1、广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 1目 录 目 录 1 1 项目概况.1 项目概况.1 1.1 项目背景.1 1.2 项目理解.1 1.3 研究设计.2 2 2 旧城的认识与判断.4旧城的认识与判断.42.1 发展历史.4 2.2 经济状况.6 2.3 社会民生.8 2.4 用地现状.10 2.5 建筑现状.11 2.6 空间格局.12 2.7 交通现状.14 2.8 生活配套.15 2.9 文化遗产.16 2.10 现状特征总结.17 2.11 原因分析.19 3 3 已有规划的评述.22已有规划的评述.223.1 广州市城市总体规划（20012010）.22 3.2 广州 2020：城2、市总体发展战略规划咨询.22 3.3 广州市荔湾区概念规划（2007）.23 3.4 荔湾分区规划/数字详规.26 3.5 广州历史文化名城保护规划.29 3.6 小结.30 4 4 更新改造的思路与目标.31更新改造的思路与目标.314.1 更新改造的思路.31 4.2 更新改造目标：具有地方历史文化特色和国际吸引力的高品质活力城区.32 4.3 更新改造理念：国际化背景下的再地方化过程.33 4.4 功能定位：国际性商贸休闲中心、岭南特色文化的先锋地区.34 5 更新改造策略.355 更新改造策略.355.1 更新改造总策略.35 5.2 产业转型策略.35 5.3 空间调整策略.37 53、.4 环境更新策略.40 5.5 建筑更新改造策略.41 5.6 道路交通改善策略.44 5.7 人口与社区发展策略.47 5.8 历史文脉保护策略.48 6 更新改造规划方案.496 更新改造规划方案.496.1 土地利用规划.49 6.2 开发强度.51 6.3 开发规模.52 6.4 交通改善规划.53 6.5 公共服务设施规划.63 广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 26.6 绿地开敞空间规划.63 7 7 规划实施部署.64规划实施部署.647.1 更新改造规模.64 7.2 更新改造资金.64 7.3 近期更新改造建议.67 8 8 相关政策配置建议.69相关政策配置建议.694、8.1 组织管理机制.69 8.2 拆迁补偿安置政策.71 8.3 资金运营建议.75 8.4 规划管理.76 广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 1图纸目录 图纸目录 现状图 现状图-01 土地利用现状图-02 建筑质量现状图-03 建筑层数图-04 交通现状路网（红线划分）-05 交通现状路网（功能划分）现状与现有规划评估 现状与现有规划评估-01 荔湾区分区规划图-02 现状公共绿地服务质量评估图-03 数字详规规划公共绿地服务质量评估图-04 现状中学服务质量评估图-05 数字详规规划中学服务质量评估图-06 现状小学服务质量评估图 -07 数字详规规划小学服务质量评估图-08 现状5、幼儿园服务质量评估图-09 数字详规规划幼儿园服务质量评估图-10 现状医院及社区卫生服务中心服务质量评估图-11 数字详规规划医院及社区卫生服务中心服务质量评估图-12 现状文化活动中心服务质量评估图-13 数字详规规划文化活动中心服务质量评估图 -14 现状肉菜市场服务质量评估图-15 数字详规规划肉菜市场服务质量评估图-16 现状居民健身设施服务质量评估图-17 数字详规规划居民健身设施服务质量评估图-18 现状公厕服务质量评估图-19 数字详规规划公厕服务质量评估图-20 现状垃圾压缩站服务质量评估图-21 数字详规规划垃圾压缩站服务质量评估图 规划图 规划图-01 土地利用规划图-06、2 建筑改造政策分区图-03 开发强度控制图 -04 规划路网图-05 公共交通系统规划图-06 交通组织现状图-07 交通组织规划图-08 公共停车场规划图-09 社区公服中心规划图-10 开敞空间规划结构图-11 规划结构图-12 社区公服设施规划图-13 绿地系统规划图 规划评估图 规划评估图-01 本次规划公共绿地可行性分析-02 数字详规公共绿地可行性分析-03 本次规划中学用地可行性分析-04 数字详规中学用地可行性分析-05 本次规划小学用地可行性分析-06 数字详规小学用地可行性分析-07 本次规划公共绿地服务质量评估-08 本次规划肉菜市场服务质量评估-09 本次规划小学服务7、质量评估-10 本次规划中学服务质量评估-11 本次规划文化活动中心服务质量评估-12 本次规划医院及社区卫生服务中心服务质量评估-13 本次规划消防站服务质量评估-14 本次规划垃圾压缩站服务质量评估 广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 11 项目概况 1 项目概况 1.1 项目背景 1.1 项目背景 旧城更新改造是当代世界城市发展中难以回避的命题，在英国、美国、新加坡、香港等国家和地区都已进行了卓有成效的探索和实践。在历经了改革开放 30 年的快速发展后，城市的更新改造也日渐成为中国城市发展的主题之一。广州作为一个具有二千二百多年历史的城市，旧城的更新改造比其他城市更显迫切。其中，荔湾作8、为广州旧城最突出的代表，城市更新改造更是不可回避的责任。（1）荔湾旧城的困境）荔湾旧城的困境荔湾因区内有“一湾溪水绿，两岸荔枝红”美誉的“荔枝湾”而得名，自清代中期以来即是广州市最有名的商业繁华区之一，是广州乃至岭南特色文化的代表。然而，随着广州城市重心的东移和公共投资向新区的倾斜，荔湾旧城的城市设施、居住环境和营商环境建设难以适应发展的需要，正面临着建筑危破、交通拥堵、设施陈旧、环境恶劣、人口老化、产业低端化等现实困境，导致地区价值未能有效发挥，就业机会和活力人口逐步外流，在各区的追赶发展中地位有所下降等一系列问题，城市中心区功能面临着巨大挑战。荔湾旧城区，正成为全市在册危破房数量最多（约占9、全市在册危破房的 64%）、安全问题和社会问题最突出的地区，城市更新改造刻不容缓。（2）政策目标的导向）政策目标的导向当前国家发展基调逐步关注社会民生，荔湾旧城作为社会民生问题突出的地区，其更新改造是一项重要的民生工程。而且，随着广州建设“首善之区”的城市发展目标的提出，建立现代产业体系、改善人居环境、传承岭南文化、建设宜居城市，是广州必需面对的一项政治任务，这离不开旧城的更新改造。（3）城市发展的内在要求）城市发展的内在要求广州在历经多年的城市拓展之后，城市空间格局基本奠定，未来在各种宏观条件的约束下采取“增量”土地的方式进行城市建设已难以为续，因此需逐步转入旧城“存量”土地的再开发。政府也10、适时地提出了“中调”发展战略，旧城的更新改造成为新时期广州城市发展的内在要求。具体到老荔湾，在与芳村合并之后，区委区政府也提出了建设商贸文化旅游区的发展思路，迫切希望通过旧城更新改造在有限的土地上寻求新的经济增长点和挖掘新的发展空间。从全球层面看，广州将成为东南亚地区重要的国际性城市，地方特色文化将成为城市参与全球竞争的核心要素，保护和挖掘荔湾旧城的特色，成为广州城市发展的必然。1.2 项目理解 1.2 项目理解（1）旧城更新改造的复杂性）旧城更新改造的复杂性旧城是一个复杂的社会系统，涵盖经济、社会、建筑、基础设施、空间格局、历史遗产、文化传承等一系列物质及非物质要素。旧城的形成与土地资源条件11、地区文化传统、城市的发展历程、土地和规划政策等因素息息相关，与城市的总体功能定位、形象有很大的关联性。国内外的经验显示，旧城更新改造绝非拆拆旧房、摆摆新房、换换城市设施这么简单，而是一个涉及多利益主体、多目标、多部门合作的复杂的综合过程。可以说，旧城更新改造是牵一发而动全身。因此，对于荔湾的旧城更新改造，需香港房屋署认定 30 年楼龄为房屋必须进行修复、重建的标准，以此衡量 30 年是一个城市更新改造的周期。即使是以荔湾区最为代表性的第三产业作比较，“十五”期间的年均增长速度（13%）依然低于全市 13.51%的增长水平。广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 2图图 1-1 旧城更新改造规划12、研究计划框架图旧城更新改造规划研究计划框架图 图图 1-2 规划范围示意图规划范围示意图 要一个系统且细致的谋划，以解答更新改造过程中所面临的一系列问题，包括：更新改造什么？怎么更新？从哪里入手？谁来动手？时序和资金怎么安排？等等。这些问题上的抉择将关系到整个旧城更新改造的成败与旧城未来的发展。但关于这些问题没有翔实的现状认知无法回答，仅靠物质规划又不能解决，仅从单个地块着手也只是“治标”而不“治本”。要找到这些问题的答案必须依赖一系列深入的实地调研和以调研为基础制定的从宏观到微观的一揽子改造计划，包括：?深入实地的调研，了解荔湾旧城的特色和存在的问题，制定旧城更新改造目标；?系统的综合研究，13、确定更新改造的思路和策略，制定切合实际的布局方案和改造部署（模式、时间、空间和财务计划等），以及设计相应的配套政策；?制定具体地块的实施导则，作为实施的指引。（2）旧城更新改造规划的内容）旧城更新改造规划的内容基于以上认识，项目组设定荔湾旧城更新改造的规划内容分为现状调研、综合研究、地块规划设计三个部分，并建议成立旧城改造研究中心对荔湾区旧城更新改造进行长期跟踪研究。?现状调研：包括对荔湾的建筑、社会经济、非物质文化遗产、公服设施、市政设施、道路交通等方面进行详细调查，摸清荔湾的家底，为更新改造方案制定提供基础信息。?综合研究：包括改造策略、配套政策、改造方案、改造经济评估、市政设施和道路交通14、设施改造的研究等等，为更新改造提供策略性的安排和建议。?地块规划与设计：包括具体地块的控规调整、城市设计和修规方案等，为改造提供可实施的方案导引。1.3 研究设计 1.3 研究设计 基于整体更新改造规划的认识，在现状调查的详细数据支撑下，开展更新改造策略规划研究、更新改造经济评估、道路交通研究、配套政策研究等工作，并把研究成果深化落实到用地方案，最终汇总形成了荔湾旧城更新改造规划，为下一步具体的地块规划设计和政府实施旧城更新改造决策提供指引。1.3.1 目标 1.3.1 目标 把旧城更新改造作为荔湾振兴的战略契机来看待，通过剖析荔湾旧城现实问题，提出解决问题的思路与策略，制定相应的改造方案以及15、战略部署，为荔湾旧城的更新改造提供抓手，借助更新改造与地区发展的相结合来实现荔湾的复兴。1.3.2 范围 1.3.2 范围 规划范围为荔湾旧城区，具体即人民路以西、环市路以南，广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 3珠江以东、以北，由人民路-内环路-珠江（珠江桥东桥-人民路）所围合成的整个地区，面积约 9.5 平方公里，涉及 12 个街道，其中西村、南源和站前街仅包括环市路以南的社区，其余 9 个街道包括全部社区。1.3.3 内容 1.3.3 内容 基于现状调研成果，分析荔湾旧城的现状特征及其形成根本原因；评估已有的规划成果，作为更新改造规划方案的借鉴和调整基础；借鉴国内外的经验并结合荔湾区的16、特点，确定更新改造的思路、目标和策略；把更新改造策略落实到空间上，制定更新改造规划方案，调整土地利用规划；结合荔湾发展的需要，制定更新改造实施部署，确定全区的总体改造规模、资金规模及更新改造时序，为政府整体把握更新改造进程提供框架指引；提出更新改造组织、拆迁补偿安置、更新改造资金来源等相应的政策配套支持。1.3.4 调查组织与实施 1.3.4 调查组织与实施 为准确把握荔湾旧城的现状情况，由荔湾区规划分局、广州市城市规划勘测设计研究院、中山大学规划设计研究院、广州大学建筑与城市规划学院联合组成的项目小组，于 2007 年组织工作人员近 30人历时 1 个月，通过现场踏勘、访谈调查、专家咨询、文17、献阅读等方式，对规划范围内的经济、社会、非物质遗产及规划区内危破房较为集中街区的建筑与设施精细摸查等方面做出充分调查和评估，为本规划的提供了翔实的基础数据。在研究与规划的过程中，为更准确掌握荔湾旧城区的开发容量以及建筑情况，项目小组又对规划范围内、精细摸查范围以外的建筑进行了判读与统计分析，并对分区规划成果、数字详规成果进行了核查与分析，最终构成本规划的基础数据支持。1.3.5 数据说明 1.3.5 数据说明 本规划的基础数据情况说明如下：荔湾发展历史数据通过查阅文献资料和访谈获得；经济社会和非物质文化调查及建筑踏勘覆盖整个规划范围，详细的数据见荔湾旧城区更新改造现状调研报告；现状建筑与设施精18、细摸查范围重点针对危破旧房较为集中的地段，不包含完全改建过的建筑质量较好的成片建筑区（如荔湾广场、恒宝广场以及龙津路北部大部分已经改建过的城区），最终精细摸查的用地面积为 261 公顷，建筑面积 482 万平方米，详细的数据见 荔湾旧城区更新改造现状调研报告；为更准确掌握荔湾旧城区的开发容量以及建筑情况，项目组基于 2007 版 1:500 电子地形图，完成了精细摸查范围以外的建筑的判读与统计，最终统计规划区内的建筑总量为 1628 万平方米；现状用地以及公共服务设施等数据来源于数字详规，并与本次现状调查数据进行了核实；受限于 06 版控规导则资料难以获取，本次规划述评部分的规划公共服务设施评19、估的基础数据来源于数字详规，与 06 版控规导则有一定出入。广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 4图图 2-1 历史西关河涌和基围历史西关河涌和基围 与现状道路网的关系与现状道路网的关系2 旧城的认识与判断2 旧城的认识与判断 2.1 发展历史 2.1 发展历史 荔湾旧城区俗称“西关”，指广州市西部城门外地区，早期为河涌、沟塘之地，于汉高祖十一年（公元前 196 年）开始形成城区，至清代才成为商贸住宅繁华地区，成为岭南建筑、商业文化的代表地区之一。发展历程具有以下特点：2.1.1 自东向西，自涌向江 2.1.1 自东向西，自涌向江 旧城区毗邻珠江，在明代之前仍是城西郊外的农田和村落地区。为拓20、展建设用地，当地村民筑基围并配合河涌防洪排涝。由于地势西低东高、南低北高，故中部基围多南北向，南部基围东西向。而河涌则多东西向，向西面排水，成为重要的交通和排洪通道。