1、 1 n本报告为中期报告，所有意见均非最终结论。n本报告旨在系统研究在国内外城市化进程中，城市规划对房地产的调控作用、新城开发模式和土地一级开发模式，预测国内土地一级开发的发展趋势。n在研究过程中聚集于四个渐进性问题：1.土地一级开发与二级开发分开是否会在全国强制推行？2.土地一级开发主体以国企为主导或者不限？3.政府是否愿意同土地一级开发主体分享土地增值收益？4.政府是否允许土地一级开发主体直接建设并拥有部分公用设施？n以上四个问题直接关系到土地一级开发的市场空间有多大，能否作为一类产品来创新盈利模式。说明说明 2 目录目录n国内外城市发展经验借鉴 3n国内土地储备及开发模式 23n国内土地2、一级开发权获取方式 53n国内土地一级开发融资模式 62n土地一级开发盈利模式与风险规避 75n国内土地一级开发的发展趋势 82n关于未来发展方向的探讨 94 3 香港土地制度与土地开发管理的特点香港土地制度与土地开发管理的特点n香港的土地制度采取了两权分离的办法，即土地所有权归政府，土地使用权允许有偿出让和转让。香港政府把土地使用权以一定期限和条件批租给地产发展商或承租者，并允许该土地使用权在期限内自由转让、抵押、继承或赠送。土地批租后，政府还对土地的使用和发展加以严格管理。因此，香港政府对于土地拥有双重身份：一是土地所有者的代理人，二是土地行政管理者。n土地批租方式主要有公开拍卖、公开招标3、私人协议和临时租约等四种。-公开拍卖：适用于地理位置好、竞争性强的地块。-公开招标：适用于用途上有严格限制，一般人又不会有兴趣购买的土地。-私人协议：对一些需要加以扶持的部门或单位采用的批地方式。-临时租约：为保证每块土地的充分利用，把闲置土地及不适宜长期固定出租的土地，以临时租约的方式批租出去。n香港土地开发管理采用政策决策与执行过程相分离的机制。政策决策是房屋与规划地政局，直接执行决策的部门为屋宇署、房屋委员会及房屋署、规划署、地政署和土地注册处。由地政署按照规划署制订的分区发展大纲图，储备土地并发布批租五年计划。4 香港的城市发展规划分为全港、次区域和地区三个层面香港的城市发展规划分为4、全港、次区域和地区三个层面全港发展战略次区域发展战略法定分区计划大纲图及发展审批地区图发展大纲图详细蓝图全港性次区域性地区性香港规划标准与准则制定长远规划大纲，贯彻政府的土地用途、交通基础设施及环境方面的政策将全港发展目标在五个次区域演绎为更具体的规划目标详细的土地用途图则，分为法定图则和政府内部图则政府内部图则包括发展大纲图和详细蓝图，一旦获得批准，就会对政府起到约束力香港城市规划的法律架构齐全，为公共和私营机构进行各项发展提供指引，并解决因土地的使用和发展而引发的利益冲突 5 通过规划许可、地契管制与建筑物管制，来调控开发行为通过规划许可、地契管制与建筑物管制，来调控开发行为n开发规划许可5、-在开发商领取规划许可之前，如果开发计划涉及一些与土地现有用途或周围环境不协调的问题，必须向城市规划委员会呈交计划申请书。规划委员会在考虑给予批准时，可附加相关发展条件，要求申请人遵守。n地契管制-非法定管制，是香港政府作为香港所有土地的大业主时，在批租与私人开发时要求对方遵守的开发限制，这些限制包括批租年限、土地用途、建筑密度和设计形式等。-个别开发计划，在取得规划许可后，可能需要更改原有的批地契约条款，则开发商需向地政署提出申请。地政署在咨询各部门意见后，会修改或重新制定契约条款，增加更合适的限制条件，配合获准开发计划。n建筑物管制-所有私人建筑工程，在施工前必须先向屋宇署递交有关图则，在6、获得批准后方可施工。6 旧区重建工作交由政府法定机构执行旧区重建工作交由政府法定机构执行n土地发展公司与市区重建局-香港于19871987年年成成立立土土地地发发展展公公司司，专门负责旧区重建工作，其为政府法定机构，并以商业原则经营，自负盈亏。20012001年年改改组组为为市市区区重重建建局局，分5年拨付其100亿港元重建基金，并给予其他相关的财政优惠政策。市区重建局实质是非非盈盈利利性性的土地开发公司，通过重建发展、楼宇复修、文物保育、旧区活化的4R策略（Rehabilitation,Redevelopment,Reservation,Revitalisation），主要收购、重建30年以7、上楼龄的旧楼，以及可使社会受惠而在经济效益上未必盈利的土地项目。-经营方式是在环境规划地政司指定的重建地区选择重建地段，编制草图；经过规划委员会批准后，由土地发展公司进行拆迁工作。-一般是由公司与被拆迁对象协商，收购重建地区物业，给以公平补偿和政府公屋等住所，实现“居者有其屋”。如协商不通，则由政府依据法律征收土地。-在完成物业收购和业主搬迁后，市区重建局采取与与私私人人开开发发商商联联营营方方式式，获得足够资金，进行重建工作。启示涉及到旧城改造等民生大事，政府倾向于自建机构来执行，以免产生社会问题。在市政基础设施建设和二级开发层面，则可以引入私人资本。7 新加坡的土地制度与房地产开发特点新加8、坡的土地制度与房地产开发特点n新加坡的土地管理制度基本类似英联邦国家的批租制度，与香港特区十分接近。除少数历史遗留的私人永业权以外，没有私人永业土地，城市土地的开发利用基本上是由政府控制。新加坡国土面积中，国有土地占53%，公有土地占27%，私有土地占20%左右。n新加坡法律规定，凡是为了公共目的而使用所需要的土地，政府可以采取强制征用的办法，而将私有土地征用为公有土土地地，然后由由政政府府和和法法定定机机构构进进行行开开发发建建设设。土地征用是政府特有行为，任何个人、集团无此权利。n新加坡的房地产开发经营机构和房地产市场分为两类。n一类由“法定机构”，属于半官半民性质的建屋发展局、城市重建局9、等经营，这些法定机构既从事社会公益事业的政策性投资经营，实行企业化管理，又具有一定的行政管理职能。法定机构按照城市建设总体规划的要求购买土地，利用政府和民间资金进行开发和经营，许多项目和工程通过招标委托给国内外企业进行建设；n另一类由企业和私人经营。新加坡私人占有土地仅28%左右。私人也可以向政府购买土地，地价根据不同用途、容积率来确定。财政部设有土地估价师，先确定标准价格，然后由土地局公开招标拍卖。一般商业用地比住宅用地价格高10倍以上。用户若改变土地用途，政府将收取溢价费。8 新加坡的土地制度与房地产开发特点（续）新加坡的土地制度与房地产开发特点（续）n20世纪60年代初，新加坡政府制定了10、“五年建屋计划”，开始大规模兴建低标准住房，1964年政府又宣布实行“居者有其屋”计划，推行住房自有化政策，鼓励中低收入阶层以分期付款方式购买政府组屋。n房地产开发分为三种类型：1.工业用地开发-裕廊工业区管理局是自负盈亏的法定机构，无政府津贴。-负责开发新加坡工业区，建设满足各类工业发展需求的基础设施，形成具有国际竞争力的投资环境。2.公共组屋开发-建屋发展局是政府发展商，非盈利机构。-从事公共组屋的开发，并通过中央公积金制度及合理配售政策，向人民提供大量价廉质优的公共组屋。3.私人房地产开发-私人房地产开发区域主要是私人土地，以及经过建屋发展局将土地开发后，再拍卖、招标出售的国有土地。-由11、土地售卖署制定土地售卖计划，向私人售卖批租土地。9 新加坡的城市发展规划采取二级体系新加坡的城市发展规划采取二级体系概念规划（Concept Plan）开发指导规划（DGP-development Guide Plan）战略性实施性是长期性和战略性的，制定长远发展目标和原则体现在形态结构、空间布局和基础设施体系上是法定规划，作为开发控制的法定依据。制定土地使用的管制措施，包括用途区划和开发强度，以及基础设施和其它公共建设的预留用地。市区重建局：负责新加坡的城市规划和发展管理工作住房发展部：负责居住新镇的规划、建设与管理裕廊工业区管理局：负责工业园区的规划、建设与管理公用事业局：负责公共道路的规12、划、建设与管理 10 通过规划许可、发展管制和建筑管制，来调控开发行为通过规划许可、发展管制和建筑管制，来调控开发行为n规划许可-尽管开发指导规划是开发控制的法定依据，但是所有开发行为都必须遵守规划法取得许可。-开发控制部门还可以附加其它有关条件，因而具有较强的适应性和针对性。n发展管制和建筑管制-从宏观的土地使用和布局，到微观的建筑设计、建筑安全、建筑施工以及维护，都有一整套完善的管理过程。-任何批准的发展方案，如果发展计划的容积率超出总体规划图的最高规定，或者涉及到建筑及土地用途的更改，造成地价增值，必须向市区重建局缴纳发展费。-在建设项目的管理审批程序方面，逻辑上规划准证在前，建筑准证和13、施工准证依次在后；但在操作上，可以平行进行平行进行申请，这样提高了效率，体现了政府的服务精神。对中国的借鉴意义工业园区开发和公共组屋开发由法定机构负责；国有土地一级开发由法定机构负责，再以招标方式转让给私人开发商进行开发；由于方案变更而带动地价增值，则需要缴纳发展费。11 英国房地产开发特点英国房地产开发特点n二战后，英国开始积极改革土地私有制，最终目的是实现土地国有化或公有化。英国也是最早进行城市规划立法，是城市规划体系最为完善的国家之一。n1947年公布城乡规划法，开始从法制上限制土地私有权的滥用。n1967年公布土地委员会法，1968年公布城市农村计划法，加强对土地私有制的限制。n19714、5年公布土地公有化法，1986年公布土地开发税法，对土地财产权进行全面限制。n英国的房地产市场有三个组成部分，即投资市场、开发市场和租赁市场，已经走上可持续发展之路。19931993年年以以来来平平稳稳发发展展，不不是是靠靠大大量量开开发发来来维维持持，而而是是以以出出租租、二二手手房房交交易易、中介、金融、改建为主中介、金融、改建为主，这些活动提供了大量就业，又创造了很高的价值。n投资市场中，机构投资者占主导地位，一般是房地产投资公司；二是保险公司；三是养老基金；四是外国投资者。n英国的土地租赁市场十分活跃，历久不衰。土地持有机构并不经常发售手中的土地所有权，而是将土地出租给开发商，通过契约15、对房地产的开发和使用进行直接控制，以获取最大的收益。租期届满，土地和建筑物无偿归于土地所有者。n英国的房地产开发主要是用土地出租的形式，开发用地商业、办公、住宅和工业用地。其中，商业、办公和工业用地多采用变动地租年租制，住宅采用出让年租混合制。12 二战后，英国政府开始推动新城建设，政府起到主导作用二战后，英国政府开始推动新城建设，政府起到主导作用n新城规划是二战后对城市住房紧缺和普遍的住房条件低劣的回应。n1946年，英国通过了新城法，详尽地阐述了二战后政府开发新城的要点，具体规定了新城选址、建立新城开发公司及新城管理授权问题。n此后，政府发布了关于新城开发的研究报告，强调了新城开发的三个特16、点：1）战后新城建设的作用是缓解大城市的住宅短缺压力；2）战后的新城不是一种郊区住宅区，而是一种综合配套，以及能“自我平衡”地发展；3）新城的开发由政府组建的开发公司来进行。n1952年进一步通过了新城开发法。n在这两个法案的推动下，将中心城市人口有计划地迁往新城。n第一代新城：建于19461950年战后恢复期的14座新城，根本目的是解决住房问题。n第二代新城：19551966年始建的新城，着眼于改善公共交通，在规划上加大开发密度。n第三代新城：1967年起建设的新城，功能完善，基础设施配套。13 在新城建设过程中，城市建设法规不断完善，主要包括法定规划和非法定在新城建设过程中，城市建设法规不17、断完善，主要包括法定规划和非法定的补充性规划的补充性规划战略规划（Strategy Plans）地方规划（Local Plans）法定为未来15年的地区发展提供战略框架突出城市发展方向、整体空间结构的战略部署和过程控制由郡政府编制为未来10年的地区发展制定详细政策，包括土地、交通和环境等方面包括总体规划、近期发展的行动地区规划和专项规划由区政府编制补充性规划包括设计导则和开发要点，更为具体地阐述对于一些特定类型和特定地区的开发政策及建议非法定 14 通过规划控制，来调控开发行为通过规划控制，来调控开发行为n规划申请-需要规划许可的开发活动必须提出规划申请。