1、可持续城市出行规划（SUMP）在中国的应用SUMP佛山试点项目经验介绍Implemented by德国国际合作机构（GIZ）作为一家联邦企业支持德国政府实现促进可持续发展领域国际合作的目标。发布机构德国国际合作机构（GIZ）注册地波恩和埃施波恩，德国 联系方式北京市朝阳区亮马河南路14号 塔园外交办公大楼2单元5楼邮编 100600 电话+86-(0)10-8527 5589传真+86-(0)10-8527 5591邮件 transition-chinagiz.de 网址 www.mobility.transition-china.org该报告出版由GIZ中德低碳交通合作（CLCT）项目与宇恒2、可持续交通研究中心（CSTC）共同完成，CLCT项目得到德国政府国际气候倡议（IKI）的支持。中德低碳交通合作项目负责人 Sebastian Ibold,德国国际合作机构(GIZ)邮件 transition-chinagiz.de 网址 https:/transition-china.org/mobility 编写人员宇恒可持续交通研究中心（CSTC）王江燕博士、姜洋博士、王昊、陈素平、刘洋、亢晓妍、殷洁滢、张文烁、谢云侠与佛山市公共交通管理有限公司合作李晓辉、张巧巧德国国际合作机构Maire Peters博士,Gregor Bauer,蔡含多,Sebastian Ibold Rupprech3、t ConsultSusanne Bhler-Baedeker博士,Morgane Juliat 设计/排版郭学玲（CSTC）网址链接本文所链接的外部网站的内容始终由其各自的出版方负责。德国国际合作机构（GIZ）明确不对这些内容负责。北京,2022编写说明2可持续城出行规划（SUMP）在中国的应用-SUMP佛山试点项目经验介绍目录前言前言 41SUMP 简介简介 51.1 SUMP 的目的 61.2SUMP 在交通规划中的作用 61.3SUMP 的一般原则 61.4SUMP 的规划范围和期限 72为何要在中国应用为何要在中国应用 SUMP？82.1SUMP 助力地方政府实现当前和未来交通政策和4、规划的目标 92.2SUMP 助力运用科学方法编制战略性城市出行规划 92.3SUMP 促进机构间、城市间和区域间合作 102.4SUMP 助力中国实现气候与环境目标 102.5SUMP 促进城市综合发展并提高经济效益 102.6SUMP 助力实现城市可持续交通发展高效融资 113佛山市佛山市 SUMP 实践实践 123.1公众参与、利益相关方参与和能力发展 133.2步骤1：设立工作框架 143.2.1工作机制 143.2.2技能管理 163.2.3利益相关方分析 173.3步骤 2：确定规划框架 183.3.1规划要求和规划范围 183.3.2与现有政策保持一致 183.3.3示范区试点方5、法 193.3.4项目路线图 203.4步骤3：分析出行状况 213.4.1数据需求和来源概述 213.5步骤4：建立并共同评估情景方案 213.6步骤5：与利益相关方共同制定愿景和目标 243.7步骤6：设定指标和目标 243.7.1指标和具体目标 243.7.2完整目标-指标体系逻辑图 253.8步骤7：与利益相关方共同选择措施方案包 253.9步骤8：商定活动方案并明确职责 263.10 步骤9：方案采纳和筹资计划 264SUMP 在中国的本土化在中国的本土化 284.1中国传统交通规划与可持续城市出行规划之间的区别概述 294.2对 SUMP 在中国发展的反思与适应性调整建议总结 306、3可持续城出行规划（SUMP）在中国的应用-SUMP佛山试点项目经验介绍图目录表目录图 1-1 可持续城市出行规划循环 7图 1-2 SUMP 的八项原则 7图 3-1 公众参与方案（来源：CSTC）13图 3-2 佛山市 SUMP 公众调查及社区现场参与活动（来源：CSTC）14图 3-3 佛山市 SUMP 的工作机制（来源：CSTC）15图 3-4 佛山市 SUMP 利益相关方分布图（来源：CSTC）17图 3-5 佛山市 SUMP 总体范围示意图（来源：CSTC）19图 3-6 佛山市 SUMP 路线图（来源：CSTC）20图 3-7 情景建立方法（来源：CSTC）22图 3-8 备选情7、景建立与展示（来源：CSTC）22图 3-9 不同情景特征描述示例（来源：CSTC）23图 3-10 情景选择利益相关方工作坊举办期间使用的分担率对比参考和评分表 23图 3-11 佛山 SUMP 的愿景、目标、关键指标逻辑图（来源：CSTC）25图 3-12 措施评估和选择评分表（来源：CSTC）27图 3-13 整体愿景和目标体系拟合措施（来源：CSTC）27表 3-1 佛山市 SUMP 技能管理规划（来源：CSTC）16表 4-1 在中国环境下证实的传统交通规划与可持续城市出行规划之间的区别，作者据 Rupprecht Consult 编写的可持续城市出行规划编制与实施指南（2019 年8、第二版）起草 294可持续城出行规划（SUMP）在中国的应用-SUMP佛山试点项目经验介绍前言关于本报告：关于本报告：编写本报告是为了在中国城市深入推广可持续城市出行规划（SUMP）这一理念。为此，本报告分享了佛山市 SUMP 试点项目实施中的经验教训，意在指导其他实践者按其所在城市的制度框架调整 SUMP。需要注意的是，针对佛山市 SUMP 试点项目提出的规划见解仅为SUMP 流程结合佛山市具体情形给出的建议和结论，并非正式规划。相关知识获取途径：相关知识获取途径：为进一步推动绿色出行和减少碳排放，在佛山市交通运输局支持下，德国国际合作机构（GIZ）、宇恒可持续交通研究中心（CSTC）与佛山9、市公共交通管理有限公司于 2021 年 7 月联合启动编制佛山市 SUMP。该 SUMP 归佛山市政府所有，由 CSTC 起草编制，并经 GIZ 和Rupprecht Consult1审核监测。该项目实施面临的最大挑战是中国新冠疫情和相关对策带来的影响，包括实地考察佛山市受限、邀请利益相关方互动参与的工作坊形式有限以及组织项目团队线下交流会和促进知识传播的难度加大。尽管如此，项目团队仍然坚持不懈地寻找各种备选解决方案，克服重重障碍，并总结经验教训，为在新冠疫情后实施可持续城市出行规划奠定了基础。报告受益方：报告受益方：本报告以佛山市 SUMP 试点项目为例，旨在向有意为其城市编制 SUMP 的10、中国城市和规划机构提供实用建议。本报告的作用：本报告的作用：1.通过强调实施 SUMP 的好处，提出在中国推广 SUMP 的理由。2.通过介绍在中国分步实施SUMP的案例，大致了解在中国制度框架下开展 SUMP 流程的步骤和方法。3.结合佛山市 SUMP 试点项目成功经验，为进一步将 SUMP 理念融入中国其他城市的城市出行规划提供依据。4.通过分享在规划流程中总结的经验教训并提供试点项目采用的解决方案，协助管理在中国实施 SUMP 时所面临的风险和不确定性。1Rupprecht Consult 参与了该项目的质量控制过程，Rupprecht Consult 官网详见：https:/www.r11、upprecht-consult.eu/1SUMP 的简介6可持续城出行规划（SUMP）在中国的应用-SUMP佛山试点项目经验介绍SUMP的目的1.1“可持续城市出行规划”（SUMP）是一项短、中、长期战略性综合交通规划，旨在促进城市及其周边地区可持续低碳发展，提高人民生活品质，提升城市竞争力，并增强城市活力。SUMP在交通规划中的作用1.2 SUMP 助力世界各个地区的城市成为可持续发展城市。“SUMP”这一理念由欧盟委员会引入，不仅成功应用于欧洲大陆，还应用于拉丁美洲、非洲和亚洲等地区；SUMP 助力实现城市的短期、中期和长期城市交通发展目标；SUMP 是按照促进绿色低碳交通的总体目标编制12、和实施规划的有效工具；SUMP 促进城市和地区层面不同利益相关方（例如城市规划、交通运输、大数据或环保部门、公共交通公司、交通运输协会和相关区域部门）彼此间更好地协作制定战略目标并改进规划流程；SUMP 让公众和利益相关方参与进来，有助于满足人们的出行需求以及商业需求，并提高城市居民的生活质量；SUMP 支持综合考虑所有交通方式以及打破部门界限开展合作。