围基完成之后，店铺沿基建立，基上开路设街，围内开发成坊、巷，沿涌则建成圩（甫），如第一津到第八甫就是沿着西濠建立，第十一甫到第十四甫就沿着大观河建立。独特的开发条件造就了旧城方格状的街道系统和商住结合的建设格局，至今依然清晰保留。可以说，荔湾旧城的拓展历程，本质上就是围基造地的过程，因此旧城空间拓展上呈现自东向西，自涌向江的推进格局。本章基于荔湾旧城区更新改造现状调研报告进行总结与提炼分析，并着重增加了交通现状及公共服务设施现状的21、评估内容，详细的评估分析见专题研究中的专题一和专题二。图图 2-2 荔湾旧城的拓展方向荔湾旧城的拓展方向 广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 52.1.2 商住结合，文化先锋 2.1.2 商住结合，文化先锋 早期荔湾旧城区的商业聚落是在宋代的绣衣坊（下九路），到明代随着大观河的开凿发展成为最主要的商业街圩，之后沿西濠和大观河逐步扩展为 19 个“甫”。至清代，荔湾纺织业发达，在上九路-龙津东路之间形成机房区，并带动南侧制衣、制帽、鞋业、袜、绒线等行业兴盛，形成了专卖布的杨巷、故衣街、装帽街等行市，这也是如今杨巷路和浆栏路一带的服装辅料批发市场的来由。同时，十三行一口通商的对外贸易，带动了商贸22、饮食、居住的兴盛，推动了中外文化的交流。宝华、宝源、逢源、多宝一带住宅区逐步开发，其空间肌理整齐划一，建筑形式独特（竹筒屋、西关大屋、西式民宅等）。荔湾逐步成为繁华的商业住宅区。清末至民国初年，西关拆房开路，建设骑楼商铺，以商住混合型建筑为特色托的商住互补型城市格局基本形成，造就了具有鲜明地方特色的西关文化，一度成为引领城市文化的先锋地区。荔湾旧城也以西关文化市井、重商和开放等特征，以及成行成市的商业业态、商住结合的居住空间和特色饮食生活习惯，成为最能体现广州商都、平民化这一城市性格的地区，并一度成为对外开放的前沿和国际认知广州的窗口。专栏 1：西关文化 文化本质上是百姓在日常生产、生活中形23、成的习惯及其物化表现，是一个城市的精神所在，其作为城市实体的上层建筑让城市区别于其他城市而独树一帜。荔湾旧城在千年的历史演变中所形成的西关文化，包括商贸文化、饮食文化、科技教育、娱乐文化和居住文化等内涵，具有市井性、重商性、开放性和享乐性等特征。广州商贸发达得益于文化传统中的重商性，这同当时中原主流文化的“轻商”风气有很大的不同。重商作为西关文化乃至广州文化、岭南文化的精髓，应该继承发扬，这也是全球化背景下再地方化的标签。居住文化：骑楼和中西合璧风格，小街面长进深居住文化：骑楼和中西合璧风格，小街面长进深娱乐文化：传统民俗、粤曲，乡土特色娱乐文化：传统民俗、粤曲，乡土特色商贸文化：传统产业，成24、行成市经营，街巷特色商贸文化：传统产业，成行成市经营，街巷特色科技教育：中西医、新闻报业科技教育：中西医、新闻报业西关文化西关文化特征：重商、市井、开放、享乐特征：重商、市井、开放、享乐饮食文化：茶楼、民间小吃，市饮食文化：茶楼、民间小吃，市井生活井生活图图 2-4 西关文化的内涵与特征西关文化的内涵与特征 图图 2-3 荔湾旧城历史空间特征荔湾旧城历史空间特征 广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 62.2 经济状况 2.2 经济状况 2.2.1 商贸批发业态突出，成行成市特征明显 2.2.1 商贸批发业态突出，成行成市特征明显 调查显示，荔湾旧城区以商贸批发业态最为著名，涉及珠宝玉器及古玩25、工艺、中药及医疗器材、服装辅料、布匹鞋类、电子电器、冷冻食品、水产、宠物及观赏鱼、家具建材、文具等多个行业，共约有 240 个专业批发市场。其中，珠宝玉器、中药及医疗器材、服装布匹鞋等几类专业市场的发展势头良好，不少已在华南乃至全国创出品牌。这与荔湾旧城的发展轨迹、悠久的商贸传统相匹配，也塑造了荔湾丰富、活力的城市形象。商贸批发市场主要集中在东南部的华林街和岭南街、北部站前街和南源街等街区，呈现出成行成市的特点。其中，仅岭南街就有专业批发市场 62 个，占全区的 1/4，主要是玉器、服装及辅料、药材和电子通讯等。北部则以站前街的鞋业批发较为有名。此外，商业零售和餐饮也是荔湾旧城区的特色业态。商26、业零售业多以街巷形式出现，只有拆建过的地段，才会有大型商场和百货等现代大体量商业类型。商业零售业主要集中在华林街的上下九路及多宝街的宝华路一带。餐饮业则以“老字号”、“名小吃”汇聚而著称（如有双皮奶、姜撞奶、椰子雪糕、马蹄糕、牛腩粉、炒田螺、艇仔粥等老广州经典小吃），与商业和批发业互为依托，主要分布在华林街步行街以及站前街批发市场一带。根据调查，上下九商业街租金最高的店铺几乎均从事餐饮业。2.2.2 经济业态旺丁不旺财，各街道经济特色显著 2.2.2 经济业态旺丁不旺财，各街道经济特色显著 以商贸批发、零售以及餐饮等为特色的业态，给旧城带来了大量的人流，导致区内专业市场异常热闹，道路拥堵情况严27、重。但由于这些批发行业都呈现出低、小、散的经营特征，在剧烈的竞争态势下产业利润较低，进而影响到整体的税收水平。特别是众多的小业主档口经营难以向大企业一样进行税收核查，导致旧城区上缴税收情况并不理想，形成旺丁不旺财的尴尬局面。根据 2004 年的全区第一次经济普查统计，岭南街批发额约 14 亿元，而主营业务税金及附加仅 157 万元。而其，这些行业吸引图图 2-5 荔湾旧城专业市场分布图荔湾旧城专业市场分布图 广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 7的人流特征较为低端，消费能力一般（如上下九步行街以吸引中小学生等年轻人为主），对荔湾旧城区服务业的拉动也不明显。从行业销售额和上缴税收比较看（表 228、-1），批发业销售额最高，餐饮和住宿业最低，房地产和零售业居中；但税收贡献方面，房地产业税收最高，其次是餐饮和住宿业，之后是零售业，批发市场居末位。另一方面，批发业带来的人流和交通流对旧城区的基础设施压力巨大，城市政府为此需要投入大量的城市维护资金。这种独特的经济模式带来政府投入和收益的倒挂，给旧城的建设带来巨大财政压力。经济支撑不强使其增长速度落后于天河区这样的后来者。各街道内部，产业特色也比较显著，这从产业税收情况有所反映。如华林街内商业零售和餐饮住宿业税收最高，表明此类产业发展具有优势；站前街批发和餐饮住宿业相对突出；昌华街则由于是传统模范居住区，批发和零售都较差。表 2-1 荔湾区各街29、道经济状况 街道名称餐宿营业额（万元）表 2-1 荔湾区各街道经济状况 街道名称餐宿营业额（万元）批发额（万元）批发额（万元）零售额（万元）房地产销售额（万元）其他服务业收入（万元）餐宿主营业务税金及附加（万元）批发主营业务税金及附加（万元）零售主营业务税金及附加（万元）房地产主营业务税金及附加（万元）其他服务业主营业务税金及附加（万元）零售额（万元）房地产销售额（万元）其他服务业收入（万元）餐宿主营业务税金及附加（万元）批发主营业务税金及附加（万元）零售主营业务税金及附加（万元）房地产主营业务税金及附加（万元）其他服务业主营业务税金及附加（万元）龙津 4209 6241420 6086 2530、39 14735 229 467556233818站前 13283 854755 118183 32737 751 245 41 11 1701 多宝 1101 374617 26484514419 5127 62 299 150 1009 332 金花 3683 415832 25520 15679 25659 209 447 51 1218 1306 彩虹 2665 135279 25775 9994 167 212 60 岭南 2500 139249 11379 18088 132 157 30 902 华林 25464 50838 61238 1681 13806 878535562231、41096西村 1739 90816 20474 5355 106 81 41 274 南源 2539 94203 10649 12472813736 141 190 39 5825414逢源 3866 86420 211410247 214 16717731521昌华 8108 25357 1934 1429 9744 417 62 1362513合计 69157 8508786 548197160475159228 3306 6588 1054 9313 7877 注：业务税金及附加，包括资源税、消费税、城市维护建设税、教育费附加等；其他服务业包括信息软件、金融业、租金和商务服务、科研、教32、育、环境卫生、文化体育等 资料来源：2004 年荔湾区第一次全国经济普查数据 2.2.3 带来大量低端外来就业人口和较大的卫生、环境、交通、消防等压力 2.2.3 带来大量低端外来就业人口和较大的卫生、环境、交通、消防等压力 旧城区兴旺的传统经济，为本地低端人口提供了一定的就业机会，给房屋产权业主带来了较大收益。根据调查，旧城区多数沿街商铺租金月均都在 200-400元/平方米，上下九步行街的商铺月租金在 1000元/平方米以上。但以批发业为主的产业特征，也带来大量的低端外来就业人口。根据荔湾统计局的分析，批发零售业、住宿餐饮业以及居民服务业等的从业人口受教育程度 90%在高中及以下。而且，由33、于荔湾旧城区拥有良好的区位、住宅租金不高、生活配套齐全，生活成本低较低，更是吸引了这些就业人口以及其他低收入阶层在区内居住，在“劣表 2-2 荔湾区部分行业在业人口的受教育程度 表 2-2 荔湾区部分行业在业人口的受教育程度 资料来源：加快产业调整 提高人口素质 构建和谐荔湾-荔湾区人口结构情况分析广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 8币驱良币”的效应作用下，导致整体人口质量一般。此外，由于旧城大部分建筑和设施都是在建国前修建，后来加、改建的部分也多采取见缝插针的形式进行，导致整体环境难以达到宜居要求。大量的外来人口和低端的产业业态，更是加重了旧城的基础设施和居住环境的压力，给本区带来较大的34、卫生、环境、交通、消防等问题。2.3 社会民生 2.3 社会民生 2.3.1 高人口密度、严重老龄化地区 2.3.1 高人口密度、严重老龄化地区 2007 年，规划范围内 12 个街道总人口约 57.5 万，其中户籍人口 46.9 万，外来人口 10.6 万人。人口密度最高的龙津街和逢源街，超过 9 万人/平方公里，其余大多数街道的人口密度在 5 万人/平方公里左右。从人口结构方面看，60 岁以上的老人占户籍人口的 18.6%，老年人主要集中在金花、逢源、多宝、昌华、岭南、华林、站前、彩虹等街道。其中，站前、岭南和华林街的老龄人口都超过 20%，最低的南源街也达到了 14.3%。根据访谈，目前35、全区 60 岁以上的老人正以 1.23%的年均速度在增加，预计 2010年荔湾老龄人口将超过 20%，人口老龄化趋势逐步加剧。老龄化给地区带来了较大社会问题：首先适龄就业人口比例的减少，导致人力资本重心下移，区域竞争力的下滑，对企业和投资的吸引力下降；其次需要赡养人口的快速扩大，社会保障压力加大，社会和政府需要花费更多的资金来为老年人提供特定的医疗、休闲设施和服务。表 2-3 规划范围内各街道人口情况表（2007）街道面积（表 2-3 规划范围内各街道人口情况表（2007）街道面积（km2）户籍人口（人）外来人口（人）人口密度（人户籍人口（人）外来人口（人）人口密度（人/km2）老龄人口（人）36、老年人口比例（老龄人口（人）老年人口比例（%）金花 1.168 53175 45527 9837 18.50 西村 0.374 18574 9600 75332 3325 17.90 南源 1.04 38495 13267 49771 5505 14.30 逢源 0.78 61962 10616 93049 11800 19.04 多宝 0.86 41693 4820 54085 8154 19.56 龙津 0.56 49382 4304 95868 9504 19.25 昌华 1.62 32300 24000 34753 5873 18.18 岭南 0.75 43496 5000 6466137、 8896 20.45 华林 0.72 53048 73678 10940 21 沙面 0.48 4941 10294 站前 0.73 30552 20000 58134 6173 20.20 彩虹 1.06 41238 15000 50233 7127 18.60 合计 10.14 468856 106607 56741 87134 18.58 注：（1）西村街总面积 130 公顷，规划范围仅包含了长乐、西湾东以及广雅社区，面积 37.4 公顷；南源街总面积 200 公顷，规划范围仅包含了源溪、风雨亭、澳口、西焦、南岸、环翠园以及塘前新社区，面积 104 公顷；站前街总面积 90 公顷，规划38、范围未包含站西社区，规划面积 73 公顷。（2）根据行政街区计算总面积 10.1 平方公里，地形图上量算为 9.5 平方公里，有一定出入。资料来源：户籍人口和老龄人口资料来自荔湾区民政局；外来人口根据各街道访谈 一般规定，地区 60 岁以上老年人口占人口总数的 10%，或 65 岁以上老年人口占人口总数的 7%，即意味着这一地区的人口处于老龄化社会。图图 2-6 旧城区产业业态带来的环境问题旧城区产业业态带来的环境问题 广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 92.3.2 本地失业比重高，外来人口就业多，越改造越“内卷”2.3.2 本地失业比重高，外来人口就业多，越改造越“内卷”根据广州市荔湾区39、经济社会事业发展年鉴 2006，2005 年荔湾区失业比重达到 6.2%（广州市为2.5），远超过 4%的警戒比重，显示劳动就业存在较大问题。根据访谈，从业人员以外来人口居多，本地人口少，这与本区的批发业态紧密相关。从从业人员分布看，中山路以北街道就业比重较高，以南街道就业比例较低，尤其是多宝、逢源等街道就业比重最低。主要原因在于中山路以北以及东南部地区的批发业较为发达，集聚了较多的外来就业人口，而多宝、逢源等街道则主要是居住为主街区，就业机会较少。