1、土地一级开发经营模式研究报告第一章 国内土地储备及开发模式2-13页1土地资源兼具自然属性和社会经济属性，城市土地资源则更有特殊性2城市土地资源的特性决定了城市土地开发的基本原则3城市土地开发的规划体系是实施土地开发的依据4现阶段，国内土地一级开发存在四种模式5北京市土地储备制度与储备机构6上海市土地储备制度及储备机构第二章 国内土地一级开发权获取方式14-19页1土地一级开发中涉及的权属关系2获取土地一级开发权的方式：招标委托3获取土地一级开发权的方式：授权委托4取得一级开发权的方式：收购第三章 国内土地一级开发融资模式19-25页1土地一级开发融资需求2土地一级开发主体解决融资问题的基本办2、法第四章 土地一级开发盈利模式与风险规避26-28页1土地一级开发盈利模式2土地一级开发的风险与规避第五章 国内土地一级开发的发展趋势29-35页1基于历史经验和产业政策来判断土地一级开发的发展趋势2中国土地储备和一级开发的发展趋势3土地一级开发的利益和风险第一章 国内土地储备及开发模式1土地资源兼具自然属性和社会经济属性，城市土地资源则更有特殊性城市土地资源供给的稀缺性是因其位置固定性、面积有限性等自然属性而产生的一种经济属性。由于城市人口增加和社会经济活动不断发展，人们对城市土地的需求不断扩大，而可供城市利用的土地又非常有限。同时，又由于土地位置固定性而导致某种用途土地非常稀缺。因此，必须3、科学规划和布局，合理、高效利用土地。城市土地资源的商品属性城市土地是在一个特殊时空条件下，通过社会群体智慧、劳动和资金投入，从而实现增值的特殊商品。实现其价值的让渡只是权属的转移，而不是土地实体的移动。因此，应该按照市场经济规律和价值规律来配置土地资源。城市土地资源的公共物品属性公共物品是指那些在消费上同时具有非竞争性与非排他性的物品。因此，在城市土地开发利用过程中，应发挥政府的主导作用，弥补市场的缺陷和不足。政府的主导并不是代替市场，而是通过政府的政策引导和规划引导，引入市场竞争机制来进行城市土地开发。2城市土地资源的特性决定了城市土地开发的基本原则政府主导原则政府应把握住土地开发市场调控的4、主动权，在完善土地开发配套法规、规划、土地利用计划、土地开发主体选择、土地开发监管、土地交易等方面起主导作用。统一规划原则根据国展经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划、产业发展规划，对土地开发区域统一组织实施项目概念性规划、控制性详细规划、修建性详细规划和配套的专项规划。市场化原则根据土地开发不同对象、阶段和专业的特点，选择不同的生产方式，最终实现土地资源的优化配置。合法经营原则通过不断完善法律法规，规范土地开发中各类参与者的行为，建立内外监督机制。公开交易原则城市土地开发各类主体的选择，要坚持进行公开招标。对社会高度负责的原则-土地开发过程中的各角色，要具有高度的社会责任感，高5、效、集约利用好土地。3城市土地开发的规划体系是实施土地开发的依据4现阶段，国内土地一级开发存在四种模式模式一：一二级联动开发的传统模式，由企业主导。这种模式比较普遍，近期可能存在机会，但也正是未来必须扭转的，长远来看，空间越来越窄。模式二：完全政府控制模式，以广州市为代表。政府通过严格的计划及规划管理，完全控制熟地开发及供应市场，形成了“统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理”的“五统一”格局。完全由政府组织实施土地一级开发，仅以招标方式确定施工企业。成功的前提在于广州市城市规模不太大，土地开发实施得早，操作难度小、成本低，因此政府有能力承担全部的土地开发资金。模式三：政府和法定机构6、协作模式，以上海市和苏州市为代表。由政府相关部门和政府投资成立的开发企业完全垄断土地一级开发，“一个渠道进水、一个水池蓄水、一个龙头出水”，从而达到调控土地市场、配置土地资源、实现土地增值归国家所有的目的。模式四：政府主导、市场化运作模式，以北京市为代表。政府“抓两头”，即控制土地储备计划和供应计划；“放中间”，即充分利用社会力量实施土地一级开发。其背景在于北京市城市规模巨大，政府无法垄断一级开发市场。