SUMP的一般原则1.3 可持续城市出行规划（SUMP）的编制与实施流程是基于欧盟委员会发布的可持续城市出行规划编制与实施指南2（以下简称 SUMP 指南）中概述的 SUMP 循环（见图 1-1）。该流程分为四个阶段，每个阶段共三个步骤。SUM13、P 循环可作为一个分步指导框架，该框架需针对应用 SUMP 的具体城市或环境的具体要求和条件以及目标被运用。编制可持续城市出行规划的四个阶段具体如下：A.准备与分析A.准备与分析1)建立工作架构2)确定规划架构3)分析出行状况B.战略制定B.战略制定4)建立并联合评估情景方案 5)与利益相关方一同建立愿景和目标6)设定目标和指标C.方案规划C.方案规划7)和利益相关方共同选择措施方案包8)商定行动计划并明确职责9)为采用规划和融资做准备D.实施与监管D.实施与监管10)对实践进行管理11)监测、调整和沟通12)反思和学习经验教训。在步骤 1-9 中，SUMP 被编制。SUMP 编制可能需要历时14、 1-3 年，具体取决于城市交通体系的现状、目标的复杂性、所选区域的大小等等。成功编制并评审通过 SUMP 后，开始实际实施（步骤 10-12），根据所选措施方案，实施可能需要历时 5-15 年。2有关完整英文版指南，请参阅：https:/www.eltis.org/mobility-plans/guidelines-developing-and-implementing-sustainable-urban-mobility-plan-2nd-edition 有关中文译本，请参阅：https:/www.eltis.org/in-brief/news/sump-goes-global-chine15、se-version-sump-guidelines-available-now-ke-chi-xu-cheng-shi-chu7可持续城出行规划（SUMP）在中国的应用-SUMP佛山试点项目经验介绍可持续城出行规划（SUMP）在中国的应用-SUMP佛山试点项目经验介绍图 1-1 可持续城市出行规划循环（来源：https:/www.eltis.org/guidelines/sump-guidelines）图 1-2 SUMP 的八项原则（来源：https:/www.eltis.org/guidelines/sump-guidelines）可持续城市出行规划（SUMP）综合考虑所有交通方式，即八16、大核心原则之一（见图 1-2），因此应针对各种交通和服务方式采取一系列相互关联的措施。但在确立规划愿景时，需要明确具体侧重点，例如“自行车城市”、“公共交通城市”、“智能交通”。有些城市的某些交通方式已经很发达，因此，侧重点可以放在发展不发达的交通方式或主题上，例如综合交通方式、数字化、出行即服务等。因此，除通用主导则SUMP 指南之外，还有一些主题指南3针对特定主题给出了综合规划建议。3有关资料，请参阅：https:/www.eltis.org/mobility-plans/topic-guides。4有关资料，请参阅：https:/www.eltis.org/mobility-plans/17、practitioner-briefings。这些指南以某些主题为侧重点，其中与中国城市相关度最高的主题包括 SUMP 中的电动化交通规划、可持续城市出行措施的筹资和融资、在 SUMP 中整合共享出行方式、智能交通系统在 SUMP 中的作用、出行即服务和 SUMP、SUMP 中的城市道路安全和慢行交通出行以及大都市地区的 SUMP。此外，实践者简报4涉及具有较高不确定性或经常被低估的新兴主题，例如 SUMP 中的道路车辆自动化、停车政策、骑自行车和步行、国家支持框架（如支持融资或立法）以及用于介绍可持续城市出行规划理念及其措施和流程的国家 SUMP 平台。SUMP的规划范围和期限1.4 SUM18、P 的规划范围和期限应与现有规划一致。让利益相关方和其他部门及早参与规划和实践，并充分考虑他们的利益诉求。主要城市交通基础设施的规划布局应考虑城市长远发展需要。8可持续城出行规划（SUMP）在中国的应用-SUMP佛山试点项目经验介绍2为何要在中国应用 SUMP？9可持续城出行规划（SUMP）在中国的应用-SUMP佛山试点项目经验介绍可持续城出行规划（SUMP）在中国的应用-SUMP佛山试点项目经验介绍中国正处于前所未有的转型发展新阶段，在提升可持续性和资源利用效率以及增进人类福祉的可持续发展道路上雄心勃勃，推动经济社会发展日益取得新成效。中国长期战略方向以推动未来经济社会发展为基本出发点，将可19、持续发展作为对内对外的核心政策目标。中国“正在迈向价值链上游”5，因此必须通过出台能够有效促进各级治理层面实现转型的政策来启动结构性变革。城市是转型的重要参与者。因此，作为推动建筑、基础设施、生态和经济6等各领域发展的技术和政治进程，城市规划能够成为这种转型的促进者。可持续城市出行规划这一理念提供了一种规划方法和途径，中国城市层面的政策制定者和规划者采用该方法能够更好地调整交通出行规划体系。此外，可持续城市出行规划也是按照“十三五”规划所明确的以及已出台或即将出台的“十四五”规划所设想的促进绿色低碳交通的总体目标编制与实施规划的有效工具。此外，可持续城市出行规划也提供了一个综合框架，中国政策制20、定者可借此更好地推动多部门协作，从而实现更一体化、更有效交通出行规划以及城市发展的长远目标。虽然可持续城市出行规划是欧洲提出的一种规划工具，但面对中国具体的政治、监管、技术和文化要求，它有着与中国规划实践优势互补的巨大潜力。在中国某一城市试点实施 SUMP，可以积累在中国应用该规划工具的相关经验。这些经验是基于欧盟 SUMP 指南的各项原则编制这本中国SUMP 指南的基础。下文介绍了中国城市应当采用可持续城市出行规划这一理念的主要理由。SUMP助力地方政府实现当前和未来交通政策和规划的目标2.1SUMP 指南作为一种规划工具，可以助力中国城市实现其短期、中期和长期城市交通发展目标，尤其是今后将21、要实施的“十四五”规划（2021-2025 年）。例如，SUMP 规划工具具体推动实施的措施包括综合发展城市出行网络、整合城市规划与交通规划、加强城市步行和自行车交通体系建设、完善无障碍设施、开发和应用新能源汽车（NEV）、建设充电基础设施、优化公共交通体系、发展多式联运出行系统、打造绿色高效的现代物流体系以及“出行即服务”系统、在交通体系中应用人工智能（AI）和大数据技术以及扩大社会参与。SUMP 规划工具可为中国城市综合、科学地实现上述领域发展目标提供一个参考蓝图。此外，SUMP 规划工具可推动提升中国城市的国际竞争力，例如打造具有高品质交通出行体系的宜居且有吸引力的城市。中国SUMP 指22、南基于佛山市试点项目经验编制而成。佛山市试点项目案例可以为与中国城市发展特征相似（例如快速城市化发展进程、大规模城市区域）的全球新兴国家和发展中国家城市提供一个发展蓝图。SUMP助力运用科学方法编制战略性城市出行规划2.2SUMP 可以协助中国城市参照科学数据更具战略性、系统性地规划可持续城市出行。按照 SUMP 循环中的规划步骤为城市交通部门制定清晰愿景和后续目标，确定各项措施的优先顺序并更系统地规划各项措施的实施（见图 1-1，步骤 5）。此外，起草 SUMP 时，需应用基于数据的综合科学方法7来分析现状（见图 1-1，步骤 3）、构建情景（见图 1-1，步骤 4）、评估和选择措施并进行监23、测（见图 1-1，步骤 11 和 12）。例如，构建情景时，需考虑影响交通需求和出行行为的因素，包括社会、技术和经济因素（见图 1-1，阶段 II）。执行 SUMP 规划步骤时，需应用系统性指标体系框架评估情景和措施，并建立一个便于期间调整城市出行策略制定与实施方案的监测框架（见图 1-1，步骤 11 和 12）。