比较改造前后的社会变化，由于本地人口缺乏竞争力，改造后的街巷环境、租金水平都提高，逐步为外来经商人口所占据，传统尚未改造的街巷则仍以本地人口多，形40、成了空间上的“内卷”现象，带来了地区文化保护与经济发展的悖论。这需要在旧城改造中充分重视。2.3.3“群租”及“多户共住”现象突出，居住质量差 2.3.3“群租”及“多户共住”现象突出，居住质量差 调查显示规划区内的“群租”现象突出。根据在册统计，2007 年区域内有 8481 套出租屋，容纳近3 万的流动人员，平均一套出租屋居住 3.4 人，相当于一般家庭的人口构成。但由于本区承租人口多是年轻外来务工人员，因此可以推断“合租”、“群租”现象普遍。这主要是由于：第一，本区批发商贸业带来众多低收入外来就业人口，为节约生活成本和交通成本、同时享受城区便利的服务设施，多数人倾向选择在旧城的破旧房甚至41、住宅小区中“群租”。第二，出于同乡的社会网络关系，外来同乡人也愿意合租以更具安全感。“多户共住”则是旧城另一主要居住现象，以公房以及混合产权房内最为普遍。由于产权复杂，更新维修困难，事实上成为解决贫困人群居住的住房。根据调查，每套公房基本都有 5 户住户以上，极端的案例是一套公房住有 10 户居民，最小的一户一家 3 口居住面积仅为 8.3 平方米。“混合产权”房则是由于历史的原因导致产权复杂，一间西关大屋往往被分成若干间房间出售或租赁（如单位房改等），造成了一栋房子往往归几名业主（单位员工）所有，导致“多户共住、多户共有使用权”的存在。无论是“群租”还是“多户共住”，共同的特征均是大量人口拥42、挤在狭小的空间内，带来居住质量内卷原先是社会学在研究社会变迁中描述“没有发展的增长”时使用的概念。在这里强调的是由于旧城改造导致外来人口逐步侵入本地居民原有的生存空间，导致旧城原居民的生存空间被逐渐挤压，就业空间缩小。这些本地居民是西关文化最直接的载体，当他们内卷之后，整个西关的文化延续会受到挑战。电表：一室多户的表现电表：一室多户的表现图图 2-8 旧城区多户共住现象表现旧城区多户共住现象表现 41.15%34.50%30.43%29.33%16.47%17.63%13.01%20.60%12.53%23.96%18.72%020004000600080001000012000140001643、00018000彩虹街站前街金花街南源街龙津街岭南街多宝街西村街逢源街昌华街华林街单位：人0%5%10%15%20%25%30%35%40%45%单位：从业人数就业比重图图 2-7 荔湾区各街道就业情况荔湾区各街道就业情况 资料来源：广州市荔湾区经济社会事业发展年鉴 2006 广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 10恶化，增大社区管理难度，引发一系列安全问题。同时，这些现象的存在，也必然加速旧城特色历史建筑的折旧，甚至造成破坏，对旧城建筑的维护影响严重。但深入的访谈揭示，这些现象存在的重要原因在于旧城能提供较多的就业机会以及较为低廉、较为便利、较为高质量的生活服务配套设施，这是目前新区所无法44、比拟的。由此可见，旧城问题光依靠旧城本身将难以解决，迫切需要完善新区的开发以实现联动。2.4 用地现状 2.4 用地现状 2.4.1 居住和商业用地为主，公共绿地较为缺乏，人均用地过于紧凑 2.4.1 居住和商业用地为主，公共绿地较为缺乏，人均用地过于紧凑 规划区总用地面积 948 公顷。由于是旧城区，大部分用地均已建设，用地类别比较齐全。根据统计，城市用地 875 公顷，占 92.3%，其余基本为水域用地，现状用地构成情况分别详见表 2-5。从表中可以看出，规划范围内主要为居住用地和商业用地。其中居住用地 452.6 公顷，占城市建设用地的 51.7%。商业等公共设施用地 158.9公顷，占45、城市建设用地的 18.2%。随着旧城“退二进三”政策的实施，工厂逐步搬迁，工业用地仅占城市建设用地的 2.4%。居住和商业用地为主的开发现状，与商住互补的城市格局相匹配。但另一方面，分析用地细类，可以看到居住用地以三类用地居多，占居住总用地的 40%左右，显示旧城居住环境较为一般。表 2-4 现状建设用地平衡表 表 2-4 现状建设用地平衡表 序号用地性质 用地名称 用地面积（公顷）占城市建设用地比例 人均用地（平方米）序号用地性质 用地名称 用地面积（公顷）占城市建设用地比例 人均用地（平方米）R 居住用地 452.6 51.7%7.9 R1 一类居住用地 7.4 R2 二类居住用地 19146、.3 R22 中小学用地 44.5 R3 三类居住用地 179.3 R4 四类居住用地 1.8 1 1 其中CR 商住用地 28.3 C 公共设施用地 158.9 18.2%2.8 C1 行政办公用地 20.1 C2 商业金融用地 100.5 C3 文化娱乐用地 1.0 C4 体育设施用地 4.1 C5 医疗卫生设施用地7.4 C6 教育科研用地 4.6 C7 文物古迹用地 20.9 2 2 其中C9 其他公共设施用地0.2 3 3 M 工业用地 20.9 2.4%0.4 T 对外交通用地 68.0 7.8%1.2 T1 铁路用地 52.4 T2 公路用地 3.3 4 4 其中T4 港口用地 47、12.3 S 道路广场用地 116.0 13.3%2.0 S1 道路用地 107.2 S2 广场用地 2.9 5 5 其中S3 停车场用地 5.9 G 绿地 40.6 4.6%0.7 G1 公共绿地 39.6 0.7 6 6 其中G2 生产防护绿地 1.0 7 7 D 军事用地 0.6 0.1%0.0 U 市政设施用地 9.0 1.0%0.2 U1 供应设施用地 1.5 U2 交通设施用地 6.4 U3 邮电设施用地 0.3 U4 环境卫生设施用地0.2 U5 施工与维修用地 0.0 8 8 其中U9 其他市政设施用地0.6 9 9 W 仓储用地 8.4 1.0%0.1 城市建设用地 875.48、0 100.0%15.2 E 水域和其它用地 73.2 E1 水域 70.8 1.2 E62 村经济发展用地 0.0 1010E7 弃置地 2.4 合计 948.2 注：现状人口按 57.5 万人计算。图图 2-9 土地利用现状图土地利用现状图 广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 11图图 2-10 “住包商住包商”空间功能格局空间功能格局 此外，对人居环境具有重大影响的城市绿地较为缺乏，仅 40.6 公顷，占城市建设用地的 4.6%，表明旧城的用地结构仍需调整。人均用地方面，以 57.5 万总人口计算，人均建设用地 15.2 平方米（考虑到人户分离等因素，人均建设用地应在 18 平方米左右49、），远低于国家标准，一方面表明旧城用地较为集约，另一方面也说明单位用地负荷过高。2.4.2 商业用地呈线性、居住用地呈坊式，街区呈现商包住格局 2.4.2 商业用地呈线性、居住用地呈坊式，街区呈现商包住格局 从用地分布看，与西关基围设街、围内开发成坊巷的发展历史以及传统的街巷商贸文化特色相适应，商业用地主要以沿街分布，形成各种类型的商业街，居住用地则集中在街区内部，以坊式布局为主，承担居住、仓库等混合功能，整个街区形成“商包住”格局。这既是广州这一岭南商都传统城市意象的表现，也客观上带来了人货合流、街区卫生环境差、存在安全隐患等问题，造成居住环境质量下降。2.5 建筑现状 2.5 建筑现状 250、.5.1 旧房多危房少，内部条件恶劣 2.5.1 旧房多危房少，内部条件恶劣 根据统计，规划范围内建筑总量为 1628 万平方米，其中 A 类建筑为 1223.6 万平方米，占 75.1%，B 和 C 类建筑为 395.7 万平方米，占 24.3%，实际归入危房的（D 类（简易结构）和 E 类（危房）仅占 0.6，且分布零散。从精细摸查的 482 万危破旧建筑的构成情况看（表 2-5），也反映了这一特点。但需要指出的是，虽然本次摸查中实际危房面积较少，但却有近 108.8 万平方米的砖木结构房屋（C 类），占摸查总房屋面积的 39.62%。这些砖木结构房屋极易受白蚁、潮湿天气的侵蚀，属于潜在的51、危房。如果不采取有效措施，此类房屋将在未来的 5 到 10 年内逐步转化成危房，致使旧城陷入“危破房年年改造年年增多”的窘境。事实上，当前这一趋势已经出现，亟需采取新的改造思路。此外，虽然摸查房屋中以旧房居多，尚未存在倒塌的危险，但多数旧房甚至外观较好的房子均存在严重的采光、通风、消防以及共用厨厕等问题，且多户共住，内部居住条件相当恶劣，需要进行内部结构更新才能达到现代居住要求。人户分离是指户口在荔湾旧城区，但实际居住在荔湾旧城区以外地区的现象，也称“空挂户”。目前荔湾旧城部分街道有近 1/3 为空挂户。本文用“商包住”一词，表述一种用地功能格局。此格局沿用地周边道路发展商业，用地内部则发展住52、宅。表 2-5 摸查范围内建筑质量情况 建筑表 2-5 摸查范围内建筑质量情况 建筑 结构建筑总面积结构建筑总面积（万平方米）比重（）占地面积（公顷）比重（万平方米）比重（）占地面积（公顷）比重（%）A 类 181.5 37.65 52.44 20.04B 类 182.9 37.93 97.34 37.2C 类 108.8 22.57 103.67 39.62D 类 1.76 0.37 2.3 0.88E 类 7.14 1.48 5.91 2.26合计 482.1 100 261.65 100图图 2-11 旧建筑内外对比图旧建筑内外对比图 广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 12从不同质量53、建筑空间分布上看，旧房主要呈连片状分布在中山路以南的龙津、逢源、昌华、岭南等街区，以及成组分布在中山路以北的南岸村、澳口村、源溪村、西村、周门村、小桥村等旧村地区。昌华街西南角、彩虹街的建筑质量相对较好，以 B 类居多。2.5.2 小街面长进深商住型建筑特色明显 2.5.2 小街面长进深商住型建筑特色明显 居住和商业是整个旧城地区最主要的建筑使用功能。根据摸查数据，居住和商业建筑面积共占了全部摸查建筑总量的 93%左右。其中，住宅建筑面积约为386 万平方米，占建筑总量的 80%；商业（含办公）占 13%左右。表 2-6 摸查建筑功能构成 建筑功能总建筑面积（平方米）比重（）占地总面积（公顷）54、比重（表 2-6 摸查建筑功能构成 建筑功能总建筑面积（平方米）比重（）占地总面积（公顷）比重（%）住宅385795280.03171.165.39商业566824.311.7614.575.57办公73082.581.521.250.48仓库192390.400.750.29工业厂房19778.170.410.730.28中小学校126090.42.6251.6419.74其他用途157883.43.2721.618.26合计4820850100261.65100从单体建筑来看，荔湾旧城区多是“底层商铺上层居住”的商住混合型建筑形式，尤其在街巷一线表现最为明显，形成延续的商业界面。这些商住混55、合型建筑多为小街面长进深，体现了历史上西关商贸繁荣对建筑的影响。如今，小街面长进深的建筑形式也构成了当今独特的岭南商都特征。但是，这种特色的建筑形式也带来了采光、通风、消防等问题，居住环境较差，难以适应现代的生活要求，需要进行内部结构的整体改造。2.6 空间格局 2.6 空间格局 2.6.1 低层高密度，较高容积率 2.6.1 低层高密度，较高容积率 低层高密度是旧城空间的显著特征，由此也带来整体容积率较高，旧城的更新的经济门槛也较高。根据统计，规划范围内建筑平均层数为 4.5 层，平均建筑毛密度达到 40%（扣除沙面、荔湾湖保护区以及广三铁路站场用地），用地平均毛容积率为 1.8（扣除沙面、56、荔湾湖保护区以及广三铁路站场用地）。但在规划范围内，由于各区域形成的社会历史条件不一导致建设格局和开发强度也有显著差异。从大的范围看，龙津路以南、内环路以东的片区平均毛容积率为 2.1，建筑毛密度为 55.7%，平均建筑层高为 3.6 层，反映了历史城区的特点；龙津路以北地区则由于为解放后改建及开发区域，平均毛容积率为 1.9，建筑毛密度为 35.2%，平均建筑层高为 5.3 层；内环路以外的滨江地区则由于主要为铁路南站用地，平均毛容积率为 1.0，建筑毛密度为 30.4%，平均建筑层高为 3.3 层。图图 2-13 旧城沿街建筑特色旧城沿街建筑特色 图图 2-12 建筑现状分类图建筑现状分类57、图 广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 13表 2-7 规划范围内南北分区空间格局差异 分区 建筑面积(平方米)基底面积(平方米)地块面积(平方米)毛容积率 建筑毛密度（%）建筑平均层高 表 2-7 规划范围内南北分区空间格局差异 分区 建筑面积(平方米)基底面积(平方米)地块面积(平方米)毛容积率 建筑毛密度（%）建筑平均层高 龙津路以南地区 5675718.2841474219.3742648254.282.155.73.6 龙津路以北地区 9374341.4811781768.255057766.671.935.2 5.3 内环路以外地区 1209154.71367825.39121158、805.211.030.43.3 合计 1625921436238138917826.161.840.64.5 注：内环路以外地区，属于白鹅潭经济圈范围。从类型来看，旧城区经过多年的不断插花式改造，逐步形成了改建过的片区、未改建的质量较差的片区（如平民住宅区）以及未改建的质量较好的地区（如民国时期的模范住宅区）等建筑质量差异较大的街区格局，它们之间的建设情况差别如下：改建过的区域建筑平均在 6.9 层左右，平均建筑毛密度 34.55，平均毛容积率为 2.38；质量较差的片区建筑平均 2.6 层，平均建筑毛密度 54.67，平均毛容积率为 1.75；质量较好的成片地区平均层数 2.8 层，平均建59、筑毛密度约为 62.57，平均毛容积率约为 1.75。