概要规划申请包括开发类型和规模等主要方18、面；详细规划申请包括建筑物的平面和外观、基地布置、车辆通道、绿化和围墙等具体细节。n规划许可-开发控制的主要依据是地方规划和环境与交通部门的有关政策性文件，但并不直接决定规划许可。还需考虑其它具体情况，与有关社会团体和政府部门磋商，可以附加其它规划条件。-规划部门可以要求开发商提供必要的公共设施作为规划许可的条件。例如，在在基基础础设设施施缺缺乏乏或或者者不不足足的的地地区区，原原来来不不具具备备开开发发条条件件的的，只只有有开开发发商商能能够够提提供供或或者者完完善善这些基础设施这些基础设施，规划申请才能够得以批准。启示国外经验也意味着，如果在基础设施缺乏的地区开发，开发商要做好全面提供基础19、设施的思想准备，并进行相应的财务测算。15 二十世纪八十年代，又开始设立城市开发公司推动城市更新二十世纪八十年代，又开始设立城市开发公司推动城市更新n20世纪80年代，英国政府开始通过设立城市开发公司来解决城市衰退问题。城市开发公司直接隶属于政府环境部。由由环环境境部部在在极极度度衰衰退退的的城城市市内内城城划划出出指指定定区区，成成立立城城市市开开发发公公司司。它它的的经经营营并并不不是是为为了了获获得得高高额额利利润润，而而是是通通过过这这样样一一个个经经济济实实体体对对土土地地的的滚滚动动开开发，吸引更多的私人投资，发，吸引更多的私人投资，从而实现内城的全面更新。n城市开发公司具有半官方20、性质和相对独立性，既有在一定范围内行使区域管理和协调区域社会经济发展的功能，又是一个经济实体，意味着地方政府无权干预其经营活动。n一个城市开发公司对应着一个特定的城市区域。在其指定区域内具有广泛的权力，可以通过环境部赋予的合法权力获得有价值的国有土地，地方政府不得不将土地以较低的价格转让给开发公司，由开发公司负责土地的经营。n在具体运作中，虽然制订规划的权力仍属于地方政府，但是公司对开发商的规划申请有权审批。启示在英国，六十年来的新城建设与旧城更新，都由法定机构来负责土地的一级开发，然后再吸引私人投资。香港和新加坡的市区重建局均有与英国城市开发公司类似的职能和运作方式。16 美国房地产开发的特21、点美国房地产开发的特点n美国房地产总值约占国民生产总值的10%15%，全国 2/3 的有形资产是房地产。其中，土地占 30.2%，建筑物占 50%.土地收入是美国的第二大财源。n美国的房地产市场建立在房地产私有制基础上，由私人主导。美国土地有3种所有制形式：私人土地、联邦土地、州及地主政府土地，分别占58%、32%、7%，另有2%为印第安人保留地。n美国法律保护私有土地和公有土地的所有权不受侵犯，允许土地买卖和出租。但是，政府拥有土地使用终决权，包括占有、控制、管理、先买权等。n美国的房地产市场是由房地产交易市场、房地产金融市场和房地产中介服务市场有机构成的。n在美国，政府主要是通过行使政府的22、管管辖辖权权、课课税税权权和和征征地地权权，制定和实施有关计划或规划、政策和法规，从各个方面对房地产市场进行间接干预。政府所采取的管理措施都是为了弥补市场失灵，纠正市场机制的缺陷，使土地市场机制更为完善。17 在二十世纪六七十年代，美国城市化进程加快，许多开发企业帮助政府进在二十世纪六七十年代，美国城市化进程加快，许多开发企业帮助政府进行城市规划，并投资建设行城市规划，并投资建设n案例：里斯顿城的开发，市场导向，企业投资，居民参与-1961年3月，西蒙公司购买了费尔法克斯郡郊区27.33平方公里土地。-1962年，西蒙公司制定了一套不同于当时郡里的分区制度的 PRC 规划法，并推动费尔法克斯郡23、检查委员会通过了这套法规。-1964年业主委员会成立，负责社区管理，鼓励居民参与社区重大投资项目决策。-20世纪80年代初，PRC 规划法经过修改成为一种市镇中心等级区划法，提供了一种机制用以开发集中式、高密度、多功能的中心。-在里斯顿长达40年的开发过程中，由开发企业负责城市规划和投资建设，政府则在市场导向的前提下为城市发展提供政策支持。n其实，许多在六七十年代诞生美国城市（如尔湾市），一开始都是由企业投资开发建设的。这些公司在市政府的授权下，整合社会资源进行城市设计研究，获得议会批准后，进行开发建设。18 现在，则由政府直接负责城市的总体规划和功能区划现在，则由政府直接负责城市的总体规划和24、功能区划总体规划（Comprehensive Plans）功能区划（Zoning）包括：基础设施规划、城市设计、城市更新规划和社区发展规划、交通规划、经济发展规划、增长管理规划、环境和能源规划等区划法规是美国城市中进行开发控制的重要依据，需经地方立法机构的审查批准。分区制（Zoning Ordinance）是在统一规划下，将土地划分为一系列不同的区块，分别作为居民区、商业区、工业区；确定所有地块使用、建筑类型及开发强度。再分区制（Subdivision Regulations）是在分区制的基础上，对土地使用作出进一步的细分，以满足地块产权转让的需要。该细分过程控制得非常细致。19 目前，政府通25、过多种手段对城市建设和房地产开发实施调控目前，政府通过多种手段对城市建设和房地产开发实施调控n美国的分区制和再分区制一道被用来实现土地利用目标。n n分分分分区区区区制制制制（Zoning Ordinance）：在统一规划下，将土地划分为一系列不同的区块，分别作为居民区、商业区、工业区；确定所有地块使用、建筑类型及开发强度。n n再再再再分分分分区区区区制制制制（Subdivision Regulations）：在分区制的基础上，对土地使用作出进一步的细分，以满足地块产权转让的需要，这一过程控制得非常细致。例如，在居民区内，把不同的地块划分为独户住宅区、多户住宅区和公寓住宅区。n n开开开开发26、发发发规规规规划划划划：通过预选规划，引导和管理房地产的开发进程，以保护有限的资源和历史古迹与风貌。n n提提提提供供供供公公公公共共共共物物物物品品品品：通过政府提供道路交通、下水道等公共物品，影响房地产开发和使用。如果没有配套的公共设施，则政府不能审批开发许可证。n建筑法规：要求对项目的施工作定期检查，以确保达到最低安全标准。n税收：运运用用高高不不动动产产税税及及租租金金控控制制，政政府府可可减减少少不不动动产产所所有有者者权权益益收收入入。不动产税可用来鼓励一些能增进社会福利的项目。n此外，增长管理规划也是控制房地产开发的重要工具。主要措施是公共设施配套、总量控制、分区分期发展和设立成27、长管制区。20 韩国的土地储备与开发主要由国家确立的公共机关负责韩国的土地储备与开发主要由国家确立的公共机关负责n土地储备机构-韩国土地公社：负责新城发展-韩国住宅公社：负责旧城改造-韩国农业基盘公社：负责农用地n韩国土地公社业务范围-土地的取得、开发、储备、管理、供应等政府国土政策执行；-大型计划城市和国家产业园区的开发建设大型计划城市和国家产业园区的开发建设等大规模国家政策性开发事业；-与地方政府联手制定地区空间计划，以及以此为基础的居居住住区区、地地方方产产业业园园区区、生生命科技研究园开发事业命科技研究园开发事业；-为土地市场化及供应调整而开展的土地储备业务；-国有土地管理、限制开发地28、区的政策改革支持等综合性国土管理业务；-为公共事业而开展的用地补偿代理等公共受托业务；n韩国土地公社的开发大多是成片大面积开发，因此经常实施地区综合开发。地区综合开发事业通常是由地区政府和土地公社通过分担作用的协力关系来执行。21 小结小结n中国香港、新加坡等城市土地基本是政府所有，因此在城市开发与建设中，城市规划的实施主要是以政府主导的方式。n英美国家的城市土地以私有制为主，城市规划的实施主要是以市场为主导，政府主要发挥“裁判”与“法官”的角色。当然，这也与这些国家的城市规划体系比较严密、细致有关。n对于旧城改造，新加坡、英国和中国香港等国家或地区，一般政府一般倾向于指定某一机构来统筹负责征29、地、拆迁和市政基础设施建设工作。其动因可能是土地一级开发成本高，各方协调难度大，同时需要更好地兼顾社会效益、生态效益，避免交给私人开发商时可能产生的短期行为。进行二级开发时，一般允许私人资本介入。22 目录目录n国内外城市发展经验借鉴n国内土地储备及开发模式n国内土地一级开发的发展趋势n国内土地一级开发权获取方式n国内土地一级开发融资模式n土地一级开发盈利模式与风险规避n关于未来发展方向的探讨 23 土地资源兼具自然属性和社会经济属性，城市土地资源则更有特殊性土地资源兼具自然属性和社会经济属性，城市土地资源则更有特殊性n城市土地资源供给的稀缺性-是因其位置固定性、面积有限性等自然属性而产生的一30、种经济属性。-由于城市人口增加和社会经济活动不断发展，人们对城市土地的需求不断扩大，而可供城市利用的土地又非常有限。同时，又由于土地位置固定性而导致某种用途土地非常稀缺。因此，必须科学规划和布局，合理、高效利用土地。n城市土地资源的商品属性-城市土地是在一个特殊时空条件下，通过社会群体智慧、劳动和资金投入，从而实现增值的特殊商品。实现其价值的让渡只是权属的转移，而不是土地实体的移动。-因此，应该按照市场经济规律和价值规律来配置土地资源。n城市土地资源的公共物品属性-公共物品是指那些在消费上同时具有非竞争性与非排他性的物品。-因此，在城市土地开发利用过程中，应发挥政府的主导作用，弥补市场的缺陷和31、不足。政府的主导并不是代替市场，而是通过政府的政策引导和规划引导，引入市场竞争机制来进行城市土地开发。24 城市土地资源的特性决定了城市土地开发的基本原则城市土地资源的特性决定了城市土地开发的基本原则n政府主导原则-政府应把握住土地开发市场调控的主动权，在完善土地开发配套法规、规划、土地利用计划、土地开发主体选择、土地开发监管、土地交易等方面起主导作用。n统一规划原则-根据国展经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划、产业发展规划，对土地开发区域统一组织实施项目概念性规划、控制性详细规划、修建性详细规划和配套的专项规划。n市场化原则-根据土地开发不同对象、阶段和专业的特点，选择不同的32、生产方式，最终实现土地资源的优化配置。n合法经营原则-通过不断完善法律法规，规范土地开发中各类参与者的行为，建立内外监督机制。n公开交易原则-城市土地开发各类主体的选择，要坚持进行公开招标。n对社会高度负责的原则-土地开发过程中的各角色，要具有高度的社会责任感，高效、集约利用好土地。25 城市土地开发的规划体系是实施土地开发的依据城市土地开发的规划体系是实施土地开发的依据城市规划纲要城市总体规划控制性详细规划修建性详细规划土地利用总体规划分区规划协调土地利用年度计划城市经济和社会发展规划宏观层面：对城市未来发展起着控制和引导作用微观层面：决定着土地开发的区域、布局、规模、质量和开发内容 26 33、现阶段，国内土地一级开发存在四种模式现阶段，国内土地一级开发存在四种模式n模式一：一二级联动开发的传统模式，由企业主导。这种模式比较普遍，近期可能存在机会，但也正是未来必须扭转的，长远来看，空间越来越窄。n模式二：完全政府控制模式，以广州市为代表。政府通过严格的计划及规划管理，完全控制熟地开发及供应市场，形成了“统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理”的“五统一”格局。