期间，可应用科学调查等多种数据采集方法获取准确的数据（见图 1-1，步骤 3）。编制 5Neuweg,I.和 Stern,N.（2019），中国“十四五”规划、可持续发展与新时代。伦敦：伦敦政治经济学院格兰瑟姆气候变化与环境研究所以及气 候变化经济与政策中心，第 2 页。6https24、:/ 期间，让多方利益相关方和决策者参与组织合理的专家工作坊或应用科学方法（如德尔菲法），有助于提高 SUMP 措施的质量（见图 1-1，步骤 7）。SUMP促进机构间、城市间和区域间合作2.3可持续城市出行规划旨在促进利益相关方参与、基于圆桌会议的规划和实施过程以及一般机构协作（见图 1-1，步骤 5 和 7）。它可以促进城市和地区层面不同利益相关方（例如城市规划、交通运输、大数据或环保部门、公共交通公司、交通运输协会和相关区域部门）彼此间更好地协作制定战略目标并改进规划流程。同时，中国 SUMP 指南可以在现有政策基础上作为一项全国综合性城市出行政策，随着该指南安排到位，可持续城市出行规划25、有助于协调规划流程，从而促进中国城市间和地区间信息交流。此外，可持续城市出行规划方法为中国城市充分参与国际城市出行和城市发展经验交流并建立合作关系网提供了一个框架。由于规划流程极具可比性，因此，SUMP 可以促进国际城市间合作，反过来又可以增强中国城市的创新能力，从而改善其交通体系和服务，并提升其国际认可度。SUMP助力中国实现气候与环境目标2.4SUMP助力中国城市实现其按照国家层面政策（如“十三五”和“十四五”规划或交通强国建设纲要）制定的交通发展目标，尤其是大气污染防治、气候和环境保护等领域。SUMP 指南作为战略规划工具，具体来说，支持中国城市运用科学方法优化交通体系，并促进综合发展。26、SUMP让多方利益相关方参与进来，促进部委和地方相关政府部门以及其他利益相关方之间合作，从而使交通政策与环保和气候政策保持一致，例如大气污染防治计划与交通计划保持一致。构建情景与建立监测、报告和验证系统（MRV）是规划低碳交通体系的先决条件，因为情景构建有助于预测交通措施对大气污染和气候的影响，MRV 可以帮助了解 SUMP 成功实施后产生的实际影响。MRV系统提供了有关各种交通方式实际碳排放量的必要知识，从而为将大气污染和二氧化碳指标体系与交通规划挂钩提供依据。德国不来梅市 SUMP 虽然仍在实施中，但已展现出可持续城市出行规划理念给环境带来的好处。不来梅市 SUMP 极其注重促进慢行交通出27、行，进而推动出行方式份额转向低碳交通工具。不来梅市汽车保有量和二氧化氮浓度最先显现出对气候保护的贡献。不来梅市汽车保有量增长率自 2017 年8,9以来有所下降，二氧化氮浓度自 2015 年以来有所下降，且在 2016 年10后低于欧盟规定的二氧化氮浓度年度限值。SUMP促进城市综合发展并提高经济效益2.5中国经济总体发展正逐步从数量增长型向质量效益型转变。作为一种规划工具，SUMP 通过综合考虑所有交通方式并促进打破部门界限开展合作，旨在满足人们的出行需求和商业需求，并提高城市居民的生活质量。在规划流程中，相较于以“硬性”基础设施为基础的交通规划和发展为着力点，SUMP 通过考虑以下方面来着28、眼于以“软性”为导向的出行规划：降低降低交通基础设施规划和开发、出行措施项目管理和投资、设施运营、维护和管理以及政策执行的成本成本。例如，SUMP 旨在充分利用现有交通基础设施，在建设新的基础设施之前，优先考虑长期低成本开发、运营和维护现有基础设施。8SUMP 明确了四个 5 年期：第一期（2015-2019 年）、第二期（2020-2024 年）、第三期（2025-2029 年）、第四期（2030 年及之后）。9Statista 2020：2008 年至 2019 年不来梅市乘用车库存，请参阅:https:/ 通过降低运营成本、减少拥堵节省出行时间以及获取拥堵费或停车费等收入带来直接经济效益29、直接经济效益。例如，SUMP 推动实施交通需求管理、交通和新的出行服务和运营流程，侧重于联合公共交通、共享出行（例如叫车）和慢行交通出行（例如骑自行车和步行），从而提高资源和交通系统的利用效率，提升交通服务水平，并降低运营成本。社会经济效益社会经济效益包括当地空气质量和噪声污染状况改善、导致气候变化的排放量减少以及可达性、交通安全和宜居性提高11。例如，经济增长的主要驱动力之一是人力资本、生产力和创造性技能的集聚，而高素质有创造力的人才更倾向于在宜居城市工作12。此外，当交通工具和城区环境不存在障碍时，弱势群体（包括行动不便或经济贫困群体）更有可能找到工作，从而创造税收和购买力13。此外，多个30、 SUMP 项目实施的商业步行街措施可以增加销售收入。哥本哈根有一条商业步行街，仅一年就实现了商品销售额30%的增长14。2018 年圣诞节期间，马德里主要机动车道临时关闭，零售销费较 2017 年增长 9.5%15。罗马尼亚阿拉德市进行的 SUMP 成本效益分析显示，每100 万欧元的投入可产生 220 万欧元的收益16。斯德哥尔摩实施的出行措施带来的年度社会经济盈余高达 6,000 万欧元17。SUMP助力实现城市可持续交通发展高效融资2.6通过提供投资咨询并就长期评估基础设施资产管理或维护等相关成本提供指导等服务，可持续城市出行规划助力城市找到并获得实施城市交通出行措施所需的足够资金来源31、（见图 1-1，阶段 III）。编制 SUMP 时，需要通过完善的财务计划来明确如何为这些措施提供资金，包括成本估算、融资和筹 11详见：https:/www.eltis.org/sites/default/files/trainingmaterials/evidence_publishable_report_final.pdf。12Florida,R。你在哪个城市：由创意经济决定的居住地，第一版；Basic Books 出版社：美国纽约，2008 年。13https:/www.eltis.org/mobility-plans/12-what-are-benefits-sustainable-32、urban-mobility-planning。14Mattias Krrholm，2012 年。零售空间：建筑、零售和公共空间的领土化，Ashgate 出版社：法纳姆和伯灵顿，佛蒙特州，第 44 页。15马德里市政厅，2019 年。2,000 万笔商业交易证实，马德里市中心实施机动车道临时关闭后，圣诞节人们的支出增加，https:/diario.madrid.es/blog/notas-de-prensa/20-millones-de-transacciones-comerciales-confirman-el-aumento-del-gasto-en-navidad-tras-la-imp33、lantacion-de-madrid-central/。16阿拉德市，2017 年。阿拉德可持续城市交通计划，第 288-289 页。17Eliasson,J.，2014 年。斯德哥尔摩交通拥堵费：概述。斯德哥尔摩交通研究中心，第 34 页，www.transportportal.se/swopec/cts2014-7.pdf。资来源。欧盟 SUMP 指南鼓励实现 SUMP 融资和筹资来源多样化，吸收来自各级政府和私营部门的资金来源。SUMP 措施融资需求应考虑公共预算、市政贷款、公用事业贷款的能力，有时还要考虑私营部门的资本。为使 SUMP 融资与市政和私营资本相匹配，需要考虑以下任务：与34、其他市政当局、地区机构和国家治理层面进行协调；评估私人投资者的潜力；与潜在融资和筹资伙伴讨论措施内容，以确保选定措施准备充分并符合融资额度；针对共享系统和服务或公共交通服务等作出成本回收安排；针对第一阶段投资编制详细的融资计划。2021 年夏季，佛山市（广东省）SUMP 试点项目启动，助力佛山市进一步推进绿色、以人为本的出行方式。