对于规划能力和财政力量不太强的城市，北京模式可能是比较恰当的选择。5北京市土地储备制度与储备机构北京市土地储备制度的出台背景由于过去长期实行土地无偿、无期限划拨使用制度，大量城市存量土地产权不清7、晰，管理制度不完善，土地转让主要是买卖双方通过协议方式实现的，既造成了国有资产流失，又扰乱了房地产市场秩序，给城市规划和城市管理造成很大困难。2002年，北京市出台了关于加强国有土地资产管理建立土地储备制度的意见，要求更好地实施土地利用总体规划和城市总体规划，确保市政府对建设用地的集中统一供应，杜绝多渠道、多源头供应土地的现象，增强政府对土地市场的调控能力。2005年又出台了北京市土地储备和一级开发暂行办法，进一步规范土地储备和一级开发行为，确保有计划地供应土地。北京市土地储备机构成立北京市土地整理储备中心，作为市政府土地整理储备的办事机构，受市国土房管局委托，负责土地整理、征收、收购、收回、8、置换、储备、组织土地一级开发和承办土地交易市场等工作。各区、县政府和市政府批准的重点功能区也可以成立土地储备分中心，受市土地储备中心的委托负责各自行政区划范围内规定的土地储备和土地一级开发工作。目前北京市正在起草研究的配套文件北京市土地储备开发计划编制办法关于加强北京市土地一级开发管理有关问题的通知关于在十个远郊区县建立北京市土地交易市场分市场有关问题的通知关于确定经营性项目用地招标拍卖或挂牌出让方式的通知北京市土地一级开发项目融资方案关于北京市土地整理储备中心和分中心职责分工的通知上述配套文件在由市中心起草后，经 19 个区县分中心专门研究修改完善，再经市中心研究讨论后于近期逐步出台。北京市9、城市规划在城市建设中起到引导和调控的作用北京市土地储备运作模式北京市土地储备运作机制政府主导、统一规划、市场化运作。具体体现为：强化政府对城市土地开发的宏观控制，在规划、政策、标准等方面做好配套和保障工作，在基础设施先行、公共服务设施优先配置、资源环境管理和产业发展方向调控等方面起主导作用。然后，充分发挥市场机制的基础作用，优化发展环境，鼓励、引导高水平的各类市场主体参与土地一级开发建设。土地开发完后，由市土地储备中心组织验收，交市国土房管局组织出让。一级开发主体及职责依照年度土地出让计划，收购储备的土地若以熟地出让的，由市土地储备中心组织进行土地一级开发。根据拟出让土地的具体情况，采取协议或10、公开招标方式选择承担土地一级开发任务的企业。土地储备机构负责实施土地开发的，由土地储备机构负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁及大市政建设等手续并组织实施。其中通过招标方式选择开发企业负责土地开发具体管理的，开发企业的管理费用不高于土地储备开发成本的2%。以招标方式确定开发企业后，土地储备机构应当与中标开发企业签订土地一级开发管理委托协议。通过招标方式选择开发企业实施土地开发的，由开发企业负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁和大市政建设等手续并组织实施。招标底价包括土地储备开发的预计总成本和利润，利润率不高于预计成本的8%。通过招标方式确定开发企业后，土地储备机构应当与中标开发企业11、签订土地一级开发委托协议。 北京市土地储备融资北京市土地储备中心的融资方式有四种：政府财政拨款市财政从土地出让收入中向市土地储备中心拨付一定数量的启动资金。商业银行贷款以储备土地为抵押物，向商业银行融资。土地使用权出让金垫支储备土地的经营性收入相关规定：在土地收购储备过程中，市土地储备中心要审慎地运作收购储备资金，切实规避资金平衡风险。市计划、财政、国土房管、监察等部门要加强对土地收购储备资金和土地收益的监督管理，确保这些资金的安全与正常使用。北京市土地一级开发经历三个阶段第一阶段，开发商、用地单位自行进行土地一级开发（1999年以前）。按照原来的供地程序，开发商以协议出让的方式取得现状土地，12、自行征地、拆迁和大市政建设后，再进行房屋建设。土地一级开发和二级房屋开发由一家开发商完成。第二阶段，成立专门的土地一级开发项目公司，政府指定该公司完成具体地块的一级开发后，向社会出让熟地（1999年至2002年1月）。