表 2-8 规划范围内各类型区的空间格局差异 表 2-8 规划范围内各类型区的空间格局差异 分区类型 建筑面积(平方米)基底面积(平方米)地块面积(平方米)毛容积率建筑毛密度（%）建筑平均层高 改建过区域（整治完善区）9232030.01341505.73882561.72.3834.556.9部分改造过区域（更新发展区）3230207.9884089.62557887.21.2634.563.7质量较差片区（拆除重建区）3097492.01180897.42160013.81.4354.672.6质量较好成片（历史文化保护区）25326560、.690349.4144402.81.7562.572.8合计 15812995.43496842.18744865.41.8139.994.5注：（1）考虑到沙面、荔湾湖保护区以及广三铁路站场用地的开发强度很低，全部纳入统计会使旧城的建设实际情况失真，本统计中给予剔除。（2）根据统计，沙面保护区的毛容积率为 1.3，毛建设密度为 37.4%；荔湾湖公园的毛容积率为 0.1%；广三铁路站场及沿线用地 23.2 公顷。2.6.2 整体空间尺度宜人，但内部差异明显 2.6.2 整体空间尺度宜人，但内部差异明显 空间肌理和尺度宜人，是荔湾旧城空间的又一大特征。相比于新区水平竖直的街道以及分明的街区，61、旧城整体街巷有如毛细血管，曲折但连通性好，生活社区形态明显，为居民提供了良好的交流空间。但另一方面，不同区域空间尺度、环境质量差异明显。部分地区由于建设年代久远，街巷存在道路狭窄、交通不畅、消防难以到达、绿地空间不足等存在问题，无法适应现代城市生活的需要。根据调查，目前存在着三种基本空间尺度，一是呈规整的方格网状肌理，如宝源、多宝、宝华路一带街区，属于过去富人居住区（模范住宅区），建筑间距合理，尺度宜人，街区基本满足现代居住要宝源路街区空间肌理龙津街区空间肌理 杨巷路街区空间肌理图图 2-14 旧旧城城空空间肌间肌理比理比较较广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 14求，因此街区人口不减，具有62、活力；二是呈凌乱的毛细血管状肌理，如龙津街区，历史上属于工业区，后改建为平民区，建筑质量一般，街巷狭窄且不成体系，导致建筑采光通风差、交通不畅、消防难解决、公共空间难开辟等问题；三是呈商包住空间肌理，如杨巷路街区，外围道路格局清晰，但内部街巷较为零乱，满足了沿街商业的交通要求却无法兼顾坊内的住宅环境要求。因此，传统的空间肌理虽然能很好的服务于百姓生活，创造出宜人的交流空间却也为现代城市管理和城市安全(如交通、消防）带来困难，需要在未来更新中辩证对待。表 2-9 各街区肌理比较 街区肌理（道路网密度）表 2-9 各街区肌理比较 街区肌理（道路网密度）街区名称街区名称 车行道（km/k)全部道路（63、km/k)杨巷路街区（AL0131）杨巷路街区（AL0131）15.00 31.00 宝源路街区（AL0126）宝源路街区（AL0126）13.14 37.11 龙津街区（AL0123）龙津街区（AL0123）7.85 53.70 2.7 交通现状 2.7 交通现状 2.7.1 区域性道路拥堵严重，出入旧城区交通不畅 2.7.1 区域性道路拥堵严重，出入旧城区交通不畅 在外围路网逐步完善、越走越快的情况下，旧城区高峰期间骨架道路交通拥堵点一天比一天的严重，进出旧城变的更加困难。2.7.2 内部道路疏解能力差，交通微循环能力不足 2.7.2 内部道路疏解能力差，交通微循环能力不足 组团间干道建设64、滞后，次支路宽度、技术等级低，错位路、断头路多，道路连通度较差，可选择路径少。2.7.3 交通设施陈旧且不足，亟待改善并增加供应规模 2.7.3 交通设施陈旧且不足，亟待改善并增加供应规模 图图 2-15 旧城骨架路网旧城骨架路网现现状状图图2-16 交通拥堵点分布图交通拥堵点分布图图图 2-17 旧城区主、次、支路现状旧城区主、次、支路现状 丛贵路道路条件丛贵路道路条件华贵路公交中途站华贵路公交中途站专业市场停车卸货专业市场停车卸货蓬莱路步行环境蓬莱路步行环境广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 152.7.4 受用地资源紧张、历史文化保护等约束，交通设施建设和改造难度较大。2.7.4 受用65、地资源紧张、历史文化保护等约束，交通设施建设和改造难度较大。旧城区道路交通设施的改造与历史文化保护之间存在矛盾。旧城区稀缺的用地资源，使得进行大规模的交通设施建设的可能性较小。2.8 生活配套 2.8 生活配套 生活配套设施及其服务水平是衡量一个地区是否宜居的重要标准。根据调查和 GIS 分析，情况如下：2.8.1 生活服务设施相对完善，但设施服务质量面临较大考验，部分设施规模和布点不合理 2.8.1 生活服务设施相对完善，但设施服务质量面临较大考验，部分设施规模和布点不合理 根据调查，区内的幼儿园、中小学、肉菜市场、文化活动中心、医院、社区卫生服务中心、居民健身设施、公共厕所、垃圾压缩站、消66、防站等基本生活服务设施在类型和数量上已经相对完备，这构成了旧城的重要吸引点所在。旧城众多低收入阶层宁愿挤在危破房当中，也不愿意搬迁到新区居住，服务设施齐全、服务便利、生活成本便宜是一个重要原因。根据旧城区现状的生活配套设施情况，结合设施数量、规模、分布及现状人口进行 GIS 空间评估分析（详细的评估分析见专题研究报告专题二：荔湾区社区公共设施服务质量评估）。结果显示，从标准的服务范围（如小学服务半径 500 覆盖的区域）来看，大部分设施已经较好地覆盖全部规划区，但仍有部分设施不能够实现全部的覆盖，存在一定的服务盲区，如文化中心、公厕、公共绿地等。恩宁路历史街区恩宁路历史街区文昌路与上下九步行街67、交叉口文昌路与上下九步行街交叉口图图 2-18 现状公共绿地服务质量现状公共绿地服务质量 图图 2-19 现状文化活动中心服务质现状文化活动中心服务质广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 16从有效的服务范围（根据设施规模和人口规模，按人均标准要求计算服务半径，满足服务距离和服务质量两个衡量指标）看，各类设施的有效服务半径要远远小于标准值，导致各类设施均不能较好地满足规划区内的人口需求。大量现状居住用地仍位于其有效服务范围之外，服务质量不高，如公共绿地在中山路以南地区就表现出明显的缺失。这一方面反映了部分服务设施的规模过小，另一方面也说明了旧城局部人口过密的现实，需要进行进一步调整和完善服务设68、施或者调整旧城人口格局。从设施有效服务范围内部分析，有些设施有效服务范围重叠较为严重，显示这些设施的布点过于集中，布局不合理，如多宝路两侧的幼儿园和南源街的肉菜市场等等。服务范围重叠的设施基本上设施规模都相对较小，规划可考虑适当调整和归并。2.8.2 市政设施老化且布置随意，需要尽快调整完善 2.8.2 市政设施老化且布置随意，需要尽快调整完善 到目前为止，旧城区很多市政设施还是民国时代规划建设的，由于财政有限无力维修，老化严重且布线杂乱，存在极大消防隐患并且影响城市景观。另外，由于已有的旧城区改造以点状改造为主（单间、单栋、单地块），造成局部地区基础设施已改造，整个街区基础设施却一直处于不断69、折旧和管网老化的局面。第三，许多设施的重建也存在单向满足城市开发需要的特点，造成管线不断增加而没有总体的协调性。根据调查，一条马路下面就有 5 根不同年代建设的供水管。2.9 文化遗产 2.9 文化遗产 2.9.1 物质文化遗产丰富、密集，但不成体系 2.9.1 物质文化遗产丰富、密集，但不成体系 根据调查，荔湾旧城区物质文化遗产丰富，各级文物保护单位、特色建筑、历史保护区众多，如上下九、第十甫路、光复路、人民路的传统商业骑楼街；冼基东、冼基西西式建筑、宝源路竹筒屋特色建筑街；昌华大街近代独立宅院、逢源大街西关大屋、耀华大街明末清初西关传统民居保护区等。可谓是广州旧城格局保持最为完整、最具岭南70、特色和最能代表广州历史文化名城空间格局的地区。从空间分布看，这些历史建筑与历史文化街区主要集中分布在龙津路逢源街豆腐亩田料古道康王路上九路以南地区，与历史上西关的住宅和商业功能区基本吻合。如进一步观察，虽然体现荔湾历史文化特色的这些点、线、面要素俱在，但由于缺乏一个清晰的概念框架进行统领，导致要素间相互缺乏联系而稍显零散，西关历史文化载体形象不突出。而且，早期由于开发商无序的介入旧城改造，其在追求利益最大化的驱动下使得项目体量庞大，容积率过高，也导致旧城的局部空间格局受到严重的破坏。2.9.2 非物质文化遗产传承在逐步消逝 2.9.2 非物质文化遗产传承在逐步消逝 作为岭南文化的代表性地区，荔71、湾旧城的非物质文化遗产非常丰富，口头传说、粤语、粤剧、讲古、除夕花市、婚俗、传统手工艺技能、传统美食等等非物质文化资源荟萃。在查阅了大量关于西关和荔湾的现有文献资料之后，项目组认为概念化的“西关”是本区第一非物质文化遗产，是整个荔湾地区非物质文化资源总和的全息浓缩，代表着独具老广州特色的文化体系及内涵，被视为老广州的代表图图 2-20 荔湾区历史文化遗产分布图荔湾区历史文化遗产分布图 广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 17和象征。非物质文化遗产需要不断传承和创新才能更具生命力，而传承需要相应的物质空间和深谙其味的本土人来承载。但调查显示，目前荔湾旧城非物质文化遗产的附着空间在慢慢消失，如戏72、院、戏台等粤剧文化遗产的附着空间多已经不复存在；相类似的，深谙其味的“西关人”也在逐步减少，剩下的本地居民的经济能力相对较低，对非物质文化的影响能力在降低，居住在此的外来人口大部分都是从事低层次工作的务工人员，非物质文化正在失去支撑它的社会条件。显然，文化一旦失去了传承的载体就失去了生命力。因此，如何在旧城更新中保护、延续以及创新西关文化，是规划必须考虑的问题。2.10 现状特征总结 2.10 现状特征总结 2.10.1 三位一体，重心下沉，整体缺乏竞争力 2.10.1 三位一体，重心下沉，整体缺乏竞争力 从发展角度看，“传统产业、人口结构和传统建筑及设施”三位一体，发展重心不断下沉，是荔湾旧73、城最显著的特征。旧城早期的优势已经不复存在，也难以适应这个时代的生活需求，面临严峻的社会经济和文化保护等压力。首先是产业类型低端化，表现在：随着广州东部产业带、天河北商圈、环市东路商圈以及珠江新城商务办公中心的崛起，现代制造业和高端零售、商务金融业都日渐东移，而传统的批发、商贸业则留在了荔湾旧城。虽然人流依然巨大，却成为了外地游客、中低收入者观光购物以及批发采购的场所。批发商贸业态旺丁不旺财的经济特征，较低的利润回报率使得旧城经济难以发生质的变化。其次，是与产业变化相伴随的人口老龄化，低人力资本化。高层次就业的外迁与旧城居住条件的持续恶化，引起荔湾旧城原有中、高收入阶层及青年一代迁出旧城，仅剩74、下低收入的老年人及无收入的学龄儿童。同时，专业市场提供的低端就业也吸引大量外来务工人员进入。优质人口流出与低质人口进入的持续作用，对愿意留在旧城工作、生活的优质人口也会产生负激励，引发新一轮的更替。人口的持续相互替换使得旧城人口重心下移、税收减少、社会问题凸现。最后，与产业和人口变化相伴随的是建筑加速折旧。主要原因在于，一方面部分传统批发业对建筑损害较大，如冻品的腐蚀；另一方面产权的混杂和群租带来建筑缺乏监管、维护以及过度使用。相应的，建筑的破旧与低租金也促进了产业与人口的持续低端化。图图 2-21 文化活动场地文化活动场地、手工艺场手工艺场、古玩玉器街变迁图古玩玉器街变迁图人口结构人口结构图75、图 2-22 三位一体分析图三位一体分析图 广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 18低端产业、低质劳动力与破旧的建筑环境构成了荔湾旧城低层次均衡，这一均衡如同巨大的漩涡使整个旧城体系在旋转中不断衰退，整体缺乏竞争力，而任何单方面的改造也难以阻止这一趋势。因此，旧城更新改造必须综合改造入手，恢复城市系统的有序性。2.10.2 分区特色显著，面临问题不一 2.10.2 分区特色显著，面临问题不一 从历史的角度评价，旧城区大致可分为四种类型区，分区特色明显是旧城的又一特征。这是由于旧城各街区发展的时间、历程及承担的城市功能不一，导致不同街区历史特征各异，也深刻影响了街区现有的空间品质。而为适应城市76、发展、满足现代使用要求，这些街区在旧城更新改造过程中也将面临着不同的问题。历史工业和平民住宅区：主要集中在龙津、逢源街以及中山路以北的旧村落地区，建筑质量和街巷尺度较差，历史遗存较少，商业价值不高，社会问题较多。此类地区面对的主要是居住条件改善和发展的问题。历史高尚住宅区：主要是昌华、多宝街地区，属历史上富人居住的模范住宅区，目前建筑保存较好，空间肌理清晰，历史遗存众多，以生活功能为主。此类地区面对的主要是保护与发展的问题。商贸区：主要是东南角的岭南、华林街地区，商贸发达，历史遗存较多，建筑质量一般，空间肌理较好，面对的主要是产业带来的影响问题。现代住宅区：主要集中在中山路以北地区，基本为 877、0年代后新建建筑，建筑质量较好，主要面临的是服务设施配套完善和环境改善的问题。2.10.3 整体生活环境质量较差，难以达到宜居标准 2.10.3 整体生活环境质量较差，难以达到宜居标准 从生活的角度评价，现状旧城土地承载过重，人口过密，人均居住用地仅 7.9 平方米，人均公共绿地仅 0.7 平方米；生活设施配套有效服务不足，服务质量难以满足需求；建筑通风采光等内部居住条件也较为恶劣。因此，旧城整体生活环境质量依然较差，距离宜居城市科学评价标准的要求尚有较大距离。在建设“首善之区”的过程中，旧城任重而道远。2.10.4 旧城风貌表层化、单一化，保护面临困境 2.10.4 旧城风貌表层化、单一化，78、保护面临困境 从保护的角度评价，尽管文化遗产丰富，但传统风貌的表层化、单一化，而街区内部加速衰败是荔湾旧城的又一显著特点。“商包住”的传统街区格局决定了旧城的商业开发价值普遍存在于沿街界面，沿街界面街区内部沿街界面街区内部 图图 2-24 旧城街道界面与街区内部的风貌差异旧城街道界面与街区内部的风貌差异 图图 2-23 旧城类型分区旧城类型分区 广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 19因此多次的旧城改造的重点都在这一层皮上，对街区内部关注较少，造成街区表里质量、风貌差别大。荔湾旧城风貌逐渐表层化、单一化，而街区内部则呈现加速衰败迹象。这一特征的典型表征是，人们普遍通过上下九步行街来认识荔湾，79、甚至将上下九等同于荔湾旧城，而对旧城的其它历史文化要素了解不多。