佛山市 SUMP 在规划过程中通过更广泛的利益相关方参与和公众积极参与，旨在提出一个更切实可行、更全面的城市愿景，即打造气候友好型城市交通，同时反映交通领域利益相关方和市民的需求。佛山市 SUMP 是试点项目，编制时间有限，后续实施可能需要几年时间。为此，佛山市试点项35、目先探索项目实施前 SUMP 循环的前三个阶段。本章共十节，其中九节介绍 SUMP 循环前三个阶段，涵盖九个步骤（见图 1-1），另一节专门介绍所有 SUMP 步骤中的公众参与情形，强调整个规划流程要考虑市民和利益相关方的意见和建议。以下各节根据 SUMP 的各个步骤对规划流程中取得的成果和总结的经验教训进行了划分。成果总结大致介绍了在中国制度框架中起作用的 SUMP 步骤和方法。这些成果证实 SUMP 这一理念有望在中国其他城市的城市出行规划中得到应用。总结的经验教训明确了在规划流程中遇到的瓶颈，并给出了在试点项目中找到的解决方案，这有助于未来规划者管理在中国实施 SUMP 时面临的风险和不36、确定性。12可持续城出行规划（SUMP）在中国的应用-SUMP佛山试点项目经验介绍3佛山市 SUMP 实践13可持续城出行规划（SUMP）在中国的应用-SUMP佛山试点项目经验介绍可持续城出行规划（SUMP）在中国的应用-SUMP佛山试点项目经验介绍公众参与、利益相关方参与和能力发展3.1公众和利益相关方参与公众和利益相关方参与是佛山市SUMP的亮点（详见图 3-1）。“自下而上的规划”方法已被证实能够使城市出行规划真正以人为本。中国传统交通规划大多采用事前评估形式收集来自市民和利益相关方的意见。但在项目实施后的事后评估中，公众和利益相关方参与的重要性往往会被低估。根据佛山市 SUMP 的成功37、经验，我们建议在规划初期制定详细的公众和利益相关方参与方案。阶段 I：阶段 I：从准备阶段开始，项目组可以组织开展工作坊、问卷调查和社区现场参与活动，以便了解市民对城市出行现状和主要挑战的担忧和见解（见图 3-1工作坊 2，公众调查和社区活动）。为共同创建城市未来出行的共同愿景并联合制定相关目标和措施，项目组可通过举办互动工作坊来收集关键利益相关方和主要利益相关方的意见（见图 3-1工作坊 3）。此外，项目组还可以建立一系列情景，直观地呈现根据不同战略重点预测的不同未来城市出行景象。通过投票和评分，市民和利益相关方可以共同选出实现愿景和目标的最佳方式（见图 3-1工作坊 3）。阶段 II：阶段38、 II：项目组应在上述战略规划要素的基础上，邀请不同部门的规划者和专家制定一系列措施（以佛山市 SUMP 为例，通过访谈收集否决权行使主体、关键利益相关方和次要利益相关方的意见，如图 3-4所示），同时考虑让社区代表和所有交通用户群体参与进来（见图 3-4，主要利益相关方和次要利益相关方）。佛山市 SUMP 的这一环节仍有改进空间（见图 3-1阶段 I 与阶段 II 间的空缺）。在中国其他城市开展 SUMP 时，市民和其他领域规划部门（如关键利益相关方市轨道交通局、财政局和区交通局；所有主要利益相关方；次要利益相关方零售商和地方企业，如图 3-4）以及各团体或利益相关方预计会提出他们最关注的措39、施。项目组可通过工作坊、网站论坛以及地方当局微信公众号公开意见征集系统来收集措施建议。项目组通过在利益相关方工作坊举办期间组织评分评估并进行线上公众调查，再根据城市具体出行特征和关键挑战选出适当措施，其中要反映市民和不同利益相关方的利益诉求（见图 3-1工作坊 4）。阶段 III：阶段 III：项目组应在事后评估中邀请关键决策者（如否决权行使主体和主要利益相关方）以及外部专家（次要利益相关方）（见图 3-4）审查 SUMP 草案并就此发表意见（见图 3-1工作坊 5）。值得注意的是，项目组应在仔细评估事后评估结果后，对规划进行适当调整和改进。随后，相关否决权行使主体和主要利益相关方（尤其是市财40、政局）应参与讨论预算和实施职责（见图 3-1工作坊 6）。能力发展：能力发展：SUMP 在中国仍是个新的规划理念，因此，建议项目组针对该方法提供能力培训，使当地规划者和其他利益相关方能够有效、高效且自主地管理并向其目标群体交付预期产品和服务。佛山市经验表明，培训极其有用，项目组可以将 SUMP 方法与具体规划主题（如以公共交通为导向的开发模式（TOD）或多式联运交通规划）联系起来。这样，当地规划者可以应用 SUMP 的方法步骤解决其城市存在的具体问题，从而深入理解该方法。图 3-1 公众参与方案（来源：CSTC）14可持续城出行规划（SUMP）在中国的应用-SUMP佛山试点项目经验介绍 18一41、种电子消费券，一般在中国某些节假日和庆祝活动期间赠送的现金礼物。公众参与、利益相关方参与和能力发展活动的形公众参与、利益相关方参与和能力发展活动的形式。式。佛山市 SUMP 在实践中积累了大量成功经验，有望推动其他城市应用 SUMP 方法。鉴于中国目前针对新冠疫情实施的政策，多数活动仅在线上举办。尽管线上环境便于接触更广泛的受众，但互动难度加大，而在市民和利益相关方参与规划流程时，互动至关重要。佛山市 SUMP 采用了多种活动形式，确保在线上工作坊、调查和能力发展会议举办期间与参与者互动以及参与者之间互动。下面介绍了项目组利用哪些工具使公众参与和利益相关方参与更具包容性和互动性。一是发放微信红42、包18，调动市民参与公众调查的积极性。二是设计评分评估，鼓励利益相关方在战略工作坊举办期间积极开展讨论并交换意见。三是在公众参与能力培训举办期间，组织者通过手机屏幕共享，鼓励利益相关方试用新的公众参与 APP，让他们探索并接受公众参与交通规划。随着智能手机用户日益增多，线上公众调查在规划期间就越来越常见。线上调查可以接触更广泛的受众，并且分析效率更高（与需要手动输入答案的纸质调查相比）。但是，如果仅进行线上调查，由于老年人使用智能手机的比例较低，其意见可能会被低估。为降低这种风险，志愿者可以帮助老年人现场填写调查问卷（见图 3-2）。步骤1：设立工作框架3.2这一步骤是 SUMP 循环中的第一43、个部分。一个完整的规划流程涵盖出行规划准备到监测整个过程，SUMP 要求在正式开始编制规划之前扎实做好准备工作。为使 SUMP 流程适合想要改善其出行现状的每个城市，项目组需要设立明确的工作框架，指明从规划流程开始到结束应该进行哪些活动、由谁负责哪些活动、开展这些活动需要哪些资源和能力以及如何让市民和利益相关方有效且高效地参与这些活动。3.2.1工作机制工作机制是指编制 SUMP 的组织架构和运行机制，即建立并安排明确的团队协作方式。在中国规划环境下，地方当局19公开招标后，将通过合理评标方法从所有投标人中选出中标机构，中标机构负责编制城市综合交通规划。如果规划编制主体只有一个规划机构，该机构44、的内部运行机制即为规划活动的工作机制。虽然很少有咨询公司具备此类政府规划项目的总承包资质，但多机构、多组织分包合作在中国很常见。图 3-2 佛山市 SUMP 公众调查及社区现场参与活动（来源：CSTC）15可持续城出行规划（SUMP）在中国的应用-SUMP佛山试点项目经验介绍可持续城出行规划（SUMP）在中国的应用-SUMP佛山试点项目经验介绍 19负责组织编制中国城市综合交通规划的地方当局包括：地级市市交通局、北京市规划和自然资源委员会、北京市交通委员会、上海市交通委员会、天津市城乡建设和交通委员会。在这种情况下，每个规划机构只对合同中规定的其自己的交付成果负责，而对整体工作机制并不了解。每45、个规划机构不了解其在整个工作框架中的职责定位以及与其他项目成员的关系，因而几乎不了解其他项目成员的工作。因此，按照 SUMP 方法建立结构完善且职责明确的工作机制可能有助于解决这一问题。在 SUMP 规划流程中，其中一项重要任务是建立工作机制，要让参与规划项目的每个成员了解整个工作框架，并将任务和职责明确分配给相应组织和机构。以佛山市 SUMP 为例，工作机制是量身定制的，能够让每个项目成员从一开始就明确其职责和对接对象。