第三阶段，土地储备机构和政府土地行政主管部门授权委托的土地一级开发公司，共同开展土地一级开发，将土地开发为熟地后，以公开方式向社会供应（2002年1月以后）。模式一：土地储备机构成立之初，储备机构不仅作为开发主体，而且要负责筹资和具体实施。模式二：储备机构和土地一级开发企业共同参与，并以后者为主开展一级开发。除了政府储备机构和市政府确定的土地一级开发企业外，其余土地一级开发的主体13、必须通过招标方式获取土地一级开发项目的开发权。无论土地一级开发主体是谁，都要按照政府主导、统一规划、市场化运作的方式，开展一级开发工作，完成一级开发后的土地交由政府进入市场公开交易。北京市土地储备与开发模式的启示“政府主导、统一规划、市场化运作”的北京模式，本质上控制住土地储备计划和土地出让计划，充分利用社会力量实施土地一级开发。对于旧城改造等开发成本高、风险大的项目，或者不适合民营资本介入的项目，均由政府指定国有企业来开发；能够通过市场化运作的项目，则尽量利用社会力量。北京模式的效率可能会高于上海模式，而且政府基本不承担任何风险。但是，北京的土地一级开发政策也存在一些问题：主要通过招标方式选14、择开发企业；规定开发企业的利润不能高于开发总成本的8%，同时又规定生地变熟地后，如果地价超过政府的基准价，则土地不能上市交易。土地一级开发的增值收益完全归政府所有，原居民或企事业单位均不能分享。该政策带来的后果：开发企业没有太大动力去做土地一级开发，更没有动力提高开发质量或创新以最大限度提升土地价值。开发企业面临着巨大的征地拆迁费用难以准确估计的风险，以及由于开发期过长而长期占压大量资金的风险。地块权属不清无法抵押，土地一级开发权也无法抵押；如果再没有政府担保，则开发商的融资难度极大。8%的利润率对外部投资者没有太大吸引力，因而融资困难。6上海市土地储备制度及储备机构上海土地储备制度的出台背景15、上海市土地供应中曾出现一些问题：多头供应、总量失控、方式不规范等。2001年，上海市政府针对经营性用地的市场化供应，颁布了上海市土地使用权出让招标拍卖试行办法2004年，上海市土地储备办法出台；同年10月，上海市土地储备办法实施细则出台，从土地储备管理、计划、投资关系和运作程序等方面，进一步明确制定土地储备操作性实施细则。这意味着建立起了明确的市区两级土地储备体系，由市场主导型土地储备运作模式转变为政府主导型的土地储备运作模式。上海市土地储备机构上海市土地储备办法规定：上海市土地储备中心是上海市政府设立的土地储备机构，在上海市区域范围内实施土地储备，负责储备地块的前期开发，承办储备地块按计划供16、应的前期准备工作。2002年，通过整合200多家政府地产企业组建上海地产（集团）有限公司，同时作为上海市土地储备中心，两块牌子、两个独立法人、一套班子管理运作。各区（县）政府设立一个土地储备机构，在本区（县）域范围内实施土地储备。经上海市政府批准，其他专门机构也可以在特定区域范围内实施土地储备。上海市城市规划在城市建设中起到引导和调控的作用上海市土地储备运作模式上海市土地储备运作机制政府主导、市场运作、市区联手、分责共享储备范围分为存量土地、增量土地和滩涂资源。存量土地是按需储备，主要配合上海市功能布局的调整，以土地储备方式推进旧区改造郊区增量是联合储备，是土地储备的重点滩涂资源是由上海市土地17、储备中心作为唯一的资源管理代表，实行垄断储备，封闭运行土地储备操作层次与阶段第一层次：由市土地储备中心同区政府或区属机构建立土地储备战略合作关系，制定土地储备计划，联手合作控制土地资源；第二层次：由市、区土地储备机构建立业务合作关系；第三层次：由市、区土地储备机构共同组建市场化运作的项目实体；第四层次：运作的项目实体将完成土地的一级开发，根据土地供应计划有序供应。上海市土地运作流程上海市土地储备融资当前上海土地储备机构的融资方式有四种：政府财政拨款土地储备机构成立之初，政府以财政拨款方式投入部分启动资金，数量不多。商业银行贷款通过土地抵押贷款、信用贷款、担保贷款等方式向商业银行融资，目前上海地18、产集团取得的授信额度有600多亿元。出让金借用将市区所分土地出让金（约占出让收入的10%）作为短期借贷提供地产集团使用，财政部门进行监管。土地储备运作积累资金、部分增值收益留存等。