事实上“街道”与“街区”都是历史旧城风貌的组成部分，“街道”是集中展现广州的开放性、成行成市商业特色的主要载体；街区内部则是传统广州市井生活的主要载体。2.11 原因分析 2.11 原因分析 旧城现状问题的形成，原因有多方面，包括历史问题的延续、城市发展战略的变更、改造思路的单一以及规划管理的不足等等。2.11.1 产权关系复杂，缺乏强力统筹组织，导致复杂的利益关系难以有效梳理，更新难以实施 2.11.1 产权关系复杂，缺乏强力统筹组织，导致复杂的利益关系难以有效梳理，更新难以实施 荔湾旧城在明清时期开始快速发展，跨越多个历史阶段80、，导致历史遗留问题众多，特别历经了解放后的土地改革、78 年后的实物分房、93 年后的房改、国有单位改制以及土地有偿使用等制度变更，旧城土地和房屋产权关系变得更为复杂，有私宅、公房（经租房、代管房、直管公房等）、单位房、华侨房、公私混合房、私私共有房等多种形式，存在部分居住者拥有产权、部分居住者拥有使用权、企业破产银行抵押住宅产权等现象。复杂的土地和房屋产权关系，使得建筑环境的更新涉及企业、产权人、租户等众多利益主体，内部利益关系错综复杂，更新改造的谈判、交易成本极高。同时，为满足宜居的要求，更新改造时需要按政策安置众多的利益个体，也势必带来了住房面积的大量膨胀。如果解决不好，这些问题将直接提81、高了更新改造成本，导致旧城更新十分困难。如金花街小区改造由于回迁膨胀系数过大，导致最终亏损近 3 亿元，成为政府公司的沉重负担；康王路两侧目前尚未开发，成为烂尾地块。另一方面，面对高企的改造成本，开发商只愿意介入关系相对单纯、成本较低的旧城改造地块，剩余的都是硬骨头；市级政府在城市尚有较多拓展空间的时候，新区的建设比旧城更新更有效益和成效，因此城市也是采取“向外拓展”的发展战略，建设投资也倾向于新区，对旧城没有太多的关注，人力财力投入不足，相应的改造目标、政策取向都未能明朗；区一级政府却由于财力有限且没有太多的主导权，对区内旧城更新显得有心无力；居民个体则由于严格的规划管控而缺乏改造动力。受限82、于各方对旧城态度和目标的不一致，旧城更新一直缺乏强有力的统筹组织、财务及政策配套支持，复杂的利益关系难以有效梳理，使得旧城更新也就一拖再拖，设施、环境、居住空间都日益恶化，地区价值降低（塌陷地区），政府税收下降，对外的吸引力也在下降，但市政建设的负担却有增无减，旧城整体重心下沉。2.11.2 基于单纯历史保护或项目经济平衡目标的规划取向，以及单一目标、严格的规划管理，导致更新改造受限 2.11.2 基于单纯历史保护或项目经济平衡目标的规划取向，以及单一目标、严格的规划管理，导致更新改造受限 荔湾旧城是广州旧城区格局保持最为完整、最具岭南特色、能代表广州历史文化名城空间格局的地区，但也是全市危破83、旧房最集中的地区。因此，与新区或一般的旧城区不同，其既具有历史文化保护的要求，又肩负改善人居环境的重任。为此，具有先导意义的旧城规划和管理就尤为重要。但一直以来，受限于旧城更新改造思路的突变性（如允许开发商到拒绝开发商，政府出钱到不出钱等变化）和相关规划的单一目标性，旧城更新改造的指导思想也未能延续，导致规划的价值取向在根据初步统计，为满足 40 平方米/户的要求，不足 40 平方米/户的私房补足 40 平方米/户平均膨胀系数为 40%，公房的膨胀系数为 100%。根据规划局规定，私人住宅的改造需要征得 100%利益相关人的同意，但很多产权人都散居海外或者相邻房屋产权人不愿意配合导致很难达到 84、100%的同意要求；只能原状维修而不能更改结构的规定等等。广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 20某一时段偏向极端。表现为：第一，基于发展视角的分区规划确定的路网、部分地块开发强度有些对旧城空间破坏较大，与保护目标矛盾；第二，基于历史保护视角的历史文化名城保护规划虽然突出了保护的理念，但却忽略了旧城居住环境改善和旧城区的发展问题，导致部分地方过于理想甚至与现实不符（如荔湾广场地区规划控制为 6 层高），不具有实施的经济可行性；第三，在整体更新思路没有确定情况下，部分基于单个项目经济平衡目标考虑的旧城改造规划仅是就地块论地块，带来单个项目地块开发强度急剧放大，形成了经济平衡和历史保护的目标之间85、的博弈。单一的规划目标取向，与旧城复杂的现状和更新改造目标要求不匹配，导致更新改造受限。规划管理方面，旧城的独特性需要实施特定的规划管理技术标准。但目前整个城市实行的是无差异性管理，执行的技术标准与新区一样（如建筑后退道路红线控制、绿地率控制等等），导致旧城良好的空间肌理很容易遭到破坏。其次，现有法定规划具有很大的刚性，即便是发现不合理的规划，但调整起来难度依然很大。再次，更新改造要求相当严格且缺乏相应的激励机制，导致很多街区或个体有心改造，但也由于条件限制过多而放弃，干脆不改。若确实受限于压力进行更新改造，也多是流于“一层皮”的表面功夫，对街区、建筑内部的配套设施、居住质量关注较少，造成街区86、表里质量、风貌差别加大，并没有实质改善居住环境。2.11.3 单一的改造模式，难以实现旧城更新改造的综合目标，导致产业转型与物质更新不匹配、保护和发展相矛盾 2.11.3 单一的改造模式，难以实现旧城更新改造的综合目标，导致产业转型与物质更新不匹配、保护和发展相矛盾 从已经更新改造完成的情况分析，更新改造模式的单一也是形成荔湾旧城更新改造问题的一个重要原因。主要体现为更新改造的单一目标、单一安置补偿机制、单一地块平衡的方式、单向被动式的改造思维，此模式难以实现旧城更新改造的综合目标，导致产业转型与物质更新的不匹配，保护和发展出现矛盾。第一，单一的更新改造目标。荔湾旧城更新改造经历了从“居住改造87、-房地产开发-城市美化”的三个阶段。但纵观整个过程，可以看到每次更新改造都只针对居住、建筑或景观等单一目标进行，导致物质的更新与产业的转型和人口的重构无法相一致。虽然旧城的物质得到了部分更新，但产业结构、人口结构仍然被锁定在较低档次，消费能力未能提升，商业档次也难以提高，整个旧城系统重心仍然在不断下沉，竞争力在持续下降。实际上，比较国外成功的旧城改造历程与经验，可以看到改造已经从单纯注重物质重建到注重社会福利，再到注重经济增长，到综合考虑经济、社会和环境等多元目标的四个阶段演进过程，采取的是一揽子综合改造方案。第二，单一安置补偿机制。早期荔湾旧城更新改造时对旧城区居民主要采取的是“以房换房”的88、实物补偿机制，并且是以回60年代70年代中后期*政府资助，居民自发木屋改造，安排知青*改造成本高于新区建设，难度大*见缝插针的形式加建、扩建并排危改造，加剧人口密度，形成新的旧区 未来？80年代90年代中*以开发商为主导的旧城房地产开发，拆迁人口外迁*单要素单地块考虑，割裂旧城肌理，加大旧城开发强度和人口密度*外迁人口就业机会仍在旧城，回流*人口结构没有改变，消费能力未能提升，商业档次难以提高 90年代中至今*以政府为主导的公共建设及危改工程*公共财政受限*停留在城市景观整治的层面，注重重点地段道路沿线“一层皮”的粉饰，内部依然恶劣*旧城问题依然没有解决房地产开发城市美化居住改造图图 2-2589、 广州旧城更新改造阶段广州旧城更新改造阶段 19世纪末20世纪60年代 清除贫民窟运动，解决居住条件问题，鼓励建高层 政府主导，补贴和资助60年代末70年代 郊区化、贫富分化 增加就业和社会福利改善为目标 政府主导，提供补助，政府财政负担大 80年代 以经济增长为取向，以房地产开发为主要方式，通过经济增长和物质改善解决社会问题 市场主导，成立UDC，引导私人投资 90年代 经济、社会和环境等多目标综合性更新 社区更新，强调公、私和社区三向合作伙伴关系 成立基金支持 社会福利经济增长多元目标英国物质重建图图 2-26 英国旧城更新改造经验英国旧城更新改造经验 广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告90、 21迁为主。这种方式的好处是开发主体可以缓解前期资金压力，以较少的资金流完成地块开发项目，但也造成了居民回迁比重过大，旧城区有限的空间资源不能更有效地配置，新兴产业的发展受到限制，导致空间改造与产业转型不相匹配。如果改造项目出现“烂尾”，直接造成政府承担拆迁居民的安置压力。后期，荔湾旧城更新改造时采用货币补偿和异地安置方法，不仅补偿价格、安置地段成为博弈的焦点，而且荔湾人口的外迁，使荔湾旧城活力下降。第三，单地块的平衡方式。在改造的方式上，历次改造也是强调零星改造，单地块改造，地块内经济平衡，把旧城地块作为独立的项目进行操作而缺乏整体谋划。这样的结果就是荔湾广场、恒宝华庭等巨型建筑的出现，对91、旧城历史格局造成较大破坏。此外，点状为主（单间、单栋、单地块）的改造模式虽然改善了局部地块的环境和设施，但整个街区基础设施却未得到更新而不堪重荷。事实上，旧城空间的整体性才是旧城的价值所在，因此需要统筹考虑，采取多元化的综合更新策略应对才是正道。从上海旧城改造的经验看，也存在项目平衡、区域综合平衡、市区总体平衡、市郊联动平衡、市场互动平衡等几种经济平衡模式，历经了从“以块为主”向“块块合作”转变，从“零星开发、区内调整、就地平衡”向“成片改造、跨区统筹、易地平衡”的转变，目前正走向市区市郊联手、相邻结对。第四，单向被动的改造思维。已有的旧城更新改造基本上是基础设施无限满足旧城开发，土地开发牵引92、市政设施被动平衡的单向的改造思维，这既带来了城市管网混乱，也带来了旧城拥挤，属于“脆弱的基础设施平衡”。广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 223 已有规划的评述 3 已有规划的评述 3.1 广州市城市总体规划（20012010）3.1 广州市城市总体规划（20012010）3.1.1 主要内容 3.1.1 主要内容 总体规划界定了旧城中心区的范围，具体为越秀、东山、荔湾三个行政区和海珠区的部分街区（2005年行政区划调整前），面积 54.4 平方公里。并提出了相应的规划要求：（1）功能定位）功能定位旧城中心区是城市的综合中心区，是城市的政治、经济、文化和对外交往中心。（2）发展规模）发展规93、模 人口规模：旧城中心区人口控制在 200 万人左右；建设规模：至 2010 年，城市居民人均居住面积 15.5 平方米以上。（3）历史文化名城保护与旧城改建要求）历史文化名城保护与旧城改建要求一是要以老城区为核心进行旧城保护，二是保护与合理开发结合，三是注重整体保护与分层次保护、重点保护与一般保护相结合，四是要将保护风貌与提高人民生活质量相结合。旧城改建应严格限制增加工业用地，对有污染和交通运输量大的工业企业要有计划分期逐步外迁，加强基础设施和公共设施建设，改善居住和交通条件，提高城市的综合功能，保护城市环境和城市风貌，严格控制旧城中心区人口，合理控制建筑密度与容积率，控制环境容量。3.1.94、2 规划述评 3.1.2 规划述评 总体规划对旧城区的发展功能、发展规模以及保护和改造的思路都提出了要求，对本次旧城的更新改造具有较强的指导意义。但由于总体规划属于全市宏观层面控制，针对的是全市旧城中心区范围提规划要求，因此具体到荔湾旧城区如何发展、规模和容量多大、保护和改建措施如何，都没有详细的阐述，需要在下一层次规划中给予落实。总体来看，是一个“保护与控制”的思维，城市发展重心在“新区”，对旧城更新改造知道意义不强。3.2 广州 2020：城市总体发展战略规划咨询 3.2 广州 2020：城市总体发展战略规划咨询 3.2.1 主要内容 3.2.1 主要内容 广州城市总体发展战略规划咨询旧城95、的保护与更新专题研究对广州旧城的保护与更新现状、矛盾焦点和原因、机遇和挑战、目标和重点、战略思路以及实施机制进行了分析。（1）战略目标与重点）战略目标与重点以内环以内危旧房聚集区和珠江新城城中村的改造与更新为切入点，重点完成危旧房更新和城中村改造。广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 23（2）战略思路）战略思路 改变空间发展的单向模式，走外延拓展与内涵提升并举的双向空间发展模式，以中心城区土地和资产存量盘活这种内涵发展方式为先。城市政府的投资重点是老城区保护与更新项目。老城区更新与民生条件的改善及城市形象的重塑相结合，通过空间平衡机制、土地置换机制、补偿与安置机制、操作下沉机制等的创新，实现96、市民、企业和政府三赢的目标。重点保护、小规模改造与成片整治相结合，针对不同的地区特点和功能定位，进行规划分类，并设计不同的改造和整治方案，尽快推进旧城保护与更新。（3）实施机制）实施机制提出了旧城新区“搭桥”联动、多样化的动迁安置、市民自主置换等实施机制，并提出了旧城更新规划控制的参考指标。表 3-1 旧城更新规划控制的参考指标 顺号 区 域 规 划 内 容 控制尺度 表 3-1 旧城更新规划控制的参考指标 顺号 区 域 规 划 内 容 控制尺度 1 CBD,CCD，副中心 容积率 6-8，建筑密度较高、造型、比例和色彩协调 略宽 2 历史建筑和街区 容积率 0.5-0.8 极严 3 景观走廊97、 外立面的齐正和天际线的美观 从严 4 珠江两岸 层次感、通透感，容积率 4.5 以下 极严 5 多层居住区 容积率 1-1.8，绿地率 25-30%严格 6 高层居住区 容积率 3-4，绿地率 35%严格 7 面积小于 1000 平方米拆除建公共绿地等 容积率 0.5 以下 从严 3.2.2 规划述评 3.2.2 规划述评 战略规划旧城专题研究抓住了广州当前公共投资倾向新区、旧城更新改造模式单一、土地空间配置单一、平衡机制单一、安置补偿机制单一、政策配备单一等问题特点，在借鉴上海、西方国家的旧城更新改造经验基础上，从全市层面对旧城区的更新改造提出了针对性的策略，重点在于更新的模式、机制、途径98、以及分类等方面，对本次荔湾旧城的改造思路和策略具有较强的指导意义。但由于是属于战略规划范畴，尚缺乏翔实的基础资料作为支撑，没有考虑到实施中的实际困难，更没有针对荔湾的实际情况进行分析，因此该研究仅是给出了普遍性的更新改造思路，无具体的改造方案和控制指标。即使是给出的规划控制的参考指标，也与荔湾旧城的实际情况差距较大，如历史建筑和街区容积率控制 0.5-0.8，但现状历史街区的毛容积率就达到了 1.75。