图 3-3 佛山市 SUMP 的工作机制（来源：CSTC）佛山 SUMP 试点项目工作机制取得显著成效，可供中国其他城市借鉴（见图 3-3）：委托方提供支持规划项目的政治框架46、。指导委员会（由地方当局决策者、中间人和技术观察员组成）负责确保规划项目顺利进行，验收可交付成果，并协调多方活动。核心工作团队（包括技术顾问、佛山市相关部门和外部技术支持小组）负责起草编制佛山市 SUMP，规划利益相关方和市民参与，并审查、商议和监督整个项目的进展。佛山市相关部门作为 佛山试点 SUMP 的所有者，尤其积极提供数据和规划文件、参加工作坊和审查项目报告，以此支持 SUMP 的所有步骤。16可持续城出行规划（SUMP）在中国的应用-SUMP佛山试点项目经验介绍管理技能（整个 SUMP 期间所需）项目管理（包括政治联络、时间管理）技术管理财务管理员工管理（包括管理由内部和外部员工组成47、的多学科团队）技术技能（SUMP 试点期间所需）城市规划和交通规划其他重要部门政策（环境、经济、社会政策）方面的基本知识全面了解区域、国家、国际层面的政府交通和规划政策数据采集方法和经验分析（调查、访谈和建模）算术和数据解读技能操作技能（特定活动所需）审核和调解公共写作和设计技巧卓越口头和书面沟通技巧预算监督表 3-1 佛山市 SUMP 技能管理规划（来源：CSTC）3.2.2技能管理在中国传统交通规划中，核心规划团队的技能要求仅仅在招标文件或合同中作出规定，即须有一定数量具备足够资质的技术人员。这主要是为了计算规划项目的成本，人们极少关注所需技能与规划流程中每个步骤之间的联系。但是，每个规划48、师、项目经理和专家擅长的专业领域各不相同，仅凭资质无法为人力资源配置提供参考。为此，佛山市 SUMP 根据要开展的规划活动的要求，编制了一份所需技术人员的技能清单（见表 3-1）。例如，佛山市 SUMP 现状分析不仅需要具备数据解读技能的人才，还要有人能够寻求潜在合作机会、与地方当局协调以及协同开展公众调查和宣传活动。因此，现状分析及成功推进整个规划流程需要由合格的交通规划师和项目经理来完成。佛山市 SUMP 证实，SUMP 方法不仅能够在规划初期明确核心技能要求并有效引导人员配置，而且能够为后续工作计划提供有效支持，因而对中国城市的规划流程大有裨益。17可持续城出行规划（SUMP）在中国的应49、用-SUMP佛山试点项目经验介绍可持续城出行规划（SUMP）在中国的应用-SUMP佛山试点项目经验介绍3.2.3利益相关方分析跨部门合作能够推动综合交通运输体系高质量发展，因而是中国乃至全球的未来发展趋势20。为顺应这一趋势，整个 SUMP 规划流程高度重视利益相关方参与。佛山市 SUMP 提供的有力证据证明，明确项目利益相关方能够促进跨部门合作，并使跨组织沟通更加有效。以佛山的实践为例，可以推断出在中国的规划机制背景下，城市交通规划的利益相关者有以下四类（图 3-4）：否决权的行使主体否决权的行使主体是市政府和市交通局；关关键利益相关键利益相关方包括市轨道交通局、财政局和区域交通局；主要利益50、相关方主要利益相关方包括规划和自然资源局、住房和城乡建设局、地方政府单位、社区领袖、交警、公交巴士运营商和司机、车辆供应商和公民；次要利益相关方包括大学、媒体、非政府组织和技术支持团体、共享汽车公司、零售商、当地企业、步行/自行车团体和所有其他交通用户。以上列举只是从佛山实践中归结的参考清单，展示了在交通规划中利益攸关的群体的多样性，具体实施时可根据城市当地情况进行调整和延伸。值得注意的是，利益相关方在早期规划阶段参与程度越高，在实施阶段就越易达成共识和广泛支持决策。20中华人民共和国国务院，2021 年。“十四五”现代综合交通运输体系发展规划，https:/ 3-4 佛山市 SUMP 利益相51、关方分布图（来源：CSTC）18可持续城出行规划（SUMP）在中国的应用-SUMP佛山试点项目经验介绍步骤2：确定规划框架3.3全面评估当地环境、能力和资源之后，项目组可以清晰地了解在目标城市发展 SUMP 的优势、劣势和机会。随后，项目组可以确定 SUMP 规划框架。3.3.1规划要求和规划范围编制适合中国环境的 SUMP 时，规划要求和规划范围应遵循城市综合交通体系规划编制导则21（以下简称 导则）。除遵守 导则 中载明的规划原则外，规划者还应全面了解地方标准导则22（如有）。3.3.2与现有政策保持一致为提高对 SUMP 中提出的综合规划的接受度，该规划应与现有政策保持一致。在佛山市试点52、项目中，这些政策包括：最新出台的国家级和市级五年规划使 SUMP 愿景和目标与未来五年城市发展总体目标以及交通体系发展总体要求保持一致。省政府有关碳达峰和碳中和的文件确保 SUMP 目标与省政府有关“双碳”的文件在能源和环境领域的一致性。佛山市交通发展年度报告大致了解当前居民出行方式和城市交通现状。佛山市综合交通规划了解不同交通方式的长期交通基础设施规划。佛山市交通发展白皮书明确交通体系未来五年的发展目标和主要任务，了解交通体系在国土空间开发、产业梯度转移、城市布局优化、经贸往来等方面的作用。现行行动计划（如 2020年绿色出行行动计划、2021 年“畅通工程”两年行动计划）确保 SUMP 与53、现行行动计划的方向保持一致，这是使 SUMP 适应当地规划环境的重要起点。现行建设规划（如 2021 年广东省佛山市城市轨道交通第二期建设规划）确保全面了解获批的重大交通基础设施项目，并评估未来交通运输行业发展趋势。最佳国际 SUMP 实践借鉴国际 SUMP 实践的成功经验，研习具体规划步骤案例，从当地 SUMP 实施中获得启发，合理采用已有的方法。佛山市 SUMP 在规划时紧密参照佛山市“十四五”规划以及城市综合交通规划23，该交通规划明确了未来交通发展的五大目标：畅达、公平、高效、绿色、安全。此外，佛山市目前正在实施绿色出行行动计划24，倡导绿色出行，并坚持以人为本的理念。佛山市 SUMP54、 的愿景和目标已经参照这两项现行计划进行了完善和调整。21中 华 人 民 共 和 国 住 房 和 城 乡 建 设 部，2010 年。城 市 综 合 交 通 体 系 规 划 编 制 导 则，https:/ 年。区域综合交通规划编制导则（DB45/T 2323-2021）广西地方标准发布公告，http:/ 年。佛山市综合交通规划，https:/ 年。佛山市绿色出行行动计划。19可持续城出行规划（SUMP）在中国的应用-SUMP佛山试点项目经验介绍可持续城出行规划（SUMP）在中国的应用-SUMP佛山试点项目经验介绍3.3.3示范区试点方法 佛山市案例表明，在试点城市推行附带初步实施示范的规划方法可55、以提高规划者和市民的接受度。这就是佛山市 SUMP 建议在佛山中心示范区实施选定措施的原因所在。选择适用示范区的措施时，项目组遵循了两个标准：一是公众和专家是否支持该措施以措施制定工作坊举办期间参与者针对各项措施的评分结果来表示；二是措施实施的可行性。只有实施范围合理且符合当地政府近期推行的行动计划，措施才可行。值得一提的是，佛山市 SUMP 案例体现了推行示范区的好处（见图 3-5）。在示范区具体推行市级措施后，项目组以工作坊形式与地区、街道相关部门分享规划工作成果，鼓励所有参与人员积极交换意见。参与人员通过跨行政级别沟通平台就示范区措施的可行性进行了深入探讨。市、地区、街道各级参与单位均对56、措施建议给予了积极反馈。大家一致认为，这些措施确实为解决示范区现有问题提供了有效解决方案。此外，工作坊参与人员还就这些措施与现行行动计划（如示范区老旧小区改造计划、路段改善计划）结合实施的可能性进行了深入的交流探讨。佛山市 SUMP 试点项目中的示范区规划工作积累了宝贵的经验和教训。试点项目的时间有限，因此其规划范围不含建设方面的工作，在最终确定 SUMP试点文件（包括实施和监测计划）后，由地方当局选出在示范区具体推行的措施。项目组应事先建立核心规划团队与区交通局、街道办之间沟通的渠道。从 SUMP 启动阶段开始，他们就应该充分了解其在整个规划流程中所扮演的角色以及示范区工作与整个城市的战略相57、关性。