确定的交易机构及原则，项目合作期满项目公司需将所有项目资产无偿移交给政府方，同时须确保项目资产性能、完好率满足相关正常使17、用要求。对于政府方来说，项目合作期满后还能正常使用一段时间，可以产生较好经济效益。另一方面，由于项目合作期较长，为了降低项目相关固定资产运营维护成本，项目公司在项目建设阶段会更加注重对项目建设质量的把控，有利于提高项目建设质量。同时为了避免不必要的运营维护支出，项目公司也将科学合理制定项目资产维护保养和大修计划，以保证项目设施使用寿命能够尽可能延长，有利于降低后期政府接管项目后的运营成本、提高项目资产使用年限。(8)项目规模根据可研报告，本项目总投资约为 33022.24 万元，建设投资规模较大。本项目选择一家社会资本负责投资建设维护，对于政府而言能够将所涉资产进行有效整合和管理，降低项目的交18、易成本和维护成本，对于社会资本而言，能够充分发挥项目规模效应，降低单位造价和维护成本，能够更好实现项目物有所值。5、评价流程评价流程本项目物有所值定性评价采用专家打分法，定性评价专家组包括财政、资产评估、会计、金融等经济方面专家，以及行业、工程技术、项目管理和法律方面专家等。专家根据自身经验进行打分，并按照评价规则计算定性评价结果。评价流程如下：(1)确定 5 名专家组成专家小组，由专家小组成员推选 1 名组长，专家组包括财政、资产评估、会计、金融等经济方面专家，以及行业、工程技术、项目管理和法律方面专家等；(2)向专家发放物有所值定性评价资料，确保专家掌握本项目重要及必要信息，由项目代表在专19、家评分前进行简要说明；(3)项目代表离场，由专家按照物有所值定性评价分项指标逐项打分，并将得分填入物有所值定性评价专家评分表。(4)按照指标权重计算加权平均分，得到评分结果，形成专家小组意见，当场公布。(四四)物有所值评价结论物有所值评价结论根据评分结果，原则上评分结果在 60 分（含）以上的，项目能通过物有所值定性评价。经过专家对各评价指标打分后进行加权统计，本项目综合评分结果为分，表明本项目适合采用 PPP 模式实施，通过物有所值定性评价。附表 1、物有所值定性分析评分参考标准物有所值定性分析评分参考标准编号指标评分参考标准1全生命周期整合程度指标说明：考核在项目全生命周期内，项目设计、投20、融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期、充分整合。81100=本项目通过 PPP 模式将项目设计、投融资、建造、运营和维护充分整合，实现全生命周期统筹管理。6180=本项目通过 PPP 模式将项目设计、投融资、建造、运营和维护绝大部分进行整合，基本实现全生命周期统筹管理。4160 本项目通过 PPP 模式将项目设计、投融资、建造、运营和维护部分整合，部分实现全生命周期统筹管理。2140=本项目通过 PPP 模式将项目设计、投融资、建造、运营和维护很少部分整合，仅很少部分内容进行全生命周期统筹管理。020=本项目 PPP 模式基本未整合项目设计、投融资、建造、运营和维护，未考虑全生命周期统筹管21、理。2风险识别与分配指标说明：考核在项目全生命周期内，各风险因素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分配。81100=已进行较为深入的风险识别工作，预计其中的绝大部分风险或全部主要风险将在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。6180=已进行较为深入的风险识别工作，预计其中的大部分主要风险可以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。4160=已进行初步的风险识别工作，预计这些风险可以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。2140=已进行初步的风险识别工作，预计这些风险难以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。020=尚未开展风险识别工作，或没有清晰识别风险。3绩效导向与鼓22、励创新指标说明：考核是否建立以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，能否鼓励社会资本创新。81100=绝大部分绩效指标符合项目具体情况，全面合理，清晰明确，有效激励社会资本创新。6180=大部分绩效指标符合项目具体情况，全面合理，清晰明确，一定程度上激励社会资本创新。4160=绩效指标比较符合项目具体情况，但不够全面和清晰明确，缺乏部分关键绩效指标，无法激励社会资本创新。2140=已设置的绩效指标比较符合项目具体情况和明确，但主要关键绩效指标为设置，影响社会资本创新。020=未设置绩效指标或绩效指标不符合项目具体情况，不合理、不明确，制约社会资本创新。4潜在竞争程度23、指标说明：考核项目内容对社会资本参与竞争的吸引力。81100=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力大且已存在明显的证据或迹象，例如参与项目推介会的行业领先的国内外企业数量较多。6180=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力较大，预期后续通过采取措施可进一步提高竞争程度。4160=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力一般，预期后续通过采取措施可提高竞争程度。2140=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力较小，预期后续通过采取措施有可能提高竞争程度。020=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力小，预期后续不大可能提高竞争程度。5政府机构能力指标说明24、：考核政府机构职能、优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等能力。81100=政府具备较为全面、清晰的 PPP 理念，且本项目相关政府部门及机构具有较强的 PPP 能力，项目模式对政府转变职能、优化服务和项目执行管理等能力提升效果很大。6180=政府的 PPP 理念一般，但本项目相关政府部门及机构具有较强的 PPP 能力，项目模式对政府转变职能、优化服务和项目执行管理等能力提升效果较大。4160=政府的 PPP 理念一般，且本项目相关政府部门及机构的 PPP 能力一般，项目模式对政府转变职能、优化服务和项目执行管理等能力提升效果一般。2140=政府的 PPP 理念较欠缺，且本项目相关政府部25、门及机构的 PPP 能力较欠缺且不易较快获得，项目模式对政府转变职能、优化服务和项目执行管理等能力提升效果不明显。020=政府的 PPP 理念欠缺，且本项目相关政府部门及机构的 PPP 能力欠缺且难以获得，项目模式对政府转变职能、优化服务和项目执行管理等能力提升效果很差。6可融资性指标说明：考核项目的市场融资能力。81100=预计项目对金融机构的吸引力很高，或已有具备强劲实力的金融机构明确表达了对项目的兴趣。6180=预计项目对金融机构的吸引力较高。4160=预计项目对金融机构的吸引力一般，通过后续进一步准备，可提高吸引力。2140=预计项目对金融机构的吸引力较差，通过后续进一步准备，可提高吸26、引力。020=预计项目对金融机构的吸引力很差。7项目规模指标说明：通过考核项目规模考查项目经济可行性。81100=项目的投资在 10 亿元以上。6180=项目的投资介于 2 亿到 10 亿元之间。4160=项目的投资介于 1 亿2 亿元之间。2140=项目的投资介于 5000 万元到 1 亿元之间。020=项目的投资小于 5000 万元。8项目资产寿命指标说明：主要根据项目的资产预期使用寿命评分，使用寿命长，为利用 PPP 魔兽提高效率和降低全生命周期成本提供基础条件。81100=资产的预期使用寿命大于 40 年。6180=资产的预期使用寿命为 3140 年。4160=资产的预期使用寿命为 2130 年。2140=资产的预期使用寿命为 1120 年。020=资产的预期使用寿命小于 10 年。