土地储备专项资金是指储备地块出让所得的价款在扣除土地出让金、土地储备的成本开支和管理费后的余额部分。上海市土地储备与开发模式的启示上海市的土地储备与开发，完全由政府主导，组建的上海市地产集团完全按照政府的计划行事，兼具“土地储备中心”和“土地一级开发主体”两种角色。上海市政府为上海市地产集团提供巨大的融资支持：财务拨款在向金融机构贷款时，提供担保土地出让金收入部分返还，用于土地的滚动开发此外，上海市也正在考虑土地资产19、证券化、土地开发信托、土地权益置换等这种完全由政府主导、指定机构实施的一级开发模式，增强了政府对土地一级市场的调控力度，完善了土地供应方式，确保了政府对土地增值收益的控制。但是，另一方面，这个庞大的国企是否具备较高的效率和较高的专业技术水准，以及专项开发资金的统一管理，是值得研究的问题。 第二章 国内土地一级开发权获取方式 1土地一级开发中涉及的权属关系土地一级开发中权利主体与权属关系2获取土地一级开发权的方式：招标委托除市政府确定的重大项目和利用自有国有土地使用权实施土地一级开发之外，其他土地一级开发项目通过公开招标方式确定项目承担主体。土地一级开发项目的招标委托，是指政府土地储备机构对列入20、年度土地储备开发计划的特定土地一级开发项目，通过公开招标确定土地一级开发实施主体的行为。投标和评标是两大关键环节。投标人在取得招标文件后，应组织进行项目可行性分析，勘察土地，测算投标报价，编制征地、拆迁和市政基础设施的组织和实施方案等投标文件。关于评标标准和方法，一般情况下，要求合理维护被征地单位和被拆迁人合理利益，有利于控制土地一级开发成本，有利于尽快完成项目建设，有利于实现政府规划目标。对于土地一级开发企业而言，要提高中标成功率，在资源能力方面要注重以下几点：融资方案：需要开发企业进行融资创新征地、拆迁的组织和实施方案：需要开发企业具备强烈的社会责任感和相关经验市政基础设施建设的实施方案：21、需要开发企业具备整合社会资源，进行高水平规划设计的能力报价：要求开发商认真、细致的测算，控制在一个合理的范围内即可北京市关于招标评标因素构成一、 评标因素及比重从土地一级开发项目实施进度以及项目实施的可行性来考虑，将评标因素按照投标人的综合实力、土地一级开发利润报价、资金筹措方案、项目拟定的实施方案、一级开发进度计划表、财务方案以及综合印象等七个方面来考虑。具体评标因素的参照比重按下表所示：编号评分内容所占分值1评估和比较投标人的综合实力 分2土地一级开发利润率报价 分3资金筹措方案 分4项目拟定的实施方案 分5一级开发进度计划表 分 6财务方案 分7专家的综合印象 分北京市关于招标评标因素构22、成二、 评标方法采用评分方法进行评标， 分两个阶段进行， 采用100分制（ 满分为100分） 。第一阶段：评估和比较投标人的综合实力（ 20 分） 。包括资质、资格情况、经济能力（ 资金证明、财务状况等）、同类项目开发业绩和其他情况（ 如是否存在拖欠土地出让金行为及其他违法违纪行为）等。第二阶段：对一级开发具体实施方案等综合因素进行评估和比较。1、土地一级开发利润率报价低于 6或高于 为无效标书， 报价为 的得基本分 分， 以资金回报率 为基数， 每减少 为一档， 每档加 分，为最高分 分， 最低报价不得低于 。2、资金筹措方案主要评判投标人自有资金与自行贷款、政府筹资之间的比例关系， 主要考23、察企业资金筹措能力及其贷款来源可行性、合理性； 其中对于拟通过自行贷款形式筹集资金的，投标人应在投标书中同时提供银行的贷款意向函等证明材料。3、拟定的项目一级开发实施方案一级开发实施方案包括土地征收方案、地上物拆除、渣土清运、围墙施工、场地平整、市政接用等具体内容，是招标人对投标人评价最核心的内容和最关键的部位，实施方案直接决定中标人以后一级开发的成败，所以设置比重比较大，占40%。该部分主要是对投标方所拟定方案的合理性、可行性以及具体措施进行综合评价。4、一级开发进度计划表对投标方拟定的时间进度安排、周期长短以及据之实施的可行性、可操作性和合理性进行逐项评价。5、财务方案依据投标人的投标报价24、报价汇总情况和分项方案报价情况，以及投标人编写的财务报告，综合评判其投标报价及各分项费用测算是否科学、合理，是否符合实际情况。