确立城市愿景和目标后，有关人员应定期向地区和街道有关部门报告规划进展情况，以获得跨政府层级的行政支持。制定城市战略措施方案包后，为便于在示范区推行选定的措施，项目组应编制地区和示范区行动计划和详细规划文件。这样，项目组可以事先汇总并共同探讨所有利益相关方就拟议措施的可行性和紧迫性给予的反馈意见。图 3-5 佛山市 SUMP 总体范围示意图（来源：CSTC）20可持续城出行规划（SUMP）在中国的应用-SUMP佛山试点项目经验介绍图 3-6 佛山市 SUMP 路线图（来源：CSTC）3.3.4项目路线图 与传统规划流程类似，路线图是帮助规划团队成功实施 SUMP 的重要工具。项目路线图明确58、了成果提交时间表，提供了一个形象的蓝图，这既便于相关规划人员核查 SUMP 进度，又是制定项目预算以及有效配置人力资源和财力资源的主要依据。制定路线图时，结合佛山市实际情况（见图 3-6），建议项目组充分考虑外部因素（如国家针对大规模地铁建设出台的政策）和佛山市地方特点（如城市群分散、城际通勤需求大、城市群内平均出行距离短）。为使 SUMP 更加适应当地出行规划环境，项目组应当主动评估潜在风险并灵活采取应对措施。21可持续城出行规划（SUMP）在中国的应用-SUMP佛山试点项目经验介绍可持续城出行规划（SUMP）在中国的应用-SUMP佛山试点项目经验介绍步骤3：分析出行状况3.4与中国传统规划59、类似，分析城市出行状况是一个重要里程碑，可为规范透明地编制 SUMP 提供依据。除明确城市出行领域的问题和机遇外，SUMP 建议进行的分析也是为了吸纳市民的意见，并及早确定所需的数据和来源。3.4.1数据需求和来源概述数据可用性是城市规划者和交通规划者面临的共同挑战，尤其是在中国城市应用 SUMP 时。在中国规划环境下，数据获取方法主要有三种。第一种方法是从相关政府部门获取数据。人口和就业分布状况可从全国人口普查资料和全国经济普查资料中获取，但此类普查每十年才进行一次。随着人口持续增长且城镇化进程快速推进，这些数据可能无法反映中国的社会经济发展现状。城市交通基础设施建设状况可从城市交通发展年度60、报告中获取。但一些城市不会定期编制和发布 城市交通发展年度报告，或者该报告仅供内部使用，并不向公众公开。虽然土地利用分布状况可从国土空间总体规划25中获取，但该数据的精确度通常较低。总体而言，政府数据缺乏统一口径、公开查阅平台以及定期整合的数据采集方案。因此，从政府获取数据的难度较大。第二种方法是从大型互联网公司获取数据。大型互联网公司拥有庞大用户群，因而能够在日常运营中采集海量数据。但从这些公司购买数据的成本高得惊人，而且数据未经过政府官方验证，质量和准确性很难得到保证。因此，如果预算有限，通过这种方法获取数据的难度也很大。第三种方法是通过公众调查对某个区域进行抽样，并将趋势外推到整个城市。61、这种方法最可行，也最经济，佛山市 SUMP 就是采用这种方法来收集市民对公共交通服务的满意度信息。但此法的限制在于，调查结果的原始数据库通常仅限项目团队内部使用，其他组织和机构难以获得访问权限。上述三种方法都有其局限性，并且每个来源收集到的数据还没有被系统整合到开放的数据平台中。为此，构建一个多源融合、定期更新的数据共享平台，以让高校、政府甚至第三方咨询机构都可以自由访问，是极其重要和迫切的。这样的数据平台在许多国家和地区都已经成熟地运行多年。例如，中国城市可以借鉴“大区域26地理信息系统（GIS-GR）27”的成功经验一个为整个大区域提供地理跨界和跨界整合的开放数据平台。GIS-GR 为公民62、空间规划者、当局、政治决策者或专家提供大量专题化、模块化的地图和地理数据文件。GIS-GR 平台不仅可以协调空间发展和空间规划政策，还能支持利益相关者的决策。中国的都市圈和城市群正飞速发展，在城市与城市、城市与乡镇融合的过程中，当下正是借鉴国际经验，寻找机会搭建这样一个跨界、跨部门、跨领域合作的开放数据平台的最佳时机。这样的平台不仅将为可持续城市出行规划和其他领域城市规划带来可靠、易得、有效的数据源，还将通过数据资产化为国内规划领域和学术界创造非同凡响的附加价值。步骤4：建立并共同评估情景方案3.5何谓情景？何谓情景？情景是对未来与城市出行相关的一系列特定发展趋势的描述，包括外部因素（如人口63、和经济环境）以及战略政策重点（如侧重于慢行交通出行或电动出行）的可能影响。为什么要建立情景？为什么要建立情景？建立情景可以向决策者阐明城市未来发展的不同潜在路径，使其在与当地利益相关方建立共同愿景和目标时做出更好的选择。概念图形象地展示了每种情景随参数变化的结果，可在情景评估过程中作为主要参考。252018 年，土地管理法（修订草案）规定，已编制国土空间总体规划的，不再编制土地利用规划和总体规划。http:/ 26大区位于莱茵河、萨尔河、默兹河和摩泽尔河的交汇处。它占地 65.401 平方公里，超过 1160 万居民来自法国大东部地区的洛林、瓦隆、比利时的瓦隆-布鲁塞尔和东比利时联邦、德国的萨64、尔州和莱茵兰-普法尔茨以及卢森堡大公国。参考：https:/ 27有关大区域地理信息系统(GIS-GR)的更多详细信息，请查看链接：https:/ 3-7、图 3-8 和图 3-9）：基准情景根据人口预测、就业机会、城市空间规划文件和客运需求结构模型建立。通过改变地铁、公交、慢行网络的长度和布局、就业分布和相应战略政策，项目组获得了三种有别于重点领域的备选情景。项目组采用描述性指标和概念图展示各种情景。同时项目组采用情景描述性指标比较各种情景的利弊和可行性，这些指标包括人均出行距离和出行时间、职住平衡组团数量、组团间出行比例、二氧化碳排放量、建筑成本等。图 3-7 情景建立方法（来源：CSTC65、）图 3-8 备选情景建立与展示（来源：CSTC）23可持续城出行规划（SUMP）在中国的应用-SUMP佛山试点项目经验介绍可持续城出行规划（SUMP）在中国的应用-SUMP佛山试点项目经验介绍图 3-9 不同情景特征描述示例（来源：CSTC）选定未来佛山情景选定未来佛山情景项目组在利益相关方工作坊举办期间以分析和评分形式对情景进行评估。决策者、主要利益相关方和当地专家参加工作坊，就三种备选情景展开讨论，并比较每种情景的利弊和可行性。按照当地专家的建议选定的情景更适合佛山的特点。利益相关方参与为在实施阶段多部门高效协作奠定基础。决策者意见是决定佛山未来发展方向的关键所在。参与者根据现状和基准情66、景，通过比较不同情景中的指标值，给出综合评分，并就目标情景进行投票。随后，就工作坊参与者给出的评分和投票作出说明。选定的目标情景为佛山未来出行发展指南，为下一阶段建立愿景和目标以及制定战略和措施提供依据。图 3-10 情景选择利益相关方工作坊举办期间使用的分担率对比参考和评分表24可持续城出行规划（SUMP）在中国的应用-SUMP佛山试点项目经验介绍步骤5：与利益相关方共同制定愿景和目标3.6 何谓愿景？何谓愿景？愿景是对城市及其出行未来期望实现的情景的简短定性描述，具体以旨在实现的具体变革目标来呈现。愿景通常涵盖较长时间跨度，甚至超出SUMP 的时间范围，它可以设想未来 20-30 年的情景67、。何谓目标？何谓目标？目标是对愿景的广义定性陈述，描述了城市计划实现的改进。中国愿景规划：中国愿景规划：传统规划一般以宏观层面的国家目标为基础，根据城市经济和人口规模，制定市域层面的“总体目标”。“总体目标”类似于 SUMP 中的愿景，引导制定次级目标。但是，目标通常涵盖多个领域，缺乏重点且不够简明，而且多数情况比较侧重于供给侧。根据佛山实践积累的经验，下文就适合在中国推行的 SUMP 愿景建立流程给出了一些建议：1)根据现有计划的“总体目标”建立愿景（见步骤 2 中的“与现有政策保持一致”），愿景措辞适当，可从中提取少数精准关键词。关键词需有效突出未来出行发展的优先重点，引导选择适用指标并制68、定相应措施。2)由于愿景创建原则与中国传统愿景规划略有不同，可适当参考国际城市做法。3)目标应与策略和措施区分开来。目标指明了期望实现的变革类型、改进方向和优先领域，但并未指明实现这些目标的途径。