完全由政府组织实施土地一级开发，仅以招标方式确定施工企业。成功的前提在于广州市城市规模不太大，土地开发实施得早，操作难度小、成本低，因此政府有能力承担全部的土地开发资金。n模式三：政府和法定机构协作模式，以上海市和苏州34、市为代表。由政府相关部门和政府投资成立的开发企业完全垄断土地一级开发，“一个渠道进水、一个水池蓄水、一个龙头出水”，从而达到调控土地市场、配置土地资源、实现土地增值归国家所有的目的。n模式四：政府主导、市场化运作模式，以北京市为代表。政府“抓两头”，即控制土地储备计划和供应计划；“放中间”，即充分利用社会力量实施土地一级开发。其背景在于北京市城市规模巨大，政府无法垄断一级开发市场。n对于规划能力和财政力量不太强的城市，北京模式可能是比较恰当的选择。27 北京市土地储备制度与储备机构北京市土地储备制度与储备机构n北京市土地储备制度的出台背景-由于过去长期实行土地无偿、无期限划拨使用制度，大量城市35、存量土地产权不清晰，管理制度不完善，土地转让主要是买卖双方通过协议方式实现的，既造成了国有资产流失，又扰乱了房地产市场秩序，给城市规划和城市管理造成很大困难。-2002年，北京市出台了关于加强国有土地资产管理建立土地储备制度的意见，要求更好地实施土地利用总体规划和城市总体规划，确保市政府对建设用地的集中统一供应，杜绝多渠道、多源头供应土地的现象，增强政府对土地市场的调控能力。-2005年又出台了北京市土地储备和一级开发暂行办法，进一步规范土地储备和一级开发行为，确保有计划地供应土地。n北京市土地储备机构-成立北京市土地整理储备中心，作为市政府土地整理储备的办事机构，受市国土房管局委托，负责土土36、地地整整理理、征征收收、收收购购、收收回回、置置换换、储储备备、组组织织土土地地一一级级开开发发和和承办土地交易市场等工作承办土地交易市场等工作。-各区、县政府和市政府批准的重点功能区也可以成立土地储备分中心，受市土地储备中心的委托负责各自行政区划范围内规定的土地储备和土地一级开发工作。28 目前北京市正在起草研究的配套文件目前北京市正在起草研究的配套文件n北京市土地储备开发计划编制办法n关于加强北京市土地一级开发管理有关问题的通知n关于在十个远郊区县建立北京市土地交易市场分市场有关问题的通知n关于确定经营性项目用地招标拍卖或挂牌出让方式的通知n北京市土地一级开发项目融资方案n关于北京市土地整37、理储备中心和分中心职责分工的通知n上述配套文件在由市中心起草后，经 19 个区县分中心专门研究修改完善，再经市中心研究讨论后于近期逐步出台。29 北京市城市规划在城市建设中起到引导和调控的作用北京市城市规划在城市建设中起到引导和调控的作用城市总体规划控制性详细规划修建性详细规划土地利用总体规划土地利用性质及强度等控制要求；道路交通设施；工程管线；管理规定。用于指导各项建筑和工程设施的设计和施工，包括区域空间布局和景观规划设计，布置总平面图；道路交通、绿地系统、工程管线、竖向等规划设计；估算工程量、拆迁量和总造价协调年度土地供应计划城市性质、发展目标与策略；规模；空间布局与城乡协调发展；新城发展38、；中心城调整优化；各专项规划；近期发展与建设；规划实施年度土地储备开发计划先由区县政府、部门或单位提出申请，于10月上旬报国土局 30 北京市土地储备运作模式北京市土地储备运作模式n北京市土地储备运作机制-政府主导、统一规划、市场化运作。具体体现为：强化政府对城市土地开发的宏观控制，在规划、政策、标准等方面做好配套和保障工作，在基础设施先行、公共服务设施优先配置、资源环境管理和产业发展方向调控等方面起主导作用。然后，充分发挥市场机制的基础作用，优化发展环境，鼓励、引导高水平的各类市场主体参与土地一级开发建设。-土地开发完后，由市土地储备中心组织验收，交市国土房管局组织出让。n一级开发主体及职责39、-依照年度土地出让计划，收购储备的土地若以熟地出让的，由市土地储备中心组织进行土地一级开发。根据拟出让土地的具体情况，采取协议或公开招标方式选择承担土地一级开发任务的企业。-土地储备机构负责实施土地开发的，由土地储备机构负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁及大市政建设等手续并组织实施。其中通过招标方式选择开发企业负责土地开发具体管理的，开发企业的管理费用不高于土地储备开发成本的2%。以招标方式确定开发企业后，土地储备机构应当与中标开发企业签订土地一级开发管理委托协议。-通过招标方式选择开发企业实施土地开发的，由开发企业负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁和大市政建设等手续并组织实施40、。招标底价包括土地储备开发的预计总成本和利润，利润率不高于预计成本的8%。通过招标方式确定开发企业后，土地储备机构应当与中标开发企业签订土地一级开发委托协议。31 北京市土地储备融资北京市土地储备融资n北京市土地储备中心的融资方式有四种：1.政府财政拨款-市财政从土地出让收入中向市土地储备中心拨付一定数量的启动资金。2.商业银行贷款-以储备土地为抵押物，向商业银行融资。3.土地使用权出让金垫支4.储备土地的经营性收入n相关规定：在土地收购储备过程中，市土地储备中心要审慎地运作收购储备资金，切实规避资金平衡风险。市计划、财政、国土房管、监察等部门要加强对土地收购储备资金和土地收益的监督管理，确保41、这些资金的安全与正常使用。32 北京市土地一级开发经历三个阶段北京市土地一级开发经历三个阶段n第一阶段，开发商、用地单位自行进行土地一级开发（1999年以前）。按照原来的供地程序，开发商以协议出让的方式取得现状土地，自行征地、拆迁和大市政建设后，再进行房屋建设。土地一级开发和二级房屋开发由一家开发商完成。n第二阶段，成立专门的土地一级开发项目公司，政府指定该公司完成具体地块的一级开发后，向社会出让熟地（1999年至2002年1月）。n第三阶段，土地储备机构和政府土地行政主管部门授权委托的土地一级开发公司，共同开展土地一级开发，将土地开发为熟地后，以公开方式向社会供应（2002年1月以后）。-模42、式一：土地储备机构成立之初，储备机构不仅作为开发主体，而且要负责筹资和具体实施。-模式二：储备机构和土地一级开发企业共同参与，并以后者为主开展一级开发。1.除了政府储备机构和市政府确定的土地一级开发企业外，其余土地一级开发的主体必须通过招标方式获取土地一级开发项目的开发权。2.无论土地一级开发主体是谁，都要按照政府主导、统一规划、市场化运作的方式，开展一级开发工作，完成一级开发后的土地交由政府进入市场公开交易。33 北京市土地储备与开发模式的启示北京市土地储备与开发模式的启示n“政府主导、统一规划、市场化运作”的北京模式，本质上控制住土地储备计划和土地出让计划，充分利用社会力量实施土地一级开发43、。对于旧城改造等开发成本高、风险大的项目，或者不适合民营资本介入的项目，均由政府指定国有企业来开发；能够通过市场化运作的项目，则尽量利用社会力量。n北京模式的效率可能会高于上海模式，而且政府基本不承担任何风险。n但是，北京的土地一级开发政策也存在一些问题：-主要通过招标方式选择开发企业；规定开发企业的利润不能高于开发总成本的8%，同时又规定生地变熟地后，如果地价超过政府的基准价，则土地不能上市交易。-土地一级开发的增值收益完全归政府所有，原居民或企事业单位均不能分享。n该政策带来的后果：-开发企业没有太大动力去做土地一级开发，更没有动力提高开发质量或创新以最大限度提升土地价值。-开发企业面临着44、巨大的征地拆迁费用难以准确估计的风险，以及由于开发期过长而长期占压大量资金的风险。-地块权属不清无法抵押，土地一级开发权也无法抵押；如果再没有政府担保，则开发商的融资难度极大。-8%的利润率对外部投资者没有太大吸引力，因而融资困难。34 中关村西区土地一级开发背景中关村西区土地一级开发背景n1999年6月5日，中央政府批准了北京市和科技部关于建设中关村科技园区的报告。在中关村科技园区核心区建立商务中心，又是全国高科技产业发展的迫切需要，于是中关村科技园区建设领导小组决定建立中关村科技园的中心商务区（中关村西区）。n中关村西区东起中关村大街，西至彩和坊路，北起北四环路，南到海淀镇南街，占地51.45、44公顷。n中关村西区主体用地功能以金融资讯、科技贸易、行政办公、科技会展为主，有商业、酒店、文化、康体、娱乐、大型绿地等配套公共服务设施。共划分为四个功能区，其中A、B、C区为综合科贸组团区，将建设科技贸易企业写字楼；D区为公共建筑区，设有金融中心区、会展中心区、酒店和大型公共设施；在公共区域安排公共绿地，面积达8公顷。n土地一级开发涉及城市总体规划、土地利用总体规划、市场综合规划、园林景观规划、地下空间开发规划、道路标识系统规划等诸多专业规划。因此，中关村西区土地一级开发前期的核心工作就是编制一个高水平、完善的规划体系。35 中关村西区土地一级开发在规划方面的创新中关村西区土地一级开发在规46、划方面的创新n统一规划，综合开发-中关村土地一级开发选择了统一规划、统一建设的综合开发方式。通过土地一级开发对城市基础设施进行综合建设，基本形成地市土地的水、电、燃气、通信、排水、集中供热、集中供冷等市政配套能力，以及道路交通网和环境景观。n地下空间综合开发-城市地下空间开发作为新型国土资源日益受到众多国家的重视，开发利用地下空间日益成为世界性发展趋势。中关村西区实现了“综合管廊+地下空间开发+地下环行车道”三位一体的地下空间开发。-综合管廊亦称“共同沟”，即把市政、电力、通信、燃气、上水、中水、排水、热力等各种管线集于一体，在城市道路的地下空间建造一个集约化的隧道或地下构筑物。-由于公共绿地47、位于整个西区的中心，因此地下空间开发首先在地下与综合管廊相连通，再通过综合管廊与四周各地块相连通；地下空间与建设中的地铁站相连，最后在地上通过各地面出入口与整个西区地面二层步行系统相连通，使整个中关村西区无论地上及地下，区内及区外均有机地形成一个整体。36 中关村西区土地一级开发在市场化运作方面的经验中关村西区土地一级开发在市场化运作方面的经验一、政府指定企业承担土地一级开发任务-1999年11月，经北京市政府批准，由八家国企发起设立“北京科技园建设股份有限公司”，注册资本16.3亿元，承担中关村西区、中关村软件园、中关村生命园、西二旗企业者家园的土地一级开发任务。-土地一级开发企业的主要职能48、是根据政府审定的规划和开发成本，组织土地一级开发的规划设计、项目筹资、征地拆迁、安置补偿、基础设施建设、环境景观建设、公公共共配配套套设设施施建建设设、对对开开发发区区域域公公共共物物业业的的管管理理，为二级开发商服务，协助政府通过招拍挂等方式对符合出让条件的熟地进行出让，实现土地一级开发的社会效益、环境效益和经济效益的高度统一。二、市场化融资-2000年6月，由北京市政府与国家开发银行签订了中关村科技园区建设金融合作协议。在此情况下，北科建与国家开发银行签订借款协议，贷款利率采取优惠基准利率，有两年宽限期，从第三年开始分期还款。每年还还可以获得由科技部、北京市财政局提供的贷款贴息。37 中关49、村西区土地一级开发在市场化运作方面的经验中关村西区土地一级开发在市场化运作方面的经验三、征地拆迁的市场化运作 区内有4300多户居民，160多家企事业单位。拆迁是政策性极强的工作，如果不顾及拆迁居民利益，不按政策法规办事，宣传疏导工作不到位，拆迁补偿不合理，极易引发社会矛盾。1.加强拆迁组织。-由海淀区政府、北京市国土房管局、中关村管委会和北科建组成了中关村西区拆迁工作领导小组。2.进行拆迁调查。-在拆迁之前，进行了详细的拆迁调查和入户调查；同时还进行了拆迁问卷调查，以确定居民对拆迁工作的要求、方法及补偿标准。3.制定补偿标准。