6、综合印象由评委对投标材料的整体性、完整性、专业性、科学性、合理性，以及对投标人的印象、表现做综合评价。3获取土地一级开发权的方式：授权委托就北京市而言，市政府确定的重大项目和利用自有国有土地使用权实施土地一级开发的项目，主要通过授权方式确定项目承担主体。授权委托就是在项目所在区政府规划分局组织办理项目用地控制性详细规划批复后，区县政府提出土地一级开发主体授权申请，经市国土局批复后，企业获得土地一级开发权。委托招标的特点是政府与企业全程性的协同运作。其中，项目前期工25、作至关重要。项目控制性详细规划一般由区县规划分局委托有资质的规划设计单位设计，部分项目由拟进行一级开发主体委托设计并承担相应费用。开发企业可以在充分调研的基础上，主动向地方政府表示项目开发意向，并对项目的规划目标、成本和进度控制、开发利润等进行沟通和协商。地方政府在授予土地一级开发权后，会同获得一级开发的土地开发主体制订项目开发实施方案，向政府土地行政主管部门提出项目建设和授权委托的申请。对于土地一级开发企业而言，想要通过授权委托来取得一级开发权，需要具备如下资源或能力：自已拥有可供开发的国有土地；与当地区县政府有良好的合作关系；较强的与政府相关部门的公关协调能力。4取得一级开发权的方式：收购26、收购方式就是购买已经取得一级开发项目的企业。北京市土地一级开发项目招标投标暂行办法第36条规定：中标人不得擅自将其承担的土地一级开发中标项目整体向他人转让，也不得将其土地一级开发中标项目进行肢解后转包。因此，必须以原有公司的名字继续做下去，只能买这个公司。比较妥善的操作方式是给原有公司的股东一定的补偿，让其退出，把公司的法人股东进行更换即可。这样就取得了土地一级开发资格。 第三章 国内土地一级开发融资模式1土地一级开发融资需求土地一级开发是资金密集型行业，征地补偿、房屋拆迁、土地平整、基础设施配套等，都需要投入大量资金，而且资金需求量主要集中在征用土地和房屋拆迁等前期。当开发完成的土地不能马上27、投入市场或者一时转让不出去时，土地就会产生持有成本，积压资金，降低资金流动性。储备机构要继续“吸进”土地，开发企业要实现资金周转，从而形成进一步融资需求。资金是土地一级开发的瓶颈和成功的关键因素之一。2土地一级开发主体解决融资问题的基本办法近期，最大的融资渠道仍是银行贷款，关键是需要取得政府支持。根据2004 年中国房地产金融报告，对土地储备机构发放的土地储备贷款必须以其收购的土地做抵押，抵押贷款额度不得超过所收购土地评估价值的 70%，贷款期限最长不超过两年。因此，需要一级开发主体取得政府的信任，由政府以其土地储备进行抵押担保（如北京市中关村科技园）；或者由政府给予暂时的土地使用权（如上海市28、），以此来取得大量的银行贷款。政府也将进行融资创新，对资金进行封闭运作，控制资金流向和开发周期。北京市土地整理储备中心副主任王兵：北京市即将建立政府（土地储备机构）、银行、企业三方协作，管理三位一体，资金封闭运作的土地一级开发融资模式。北京市国土资源局局长安家盛：市国土局正在考虑对经授权或招投标取得土地一级开发资格、并部分承担市政府重点项目和重点地区土地一级开发的企业，提供资金，实行账户监管、封闭运行的融资办法。通过信托方式，撬动大资本。通过股权型信托，提高资信等级，达到商业银行关于35%自有资金要求。 第四章 土地一级开发盈利模式与风险规避1土地一级开发盈利模式盈利模式1：从一级土地开发本身29、获利在北京市现行的土地一级开发模式下，既不分享土地增值收益，又限定基准价。2006年12月27号北京市土地整理储备中心出台了北京市土地一级开发项目实施方案审批表，列清所有费用明细，预测未来虚增成本的空间，会越来越小。因此，北京的土地一级开发商通过一级土地开发本身获利的关键，就在于严格控制住各项成本费用。比重最大、控制难度最大的成本费用就在于征地拆迁费用，虽然市政府有相关标准和规定，但在实际执行中有难度。这就要求开发商具备较强的与当地政府、居民、企事业单位进行沟通、协调的能力，在转居安置等方面妥善解决当地政府和农民的后顾之忧，同时能够最大限度地降低成本，实现多赢局面。整体成本费用的控制在于系统周30、密的安排。对于大面积的土地一级开发，需要分批次地批地、征地、拆迁，严格整合各步骤的节奏。