一种简单的区分方法是查看目标是否准确指明了需要“减少”、“增加”或“保持”的方面。目标应与可持续性发展紧密联系在一起，维多利亚交通政策研究所对整体可持续交通目标进行了汇总。284)情景、愿景和目标应密切相关。愿景是对选定情景所反映的最适宜发展路径的简要总结。目标不仅有助于实现选定情景所描绘的城市景象，还要解决已明确的关键出行挑战。5)为提高认识并得到广泛支持，应让尽可能多的利益相关方积极参与愿景建立流69、程（如举办佛山市SUMP 工作坊）。此外，在佛山实践基础之上，还应积极告知市民愿景和目标起草进展和结果（如在微博或微信公众号上发布公告），并提供无障碍服务平台，向社会公开征求意见建议（例如，在交通局微信公众号发布调查问卷，并进行充分宣传）。步骤6：设定指标和目标3.7 3.7.1指标和具体目标何谓指标，何谓具体目标？何谓指标，何谓具体目标？指标是用于监测特定目标实现进展的明确数据集，而具体目标是对战略指标29的预期值的一种表述。指标在中国传统规划中普遍应用，其功能与在 SUMP 中类似。但传统指标大多侧重于供给侧，缺乏以人为本的主观指标。两类指标两类指标在 SUMP 的各个规划阶段比较常用。初70、期，项目组应按照以目标为导向的方法制定核心指标，用于指导后续规划流程。后期，在确定实现目标所需开展的行动和相应责任主体后，项目组应按照以实施为导向的方法进一步细化监测指标，用于衡量进展并确保实施成功。佛山实践证明，这两类指标是在中国成功实施 SUMP 的关键所在。一个合适的指标一个合适的指标不仅能够以量化方式衡量目标中指明的预期变化，还应具有以下特征30：定义明确、易于理解、基于可用、可衡量的数据、可控性/可归因性、合算、数量有限、敏感性/及时性、统计/科学效度、可比性/一致性。28维多利亚交通政策研究所，2017 年。可持续交通与交通需求管理（TDM），http:/www.vtpi.org/71、tdm/tdm67.htm 29有关定义，见英文版本 SUMP 指南：https:/www.eltis.org/mobility-plans/guidelines-developing-and-implementing-sustainable-urban-mobility-plan-2nd-edition 30有关合适指标的特征详情：DISTILLATE，2005 年。可交付成果 C1：可持续交通指标：选择和使用，http:/www.distillate.ac.uk/outputs/C2%20Selecting%20Indicators%20Report%20(09-04-08).pdf25可72、持续城出行规划（SUMP）在中国的应用-SUMP佛山试点项目经验介绍可持续城出行规划（SUMP）在中国的应用-SUMP佛山试点项目经验介绍如何设定指标的目标值？如何设定指标的目标值？首先是根据可靠、有效的数据分析并评估指标的现值。其次是确定现值与实现目标所需的理想值之间的差距。第三是应用实证交通运输模型并结合敏感性分析，明确在愿景指引下预期取得的成果。最后，通过权衡差距与预期成果，设定一个合理的目标值。3.7.2完整目标-指标体系逻辑图在中国，战略目标很少在规划文件中以系统直观的方式呈现。传统规划流程也很少明确阐述各种规划图 3-11 佛山 SUMP 的愿景、目标、关键指标逻辑图（来源：CST73、C）步骤7：与利益相关方共同选择措施方案包3.8传统规划预先通过参与式评估产生一系列措施，但因缺乏具体的措施制定方法，因而无法从中选出适用措施。制定措施时，项目组通常会参照专家经验和其他地方采用的类似政策。城市层面措施按照不同交通方式的基础设施划分，其中涵盖软性措施（例如出行管理和宣传活动）。整体规划完成后，项目组须先审查整体规划文件，而非个别措施，以便通过专家组的最终评估。规划草案获批后，项目组向社会公开征求意见，但征求渠道相对单一。在中国规划环境下，措施制定参与度相对较低。佛山市 SUMP 的实践证明了在中国推行参与式措施制定和选择方法的可行性。现有规划文件、国内外最佳实践案例、面对面访谈74、以及公众开放式问卷调查均可用于产生一系列措施。此外，为在措施选择期间充分吸纳利益相关方和市民的意见，建议项目组针对各项措施采用评分评估法（见图 3-12）（例如，让利益相关方在工作坊举办期间就各项措施进行评分和讨论，并据此评估各项措施的紧迫性和可行性，此外，项目组还可邀请市民通过填写问卷来评估各项措施的重要性）。作为评分评估中的评分项目之一，应评估各项措施对目标实现的贡献程度。最后，项目组根据评分结果按优先级对选定措施进行排序。此外，建议项目组根据具体目标对选定措施进行分类，并将每一并将每一类措施插入绘制的逻辑图中类措施插入绘制的逻辑图中（见图 图 3-13）。通过将措施长清单筛选、分类并打包75、，单一措施的影响会因协同效应而得到增幅。例如，在“优化主动出行基础设施，为主动出行提供安全、愉快和包容的环境”措施包下，单独的“通过建设连续的人行道和自行车道来提高可达性”措施本身只能改善慢行基础设施的硬件完善状况，但当其连同“清除人行道和要素之间的相关性。佛山市 SUMP 尝试运用逻辑图（见图 3-11）来阐述目标与预期成果或目标成果之间的因果关系。这种适应性方法便于规划团队对草拟愿景和目标的严谨性和科学性进行系统评估。此外，逻辑图还可让核心项目成员彼此之间更加高效地交流意见。逻辑图展示直观形象，可让在规划流程的任何阶段新加入的利益相关方和市民快速、轻松地了解整个 SUMP 的核心内容。2676、可持续城出行规划（SUMP）在中国的应用-SUMP佛山试点项目经验介绍自行车道上的障碍物，例如非法停车和市政设施”、“改善和维护人行道和自行车道的表面质量”等措施，才能同时保证慢行基础设施高质量的运营和维护，进而有效提升实际步行和骑行体验，从而营造宜人的慢行出行环境。在执行这一步骤时，应由各利益相关方在工作坊举办期间商定具体负责各项措施的部门和机构。佛山市 SUMP 项目时间有限，因而项目组仅制定了示范区措施的监测指标。在中国其他城市实施 SUMP 时，项目组应在确定措施方案包后针对各项措施制定监测指标，该指标应与核心指标保持一致。步骤8：商定活动方案并明确职责3.9在中国制度环境下，与 SU77、MP 类似，城市层面措施分为按规定时间表负责措施实施的各部门和机构通过政府指定方式可执行的任务。由于政府指定方式具有其内在单向沟通属性，因而迫切需要打破各实施部门间和机构间的壁垒，以便明确城市交通体系各领域行动间的关系，这样就能了解在实际实施时如何使各行动相互关联并相互受益。此外，与受影响最大的利益相关方和公众就具体规划行动内容进行沟通方面也有改进的空间。佛山市 SUMP 经过调整，形成了示范区行动计划，以期向市民和决策者形象地呈现 SUMP 的关键理念，如以人为本和可持续发展。这样做是为了能让更多社会政治力量支持在中国城市推行 SUMP 方法。由于佛山市 SUMP 试点项目的时间有限，因此，78、最后几步仍停留在概念层面，实际实施仍取决于当地决策者的接受情况和资金到位情况。建议继续采用示范方法在本地推行 SUMP 理念，以便更形象地展示 SUMP 给当地居民日常生活带来的积极影响及其对绿色出行发展的贡献。步骤9：方案采纳和筹资计划3.10 与 SUMP 不同，中国规划步骤仍停留在制定行动计划上，极少预估行动带来的直接财政收入以及预期成本回收率。行动计划财务预算主要根据政府针对规划项目清单划拨的年度预算来确定。佛山市 SUMP 试点项目侧重于战略规划，项目组仅就示范区的具体措施进行了构思，尚未深入全面地进行项目财务预算，仅粗略地估算了在措施实施计划中预计采购项目的单价。但佛山市 SUMP79、 评估了示范区措施所带来的社会经济效益。在中国其他城市实施 SUMP 时，建议项目组在规划期间重视财务规划，纳入与资金投入和收入（如投资回报）相关的监测指标（如成本回收率）。此外，建议项目组评估规划的解决方案所带来的社会效益是否大于进行社会成本效益分析（SCBA）所产生的支出。