-在摸清底数的基础上，结合北京市政府有关文件，通过专业机构评估，确50、定出拆迁安置标准，然后又对拆迁成本进行测算，准备拆迁资金。4.确定拆迁单位。-拆迁工作引入竞争机制，采取招标的方式委托拆迁公司进行拆迁。海淀区政府组织拆迁动员会，全过程聘请律师处理拆迁中产生的各种纠纷。38 中关村西区土地一级开发在市场化运作方面的经验中关村西区土地一级开发在市场化运作方面的经验四、科学、规范的项目管理体系1.通过公开招标确保项目建设品质。-土地一级开发在拆迁、规划设计、施工单位与监理单位选择等方面，坚持公开、公平、公正的原则，通过公开招标和中介机构的介入，使一级开发的各项工作有序进行，既保证质量，又控制了成本。2.完善项目管理体系-北科建成立了项目管理部，实行项目总监负责制，51、建立总监办公会和例会制度，统一部署项目进度计划、质量目标，并解决工程中需要协调的问题。-在技术管理上，每周召开一次设计协调会，解决相关技术问题。-明确项目管理部内部各部门职责，制定有关施工现场、队伍管理、安全文明施工等管理办法。3.打造学习型、专家型、创新型项目管理团队-通过公开招聘，建立了一支在企业经营管理、规划设计、开发建设、市场营销、金融法律、人力资源管理等领域具有丰富经验的专业技术人才队伍。39 中关村西区土地一级开发在市场化运作方面的经验中关村西区土地一级开发在市场化运作方面的经验五、土地招商市场化运作 中关村西区土地一级开发的目的是通过统一的基础设施建设，把土地开发成为“七通一平”52、的熟地，做好公共配套和园林景观，为高新技术企业和参与西区建设的二级开发商搭建投资和创业平台。1.确定土地出让价格。-一级开发完成后的土地地价由毛地价和土地一级开发成本构成。-毛地价：土地出让金、四源费和大市政费，作为政府土地收益-一级开发成本：征地和拆迁安置费、市政基础设施费、环境及配套设施建设费、前期规划设计费、财务成本、管理费等，由原北京市计委、市财政局、市国土管理局审核确认。2.通过公开招标进行土地出让-土地招标中借鉴香港、新加坡等地先进经验，编制了规范的招标文件；-请北京市公证处对招标全过程进行监督；-尝试实行投标担保和履约保函；-与银行签约为入驻企业提供土地按揭；-北科建向入驻企业提53、供基础设施建设承诺书，使土地招标过程与国际接轨。40 中关村西区土地一级开发在市场化运作方面的经验中关村西区土地一级开发在市场化运作方面的经验六、为二级开发商提供服务 北科建除了负责区域内市政基础设施、公共配套、环境景观等建设，还必须协调区域内各二级开发商的工程建设，充分发挥一二级开发的协同作用，加快开发区域整体建设速度，提高建设品质。1.规划设计服务-提供市政接口及结构接口图纸；-组织技术交底，书面下达各项设计要求及设计限制性条件；-协调前期相关手续的办理工作；2.施工组织管理服务-确定进场时间；-对二级开发商提供的施工方案和工程施工总平面布置进行审核-为二级开发商提供临水、临电接口位置；454、1 中关村西区土地一级开发在市场化运作方面的经验中关村西区土地一级开发在市场化运作方面的经验七、公共资源市场化经营 在一级开发过程中，北科建运用城市经营的理念，运用市场化手段组建了瑷玛斯、高科能源、城科第一太平物业等专业化公司，负责中关村西区公共物业的经营与管理。这些市场化运作的公司极大地提高了开发区域的品质，降低了二级开发商的成本，提高了区域管理与服务水平，完善了区域能源供应体系，提高了区域可持续发展的能力。1.瑷玛斯区域供冷-北京瑷玛斯区域供冷技术开发公司是北科建、中关村软件园发展有限公司与瑷玛斯（中国）有限公司共同投资注册的中外合作企业，主营业务是基于冰蓄冷技术的超低温区域供冷技术应用和55、运营服务，为建筑提供空调用冷水。2.高科能源集中供热-北京高科能源供应管理有限公司是北科建与北京热力集团合资成立的供热企业，主要经营供热服务及燃气、自来水供应。3.城科第一太平物业公司-北京城科第一太平物业管理服务有限公司是北科建、第一太平戴维斯（中国）有限公司、北京城建物业管理股份有限公司共同发起成立的中外合资企业，主要提供物业管理服务。42 中关村西区土地一级开发的盈利模式及启示中关村西区土地一级开发的盈利模式及启示n盈利模式-进行一级开发的回报-地下空间的出租-公共物业的经营和管理n启示-中关村西区的地下空间权属不清，但是在未来土地一级开发过程中形成的地下空间，其权属会趋于清晰。属于公共56、物业的，权属归有关政府部门，企业可以拥有使用权。属于商业面积的，则会随地块一同招标。那么，今后土地一级开发企业能否把地下空间开发作为盈利点，需要观察。-政府赋予了北科建开发区域公司物业的责任，因此北科建能够把公共物业的经营作为其盈利点之一。今后，如果政府不赋予一级开发企业相关职责，则公共物业的经营也不能构成其盈利点。如果需要赋予，则仍可能只给予国有股权占主导的企业。-很有可能，土地一级开发企业未来的盈利点仅剩下一级开发本身。43 上海市土地储备制度及储备机构上海市土地储备制度及储备机构n上海土地储备制度的出台背景-上海市土地供应中曾出现一些问题：多头供应、总量失控、方式不规范等。-2001年，57、上海市政府针对经营性用地的市场化供应，颁布了上海市土地使用权出让招标拍卖试行办法-2004年，上海市土地储备办法出台；同年10月，上海市土地储备办法实施细则出台，从土地储备管理、计划、投资关系和运作程序等方面，进一步明确制定土地储备操作性实施细则。这意味着建立起了明确的市区两级土地储备体系，由市市场主导型场主导型土地储备运作模式转变为政府主导型政府主导型的土地储备运作模式。n上海市土地储备机构-上海市土地储备办法规定：上海市土地储备中心是上海市政府设立的土地储备机构，在上海市区域范围内实施土地储备，负责储备地块的前期开发，承办储备地块按计划供应的前期准备工作。2002年，通过整合200多家政府58、地产企业组建上海地产（集团）有限公司，同时作为上海市土地储备中心，两块牌子、两个独立法人、一套班子管理运作。-各区（县）政府设立一个土地储备机构，在本区（县）域范围内实施土地储备。-经上海市政府批准，其他专门机构也可以在特定区域范围内实施土地储备。44 上海市城市规划在城市建设中起到引导和调控的作用上海市城市规划在城市建设中起到引导和调控的作用城市规划纲要城市总体规划控制性编制单元规划控制性详细规划土地利用总体规划城市发展的总体战略目标、发展结构、发展重点和发展策略确定中心城建设和开发强度分区，合理分解人口总量与建设总量中心城区分区规划结合行政单元、市政社会服务设施网络，合理划分规划单元对编制59、单元内的使用强度、空间环境、市政基础设施、公共服务设施等做出具体的控制性规定，为建设项目提供管理依据协调土地利用年度计划 45 上海市土地储备运作模式上海市土地储备运作模式n上海市土地储备运作机制-政府主导、市场运作、市区联手、分责共享n储备范围-分为存量土地、增量土地和滩涂资源。-存量土地是按需储备，主要配合上海市功能布局的调整，以土地储备方式推进旧区改造-郊区增量是联合储备，是土地储备的重点-滩涂资源是由上海市土地储备中心作为唯一的资源管理代表，实行垄断储备，封闭运行n土地储备操作层次与阶段-第一层次：由市土地储备中心同区政府或区属机构建立土地储备战略合作关系，制定土地储备计划，联手合作控60、制土地资源；-第二层次：由市、区土地储备机构建立业务合作关系；-第三层次：由市、区土地储备机构共同组建市场化运作的项目实体；-第四层次：运作的项目实体将完成土地的一级开发，根据土地供应计划有序供应。46 上海市土地运作流程上海市土地运作流程土地征购土地征购土地储备土地储备土地出让土地出让土地储备机构采用对农村集体土地征用，对城市存量土地依法收回、收购，以及滩途围垦等方式将土地集中起来。征用是指将列入城市发展规划的农村集体土地转为国有土地；收回是指针对闲置逾期未开发土地的使用权；收购主要从原国有土地使用者手中购回土地使用权；围垦主要是指滩涂圈围成陆。对征收的土地实施征地补偿安置、房屋拆迁补偿安置61、，通过拆迁、平整或者必要的基础性建设等予以储备，形成可供出让和出租的熟地。上海市对熟地的界定是储备土地出让后，土地的受让者可以直接在该地块上进行项目开发，“三通一平”（通水、通电、通路和场地平整）即可土地储备机构根据城市发展需要和土地市场需求制定土地供应计划，有计划、有步骤地向市场供应储备土地，同时为了提高土地市场的公开性和透明度，定期向社会公布土地储备信息。土地出让工作，由上海市房地资源管理局统一管理，区县土地管理部门组织实施，各级土地储备机构配合做好出让的前期准备工作。47 上海市土地储备融资上海市土地储备融资n当前上海土地储备机构的融资方式有四种：1.政府财政拨款-土地储备机构成立之初，62、政府以财政拨款方式投入部分启动资金，数量不多。2.商业银行贷款-通过土地抵押贷款、信用贷款、担保贷款等方式向商业银行融资，目前上海地产集团取得的授信额度有600多亿元。3.出让金借用-将市区所分土地出让金（约占出让收入的10%）作为短期借贷提供地产集团使用，财政部门进行监管。4.土地储备运作积累资金、部分增值收益留存等。-土地储备专项资金是指储备地块出让所得的价款在扣除土地出让金、土地储备的成本开支和管理费后的余额部分。48 上海黄浦江两岸土地一级开发的背景上海黄浦江两岸土地一级开发的背景n上海因港而兴。一百多年来，黄浦江沿岸地区作为城市的工业基地、能源基地及集散中心，是城市重要的发展轴线。近63、年来，随着城市产业结构调整和交通运输方式的改变，该地区在上海城市生活中的经济地位逐步衰退。n2000年，上海市委、市政府决定综合开发黄浦江两岸，通过对两岸用地、环境、岸线的梳理整治，打造具有上海特色的滨水景观，提升滨水地区的环境品质和经济价值，并进一步增强上海市作为国际化大都市的综合竞争力。n2002年初上海市政府成立了黄浦江两岸开发工作领导小组，市领导亲自担任组长。领导小组下设办公室（简称“市浦江办”），作为日常办事机构，负责落实领导小组的有关决定，对黄浦江两岸的开发工作进行管理、调控和监督。n政府投资成立了上上海海市市申申江江两两岸岸开开发发建建设设投投资资有有限限公公司司，注册资金40.64、5亿元，主要负责核心区内22.6平方公里沿江土地一级开发，以及代表市政府开展公公益益性性项项目目建设。同时，公司也是协调两岸开发的机构，也代行行政职能，属于“一套班子、两块牌子”。49 上海黄浦江两岸土地一级开发在规划方面的创新与管理上海黄浦江两岸土地一级开发在规划方面的创新与管理n规划创新与编制1.黄浦江两岸开发的规划工作充分借鉴世界上许多著名城市的滨水区改造和功能重建的经验。上海市面向国际征集方案，共20多家境外设计机构报名参加，最终美国SASAKI公司、澳大利亚COX设计集团、美国SOM公司3家设计单位入选。上海的规划部门以SOM方案为基础，吸收另外两个方案的优点，形成了优化方案。2.两65、岸核心区的控制性详细规划，由上海市城市规划管理局会同市浦江办组织编制，由上海市政府审批；两岸协调区的控制性详细规划，由所在区政府负责组织编制，由上海市规划局审批。n规划调整与控制1.两岸规划一经批准，任何单位和个人不得任意调整和修改。确需改变规划的，由原组织编制单位会同浦江办提出修改方案，报原审批机关批准后予以公布。2.2.不符合规划的项目不予审批。不符合规划的项目不予审批。3.3.控控制制性性详详细细规规划划、修修建建性性详详细细规规划划未未被被批批准准的的，有有关关管管理理部部门门不不能能批批准准新新建建、改改建建、扩扩建项目。建项目。50 上海黄浦江两岸土地一级开发的经验上海黄浦江两岸土66、地一级开发的经验n土地调查和评级-由市房地资源局会同相关区房地管理部门，对两岸的土地利用情况进行调查，及时制订或调整开发范围内土地的等级和基准地价。n土地前期开发-包括收回土地使用权地块上的房屋拆迁和公共基础设施建设。