例如，先盖转居房，原居民再搬迁，企业再征地拆迁，再安置劳动力，资金安排则贯穿始终。通过各步骤的无缝衔接，使企业的人员效率、资金效率达到最高，政府和农民的满意度达到最高。目前北京市土地储备中心已经出台土地一级开发项目实施方案审批表，成本结构透明化，开发商的盈利能力就表现在其对成本的控制能力。盈利模式2：分享土地增值收益在某些城市，采取了在政府、开发商和原使用者等各个主体之间按一定比例分享增值收益的机制。在此情况下，开发商可以通过创新性的开发活动，最大限度地提升土地价值，从而获得最大利益。在土地一级开发中，能够31、尽快实现土地增值的措施有：投资环境景观。例如，改造旧河道，变废为宝；加强景观和园林的规划建设，美化环境。本质是通过提高生态效益来实现经济效益。投资公共配套设施。例如，配套制冷及热力供应，地下综合商城、停车场，等等。本质是通过提高社会效益来实现经济效益。第一期出让引入品牌商业设施或酒店，带动周边地块升值。实现一级和二级开发互动。实现该盈利模式的前提在于当地政府的分享机制、一级开发中的授权范围，以及分批出让计划的安排。盈利模式3：持有部分公共建筑北京在前些年的土地一级开发，授权土地一级开发主体（如北科建）可以投资公共配套 设施，则开发商可以通过提供公共配套服务而获得长期现金流。该盈利模式的本质是政32、府允许土地一级开发主体进行部分配套的二级开发建设，取决于同政府的沟通和协调。与当地政府投资的企业共同投资公共配套设施，会有利于促成此事。该盈利模式对开发商而言，最大的挑战在于对公共配套设施的投资决策，以及后期的运营管理能力。盈利模式4：为二级拿地铺垫土地一级开发主体通过与政府协商，出于主观意愿或客观原因，总是能够创造一些条件让一级开发商取得部分二级开发项目。该盈利模式的前提，是政府愿意让一级开发商取得一部分二级开发权，政府公关是关键。在此情况下，要求一级开发商具有卓越的二级开发能力，通过二级开发弥补一级开发收益的不足，实现一级开发和二级开发互动。2土地一级开发的风险与规避 第五章 国内土地一级33、开发的发展趋势 1基于历史经验和产业政策来判断土地一级开发的发展趋势中央对土地管理和房地产开发的认识已经上升到基本国策层面中国是人口大国，而且耕地和人口主要集团在东北、东部和南部的狭长地带，可利用土地资源极其稀缺，这使中国的土地管理政策和城市发展政策更接近于新加坡、韩国和日本。对于房地产行业，中央的根本意图是引导、规范行业的健康发展，从而促进城市化进程，带动国民经济持续、快速发展，并且有利于建设和谐社会。城市发展和房地产开发关系到国计民生，特别是住宅开发直接关系到民生，影响到社会的和谐与稳定。因此，政府必然从源头开始，在城市发展、土地开发储备、土地供应、保障性住宅开发等整个发展链条中，起到主导34、或调控作用，这本来就是政府的责任。在前些年出现的混乱局面，只是因为政府的执政能力和财力尚没有达到相应水准。但是，现在各地基本都成立了土地整理储备机构，来负责土地收购、整理开发与出让。政府只有控制了土地储备，才能控制土地供应，进而才能对房地产开发市场施加影响。也就是通过控制供应量、供应时机和招标条件，来对房地产市场进行宏观调控。从这个角度讲，土地一级开发和二级开发相分离，是未来发展的必然；一二级联动开发模式可能持续不会太久。基本国策首先表现在长期坚持推行“招拍挂”出让方式上从土地出让政策的演进可以看出，政府决心从源头抓起，主导土地使用权交易，并建立向公开、公正、公平的交易机制。1999年1月，国35、土资源部发布关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使用权的通知（国土资发1999第30号文），政策出台的背景是经营性房地产开发用地的出让仍主要以协议方式进行，不利于建设公开、公平、公正的土地市场，不利于国有土地资产价值的实现，也不利于集约用地、节省土地资源。2002年，国土资源部又发布了招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定，但执行效果仍然较差。2003年发布关于印发关于开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作方案的通知。