为便于未来规划者在中国实施 SUMP 时遵循分步规划流程，本节总结了在中国其他城市实施 SUMP 时可能会面临的问题以及建议作出的调整。为了能够让读者直观地了解 SUMP 的附加价值和优势，本节首先概括介绍了 SUMP 与中国传统规划之间的区别。27可持续城出行规划（SUMP）在中国的应用-SUMP佛山试点项目经验介绍可80、持续城出行规划（SUMP）在中国的应用-SUMP佛山试点项目经验介绍图 3-12 措施评估和选择评分表（来源：CSTC）图 3-13 整体愿景和目标体系拟合措施（来源：CSTC）28可持续城出行规划（SUMP）在中国的应用-SUMP佛山试点项目经验介绍4SUMP 在中国的本土化29可持续城出行规划（SUMP）在中国的应用-SUMP佛山试点项目经验介绍可持续城出行规划（SUMP）在中国的应用-SUMP佛山试点项目经验介绍中国传统交通规划与可持续城市出行规划之间的区别概述4.1 表 4-1 概述了 SUMP 与中国传统交通规划之间的区别，指出了在中国其他城市实施 SUMP 时可对规划方法作出的一些81、改进。通过对在佛山市 SUMP 试点项目实施期间发现的传统交通规划与 SUMP 的特征进行比较，根据 SUMP 编制与实施指南 找出了一些区别。中国传统规划长期以来一直以车为本，而 SUMP则以人为本，以不同人群的目标需求为出发点。在传统交通规划中，交通需求预测模型通常发挥重要作用，与之不同，SUMP 整体考虑所有交通方式的协调发展，以推动城市综合交通体系朝着可持续出行方向发展。中国传统交通规划通常注重如何在城市中有效建设新的基础设施，而 SUMP 则同时兼顾“硬核”和“软性”两种方式，即基础设施建设与监管、市场和推广相结合，以有效利用现有基础设施。中国传统交通规划通常由交通部门结合专家经验进82、行起草，并由交通工程师和规划人员编制，以评估规划在限定区域实施时预期产生的影响。SUMP 则在整个规划流程中与利益相关方积极互动，合理采纳多部门的意见，并由各领域专业人士组成的跨学科团队进行跨部门联合规划。此外，SUMP 会进行更加科学、系统的影响评估。在一系列可选工具包协助下，每项规划的终点均是一个新的起点，促进学习，并推动进一步完善未来规划。传统交通规划传统交通规划可持续城市出行规划可持续城市出行规划以车为本以人为本主要目标：交通流量和速度主要目标：可达性和生活质量以模型为中心综合发展所有交通方式并转向可持续出行基建为主基建、市场、监管、信息、推广相结合着力建设新基建充分利用现有基建资产部83、门规划文件规划文件与相关领域政策一致交通工程师负责领域跨学科规划团队专家规划采用透明的参与式方法，让利益相关方和市民参与规划有限影响评估系统评估影响，促进学习和改进表 4-1 在中国环境下证实的传统交通规划与可持续城市出行规划之间的区别，作者据 Rupprecht Consult 编写的可持续城市出行规划编制与实施指南（2019 年第二版）起草30可持续城出行规划（SUMP）在中国的应用-SUMP佛山试点项目经验介绍对SUMP在中国发展的反思与适应性调整建议总结4.2SUMP 规划方法让市民和各利益相关方从规划一开始就参与进来，且高度重视其参与方式。通过采纳市民和利益相关方的意见和评估结果，S84、UMP 流程旨在提高市民对拟议措施的接受度，并提高其满意度和生活质量。SUMP 具有高度参与性、系统性和科学严谨性，可满足中国以人为本的可持续规划改革要求，在中国其他城市推广的潜力巨大。在佛山 SUMP 试点的筹备和制定过程中，SUMP在佛山的应用和本土化的宝贵经验在中国的其他城市也具有重要参考价值。为帮助 SUMP 概念在中国其他城市的进一步推广，并给寻求在其规划中应用 SUMP的城市提供良好借鉴，本报告归结了以下挑战和解决方案：首先，中国大多数城市的规模远大于成功应用SUMP 的欧洲和亚洲城市。若不对项目进行精确的定位，中国城市的 SUMP 极可能变成工期较长、工作量庞大的超大型项目。因此85、，在协调中国城市的既定发展目标的同时，合理界定 SUMP 的规划范围和规模是至关重要的。SUMP 的成功与否不取决于项目规模大小的问题，而是取决于是否制定了有效的 SUMP 流程，树立了可行的目标，并明确了特定的关注领域或交通模式作为 SUMP 的中心主题。只有将 SUMP 更多地理解为一个机制流程的搭建，而不仅仅是一份书面规划文件的编写，才能高效和适应性地组织 SUMP 的制定。尤其是对于中国大城市而言，在与城市现状和既有发展目标协调的同时，根据不同需求和资源有选择性地调整SUMP 流程和环节以适应当地规划环境，是尤为重要的。当 SUMP 在中国中、大以及超大型城市应用时，为避免不必要的冗余86、工作，应确保最大化利用现有工作成果，并保证 SUMP 与城市既有发展目标体系的一致性。特别地，应注意兼容既有的城市综合交通规划和同时进行的其他相关规划项目中的定期工作任务，例如，在 SUMP 的编制中可充分参考和利用传统综合交通规划中的建模成果，以支撑情景构建和目标系统制定。当预算和资源有限时，应对城市出行挑战进行优先级排序，以优化资源分配并首先解决最紧迫的问题。例如，当一个城市的城市轨道交通出行比例被确定为优先增加时，要在约束条件下实现完整的 SUMP 规划，SUMP 项目可以重点关注城市轨道交通领域的主题战略措施，以及相关措施。可以将公共汽车、汽车和主动机动性置于辅助位置。第二，传统规划在87、公众参与和利益相关方参与方面，还可以更加注重积极互动的参与形式，这将为后续跨部门协作实施行动计划提前打下坚实基础。项目组可采用多种互动方法，以确保参与者在利益相关方工作坊、公众调查和能力发展会议期间的互动。例如利用红包给调查参与者以正面激励，将有助于调动市民参与公众调查的积极性。为从利益相关方处广纳意见，项目组可采用评分评估法有效推动工作坊期间的激烈讨论并促进观点的交换。考虑到 SUMP 在中国仍是一个较新的规划理念，为了更好地促使 SUMP 获得决策者的批准和采纳，以及提高中国城市的利益相关方和市民的接受度，规划者需要采用更加直观和适应本土特色的表达方式，以描述附加价值和展示预期效果。通过示88、范区将城市层面的措施分解在城市选定区域可落地的行动任务，将有助于展示先进做法，并调动城市的其他区域实施类似措施的积极性。此外，通过在较小规模的示范区域中清晰地可视化，概念化的 SUMP 策略目标体系还能被更好地向决策者和利益相关者传达和展示。在中国传统规划的既定框架中，目标和战略作为两个 SUMP 的最基本要素，很难被进行清晰的区分，愿景、目标、战略和措施之间的内在逻辑关系也很难在研讨会和公众参与活动期间，快速、充分地被利益相关方、决策者和公民理解。项目组可采用逻辑图的方式让核心项目成员之间更加高效地沟通交流。逻辑图作为一种直观形象的展现方式，还可让在规划流程的任何阶段新加31可持续城出行规划89、（SUMP）在中国的应用-SUMP佛山试点项目经验介绍可持续城出行规划（SUMP）在中国的应用-SUMP佛山试点项目经验介绍入的利益相关方和市民快速、轻松地了解整个 SUMP 的核心内容。最后，由于预算限制以及标准化流程和框架的欠缺，成本效益分析与城市交通规划之间的结合在国内还较为欠缺，财务分析还并没有在国内规划框架中被普遍重视。作为财务计划的替代，项目组可以选择纳入财务监测指标和进行社会成本效益分析（SCBA）。政府可通过成本回收率、利润率等指标来决定在保证公共交通服务质量的同时是否为运营商提供补贴。SCBA 作为一种基于货币化和跨期贴现的分析方法，通过在财务分析中考虑更广泛的社会经济影响来评估项目对宏观经济层面的影响及其长期社会效益，并且更加全面地分析中长期运营期间的成本效益。德国国际合作机构（GIZ）注册地波恩和埃施波恩，德国联系方式北京市朝阳区亮马河南路14号塔园外交办公大楼2单元5楼邮编100600电话+86-(0)10-85275589传真+86-(0)10-85275591邮件transition-chinagiz.de网址www.mobility.transition-china.org