-土土地地开开发发机机构构在在土土地地出出让让之之前前，可可取取得得成成片片土土地地使使用用权权，暂暂缓缓交交纳纳土土地地出出让让金金。在具备建设条件后，由市、区房地资源局代表政府收回土地使用权，并按现行办法将土地使用权出让给项目建设单位。n房屋拆迁安置-房屋使用性质为居住的，按照上海市城市房屋拆迁管理实施细则给予补偿；为非居住的，由上海市房地资源局会同浦江办提出方案，报市政府批67、准后执行。n公共基础设施和公共环境建设-公共基础设施建成后，按市、区分工或属地管理原则，由有关单位或者所在区负责管理。n土地出让金使用-主要用于两岸的公共基础设施和公益性开发项目建设。主要用于两岸的公共基础设施和公益性开发项目建设。51 上海市土地储备与开发模式的启示上海市土地储备与开发模式的启示n上海市的土地储备与开发，完全由政府主导，组建的上海市地产集团完全按照政府的计划行事，兼具“土地储备中心”和“土地一级开发主体”两种角色。n上海市政府为上海市地产集团提供巨大的融资支持：-财务拨款-在向金融机构贷款时，提供担保-土地出让金收入部分返还，用于土地的滚动开发-此外，上海市也正在考虑土地资产68、证券化、土地开发信托、土地权益置换等n这种完全由政府主导、指定机构实施的一级开发模式，增强了政府对土地一级市场的调控力度，完善了土地供应方式，确保了政府对土地增值收益的控制。但是，另一方面，这个庞大的国企是否具备较高的效率和较高的专业技术水准，以及专项开发资金的统一管理，是值得研究的问题。52 目录目录n国内外城市发展经验借鉴n国内土地储备及开发模式n国内土地一级开发权获取方式n国内土地一级开发融资模式n土地一级开发盈利模式与风险规避n国内土地一级开发的发展趋势n关于未来发展方向的探讨 53 土地一级开发中涉及的权属关系土地一级开发中涉及的权属关系土土地地权权属属关关系系土地所有权土地所有权土69、地使用权土地使用权土地一级开发权土地一级开发权是土地所有人对其拥有的土地依法享有的占有、占有、使用、收益和处分使用、收益和处分的权利。我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和集体所有制。是指民事主体在法律允许的范围内对国有土地或集体土地占有、使用和收益占有、使用和收益的权利。土地一级开发实施单位依照法定程序，对特定土地实施征收、拆迁、规划设计、市政基础设施建设、公共服务设施建设、管理、服务的权利。应该是土地使用权衍生出的一项权能，是一种特殊的受限土地使用权。目前尚无定论。上海市给予上海市地产集团暂时的成片土地使用权，有利于融资；仅是土地一级开发权，难以获得抵押贷款。即使开发企业通过一级开发70、权权属证明抵押而获得信贷支持，本质上也是通过政府担保而获得贷款。54 土地一级开发中权利主体与权属关系土地一级开发中权利主体与权属关系政府一级开发主体二级开发单位土地所有权土地一级开发权（受限土地使用权）土地使用权熟地出让生地出让协助服务收回权利主体权属 55 获取土地一级开发权的方式：招标委托获取土地一级开发权的方式：招标委托n除市政府确定的重大项目和利用自有国有土地使用权实施土地一级开发之外，其他土地一级开发项目通过公开招标方式确定项目承担主体。n土地一级开发项目的招标委托，是指政府土地储备机构对列入年度土地储备开发计划的特定土地一级开发项目，通过公开招标确定土地一级开发实施主体的行为。投71、标和评标是两大关键环节。n投标人在取得招标文件后，应组织进行项目可行性分析，勘察土地，测算投标报价，编制征地、拆迁和市政基础设施的组织和实施方案等投标文件。n关于评标标准和方法，一般情况下，要求合理维护被征地单位和被拆迁人合理利益，有利于控制土地一级开发成本，有利于尽快完成项目建设，有利于实现政府规划目标。n对于土地一级开发企业而言，要提高中标成功率，在资源能力方面要注重以下几点：-融资方案：需要开发企业进行融资创新-征地、拆迁的组织和实施方案：需要开发企业具备强烈的社会责任感和相关经验-市政基础设施建设的实施方案：需要开发企业具备整合社会资源，进行高水平规划设计的能力-报价：要求开发商认真、72、细致的测算，控制在一个合理的范围内即可 56 北京市关于招标评标因素构成北京市关于招标评标因素构成一、评标因素及比重n从土地一级开发项目实施进度以及项目实施的可行性来考虑，将评标因素按照投标人的综合实力、土地一级开发利润报价、资金筹措方案、项目拟定的实施方案、一级开发进度计划表、财务方案以及综合印象等七个方面来考虑。具体评标因素的参照比重按下表所示：编号评分内容所占分值1评估和比较投标人的综合实力 分2土地一级开发利润率报价 分3资金筹措方案 分4项目拟定的实施方案 分5一级开发进度计划表 分6财务方案 分7专家的综合印象 分 57 北京市关于招标评标因素构成北京市关于招标评标因素构成 二、评73、标方法n采用评分方法进行评标，分两个阶段进行，采用100分制（满分为100分）。第一阶段：评估和比较投标人的综合实力（20 分）。包括资资质质、资格情况、经经济济能能力力（资金证明、财务状况等）、同类项目开开发发业业绩绩和其他情况（如是否存在拖欠土地出让金行为及其他违法违纪行为）等。第二阶段：对一级开发具体实施方案等综合因素进行评估和比较。1、土地一级开发利润率报价-低于 6或高于 为无效标书，报价为 的得基本分 分，以资金回报率 为基数，每减少 为一档，每档加 分，为最高分 分，最低报价不得低于。2、资金筹措方案-主要评判投标人自有资金与自行贷款、政府筹资之间的比例关系，主要考察企业资金筹措74、能力及其贷款来源可行性、合理性；其中对于拟通过自行贷款形式筹集资金的，投标人应在投标书中同时提供银行的贷款意向函等证明材料。58 北京市关于招标评标因素构成北京市关于招标评标因素构成3、拟定的项目一级开发实施方案-一级开发实施方案包括土地征收方案、地上物拆除、渣土清运、围墙施工、场地平整、市政接用等具体内容，是招标人对投标人评价最核心的内容和最关键的部位，实施方案直接决定中标人以后一级开发的成败，所以设置比重比较大，占40%。该部分主要是对投标方所拟定方案的合理性、可行性以及具体措施进行综合评价。4、一级开发进度计划表-对投标方拟定的时间进度安排、周期长短以及据之实施的可行性、可操作性和合理性75、进行逐项评价。5、财务方案-依据投标人的投标报价、报价汇总情况和分项方案报价情况，以及投标人编写的财务报告，综合评判其投标报价及各分项费用测算是否科学、合理，是否符合实际情况。6、综合印象-由评委对投标材料的整体性、完整性、专业性、科学性、合理性，以及对投标人的印象、表现做综合评价。59 获取土地一级开发权的方式：授权委托获取土地一级开发权的方式：授权委托n就北京市而言，市市政政府府确确定定的的重重大大项项目目和和利利用用自自有有国国有有土土地地使使用用权权实实施施土土地地一一级级开开发发的的项目项目，主要通过授权方式确定项目承担主体。n授权委托就是在项目所在区政府规划分局组织办理项目用地控制76、性详细规划批复后，区县政府提出土地一级开发主体授权申请，经市国土局批复后，企业获得土地一级开发权。n委托招标的特点是政府与企业全程性的协同运作。其中，项目前期工作至关重要。-项目控制性详细规划一般由区县规划分局委托有资质的规划设计单位设计，部分项目由拟进行一级开发主体委托设计并承担相应费用。-开发企业可以在充分调研的基础上，主动向地方政府表示项目开发意向，并对项目的规划目标、成本和进度控制、开发利润等进行沟通和协商。-地方政府在授予土地一级开发权后，会同获得一级开发的土地开发主体制订项目开发实施方案，向政府土地行政主管部门提出项目建设和授权委托的申请。n对于土地一级开发企业而言，想要通过授权委77、托来取得一级开发权，需要具备如下资源或能力：-自已拥有可供开发的国有土地；-与当地区县政府有良好的合作关系；-较强的与政府相关部门的公关协调能力。60 取得一级开发权的方式：收购取得一级开发权的方式：收购n收购方式就是购买已经取得一级开发项目的企业。n北京市土地一级开发项目招标投标暂行办法第36条规定：中标人不得擅自将其承担的土地一级开发中标项目整体向他人转让，也不得将其土地一级开发中标项目进行肢解后转包。因此，必须以原有公司的名字继续做下去，只能买这个公司。n比较妥善的操作方式是给原有公司的股东一定的补偿，让其退出，把公司的法人股东进行更换即可。这样就取得了土地一级开发资格。61 目录目录n78、国内外城市发展经验借鉴n国内土地储备及开发模式n国内土地一级开发权获取方式n国内土地一级开发融资模式n土地一级开发盈利模式与风险规避n国内土地一级开发的发展趋势n关于未来发展方向的探讨 62 土地一级开发融资需求土地一级开发融资需求n土地一级开发是资金密集型行业，征地补偿、房屋拆迁、土地平整、基础设施配套等，都需要投入大量资金，而且资金需求量主要集中在征用土地和房屋拆迁等前期。n当开发完成的土地不能马上投入市场或者一时转让不出去时，土地就会产生持有成本，积压资金，降低资金流动性。储备机构要继续“吸进”土地，开发企业要实现资金周转，从而形成进一步融资需求。资金是土地一级开发的瓶颈和成功的关键因素79、之一。序号项目中关村西区中关村软件园中关村生命园西二旗居住区平均占比1征地拆迁64%72%53%65%63.5%2市政建设21%16%16%18%17.8%3期间费用及税金15%12%31%17%18.7%4合计100%100%100%100%100%北京科技园土地一级开发部分项目总投资结构表北京科技园土地一级开发部分项目总投资结构表 63 土地一级开发融资：模式一土地一级开发融资：模式一n土地储备机构直接安排融资，并承担融资安排中的责任和义务。1.土地储备机构与金融机构签订借款合同，并承担相应的责任和义务；2.金融机构将资金拨付给一级开发主体，由一级开发主体使用该笔资金进行土地一级开发；3.80、土地开发完成后，通过招拍挂方式将熟地转让给二级开发企业；二级开企业企业将土地出让款一部分支付给一级开发主体，用于弥补一级开发主体的开发成本及额定收益；4.一级开发主体将借款偿还给金融机构，并支付利息，从而解除储备机构的责任。土地储备机构一级开发主体二级开发企业金融机构模式一模式一n问题：1.土地储备机构以城市开发与基础设施建设的名义向金融机构申请资金支持，本质上是以政府信用为依托的，存在制度上、法规上和实际能力上的障碍；2.二级开发企业直接向一级开发主体支付开发费用，常发生拖欠现象。借款合同 64 土地一级开发融资：模式一修正土地一级开发融资：模式一修正n土地储备机构直接安排融资，并承担融资安81、排中的责任和义务。1.土地储备机构与金融机构签订借款合同，并承担相应的责任和义务；2.金融机构将资金拨付给土地储备机构；土地储备机构通过招标方式选择一级开发主体，再将资金拨付给一级开发主体进行土地一级开发；3.土地开发完成后，通过招拍挂方式将熟地转让给二级开发企业；二级开企业企业将土地出让款一部分支付给土地储备机构；4.土地储备机构将借款偿还给金融机构，并支付利息。n优点与问题：1.与相关法规保持一致，解决了二级开发企业对一级开发主体的资金拖欠问题；2.但是，融资能力仍然受到较大制约。土地储备机构一级开发主体二级开发企业金融机构模式一修正模式一修正借款合同 65 土地一级开发融资：模式二土地一82、级开发融资：模式二n一级开发主体直接融资，而由土地储备机构本身或者委托其他担保机构承担担保责任。1.一级开发主体与金融机构签订借款合同，并承担相应的责任和义务；2.由土地储备机构或者由其委托的担保机构提供担保；3.金融机构将资金拨付给一级开发主体，由一级开发主体使用该笔资金进行土地一级开发；4.土地开发完成后，通过招拍挂方式将熟地转让给二级开发企业；二级开企业企业将土地出让款一部分支付给一级开发主体，用于弥补一级开发主体的开发成本及额定收益；5.