2004年元旦，国土资源部与监察部联合发文关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知（国土资发200471号） ，开始坚定地推行“招拍挂”。历时536、年，“招拍挂”方式才基本得以在全国推行。这也彰显了中央打击“暗箱”操作、建立透明土地市场的决心！第二体现在对坚决保护被征地农民的利益方面从征地补偿安置政策的演进可以看出，政府把征地补偿安置提高到社会稳定层面来考虑。2002年，国土地资源部发布关于切实维护被征地农民合法权益的通知（国土资发2002225号），政策出台背景是一些地方征地工作存在补偿低、费用不到位、安置不落实等问题，损害了被征地农民的利益。2004年11月，国务院发布关于深化改革严格土地管理的决定，其中强调“完善征地补偿和安置制度”。10天后，国土资源部发布“关于印发关于完善征地补偿安置制度的指导意见的通知”，进一步明确了征地补偿标37、准、被征地农民安置途径、征地工作程序和征地实施监管办法。随后，各地陆续出台关于征地补偿安置的具体办法。2004年5月，北京市政府早于中央就发布了北京市建设征地补偿安置办法 （政府令148号），更加详细规定了征地补偿、人员安置、就业促进、社会保险等具体标准与办法，并且明确了相关法律责任。2006年4月，国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知（国办发29号）。在保障农民合法权益的时候，也意味着需要大幅度提高征地补偿安置费用。第三体现在通过土地、信贷、税收等政策对房地产市场的调控方面2005年3月26日，国务院办公厅发布关于切实稳定住房价格的通知；2005年38、5月26日中国七部门关于做好稳定住房价格工作的意见；2006年5月24日（国办发37号）国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知。此后，相关配套政策陆续出台。涵盖征收个人住房转让所得税、公布土地开发与利用情况、调整公积金贷款额度与利率、规范外资准入等政策。总之，政府通过对“地根”、“银根”、税收等调控杠杆，对房地产市场供应和需求进行双向调节，从而稳定房价。借鉴国内外历史经验，有些反映了政府的主导意愿，有些则只是特定历史条件下的产物，不具备推广性对于旧城改造，海外经验基本都是由政府或是政府指定的法定机构来负责。背后原因可能在于旧城改造过程中征收拆迁安置的难度大，成本39、高，对社会影响大，由政府主导更有利于城市更新与发展。在新加坡和韩国等岛国，寸土寸金的情况下，由政府机构负责工业园区的开发。在国内，土地一级开发在各地产生了不同的开发模式，土地一级开发主体通过与当地政府协商，创造多种盈利模式。例如，在一级开发时，进行部分二级开发；与政府分享土地增值收益；投资公用服务设施，进行长期持有经营；通过政府支持，直接拿到二级开发权等。这些操作手段基本都视与政府的协商情况而定，并不具备广泛推广的可行性。2中国土地储备和一级开发的发展趋势长期看来，由企业主导的一二级联动开发模式，逐步向政府主导的一二级独立开发的模式转变。企业和政府在城市土地开发中追求的目标和市场行为不同。前者40、主要关注短期经济效益，既有提高土地利用集约程度的动因，又有囤积居奇、待价而沽、倒手炒作的动因，因此，企业主导城市开发会带来城市无序发展的后果。后者则关注经济效益、社会效益和生态效益的统一，追求城市高质量、可持续发展。因此，必须由政府主导土地储备与开发，从源头上加强对房地产市场的控制权和对土地增值收益的索取权。目前，在北京、上海、杭州、广州等城市，开始以政府为主导，进行土地储备和有计划供应，加强政府对土地市场的调控力度。由全程实施（例如上海、杭州），向“抓两头，放中间”（例如北京）转变。未来政府土地储备机构虽然会承担一些政府的重点工程、重点项目，一些专项收购，以及旧城改造等“难啃的骨头”，但是定41、位就是做好管理工作，而不是自己大量地去投资去实施。一般性的土地一级开发将采取市场化运作方式。政府主要“抓两头”，一是抓储备开发计划，二是抓土地供应计划，进行总量控制。上海、杭州正在向北京学习，主要原因可能在于大量的土地一级开发需要巨额资金和大量专业化的人力资源，由政府垄断一级开发的难度较大。