总体上不具有太多的操作意义，需要结合具体的用地规划给予修正与落实。3.3 广州市荔湾区概念规划（2007）3.3 广州市荔湾区概念规划（2007）2005 年在原芳村区并入荔湾区成为“新荔湾”后99、，荔湾区着手开展了概念规划，对“中调、西联”战略下新荔湾未来发展的相关问题进行研究，确定荔湾区规划的重大原则及主要的规划战略部署。3.3.1 主要内容（3.3.1 主要内容（1）发展定位）发展定位荔湾区的战略定位是“中调核心、西联先锋”，是广佛都市圈的文化商旅中心和商务流通中心，是体现岭南文化的历史城区。广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 24图图 3-2 荔湾区规划空间结构图荔湾区规划空间结构图 图图 3-3 荔湾区规划功能布局图荔湾区规划功能布局图 图图 3-4 荔湾区主要道路调整示意图荔湾区主要道路调整示意图 图图 3-1 荔湾区服务业布局示意图荔湾区服务业布局示意图（2）发展功能）发100、展功能强调文化、商贸、旅游仍将是荔湾区发展的重点，是荔湾区功能定位的特色，同时应加强金融、咨询、法律等的商务办公以及物流业等现代服务业。提出了“北商旅、南商贸、中商务、西物流，综合发展、突出重点,都市型工业以环城高速为界分为内外两个圈层”的产业布局格局。（3）空间结构）空间结构规划确定荔湾区的空间发展目标取向为“承东联西、贯通南北；一江引领、两岸互动”，在此基础上提出了荔湾区应采取“绿带蓝脉、一核四极”的多轴网络型空间发展结构。其中，滨水区的核心白鹅潭经济圈将成为荔湾区新的中心区，集商务办公、休闲娱乐、文化创意为一体的现代化多功能区；以中山七、八路康王路上下九路为旧城发展极，在提升传统服务业基101、础上集中发展金融、中介、法律、咨询等为主的现代商务办公等。（4）功能分区）功能分区规划把荔湾区分为四个大功能区，七个功能组团。四个功能区分别为滨水核心区、北片优化调整区、南片调整完善区、西部协调发展区；七个功能组团分别为中部滨水核心区的白鹅潭经济圈和大坦沙发展组团；北部优化调整区的旧城优化组团和北部优化组团；南部发展调整区的滘口花地发展组团和东沙广钢广船发展组团；西部协调发展组团。各功能组团的主导发展功能和建议见图 3-3。（5）道路交通）道路交通基于区域的分析，重点对内环路、花地大道-荔湾路南北干道、如意坊放射线、大坦沙-荔湾路的城市干道等主干路网进行了策略性调整，优化旧城的路网格局。（6）102、历史保护）历史保护强调荔湾区中、南部为北部旧城的历史文化保护提供缓解压力的空间。对历史街区提出坚持长期渐进的小规模“有机更新”，避免大规模“大拆大建”的滚动改造方式。（7）近期发展策略）近期发展策略促进传统商贸业升级发展，大力发展现代服务业，重点打造“一街，两岸，三路，四园，八区，十场”；结合“退二进三”，高标准开发建设“白鹅潭经济圈”；发展旧城、大坦沙、广钢广船、花地新城“四极”，带动周边发展；率先加强珠江两岸及与佛山的联系，涉及旧城的主要是建广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 25设南北向荔花路、如意坊隧道和大坦沙东西向对外联系大桥。3.3.2 规划评述 3.3.2 规划评述 本规划对荔103、湾现状问题阐述到位，对相关各区各层次规划进行了详尽的分析，为解读荔湾未来发展做了大量的基础资料整理工作。整体的发展概念、空间结构、功能布局以及道路交通设想都较具有前瞻性。但由于是整个荔湾区的概念规划研究，因此仅是把荔湾旧城区当作一个整体来看待，没有具体的内部发展分析，且整个规划的出发点在于发展的视角，因此对旧城更新改造的指导意义有所削弱。而且，规划中有几个问题值得进一步分析：（1）关于发展定位和功能）关于发展定位和功能第一，规划基于对白鹅潭经济圈的判断，提出了商务流通中心和现代服务业的设想，较具有前瞻性，但与珠江新城等的关系缺乏具体的分析。第二，规划对旧城区“升级发展传统服务业如零售商业、批发104、市场（保持商流，物流南迁）、餐饮、酒店等，大力发展创意产业、旅游业、金融、中介服务业等现代服务业，.适当发展房地产业、现代化新型工业”的功能定位过于繁多，导致什么都发展，反而缺乏特色。而且，功能类型、布局和调整策略不具体，如何保持商流而物流南迁？具体哪种类型的批发需要外迁？没有明确。结合旧城的特色，更应突出商贸、休闲、旅游和文化的概念。（2）关于空间结构）关于空间结构“一江引领，两岸互动”的空间发展设想、“一核四极”的空间结构是荔湾希望形成的局面。目前芳村片区缺的是人和产业，旧城区多的是人和批发业，因此两岸互动的格局通过基础设施的改善，应该可以逐步形成。但白鹅潭滨水核心区“一江引领”的局面，就105、目前的形势看，尚需时日。此外，旧城区作为“四极”中的一极，与大坦沙、东沙-广船、龙溪等地区同等重要，与现实不太相符。毕竟，无论从历史、现在还是未来来看，旧城区是荔湾活力魅力所在，是商贸、服务、文化、人居的核心，整个荔湾的再发展离不开对旧城这种独特资源的深度利用。（3）关于道路交通）关于道路交通规划对旧城区的道路交通格局提出了前瞻性的设想，对解决旧城区的对外连通性和便捷性都具有重要指导意义，但是，这些主干道横穿旧城，势必会威胁到旧城区的历史保护和环境，尤其是穿越旧城核心区的华贵路宝华路拓宽至 40 米是否必要，仍需谨慎研究，应避免康王路目前出现的结果。（4）关于近期发展策略）关于近期发展策略第一106、，近期高标准推进“白鹅潭经济圈”时机是否稳妥，对旧城更新改造的影响在哪里？白鹅潭滨水区的发展潜力勿庸置疑，然而要在近期启动开发，面临着很大的市场挑战，需要回答谁来入住、与珠江新城、白云新城等的关系、带动潜力如何等几个不可回避的问题。毕竟，白鹅潭是广佛都市圈的地理中心，不等同于是发展的市场中心。第二，“四极”带动，战线是否拉得过长。旧城区与芳村片区联动的发展思路正确，但同时推进“一核四极”发展，对资金、市场提出很高要求。由于旧城存在明显的区位优势，活力不衰，发展基础最好，在整个荔湾区的发展中应优先考虑，以减少投资风险。芳村在旧改过程中将承接旧城的人口和部分功能，在近期更应有选择的重点发展和控制，107、以紧密衔接和配合旧城改造，并预留储备用地。广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 26图图 3-5 分区规划图分区规划图 3.4 荔湾分区规划/数字详规 3.4 荔湾分区规划/数字详规 2003 年荔湾区完成了分区规划，并于 2007 年旧城区统一开展了数字详规的规划工作，对分区规划进行了一定调整。3.4.1 主要内容（3.4.1 主要内容（1）发展定位）发展定位广州市旧城区中心组团的重要组成部分，与越秀共同担负着广州市社会、经济、文化中心的功能，将在广州“西联”发展战略中发挥重要作用。（2）发展规模）发展规模规划人口规模控制 60 万，其中荔湾旧城区 53 万。（3）空间结构）空间结构主要空间108、发展轴线为东风路、中山路、人民路、康王路、荔花路西湾路。（4）规划分区）规划分区 历史风情旅游及开敞生态景观保护区：以荔湾湖为核心，东至逢源路，包括“西关大屋”、昌华大街及沙面岛；市民生活中心片区：主要由下九路第十甫商业步行街、长堤购物中心、文化公园及专业街为骨架构成；旧民居改造区：包括中山路以北的金花小区，中山路以南的旧民居密集地区，在保护有关历史风貌地段及文物的前提下，以房地产开发为手段进行改造；综合发展区：位于中山路以北，由三部份构成，一是工厂外迁改造为居住区；二是自然村改造为城市街区；三是局部保留现有居住区；对外交通片区：分为两片，一是东北角环绕广州流花火车站、广铁西站；二是西南角保留109、的广铁南站和新风港；大坦沙大型居住区。（5）开发强度）开发强度 高层建筑区：东风路、中山路、人民路、康王路、荔花路沿线，结合地铁线及上下九、人民路商业中心布局。低层建筑区：中山路以南，荔花路以西，围绕荔湾湖形成。中高层建筑区：中山路以北，通过工厂搬迁改建居住区形成。开敞空间：沿珠江岸线，以白鹅潭为中心，东至人民路口，北至西村水厂，以规划新沿江路及铁路沿线绿化为纽带，将文化公园、沙面岛、荔湾湖、体育中心、青年公园、流花湖有机联结起来形成。（6）道路交通）道路交通 道路等级结构：高架快速路、城市主干道、城市次干道、城市支路（15 米以上）四级分类体系。道路网布局：形成“半环射线”的快速路结构，“两110、横五纵”的主干道结构。广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 27图图 3-7 分区规划地块指标示意分区规划地块指标示意 图图 3-6 分区规划道路系统规划图分区规划道路系统规划图“两横”指中山路、东风路；“五纵”指西湾路、站前路及南延线、荔湾路华贵路宝华路一线、康王路以及人民路。路网深化方案：利用现有道路，重新梳理次干道，特别提出打通沿江路。对支路系统，进行了较大手笔的工程拓宽改造，并新建、加密了支路网。（6）设施配套）设施配套结合用地情况，根据标准配置了相应的服务设施。3.4.2 规划评估 3.4.2 规划评估 本规划整合了各层次已审批规划和城市规划管理动态更新的信息，特别是提出了较符合现状111、建设情况的道路系统方案，对近年来荔湾的发展建设提供了一定的指导。然而由于分区规划/数字详规重点在于细化指标，用于规划管理。因此在发展功能、历史保护和城市空间结构等方面缺乏深入分析，而相关的指标配置又是按有关标准简单配置，因此存在一些问题：（1）功能定位较为模糊）功能定位较为模糊分区规划只强调是“中心城区重要组成部分”，“与东部的越秀、东山分区一起共同担负着广州市社会、经济、文化中心的功能”，没有就荔湾区别于其它旧城区的特色提出发展思路，旧城的独特性不明显，定位模糊。此外，没有对重点区域提出提升完善的思路和系统的组织路径，仅限于对现状的描述，带来空间上难以形成连续有序的整体。（2）空间发展格局仍112、局限于“点线”、“一层皮”）空间发展格局仍局限于“点线”、“一层皮”规划五大交通干线作为发展轴，布置大量商业设施，一是会进一步恶化荔湾交通状况，给历史风貌保护带来压力；二是没有体现历史旧城对道路交通、用地功能、风貌环境等方面提出的规划要求。商业设施规划所采用的主干道路与功能结合的组织方式，是一种沿交通干道呈线状发展的模式，仍停留在“一层皮”上，商业布局没有突破“荔湾广场上下九”的点线结构。这类已经被复制到广州各大商业网点的模式，难以真正实现荔湾商贸、旅游、文化等产业潜在的价值，也很难树立新荔湾的形象。而且，会进一步恶化荔湾交通状况，给历史风貌保护带来压力。应考虑以街区为单元来挖掘荔湾商贸旅游特113、色，重新组织联系，实现纵深发展，整体展现荔湾多样的形象。（3）开发强度没有深入研究）开发强度没有深入研究进行开发强度分区是旧城正确的规划思路，但各地块的强度确定却缺乏依据，未能统筹考虑历史保护以及更新改造的经济可行性等问题，部分地块的合理性有待验证。如在中山路以南的旧城核心区中部分居住地块给出 4.0-7.0 的高容积率，与旧城的历史空间格局有较大冲突。（4）生活配套设施仅是按标准简单配置）生活配套设施仅是按标准简单配置规划的生活配套设施仅是根据地块开发强度按广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 28标准进行简单配置，导致部分设施依然存在问题，表现为：第一，服务质量依然未能达到宜居城市的要求，114、如人均设施面积和有效服务半径未能覆盖全区域。通过对数字详规的生活配套设施进行 GIS 空间分析评估（详细的评估分析见附件 2），可以发现：教育、商业、医疗设施的标准服务范围已基本覆盖规划区域，但中学等的有效服务范围在南部依然较小，尚存在服务质量不足区，需要进一步调整和完善，包括降低开发强度或者改变土地用途。文化体育设施较之现状已有较大改善，但仍有部分服务盲区存在，主要分布在北部的站前、西村、南源等街区，需要增设。公共绿地及开敞空间规划已有较大增加，但绿地布局不成系统，显得零散无序，且服务质量远不能满足要求，人均仅 2.68 平方米，远低于总体规划的人均 6 平方米的水平。在尽最大可能的情况下，115、公共绿地及开敞空间的服务质量仍不能达到总体规划的要求。也许这值得我们的反思：要么是旧城的人口容量依然很大，要么就是总体规划人均指标偏高。垃圾压缩站服务范围已覆盖规划区全部区域；消防站经过增设，也已基本覆盖全部区域，仅在北部的站前和西村存在服务盲区；公共厕所在数量和分布上都进行了调整，但北部的站前、西村及南部的龙津、华林等街区还存在不少服务盲区。第二，大部分规划的设施布置在不应拆除改造的地块内，难以真正落实用地。如人民路西侧的带形绿地，位于骑楼街控制线内，拆除建绿地有较大难度。第三，部分设施规模较小，但也只是简单保留。（5）规划道路网）规划道路网第一，南北不通，道路结构有待进一步梳理。“半环射线116、”快速路网骨架布局合理，明确提出了如意坊大桥线位，将有效缓解珠江隧道交通压力。但主干道结构还有待进一步梳理、落实。从广州的道路网发展历程看，荔湾区南北向联系一直不畅，虽然相关规划建议打通一些南北通道，但由于拆迁、选线等问题限制，至今无法落实。现状南北向交通压力还是主要集中在内环路和人民路上。第二，分区规划道路红线落实困难，红线、图图 3-10 分区规划路网与现状道路行车道边线差异对比分区规划路网与现状道路行车道边线差异对比 图图 3-8 规划肉菜市场服务质量评估规划肉菜市场服务质量评估 图图 3-9 规划公共绿地服务质量评估规划公共绿地服务质量评估 广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 29紫117、线、绿线矛盾大。广州一般的道路红线分级标准，在旧城区不适用。旧城区道路普遍偏窄、没有退缩控制，道路实际承担的功能与广州道路红线控制标准矛盾。路网的加密、拓宽对旧城区历史风貌保护带来了很大挑战，也带了巨大的拆迁压力和工程量。建议在旧城区，道路红线尽量避免与紫线发生冲突，坚持紫线优先原则。3.5 广州历史文化名城保护规划 3.5 广州历史文化名城保护规划 广州历史文化名城保护规划是总体规划层面上的专项规划，从物质空间及非物质文化保护和利用的角度，对历史旧城区主要明确了 6 方面内容。3.5.1 主要内容（3.5.1 主要内容（1）历史旧城区范围）历史旧城区范围确定历史旧城区的具体边界为：越秀路环市118、中路解放路流花路广三铁路珠江珠江大桥东桥人民桥同福路江湾路江湾大桥形成的封闭环状地区，面积为20.39 平方公里。