一级开发主体将借款偿还给金融机构，并支付利息。土地储备机构一级开发主体二级开发企业金融机构模式二模式二n问题：1.土地储备机构提供担保仍是以政府信用为83、依托的，融资能力受到制约；同时土地储备机构要承担担保费用和风险；2.二级开发企业直接向一级开发主体支付开发费用，常发生拖欠现象。借款担保 66 土地一级开发融资：模式二修正土地一级开发融资：模式二修正1.一级开发主体与金融机构签订借款合同，并承担相应的责任和义务；2.由土地储备机构或者由其委托的担保机构提供担保；3.金融机构将资金拨付给一级开发主体，由一级开发主体使用该笔资金进行土地一级开发；4.土地开发完成后，通过招拍挂方式将熟地转让给二级开发企业；二级开企业企业将土地出让款一部分支付给土地储备机构；5.再由土地储备机构支付给一级开发主体，用于弥补一级开发主体的开发成本及额定收益；6.一级开84、发主体将借款偿还给金融机构，并支付利息。土地储备机构一级开发主体二级开发企业金融机构模式二修正模式二修正n优点与问题：1.仅是解决了二级开发企业对一级开发主体的资金拖欠问题；2.并未解决金融机构承担风险和融资能力受到较大制约等问题。借款担保 67 土地一级开发融资：模式三土地一级开发融资：模式三n一级开发主体直接融资，并承担融资安排中的责任和义务。1.一级开发主体以自有资产抵押或信誉担保，与金融机构签订借款合同，并承担相应的责任和义务；2.金融机构将资金拨付给一级开发主体，由一级开发主体使用该笔资金进行土地一级开发；3.土地开发完成后，通过招拍挂方式将熟地转让给二级开发企业；二级开企业企业将土85、地出让款一部分支付给一级开发主体，用于弥补一级开发主体的开发成本及额定收益；4.一级开发主体将借款偿还给金融机构，并支付利息。土地储备机构一级开发主体二级开发企业金融机构模式三模式三n问题：1.大大增加了开发企业的融资难度，抬高了进入一级土地开发的门槛。2.二级开发企业直接向一级开发主体支付开发费用，常发生拖欠现象。（可以采取“模式二修正”的方式来解决）68 土地一级开发融资：模式四土地一级开发融资：模式四n一级开发主体为完成土地一级开发项目，专门成立项目公司，由项目公司直接进行融资，由一级开发主体提供担保责任。1.项目公司与金融机构签订借款合同，并承担相应的责任和义务；由项目公司投资人为项目86、公司融资提供担保；2.金融机构将资金拨付给项目公司，由项目公司使用该笔资金进行土地一级开发；3.土地开发完成后，通过招拍挂方式将熟地转让给二级开发企业；二级开企业企业将土地出让款一部分支付给项目公司，用于弥补一级开发主体的开发成本及额定收益；4.项目公司将借款偿还给金融机构，并支付利息。土地储备机构项目公司二级开发企业金融机构模式四模式四n优点与问题：1.几家企业可以联合组建项目公司，通过投标获得土地一级开发权，并扩大项目公司的融资平台。2.二级开发企业直接向一级开发主体支付开发费用，常发生拖欠现象。（可以采取“模式二修正”的方式来解决）一级开发主体 69 土地一级开发融资渠道土地一级开发融资87、渠道融资方式现状（在全部资金来源中的比重）趋势（在全部资金来源中的比重）财政拨款比重很小增长空间有限银行贷款比重很大有所减小吸收直接投资占有一定比重增长空间有限发行股票比重很小增长空间有限发行债券增长空间较大商业信用占有一定比重有所减少基金、信托等比重很小增长空间很大地方政府债券尚未立法，专门为土地一级开发而发行的债券在国内也未出现；开发单位如果是股份有限公司，可以发行公司债券。商业信用主要是施工单位垫资和预收款，随着央行121号文件实施，未来增长空间有限。注：70 房地产信托模式：贷款型信托房地产信托模式：贷款型信托n信托投资公司作为受托人，接受市场中的不特定投资者（作为委托人）的委托，以信88、托合同的形式将资金集合起来。然后通过一个信托贷款的模式贷给开发商，开发商于信托计划期限届满，将资金偿还给信托公司。而信托公司于固定时点向投资者支付信托收益，并于期限届满之时将最后一期信托收益和本金偿还投资者。n贷款型信托期限相对较短，对资金及收益安全性要求较高。n监管部门要求信托公司对此类信托计划参照商业银行的贷款标准执行。委托人信托公司开发商担保人 71 房地产信托模式：股权型信托房地产信托模式：股权型信托n信托投资公司作为受托人，接受市场中的不特定投资者（作为委托人）的委托，以信托合同的形式将资金集合起来。然后，收购开发商的部分股权，从而获得了开发商的部分所有者权益，并以到期转让股权作为保89、证，将资金投入到相关项目中。信托计划期限届满，由开发商的股东按照事先约定，对信托公司持有的股份溢价回购。n信托计划除采用股权溢价回购的规定外，还要求有相应的担保措施，例如其它股东的全部股权质押。n作为一种阶段性持有的股份，在信托期限结束后，有两种退出方式：一是开发商或其它股东回购；二是拍卖。信托公司拥有开发商股权，具有优先股性质，每年的回报率在信托协议中是固定的，它不参与超额利润的分成。n股权型信托模式满足了前期融资需求，增加了开发商的自有资金，帮助其达到商业银行的融资标准，提高其信用等级；同时，又解决了开发商对丧失项目控制权的担忧。委托人信托公司开发商担保人股权 72 房地产信托模式：权益型90、信托房地产信托模式：权益型信托n又称股权投资型信托、交易型信托。这种信托是通过发行信托计划，募集信托资金，以股权的形式投资房地产，成为开发商的股东或者房地产项目的所有者之一，直接参与房地产企业的经营管理或房地产项目的运营。n特别之处在于，双方还要签订一定年限的租约。租约约定，用信托资金购买房地产的物业，将此房地产物业出租给相关承租人，信托公司根据股权比例分享经营收益，扣除一定的管理费用后，作为信托收益回报给投资人。委托人信托公司开发商承租人股权收益 73 土地一级开发主体解决融资问题的基本办法土地一级开发主体解决融资问题的基本办法n近期，最大的融资渠道仍是银行贷款，关键是需要取得政府支持。-根91、据2004 年中国房地产金融报告，对土地储备机构发放的土地储备贷款必须以其收购的土地做抵押，抵押贷款额度不得超过所收购土地评估价值的 70%，贷款期限最长不超过两年。-因此，需要一级开发主体取得政府的信任，由政府以其土地储备进行抵押担保（如北京市中关村科技园）；或者由政府给予暂时的土地使用权（如上海市），以此来取得大量的银行贷款。n政府也将进行融资创新，对资金进行封闭运作，控制资金流向和开发周期。-北京市土地整理储备中心副主任王兵：北京市即将建立政府（土地储备机构）、银行、企业三方协作，管理三位一体，资金封闭运作的土地一级开发融资模式。-北京市国土资源局局长安家盛：市国土局正在考虑对经授权或招92、投标取得土地一级开发资格、并部分承担市政府重点项目和重点地区土地一级开发的企业，提供资金，实行账户监管、封闭运行的融资办法。n通过信托方式，撬动大资本。-通过股权型信托，提高资信等级，达到商业银行关于35%自有资金要求。74 目录目录n国内外城市发展经验借鉴n国内土地储备及开发模式n国内土地一级开发权获取方式n国内土地一级开发融资模式n土地一级开发盈利模式与风险规避n国内土地一级开发的发展趋势n关于未来发展方向的探讨 75 土地一级开发盈利模式土地一级开发盈利模式盈盈利利模模式式从一级开发本身获利分享土地增值收益持有部分公共建筑为二级拿地铺垫1234通过严格控制各阶段成本费用获利通过控制成本和93、开发创新获利通过持有优质物业、提供公共服务而获利通过二级房产开发而获利 76 盈利模式盈利模式1 1：从一级土地开发本身获利：从一级土地开发本身获利n在北京市现行的土地一级开发模式下，既不分享土地增值收益，又限定基准价。2006年12月27号北京市土地整理储备中心出台了北北京京市市土土地地一一级级开开发发项项目目实实施施方方案案审审批批表表，列清所有费用明细，预测未来虚增成本的空间，会越来越小。因此，北京的土地一级开发商通过一级土地开发本身获利的关键，就在于严格控制住各项成本费用。n比重最大、控制难度最大的成本费用就在于征地拆迁费用，虽然市政府有相关标准和规定，但在实际执行中有难度。这就要求开94、发商具备较强的与当地政府、居民、企事业单位进行沟通、协调的能力，在转居安置等方面妥善解决当地政府和农民的后顾之忧，同时能够最大限度地降低成本，实现多赢局面。n整体成本费用的控制在于系统周密的安排。对于大面积的土地一级开发，需要分批次地批地、征地、拆迁，严格整合各步骤的节奏。例如，先盖转居房，原居民再搬迁，企业再征地拆迁，再安置劳动力，资金安排则贯穿始终。通过各步骤的无缝衔接，使企业的人员效率、资金效率达到最高，政府和农民的满意度达到最高。n目前北京市土地储备中心已经出台土地一级开发项目实施方案审批表，成本结构透明化，开发商的盈利能力就表现在其对成本的控制能力。77 盈利模式盈利模式2 2：分享95、土地增值收益：分享土地增值收益n在某些城市，采取了在政府、开发商和原使用者等各个主体之间按一定比例分享增值收益的机制。在此情况下，开发商可以通过创新性的开发活动，最大限度地提升土地价值，从而获得最大利益。n在土地一级开发中，能够尽快实现土地增值的措施有：-投资环境景观。例如，改造旧河道，变废为宝；加强景观和园林的规划建设，美化环境。本质是通过提高生态效益来实现经济效益。-投资公共配套设施。例如，配套制冷及热力供应，地下综合商城、停车场，等等。本质是通过提高社会效益来实现经济效益。-第一期出让引入品牌商业设施或酒店，带动周边地块升值。实现一级和二级开发互动。n实现该盈利模式的前提在于当地政府的分96、享机制、一级开发中的授权范围，以及分批出让计划的安排。78 盈利模式盈利模式3 3：持有部分公共建筑：持有部分公共建筑n北京在前些年的土地一级开发，授权土地一级开发主体（如北科建）可以投资公共配套 设施，则开发商可以通过提供公共配套服务而获得长期现金流。n该盈利模式的本质是政府允许土地一级开发主体进行部分配套的二级开发建设，取决于同政府的沟通和协调。与当地政府投资的企业共同投资公共配套设施，会有利于促成此事。n该盈利模式对开发商而言，最大的挑战在于对公共配套设施的投资决策，以及后期的运营管理能力。79 盈利模式盈利模式4 4：为二级拿地铺垫：为二级拿地铺垫n土地一级开发主体通过与政府协商，出于97、主观意愿或客观原因，总是能够创造一些条件让一级开发商取得部分二级开发项目。n该盈利模式的前提，是政府愿意让一级开发商取得一部分二级开发权，政府公关是关键。n在此情况下，要求一级开发商具有卓越的二级开发能力，通过二级开发弥补一级开发收益的不足，实现一级开发和二级开发互动。80 土地一级开发的风险与规避土地一级开发的风险与规避土地一级开发要面对三大类客户：政府、原使用者、二级开发商土地一级开发涉及到征地、拆迁、转居、安置、市政基础设施建设等工作，非市场因素很多资金需求量大各环节间的接口多资金短缺风险成本失控风险进度失控风险土地难以出让风险政府换届风险周密计划、系统安排，整合好各个步骤；协调政府给予98、贷款担保，或者给予暂时土地使用权；按法规办事，与当地城市规划和土地储备计划相吻合，手续齐全；建立职业化的征地、拆迁团队。特点特点风险风险防范措施防范措施 81 目录目录n国内外城市发展经验借鉴n国内土地储备及开发模式n国内土地一级开发权获取方式n国内土地一级开发融资模式n土地一级开发盈利模式与风险规避n国内土地一级开发的发展趋势n关于未来发展方向的探讨 82 基于历史经验和产业政策来判断土地一级开发的发展趋势基于历史经验和产业政策来判断土地一级开发的发展趋势政策导向政策导向政策导向政策导向1历史经验历史经验历史经验历史经验2从中央政府对土地管理和房地产开发认识的转变，以及国家在土地管理、房地产99、开发等方面政策演变轨迹，可以判断出土地一级开发和房地产开发的发展趋势，这是根本性的，是我们进行战略决策的主要依据。