在这点上，中国同香港特区和新加坡的实际情况差异很大。未来，进入一级开发的门槛可能大大提高。政府进行市场化运作的目的一是提高效率，二是不愿承担风险。政府可以为自己投资的企业进行贷款担保，但不会为民营企业提供担保。因此，规避风险的意愿会体现在招投标门槛上。例如，1）巨额的资金保障。要求投标保证金达几亿元，存入政42、府指定的专用帐户，封闭运行；2）限定性的开发周期。约定时间内完不成则无偿收回；3）开发资质、资产规模和经验，等等。一级开发企业的资质体系也会逐步建立。土地一级开发项目的竞争也将趋于激烈。有实力的企业会越来越多地介入土地一级开发。动因有二：一是跑马圈地，取得稳定收益。对于资金实力雄厚的公司（如首创、鲁能），可以通过一级开发获取稳定的投资回报。目前很多公司只是同当地政府签署协议，约定不再接纳其它开发商，其实并没有完全获得一级开发授权。政府和企业双方对于划定区域，共同讨论、制定区域整体规划和实施方案。二是以土地一级开发为龙头，在取得稳定收益时，实现可持续发展。例如，首开集团以土地一级开发为龙头，房地43、产开发为支柱，房产经营为基础。通过一级开发，进行二级拿地的难度会越来越大。在一级和二级市场分离的城市，二级拿地都是要通过招拍挂，政府要帮助一级开发商拿地，会面临较大的舆论压力和风险。例如，北京白家庄地块关于回购的争议。在一级开发层面，未来盈利模式相对单一，形成产品模式的可能性不大。一级开发要形成产品模式必须有两个前提：一是土地增值分享机制；二是允许做一部分公益性和经营性的公建项目，带动土地增值或者持有经营。目前在北京形成了相对市场化的一级开发市场，但是土地增值收益分享还会涉及众多原土地使用者，很难平衡，并且还有历史追溯问题，很复杂；同时，根据“国发200631号”文件规定，“国有土地使用权出让44、总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理。 ”因此，在政策层面也不支持同一级开发主体分享增值收益。如果没有增值分享机制，公益性项目建设对开发商而言就没有意义；经营性项目开发又必须经过“招拍挂”，否则拿不到产权，因此，在土地一级开发领域创新产品模式的道路基本封死。因此，土地一级开发的盈利模式主要是通过控制成本费用来取得收益，其次是为二级拿地做好铺垫。一级开发不具备可复制性，会大大制约企业的快速成长。一级开发太靠近政府，各市、区情况差异很大，前景看好的地块基本被瓜分，因此不具备可复制性。即使一级市场完全招拍挂，如果企业不同当地政府长期磨合，进行充分调研，那么，企业在短暂的招标期45、内也很难做出正确判断，高质量的实施方案更无从谈起。一级开发在征地、拆迁过程中会占用大量资金，资本规模较小的企业，很难同时进行多个一级开发项目。严格控制土地放量的节奏，地块供应趋于紧张。土地资源的稀缺是国情所致，为加强土地管理，实施土地利用总体规划，控制建设用地总量，引导集约用地，切实保护耕地，1997年10月国土资源部发布土地利用总体规划编制审批规定；2004年11月出台了经过修订的土地利用年度计划管理办法；2006年8月，国务院发布了关于加强土地调控有关问题的通知，明确“将新增建设用地控制指标（包括占用农用地和未利用地）纳入土地利用年度计划，以实际耕地保有量和新增建设用地面积，作为土地利用年46、度计划考核、土地管理和耕地保护责任目标考核的依据”。同时，强调“实际用地超过计划的，扣减下一年度相应的计划指标”。 因此，土地供应由管住“闸门”向总量控制转变。3土地一级开发的利益和风险利益赚取稳定的财务回报，尤其适合对于资本实力雄厚或融资平台较大的企业。了解地块情况，与政府关系融洽，便于获取土地使用权。风险开发投入超出专业机构评估确定的基准地价的风险。目前超出基准地价的“熟地”不能入市交易，如果政府不同意分享一级开发的增值收益，则开发商面临亏损风险。拆迁成本可能超期预期。全国人大会议通过了物权法，会加大拆迁成本。长期占用大量资金的风险。对于列入上市计划的土地，经土地储备中心验收后，可以推入市场。然后，政府再把资金偿付给一级开发商。对于只是用于储备的土地，经土地储备中心验收后，由其用自有资金偿付给开发商。如果拆迁工作不顺利，也会推迟整个项目的完工时间。36