（2）历史旧城区的定位与职能）历史旧城区的定位与职能广州市政治、经济、文化中心，集行政办公、商贸、旅游、文化游憩、休闲购物、娱乐等服务功能于一体的城市综合功能区。建议保留居住职能，完善文化、娱乐和商业职能；弱化行政、商务职能；限制大型商业项目，鼓励小型特色商业及传统商业，迁出大型商贸批发市场。（3）保护规划）保护规划对古城轮廓保护、传统轴线保护、水系空间格局保护、历史街区保护、特色街道保护、建筑高度控制等提出了具体的控制要求。（4）道路交通系统规划）道路交通系统规划对历史旧城区交通119、提出了以下策略：严禁大刀阔斧式拓路；限制历史旧城区穿越式交通；控制交通需求总量的增加；完善交通出行方式，尽可能加大支路网密度，鼓励公交，局部鼓励自行车出行，结合商业改善步行交通及步行设施；交通条件改善应分区分片逐步进行。（5）绿化风貌与开放空间布局）绿化风貌与开放空间布局重点保护城市古树名木和公共绿地不受侵占和破坏。运用“点、线、面”相结合的系统网络化规划手法，对历史旧城区的绿化景观节点、街道绿化风貌及绿化风貌去进行空间布局，并提出相应得建设和管理导则。（6）历史文化遗产的展示和非物质文化遗产的保护）历史文化遗产的展示和非物质文化遗产的保护非物质文化遗产的保护重点在于保存传统地名、路名、传统手120、工艺等历史记忆；保护传统风貌、传统建筑、非物质文化遗产活动场所等空间载体；保护社会基础和保护文化生态的完整性。3.5.2 规划评述 3.5.2 规划评述 规划站在全市的角度，以保护的视角对历史文化名城保护的内容和策略提出了详尽的建议，涉及广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 30范围广，工作量大。从旧城更新改造角度看，仍存在一定的偏差。（1）重在建立保护体系，但不具有实施性和可操作性）重在建立保护体系，但不具有实施性和可操作性规划主要是从物质空间出发分析广州历史文化名城要素，规划的重点在于明确保护体系和保护对象，提出保护要求与建议，但对旧城保护如何才能实施和较为可行，指导性不强，还需要一系列针121、对实施和操作的规划支持、政策配套。（2）部分现状信息不准确，影响规划的合理性）部分现状信息不准确，影响规划的合理性如对荔湾广场等建筑高度规划控制在 6 层，没有真实反映目前已建和在建的高层建筑现状，会影响到规划的实施。（3）历史街区风貌评估标准模糊，评估结论有待商榷）历史街区风貌评估标准模糊，评估结论有待商榷部分街巷肌理差、建筑风貌一般、建筑质量差，并且难以通过整治来满足基本的居住要求的街区，如龙津东一带街区，也被列为历史风貌区。按规划实施会导致就保护论保护，难以改善人居环境。事实上，保护与延续是要在满足现代使用的基本要求基础上考虑的。（4）建筑高度控制手法单一，对城市景观缺乏塑造）建筑高度控122、制手法单一，对城市景观缺乏塑造建筑高度控制的目的除了保护历史街区风貌外，更重要的是要美化城市建筑景观，该规划的高度控制如同反映现状，缺乏积极塑造。建议对一些高度落差突兀的地区，可采取高度梯度缓和的方式处理，手法应更灵活多样。3.6 小结 3.6 小结 归结前述的已有规划，存在以下几个问题：第一，荔湾旧城的功能定位模糊，没有体现出历史旧城的独特性和整体性，对旧城未来的发展难以起到明确的指导意义。第二，总体规划和战略规划中都强调了保护历史旧城的概念，但落实到分区规划中，就出现规划道路红线全面拓宽旧城街道、旧城核心保护区中规划单个地块容积率过高等情况，与强调保护的理念矛盾。相反，历史文化名城保护规划123、强化了保护的内涵，但却忽视了保护与发展之间的关系。毕竟，人居环境改善也是旧城更新改造的重要任务。第三，为有效改善人居环境，分区规划中也对生活环境设施进行了完善，但从布局和可实施方面评价看，很多规划设施布局实施的难度较大（往往位于不可能拆除或拆除很困难的区域）或者跟居住区的分布结合不太紧密。对于这些问题的存在，根源主要是三点：第一，原有规划对旧城的现状问题都没有准确把握，如对于哪些用地能改，哪些用地不能改，设施的服务水平如何，都没有一定的评判依据，导致对具体用地和配套设施也是根据标准套用，规划难以实施。第二，分区规划等具体落实到用地的规划时间较早，沿用的依然是早期的更新改造模式和思维，突出了单个124、地块改造模式、“有一块、卖一块、批一块”的管理方式，与 07 年的战略规划中强调的“空间平衡机制、土地置换机制”等不一致，因此反映在用地布局上，出现了与保护思维的矛盾。第三，从战略到策略再到具体用地方案，规划需要不断的深入和反馈，才有可能发现问题和调整方案，但目前宏观和微观的规划互相脱节，且各部门规划视角不一，导致规划、管理、项目实施的困难。广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 31图图 4-1 区域联动示意图区域联动示意图 设施设施 系统改造系统改造产业产业 人口人口 图图 4-2 三位一体系统改造三位一体系统改造 4 更新改造的思路与目标 4 更新改造的思路与目标 4.1 更新改造的思路 125、4.1 更新改造的思路 基于前述的认知，在反思和借鉴原有规划的基础上，荔湾区更新改造确定采取以下思路：4.1.1 全市统筹，系统改造，提升整体竞争力 4.1.1 全市统筹，系统改造，提升整体竞争力 旧城的更新改造是一个系统工程，涉及到多问题、多群体、多部门，光靠旧城本身将难以解决，需要在全市层面进行统筹，采取系统改造的方式，通过更新改造提升旧城的整体竞争力，才能有效促进产业、人口、建筑与基础设施更新。全市统筹，具体体现在：第一，统一组织，变单个项目组织为旧城整体运作。全市设立明确的、强有力的组织实体进行统一协调，明确各利益相关主体的责权利，确保更新改造顺利推进。第二，整体规划，变单个地块更新改126、造规划为全区整体更新规划。统筹制定全区的近期更新改造规划和中长期的更新改造计划，明确更新改造目标定位，把握旧城整体的空间格局，并制定具体的行动计划和实施方案，作为具体更新改造地块规划设计的指导，通过有目的、有步骤地规划实施，实现整体改造和综合平衡。第三，区域联动，变旧城点状改造为旧城综合更新，并实现地块之间、旧城与新区之间的联动，从单一地块平衡走向区域平衡。通过旧区产业迁移带动新区发展，通过新区开发为旧区改造提供安置的空间和改造的资金，实现全市的整体发展。第四，政策支持，变具体地块具体政策为全市旧城更新政策统筹和支持。明确大的运作思路和模式，制定多环节、全方位的配套政策，为旧城更新改造提供支持127、。系统改造，体现在：第一，统筹实施“产业调整、设施更新和社会重构”三位一体的系统解决方案。打破“传统产业、人口结构和传统建筑及设施”三位一体的恶性循环，是实现荔湾旧城真正振兴的关键。把产业升级、人口疏解和设施改善相结合，通过环境改造和经济调整的同步进行，以传统产业的外迁在外围提供新的就业机会，吸引和安置低收入阶层的迁移，以居住环境改造吸引高端人口入住，重构旧城人口产生新的消费需求和创业要求，进而促进产业的置换和提升，最终实现地区的系统改造和振兴。第二，强调地区开发与基础设施的双向匹配。改变旧城基础设施无限被动满足旧城的开发，土地开发牵引市政设施被动平衡的“脆弱的基础设施均衡”状态，强调街区基础128、设施的整体承载力和开发强度的双向匹配，通过有步骤、有系统性的更新，实现旧城从量的开发转向精细化、高品质的更新过程。第三，街区与街道相结合。从保护历史文化名城、改善人居环境和振兴荔湾的角度出发，考虑旧城街区与街道的整体更新而非仅仅是街道表层景观的整饰，通过街区的全面更新改造展现传统广州市井生活的特色和人居环境的改善，通过街道汇聚旧城成行成市商业业态，振兴旧城经济，从而达到改广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 32善人居环境、发展经济与历史文化名城保护的目标。4.1.2 区别对待，分类指导，避免街区同质化 4.1.2 区别对待，分类指导，避免街区同质化 在全市统筹、系统改造的思路指导下，由于旧城129、各个街区特色差别较大，面临问题也不一样，采用统一模式来处理不同特色街区的问题必然会缺乏针对性，会抹煞街区特性。而且不同的利益群体对旧城改造也有不同的要求和目标，如对地区政府而言，维持本区经济、文化、社会的稳健发展才是关键；对居民而言，社会民生才是他们关心的首要问题；对于社会而言，历史遗存的保护、文化传承才是关注的焦点。因此，改造是经济发展优先、居住环境优先还是历史文化保护优先，都是值得谨慎考虑的问题。在差异化、多目标情况之下，对应于旧城最有可能的策略，就是应分解为不同的目标区域，才有可能把保护与发展的问题在不同的层面得到协调解决。因此，应深入认识的基础上各片区的特点和问题，针对不同片区、不同类130、型的具体情况，从简单的一刀切模式转变为分类和分片的不同改造模式（不同改造类型与对应主体），制定更具针对性的政策和管理策略，形成分类改造指引，解决特定的实际问题。4.1.3 积极稳妥，分期推进，确保地区稳定 4.1.3 积极稳妥，分期推进，确保地区稳定 旧城改造是一项世界性的难题，存在需求资金量大，更新周期长，经济调整风险高等一系列问题。对荔湾区而言，需要处理好改造时间和空间的协调、空间调整和产业更新的匹配、空间更新与建筑保护的问题，过程极其复杂，也关乎民生，因此需要积极、稳妥、有序的推进，尽量减少对城市社会、经济的消极影响，确保地区经济运行的稳定性和延续性，确保社会的和谐安定。旧城问题的系统解131、决，势必是一个长期的过程，应把握好产业调整、社会重构和空间更新三者的逻辑关系，在整体改造目标的指导下，科学确定改造方案和制定分片分期推进计划，有步骤地安排全区改造工作的开展。4.2 更新改造目标：具有地方历史文化特色和国际吸引力的高品质活力城区 4.2 更新改造目标：具有地方历史文化特色和国际吸引力的高品质活力城区 4.2.1 目标的综合性 4.2.1 目标的综合性 不同的人对旧城更新有不同的目标诉求，因此旧城的更新改造目标应该是多元、综合的。归结旧城涉及的各个利益主体的价值取向，更新改造的综合目标是促进旧城复兴、实现旧城宜居、保护历史文脉，建设具有地方特色、品味、活力、宜居的地区，使荔湾区成132、为广州“首善之区”的重要部分。具体为：?环境提升，改善人居面貌更新旧城居住空间和服务设施，改善人居环境，满足居住、休闲、高层次就业的需求，增强旧城的吸引力。?文化保护，延续历史文脉保护现有旧城空间格局和历史特色街区，改善环境吸引新一代高素质荔湾人回流，延续西关文化的特色，成为岭南文化的代表地。?社会重构，激发城区活力调整产业和居住形态，实现对旧城人口的过滤和更替，使得当前老龄化、低文化程度的人口结构年轻化、高素质化，促进旧城新的人力资本的形成，增强旧城的竞争能力和激发老城的活力。在人口的重构过程中，强调保护老荔湾人，吸引新一代高素质荔湾人回流，以确保旧城文化的延续和竞争力的增强。广州市荔湾区旧133、城更新改造规划 总报告 33?产业调整，振兴旧区经济经济振兴是旧城复兴的基础和动力所在。“扬弃”旧城传统产业，保留和提升具有发展潜力的部分，抛弃落后无效率又影响旧城风貌的部分，实现产业结构的调整，增强旧城的产业竞争力。4.2.2 目标的国际性 4.2.2 目标的国际性 从广州的城市发展定位看，建设国际都会将是广州未来的发展目标。因此，创造一个面向国际的具有广州历史文化特色和符号的城区，恢复“西关”的声誉，重新成为世界认知广州的窗口，应是荔湾旧城的不懈追求。概括以上两方面的目标追求，荔湾旧城的改造目标为：建设成具有地方历史文化特色和国际吸引力的高品质活力城区建设成具有地方历史文化特色和国际吸引力134、的高品质活力城区。4.3 更新改造理念：国际化背景下的再地方化过程 4.3 更新改造理念：国际化背景下的再地方化过程 具有国际吸引力和活力的地区，有不同的营建理念。一是现代建筑林立的城市地区，是提升城市全球知名度的地标，如上海浦东、广州珠江新城、香港中环等；一是本土文化的典范区，通过文化的差异和特色吸引外来者，成为城市国际化地标，如新加坡牛车水、上海新天地、古城丽江等。荔湾旧城的改造理念和发展方向应如何？项目组在比较分析的基础上，认为荔湾旧城应秉持“国际化背景下的再地方化”的更新改造理念，突出本土特色，树立国际声誉。理由是：?从区域比较来看：广州经济中心逐步东移，荔湾旧城不在城市拓展主导方向，135、因此基础设施、经济实力不足以支撑荔湾发展成为珠江新城类型的现代城区。?从本身特色来看：荔湾旧城是广州近代最有名商业繁华区和中国对外通商与文化交流的重要口岸，“十三行”更是全球享誉的品牌。独特的地理环境和悠久的历史积淀铸就了典型的岭南特色，是广州商都形象和平民化城市性格的典范区，一度成为国际认知中国的窗口，也是目前最能体现广州历史文化名城空间格局的地区。可以说，本土文化丰富、地方味道浓郁是荔湾的最突出特征。在国际化背景下通过本土文化及其载体的挖掘、重塑、展现和营销来吸引外来者，树立国际的口碑，最终达到国际化的声誉，是荔湾旧城应走的道路。?从国际趋势来看：经济、文化的全球化已是必然，各个城市也必须136、在全球的城市体系寻找自身的定位，因此营造独特的认知空间和竞争优势是一个城市成功的必然要求，尤其是在文化逐渐成为城市参与全球竞争的核心要素的今天。在此趋势下城市发展的普遍规律是，没有地方化的图图 4-3 现代新区与地方化典范区的对比现代新区与地方化典范区的对比 广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 34国际化将千面一律而缺乏根基、显得苍白；而没有国际化的地方化将丧失标杆而缺乏动力、没有前途。因此未来的国际化趋势必然是“本土的即是国际的”。由此，以传统文化统领荔湾旧城的产业调整、设施更新、社会重构和地区开发，通过再地方化建成广州新的十三行地区，将是荔湾旧城的出路所在。4.4 功能定位：国际性商贸休137、闲中心、岭南特色文化的先锋地区 4.4 功能定位：国际性商贸休闲中心、岭南特色文化的先锋地区 基于前述的改造目标和理念，荔湾旧城应突出自身的发展特色，实现差异化竞争，从而在区域中确立自己的地位。根据广州市城市总体规划（20012010）对旧城中心区的功能定位，旧城中心区是城市的综合中心区，是城市的政治、经济、文化和对外交往中心。