对于国外土地管理和房地产开发经验，由于历史条件和国情截然不同，只能是借鉴，但从中也可以看出政府对于土地管理、城市发展的主导意图，以及对房地产开发调控意图；对于国内土地一级开发模式，基本都是特例，不具备普遍性，很多盈利手段都是操作层面的，而不能上升到战略层面。83 中央对土地管理和房地产开发的认识已经上升到基本国策层面中央对土地管理和房地产开发的认识已经上升到基本国策层面n中国是人口大国，而且耕地和人口主要集团在东北、东部和南部的狭长地带，可利用土地资源极其稀缺，这使中国的土地管理政100、策和城市发展政策更接近于新加坡、韩国和日本。n对于房地产行业，中央的根本意图是引导、规范行业的健康发展，从而促进城市化进程，带动国民经济持续、快速发展，并且有利于建设和谐社会。n城市发展和房地产开发关系到国计民生，特别是住宅开发直接关系到民生，影响到社会的和谐与稳定。因此，政府必然从源头开始，在城市发展、土地开发储备、土地供应、保障性住宅开发等整个发展链条中，起到主导或调控作用，这本来就是政府的责任。n在前些年出现的混乱局面，只是因为政府的执政能力和财力尚没有达到相应水准。但是，现在各地基本都成立了土地整理储备机构，来负责土地收购、整理开发与出让。n政府只有控制了土地储备，才能控制土地供应，进101、而才能对房地产开发市场施加影响。也就是通过控制供应量、供应时机和招标条件，来对房地产市场进行宏观调控。从这个角度讲，土地一级开发和二级开发相分离，是未来发展的必然；一二级联动开发模式可能持续不会太久。84 基本国策首先表现在长期坚持推行基本国策首先表现在长期坚持推行“招拍挂招拍挂”出让方式上出让方式上n从土地出让政策的演进可以看出，政府决心从源头抓起，主导土地使用权交易，并建立向公开、公正、公平的交易机制。1999年1月，国土资源部发布关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使用权的通知（国土资发1999第30号文），政策出台的背景是经营性房地产开发用地的出让仍主要以协议方式进行，不利于建设公开、公102、平、公正的土地市场，不利于国有土地资产价值的实现，也不利于集约用地、节省土地资源。2002年，国土资源部又发布了招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定，但执行效果仍然较差。2003年发布关于印发关于开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作方案的通知。2004年元旦，国土资源部与监察部联合发文关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知（国土资发200471号），开始坚定地推行“招拍挂”。历时5年，“招拍挂”方式才基本得以在全国推行。这也彰显了中央打击“暗箱”操作、建立透明土地市场的决心！85 第二体现在对坚决保护被征地农民的利益方面第二体现在对坚决保护被征地农民的103、利益方面n从征地补偿安置政策的演进可以看出，政府把征地补偿安置提高到社会稳定层面来考虑。-2002年，国土地资源部发布关于切实维护被征地农民合法权益的通知（国土资发2002225号），政策出台背景是一些地方征地工作存在补偿低、费用不到位、安置不落实等问题，损害了被征地农民的利益。-2004年11月，国务院发布关于深化改革严格土地管理的决定，其中强调“完善征地补偿和安置制度”。10天后，国土资源部发布“关于印发关于完善征地补偿安置制度的指导意见的通知”，进一步明确了征地补偿标准、被征地农民安置途径、征地工作程序和征地实施监管办法。随后，各地陆续出台关于征地补偿安置的具体办法。-2004年5月，北104、京市政府早于中央就发布了北京市建设征地补偿安置办法（政府令148号），更加详细规定了征地补偿、人员安置、就业促进、社会保险等具体标准与办法，并且明确了相关法律责任。-2006年4月，国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知（国办发29号）。-在保障农民合法权益的时候，也意味着需要大幅度提高征地补偿安置费用。86 第三体现在通过土地、信贷、税收等政策对房地产市场的调控方面第三体现在通过土地、信贷、税收等政策对房地产市场的调控方面n2005年3月26日，国务院办公厅发布关于切实稳定住房价格的通知；2005年5月26日中国七部门关于做好稳定住房价格工作的意见；105、2006年5月24日（国办发37号）国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知。n此后，相关配套政策陆续出台。涵盖征收个人住房转让所得税、公布土地开发与利用情况、调整公积金贷款额度与利率、规范外资准入等政策。n总之，政府通过对“地根”、“银根”、税收等调控杠杆，对房地产市场供应和需求进行双向调节，从而稳定房价。市场供给市场供给市场供给市场供给市场需求市场需求市场需求市场需求土地供应信贷税收户型限制 87 借鉴国内外历史经验，有些反映了政府的主导意愿，有些则只是特定历史借鉴国内外历史经验，有些反映了政府的主导意愿，有些则只是特定历史条件下的产物，不具备推广性条件下的产106、物，不具备推广性n对于旧城改造，海外经验基本都是由政府或是政府指定的法定机构来负责。背后原因可能在于旧城改造过程中征收拆迁安置的难度大，成本高，对社会影响大，由政府主导更有利于城市更新与发展。n在新加坡和韩国等岛国，寸土寸金的情况下，由政府机构负责工业园区的开发。n在国内，土地一级开发在各地产生了不同的开发模式，土地一级开发主体通过与当地政府协商，创造多种盈利模式。例如，在一级开发时，进行部分二级开发；与政府分享土地增值收益；投资公用服务设施，进行长期持有经营；通过政府支持，直接拿到二级开发权等。这些操作手段基本都视与政府的协商情况而定，并不具备广泛推广的可行性。88 中国土地储备和一级开发的107、发展趋势中国土地储备和一级开发的发展趋势n长期看来，由企业主导的一二级联动开发模式，逐步向政府主导的一二级独立开发的模式转变。-企业和政府在城市土地开发中追求的目标和市场行为不同。前者主要关注短期经济效益，既有提高土地利用集约程度的动因，又有囤积居奇、待价而沽、倒手炒作的动因，因此，企业主导城市开发会带来城市无序发展的后果。后者则关注经济效益、社会效益和生态效益的统一，追求城市高质量、可持续发展。因此，必须由政府主导土地储备与开发，从源头上加强对房地产市场的控制权和对土地增值收益的索取权。-目前，在北京、上海、杭州、广州等城市，开始以政府为主导，进行土地储备和有计划供应，加强政府对土地市场的调108、控力度。n由全程实施（例如上海、杭州），向“抓两头，放中间”（例如北京）转变。-未来政府土地储备机构虽然会承担一些政府的重点工程、重点项目，一些专项收购，以及旧城改造等“难啃的骨头”，但是定位就是做好管理工作，而不是自己大量地去投资去实施。-一般性的土地一级开发将采取市场化运作方式。政府主要“抓两头”，一是抓储备开发计划，二是抓土地供应计划，进行总量控制。上海、杭州正在向北京学习，主要原因可能在于大量的土地一级开发需要巨额资金和大量专业化的人力资源，由政府垄断一级开发的难度较大。在这点上，中国同香港特区和新加坡的实际情况差异很大。89 中国土地储备和一级开发的发展趋势中国土地储备和一级开发的发109、展趋势n未来，进入一级开发的门槛可能大大提高。-政府进行市场化运作的目的一是提高效率，二是不愿承担风险。政府可以为自己投资的企业进行贷款担保，但不会为民营企业提供担保。因此，规避风险的意愿会体现在招投标门槛上。例如，1）巨额的资金保障。要求投标保证金达几亿元，存入政府指定的专用帐户，封闭运行；2）限定性的开发周期。约定时间内完不成则无偿收回；3）开发资质、资产规模和经验，等等。-一级开发企业的资质体系也会逐步建立。n土地一级开发项目的竞争也将趋于激烈。-有实力的企业会越来越多地介入土地一级开发。动因有二：-一是跑马圈地，取得稳定收益。对于资金实力雄厚的公司（如首创、鲁能），可以通过一级开发获取110、稳定的投资回报。目前很多公司只是同当地政府签署协议，约定不再接纳其它开发商，其实并没有完全获得一级开发授权。政府和企业双方对于划定区域，共同讨论、制定区域整体规划和实施方案。-二是以土地一级开发为龙头，在取得稳定收益时，实现可持续发展。例如，首开集团以土地一级开发为龙头，房地产开发为支柱，房产经营为基础。90 中国土地储备和一级开发的发展趋势中国土地储备和一级开发的发展趋势n通过一级开发，进行二级拿地的难度会越来越大。-在一级和二级市场分离的城市，二级拿地都是要通过招拍挂，政府要帮助一级开发商拿地，会面临较大的舆论压力和风险。例如，北京白家庄地块关于回购的争议。n在一级开发层面，未来盈利模式相111、对单一，形成产品模式的可能性不大。-一级开发要形成产品模式必须有两个前提：一是土地增值分享机制；二是允许做一部分公益性和经营性的公建项目，带动土地增值或者持有经营。-目前在北京形成了相对市场化的一级开发市场，但是土地增值收益分享还会涉及众多原土地使用者，很难平衡，并且还有历史追溯问题，很复杂；同时，根据“国发200631号”文件规定，“国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理。”因此，在政策层面也不支持同一级开发主体分享增值收益。-如果没有增值分享机制，公益性项目建设对开发商而言就没有意义；经营性项目开发又必须经过“招拍挂”，否则拿不到产权，因此，在土地一112、级开发领域创新产品模式的道路基本封死。-因此，土地一级开发的盈利模式主要是通过控制成本费用来取得收益，其次是为二级拿地做好铺垫。91 中国土地储备和一级开发的发展趋势中国土地储备和一级开发的发展趋势n一级开发不具备可复制性，会大大制约企业的快速成长。-一级开发太靠近政府，各市、区情况差异很大，前景看好的地块基本被瓜分，因此不具备可复制性。即使一级市场完全招拍挂，如果企业不同当地政府长期磨合，进行充分调研，那么，企业在短暂的招标期内也很难做出正确判断，高质量的实施方案更无从谈起。-一级开发在征地、拆迁过程中会占用大量资金，资本规模较小的企业，很难同时进行多个一级开发项目。n严格控制土地放量的节奏113、，地块供应趋于紧张。-土地资源的稀缺是国情所致，为加强土地管理，实施土地利用总体规划，控制建设用地总量，引导集约用地，切实保护耕地，1997年10月国土资源部发布土地利用总体规划编制审批规定；2004年11月出台了经过修订的土地利用年度计划管理办法；2006年8月，国务院发布了关于加强土地调控有关问题的通知，明确“将新增建设用地控制指标（包括占用农用地和未利用地）纳入土地利用年度计划，以实际耕地保有量和新增建设用地面积，作为土地利用年度计划考核、土地管理和耕地保护责任目标考核的依据”。同时，强调“实际用地超过计划的，扣减下一年度相应的计划指标”。因此，土地供应由管住“闸门”向总量控制转变。92114、 土地一级开发的利益和风险土地一级开发的利益和风险n利益-赚取稳定的财务回报，尤其适合对于资本实力雄厚或融资平台较大的企业。-了解地块情况，与政府关系融洽，便于获取土地使用权。n风险1.开发投入超出专业机构评估确定的基准地价的风险。-目前超出基准地价的“熟地”不能入市交易，如果政府不同意分享一级开发的增值收益，则开发商面临亏损风险。-拆迁成本可能超期预期。全国人大会议通过了物权法，会加大拆迁成本。2.长期占用大量资金的风险。-对于列入上市计划的土地，经土地储备中心验收后，可以推入市场。然后，政府再把资金偿付给一级开发商。-对于只是用于储备的土地，经土地储备中心验收后，由其用自有资金偿付给开发商115、。-如果拆迁工作不顺利，也会推迟整个项目的完工时间。93 目录目录n国内外城市发展经验借鉴n国内土地储备及开发模式n国内土地一级开发权获取方式n国内土地一级开发融资模式n土地一级开发盈利模式与风险规避n国内土地一级开发的发展趋势n关于未来发展方向的探讨 94 几个基本判断几个基本判断n外部1.土地私有化问题，各界都不谈论。2.各地之间没有统一的一级开发模式，北京模式可能会成为未来样板。3.城市扩张和土地供应将注重节奏，处于受控状态，违规批地将被堵绝。4.土地一级开发难以进行产品化运作，盈利模式单一。5.土地一级开发难以形成巨大的品牌影响力，需要通过二级开发来打造企业品牌。n内部1.土地一级开发116、需要以二级开发和经营能力为依托。2.土地一级开发占用资金量大，占用期长，融资难度大，难以实现快速成长。3.现阶段，一级开发和二级开发的主要任务是练好内功，建立完善的运作管理体系。95 方向选择假设方向选择假设n假设前提：1.中国房地产的黄金期还会有10年，10到15年后，增长速度可能趋缓。2.长期来看，政府对土地严格掌控，土地一级开发市场必将更加规范。n战略选择：1.抓住当前两年左右的机遇，尽量多整合一些土地。2.近五年，首要目标是实现企业的快速成长。五年后，开始增大持有物业的比重，通过物业经营而取得利润应逐年明显上升。3.业务定位：在资金规模不大的情况下，实现快速成长的路径是以住宅开发为主，117、重复扩张；商业地产的定位在于扩大融资平台，创造上市条件；土地一级开发的定位也应当是为二级开发创造条件，反过来，二级开发为一级开发创造资金源泉！一级开发与二级开发互动，支持企业的快速发展。96 土地一级开发，涉及众多的相关利益者，各有自己的期望土地一级开发，涉及众多的相关利益者，各有自己的期望n政府：1）按期、保质、完成一级开发任务，并且实现预期成本控制目标；2）解决好原土地使用者的补偿、安置和就业促进等工作，避免出现社会矛盾和遗留问题；3）一级开发规划方案具有前瞻性，兼顾经济效益、社会效益和环境效益，有利于区域长远发展。n原土地使用者：得到合理的征地拆迁补偿和安置。n金融机构：确保资金安全和增118、值。n专业咨询机构、工程承包商、材料设备供应商等合作伙伴：诚信经营、合作共赢。n二级开发商：一级开发的规划、质量和成本控制，有利于二级开发实现价值最大化。n最终消费者：一级开发的规划方案具有前瞻性，有利于区域长远发展；质量上，能够长久耐用。97 相关利益者的期望，为一级开发主体提供了经营原则，指明了提高竞争力相关利益者的期望，为一级开发主体提供了经营原则，指明了提高竞争力的方向的方向n经营原则：-关系着民生大事，一级开发主体必须具有高度的社会责任感，必须坚持经济效益与社会效益、环境效益相统一。-一级开发主体更多地要站在政府的角度考虑问题，帮助政府排忧解难，从而赢得政府与社会大众的信任。n提高竞119、争力的方向：-一级开发主体要有强大的资本实力和诚信形象，能够妥善解决征地拆迁过程的费用及时给付问题，从而保证一级开发能够顺利推进，增加当地政府授权的信心。-当政府在产业发展规划、城市分区规划和控制性详细规划等方面存在能力不足时，一级开发主体可以整合社会资源，为政府提供更科学、更符合城市未来发展的规划方案，使政府更愿意授权给企业进行土地一级开发。-一级开发主体具有较丰富的操作经验和系统管理水平，并且拥有二级开发的视野，从而能够有效地控制成本、进度和质量，规避风险。-一级开发主体可以很好地解决失地农民今后的生活出路问题，从而获得竞标优势，并且能够降低当期拆迁成本。-一级开发主体可以在市政基础设施建120、设方面进行技术创新，例如“地下共同沟系统”，在节约土地资源的前提下节约当期建设成本及未来维修费用。98 关于土地一级开发的增值方式，主要体现在前期策划层面、二级开发层面关于土地一级开发的增值方式，主要体现在前期策划层面、二级开发层面和公用事业投资层面，但是这些都取决于政府的授权和公用事业投资层面，但是这些都取决于政府的授权n按照城市土地开发的操作实施体系，一级开发主体的主要任务是组织实施土地一级开发，并不介入前期策划、二级开发和公用事业投资。但是，这并不排除在城市发展不平衡、区域经济不平衡的情况下，还存在操作的可能性。反之，一级开发主体也不能把这些增值方式作为每个项目都追求的发展模式。n前期策121、划层面：-在前期策划中政府要组织制定控制性详细规划方案，涉及到土地利用、道路交通、绿化及开敞空间、城市基础设施等四个方面的规划，直接影响到土地的价值，而且也会影响到建设成本。开发商可以整合社会资源帮助制定更具科学性、前瞻性的规划方案，从而取得政府的认同。但是，是否能够介入需要视政府的需要而定。n二级开发层面：-通过代建公建项目，一方面提升土地价值，便于招商；另一方面提高利润空间。-2004年7月，国务院发布了关于投资体制改革的决定，规范了政府投资行为，主要表现在政府投资非营利性项目采取代建制、招标制，对资金使用进行监管。法规上并不支持政府直接授权一级开发商来建设。n公用事业投资层面：-通过投资122、建设市政公用设施，例如集中供热、供冷、污水处理和垃圾处理等，获得长期的投资回报。-2004年3月建设部发布市政公用事业特许经营管理办法（126号），规定通过招标方式选择投资者或者经营者。99 可以在三个层面介入城市规划，但需要具备三个条件可以在三个层面介入城市规划，但需要具备三个条件n要介入城市规划分为三个层面：最高层面，产业发展规划，即结合周边经济圈和自身条件，确定社会经济发展的基本定位；第二个层面，产业空间布局，即从经济的角度考虑产业的空间分布问题，相当于分区规划；第三个层面，区域控制性详细规划，即土地利用性质及强度等控制指标。n同时，要真正介入城市规划，还需具备三个条件：n首先，自身要拥123、有包括从事过城市建设规划、区域经济发展规划等专家队伍。n其次，还要广泛整合社会资源，形成强大的城市规划能力。-例如，1963年10月，Rouse 公司获得了美国马里兰州的霍华德郡56.7平方公里的土地，用于建设一座新城哥伦比亚。为了确定这个城市的社会目标，以及如何通过城市设计来反映该城市的社会目标，Rouse 公司召集了各个领域教育、卫生保健、娱乐、经济、社会、心理以及通信等方面全国闻名的 14名 专家。利用一年的时间，为这个城市制定了总体规划，详细计划了土地的使用、发展强度、开发节奏。-当时，Rouse 公司完全承担了政府应当承担的城市总体规划和分区规划工作，此后，由霍华德郡政府给予批准。n124、第三，当地政府的规划能力太弱，城市规划水平较低，因此政府愿意借助具有前瞻观念的城市发展商来完善城市区域规划方案。100 关于政府投资项目，从法规上看趋于市场化、规范化，要代建部分公建项关于政府投资项目，从法规上看趋于市场化、规范化，要代建部分公建项目，需要经过招标程序目，需要经过招标程序n2004年7月26日，国务院发布了关于投资体制改革的决定，此后，各地陆续出台政府投资项目管理规定。-决定明确规范了政府投资行为，改进政府投资项目建设管理的实施方式，对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”,即通过招标等方式,选择专业化的项目管理单位负责建设实施,严格控制项目投资、质量和工期,竣工验收后移交给使125、用单位。-规范政府投资资金管理。政府投资资金按项目安排,根据资金来源、项目性质和调控需要,可分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等方式。以资本金注入方式投入的,要确定出资人代表。要针对不同的资金类型和资金运用方式,确定相应的管理办法,逐步实现政府投资的决策程序和资金管理的科学化、制度化和规范化。n2004年3月1日，北京市出台了政府投资建设项目代建制管理办法（试行）。代建制，是指政府通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位（以下简称代建单位），负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。n目前，北京市也明确制定了政府直接投资和资本金注入投资项目审批126、流程和社会投资项目政府补贴和贴息审批流程。101 附：附：102 附：附：103 关于市政公用事业，也正在推进市场化运作方式，要想进入该领域，也需关于市政公用事业，也正在推进市场化运作方式，要想进入该领域，也需要经过招标程序，并具备相应的条件要经过招标程序，并具备相应的条件n2004年3月19日建设部发布市政公用事业特许经营管理办法（第126号令）-第二条 本办法所称市政公用事业特许经营，是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。-城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等127、行业，依法实施特许经营的，适用本办法。-第四条 直辖市、市、县人民政府市政公用事业主管部门依据人民政府的授权，负责本行政区域内的市政公用事业特许经营的具体实施。-第七条 参与特许经营权竞标者应当具备以下条件：（一）依法注册的企业法人；（二）有相应的注册资本金和设施、设备有相应的注册资本金和设施、设备；（三）有良好的银行资信、财务状况及相应的偿债能力；（四）有相应的从业经历和良好的业绩有相应的从业经历和良好的业绩；（五）有相应数量的技术、财务、经营等关键岗位人员；（六）有切实可行的经营方案；（七）地方性法规、规章规定的其他条件。n此后，湖南、天津、北京等省市马上参照建设部文件，出台了相应的管理办128、法。104 在一级开发和二级开发分开的情况下，一级开发为二级开发在一级开发和二级开发分开的情况下，一级开发为二级开发“定制化定制化”难难度加大度加大n从经营性土地使用权出让必须经过“招、拍、挂”的规定看，某一地块的得主难以在一级开发时就确定。n从二级开发商选择土地的考虑因素看，一级开发主体为二级开发商寻找合适地块的非常大。-二级开发商选择地块的考虑因素有：1）根据地块的控制性详细规划方案，进行二级开发的价值空间有多大；2）地块区位和周边环境是否与自身产品模式相吻合；3）估计地块的出让总价款，自身的资本实力和开发经营能力是否与之匹配。-在此情况下，为某二级开发企业进行一级开发定制的难度很大。n只129、有当一级开发和二级开发可能实现联动的情况下，一级开发主体拥有土地使用权，可以为商家或企业单位进行定制，也可以为某二级开发商进行定制。n但是，未来一级开发与二级开发分开是主流，一二级联动仅限于个别项目的部分地块的操作，因此，大规模为二级开发商进行定制的难度较大。105 关于一级开发盈利模式，本质仍在于卓越地控制成本，为获取二级开发土关于一级开发盈利模式，本质仍在于卓越地控制成本，为获取二级开发土地使用权创造条件地使用权创造条件n首先，土地一级开发后上市的溢价部分，开发主体进行分享的前景并不明朗。-根据有关土地部门、专业咨询机构的判断，以及当前各地的操作实践，一级开发主体与政府分享土地开发增值收益的前景并不乐观。n第二，当土地一级开发成本加出让金不高于政府规定的基准地价时，一般都会放行。-鉴于一级开发占用资金量大，周期长，因此，各地政府在对土地一级开发成本的审计与评估时，为一级开发商保留了一定的盈利空间。n第三，通过优化规划方案，可以节省成本，增加土地价值，提高对二级开发商的吸引力。-通过优化市政规划方案，可以有效控制市政基础设施投资；通过优化土地利用性质和开发强度，可以提高土地价值，促进土地上市交易。n第四，为上市交易时取得土地使用权，创造有利条件。-熟悉当地社会经济环境，了解各地块的价值。