从广州中心区的发展态势看，城区沿珠江一字排开，自西向东发展，主要职能分布如下：越秀区一直作为省、市政府所在地，承担着主要行政职能，是整个广州的行政中心，同时北京路商圈和环市东路商圈是广州最高级别的商业中心，因此越秀是全市的商业、行政中心；天河区作为广州 CBD 所在地，138、随着珠江新城开发的日渐成熟，在体育中心周边及珠江新城地块提供了大量的写字楼及配套设施，吸引了大量外来优质人口就业、居住，天河正成为广州金融商务服务的龙头和广州走向国际化、现代化的典范。对比总体规划中对旧城中心区的定位，可以发现政治、经济、对外交往中心职能在越秀、天河都能有所体现，而广州文化休闲地标则一直没有明确，而这也是一个城市的重要功能。比较之下，荔湾区自古以来就是广州的商贸中心。三百多年前十三行的兴起，作为当时清政府唯一认可的对外贸易机构，承担着全国对外贸易的重任，成为广州商业文明的发源地。在漫长的历史演变中积淀下来的西关文化，混杂着欧式风格和南洋气质的骑楼建筑，已然成为广州文化的代名词。139、更新改造后的上下九步行街和沙面作为商业和旅游性质兼具的场所，将为市民和游客提供与现代商业空间迥异的购物、休闲环境。因此，荔湾旧城是目前最能体现广州乃至岭南地方特色文化的地区，未来应争取成为岭南文化的先锋地，通过传统文化再地方化过程的营造，提升现有的商贸功能与形象，打造广州“新荔湾”的文化品牌，建设成为广州商贸、文化休闲的新地标，并使之成为世界认知广州的新窗口。概括起来，荔湾旧城的功能定位为：国际性商贸休闲中心、岭南特色文化的先锋地区。荔湾旧城的功能定位为：国际性商贸休闲中心、岭南特色文化的先锋地区。通过对这三个老城区功能的梳理，结合广州城市发展的时空历程，在城市空间上沿着珠江可以形成“商贸文化140、休闲轴”、“商业行政轴”以及“金融商务轴”的差异化空间发展序列，体现了“从传统走向现代，从现代回归传统”的一个不断高级化螺旋状发展的过程，构筑并丰富了城市传统空间与现代空间呼应、休闲与创意结合、地方化与国际化一体的城市形象。图图 4-4 旧城区功能差与化发展建议旧城区功能差与化发展建议 广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 35图图 5-1 三位一体改造策略三位一体改造策略5 更新改造策略 5 更新改造策略 5.1 更新改造总策略 5.1 更新改造总策略 根据前述的更新改造思路和更新改造目标，规划采取“产业调整物质环境更新社会重构产业调整物质环境更新社会重构”三位一体的改造总体策略。其中：产业141、调整是荔湾旧城复兴的动力所在，但产业的发展需要依托物质环境支持，包括用地、基础设施、建筑以及环境等等，需要落实到具体空间上。物质环境是产业和人口的载体，其更新改造是旧城人居环境改善最直接、最显性的部分，是更新改造规划的重点。物质环境更新包括五方面的内容:一是用地空间的有效梳理；二是服务设施、绿地开敞空间等环境的完善；三是实体建筑物改造；四是道路交通等基础设施的改造；五是历史文脉的保护。社会重构重点是人口与社区发展的梳理，希望在提升旧城人口质量的同时延续原有的社区网络、文化传统，作为产业调整的支撑和旧城保护的基石。通过产业、空间、环境、建筑、交通、历史保护以及社会等各项发展策略建议的实施，并在具142、体空间上的落实，作为更新改造方案调整的基准，确保方案合理、可行。5.2 产业转型策略 5.2 产业转型策略 借助全市产业“退二进三”、发展现代服务业政策以及电子商务、现代物流业、创意文化产业兴起的契机，利用岭南特色突出、西关文化品牌知名度高、历史文化名城格局完整的优势，调整低端的、严重影响旧城环境和交通的批发业，大力发展集购物、文化体验、休闲、饮食为一体的旧城文化商贸旅游业，与天河、越秀的大型现代零售、商务形成错位竞争，成为广州的特色商贸和文化休闲中心。具体措施为：5.2.1 通过迁、提、转、引等措施，促进产业的逐步升级，丰富西关文化内涵 5.2.1 通过迁、提、转、引等措施，促进产业的逐步升143、级，丰富西关文化内涵 针对荔湾旧城的产业特点，采取“迁、提、转、引”等措施对不同类型产业进行发展引导，促使旧城产业逐步升级，从批发贸易走向服务，形成居住、商贸、饮食、休闲和娱乐一体的新的西关文化现 状现 状 规 划规 划 迁：布匹市场外迁功能调整，置换为商业步行街迁：布匹市场外迁功能调整，置换为商业步行街广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 36内涵，确保地区发展的多样性。表表 5-1 产业转型策略产业转型策略 采取措施迁提转引采取措施迁提转引实施对象经营采购者两头皆在外；与本地特色关系小，提供低层次就业；带来交通、防火、外来人员、群租等问题。符合地方化特色要求；交通量对地区影响少；不会导致大144、量外来人口集聚的行业。符合地方化特色要求；关联产业符合本区的市场需求，具有较大市场前景。符合地方化特色要求；满足人口结构调整的需要；与发展目标关联度高；利于提升地区品质。调整产业建议服装辅料市场、布匹市场、水产品市场外迁，通过外迁促进外围发展和本区结构调整。成衣集中在十三行街经营；医械医药、玉器街规范入室经营；宠物街通过规范卫生和宣传提升。中药变养生题材，结合广州的饮食特色，清平药材市场周边转型建成中华养生坊，经营炖品、食疗养、休闲疗养、中药零售、中医坐堂等项目，药材批发外迁。引进休闲、娱乐、酒店、精品街、高档零售以及房地产业，建设特色小吃街、新荔湾休闲区和光复路商业街。可行性未来城市的批发方145、式将从门面和仓贮一体、上门拿货、现金交易到电话订货、第三方物流送货的转变，随广州城市社会化物流服务体系的建立，为批发市场的外迁提供了机会。入户经营是批发行业发展的必然趋势，华林玉器城的改造是产业提生的较好实例。关注健康、注重养生的需求是大趋势，而饮食文化则是西关的特色所在，也是能吸引国内外游客的重点。同时由纯粹的批发转型做利润更高的零售也符合专业市场发展的趋势，具有一定市场前景。酒店、娱乐和休闲产业能结合现有商贸业基础引进，如目前较为成功的假日酒店和动感小西关等项目；高档零售和精品街则结合旧城人口结构逐步调整而发展。5.2.2 突出成行成市的产业特色，形成有序的产业空间格局 5.2.2 突出成146、行成市的产业特色，形成有序的产业空间格局 尽量建设特色街和小尺度街区，延续荔湾成行成市的产业特色传统，与旧城的空间格局匹配，避免大型百货、Mall 等巨型体量建筑对旧城肌理的破坏。结合交通方式转变和产业内在组织关系，合理组织和配置各类产业布局，形成有序的西关文化体系。主要是：维系并增强以上下九路步行街为核心的东西向商业旅游带：重点提升上下九商业步行街的档次，使步行街从沿线一层皮向两侧街区纵深发展，形成商业带；结合沿街欧陆风情建筑增设光复路商业街，使上下九步行街商业往东延伸与光复路步行街联系；考虑到酒店是为地区引入消费人群、改变商业业态的最快捷方式。为满足旧城庞大的商贸旅游人群对酒店的巨大需求，147、在恩宁路南侧开辟休闲酒店区，并成为连接东侧商业步行街和西侧传统西关风情旅游区这一动一静两大功能区的结合点，成为连接荔湾的地方化和国际化的媒介。通过该酒店区往西还可以与西关大屋风貌区、荔湾湖休闲区、西关古玩街、饮食街等联系，形成东西向商业旅游带。同时，建议把逢源北街的西关大屋历史文化街区整体功能置，结合荔湾湖公园发展为休闲区，带动荔湾风情旅游的发展。拓展南北向商贸休闲带，丰富荔湾的功能格局：利用地铁带来交通改善契机，把商贸、高档零售功能往长寿西路一带拓展；利用假日酒店已有氛围，结合周边特色街区，打造“新荔湾休闲区”，开设特色小吃街、咖啡西餐馆、中华养生坊等项目，为上下九步行街游客提供休憩场所；通148、过南北向步行系统把沙面休闲区、西城都荟商业城、上下九步行街、长寿西路商贸区以及北部的华林寺、玉器市图图 5-2 产业发展空间格局产业发展空间格局 广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 37图图 5-3 产业发展政策区划建议产业发展政策区划建议 场、耀华大街等传统风貌区联系，构筑广州国际性的商贸休闲带。最终，形成在恩宁路酒店区入宿，到昌华、逢源传统民居保护区参观，长寿西路、上下九路、光复路购物，新荔湾休闲，华林寺感受传统文化，中华养生坊用餐、十三行路和南方电子市场商贸的新的西关文化体系。根据现有产业的分布情况，结合前述的产业体系格局，把荔湾旧城划分为功能保留完善区、功能延续提升区、功能转型发展区149、功能置换振兴区四类产业发展政策区划(如图 5-3)，实现措施的针对性。5.2.3 注重改造的时序，促使产业转型和人口结构调整相匹配；依托旗舰项目带动改造，发挥重点项目的“触媒”作用 5.2.3 注重改造的时序，促使产业转型和人口结构调整相匹配；依托旗舰项目带动改造，发挥重点项目的“触媒”作用 在明确的旧城改造目标之下，优先迁移与地方特色不吻合的产业，在外围为低端人口提供一定的就业机会，促进人口的外迁。通过人口的外迁腾空部分地块，引进房地产和商业开发，引入高质量居住和就业人口，改善人口结构，创造新的消费需求和创业机会。结合水产品等批发市场的外迁，依托假日酒店、“西城都荟”等旗舰项目，在现有上下150、九商业街人流的基础上引入较高消费人群，带动周边旅游业及休闲行业的发展，促使商业流从线装拓展为面状，并逐步发展为网状，在上下九步行街南部形成“新荔湾”休闲区。面对新的消费需求，跟踪市场，逐步调整商业结构，增加新的商业设施，形成产业与人口发展良性的循环，最终达到荔湾旧城区的振兴。5.3 空间调整策略 5.3 空间调整策略 5.3.1 空间发展解析 5.3.1 空间发展解析 荔湾旧城依托水路（沿江、沿涌）发展繁荣，以“十三行”闻名于世，空间发展重心因而偏于东南角直至今日。内环路、人民路等交通干道虽然解决了区域交通联系，但由于出入口衔接不畅，加之区内交通干道系统混乱，造成区内外联系弱，主要批发商贸业依151、然沿着内环路沿线发展。上下九路虽然形成了较为繁华的商业步行街，但发展也仅局限于沿街一层皮上，发展纵深与越秀北京路、天河体育中心周边有较大差距，西关丰富的特色资源都紧锁于街区内部而无从展现。由于区内没有明显发展极核带动，导致荔湾旧城发展中心不清晰，活力不足。因此，荔湾旧城需要改变现有的空间发展模式，以增强旧城的吸引力。随着广州快速路网、轨道交通网的的日渐完善，以及以公交系统为主体的多样化出行方式逐步成为现代生活主流趋势的显现，影响荔湾旧城空间格局的要素正在形成，荔湾旧城有条件通过新一轮的交通产业互动，实现空间格局的优化，发挥作为中心城区的整体效用。这其中，以长寿西路-康王路-六二三路-丛桂路-宝152、华路围合的区域最具有战略性发展前景，其一是有地铁 1 号线、6 号线和 8 号线在本区域成网组织，与区域连接四通八达；其二是康王路、荔湾路-华贵路-花地大道、如意坊大桥延长线、内环路等区域干道最终都汇聚到本区域，交通比原有的十三行路地区、和平路地区更具优势；其三是现有的上下九商业步行街、华林玉器市场、恒宝广场等商业氛围已经形成，具有较好基础。若能实现此区发展，荔湾的格局将自南往北拓展，从沿街向街区纵深。广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 38图图 5-4 活心强区策略示意活心强区策略示意 图图 5-5 旧城核心区边界与各级规划边界对比旧城核心区边界与各级规划边界对比从空间调整的可行性看，旧城153、区现存连片的危破旧房地块，为本区功能更新提供了大量可用空间，而旧城区居住环境较差，居民改造愿望强烈，改造较易推进。尤为重要的，原芳村区的并入为荔湾旧城功能置换与人口疏解提供了良好的可用空间资源。因此，荔湾区政府需要抓紧战略时机进行空间的梳理和重整。5.3.2 空间调整策略 5.3.2 空间调整策略 基于上述的认识，规划建议荔湾旧城采取以下空间调整策略：（1）活心强区，释放潜能 活心：发展重心从边缘切入中心，激活旧城区）活心强区，释放潜能 活心：发展重心从边缘切入中心，激活旧城区利用多条地铁线在恒宝华庭、荔湾广场、文化公园以及西城都荟设站点，以及荔湾路-华贵路贯通带来旧城对外交通改善的契机，把荔154、湾的发展重心从南部内环路沿线转向北部地铁站及其辐射区域，整体形成与现代交通匹配、与历史文化结合的旧城发展极核。通过交通与产业布局的调整、居住与服务功能的强化来激活旧城区。强区：发展模式从街道走向街区，丰富空间格局 强区：发展模式从街道走向街区，丰富空间格局“街”是商贸业的载体，“区”是居住的容器，只有将“街”、“区”整合，才能表征荔湾历史文化内涵，才能充分实现文化之于产业的价值提升。在旧城改造中，一是要增密交通及步行网络，通过公共界面的增加，提高街区内部商旅价值，突破沿交通干道呈线状发展的模式；二是要充分利用“荔湾广场上下九”的点-线商业结构，注重多样功能的互动发展，形成依托点（地铁站周边商业155、）、线（上下九-恩宁路、文昌路）向街区纵深地带发展，形成网络状商业街区。（2）分区改造，综合平衡 分区改造：分区既是基于维护街区多样性，也是出于改造实施性的考虑）分区改造，综合平衡 分区改造：分区既是基于维护街区多样性，也是出于改造实施性的考虑规划根据实体建筑、街区历史价值和改造经济性的判断，并综合 广州市历史文化名城保护规划 的保护要求，把荔湾旧城区分为历史旧城核心区、白鹅潭滨江发展区、北部一般城市发展区三大区域，针对不同区域采取不同的空间调整策略。?历史旧城核心区历史旧城核心区：能较集中、完整展现广州传统的城市文化价值的地区。具体为东起人民南，西至内环路，北起荔湾湖龙津路文昌路荷溪涌边街康156、王路上九路，南到六二三路，控制面积约为 3 平方公里。历史旧城核心区的空间调整，应以商贸休闲功能为主要发展方向，采取传统的低层高密度的开发模式，开发强度应中等以匹配现有的空间格局。广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 39?白鹅潭滨江发展区白鹅潭滨江发展区：因拥有滨江景观资源而具有潜在社会经济价值的地区。具体为内环线以外至珠江岸线的地区，包括火车南站和沙面两部分。白鹅潭滨江发展区的空间调整，应以商务功能为主，体现现代风格，采取中低强度开发以适应滨江景观控制的要求和地段较高的开发价值。?北部一般城市发展区北部一般城市发展区：历史遗存较少、现状主要以现代建筑风貌为主的地区。具体为旧城中除历史旧城核157、心区以及滨水区以外的地区。北部一般城市发展区以居住功能为主，重点改善居住环境，开发强度以高强度开发为主，以平衡更新改造的成本。综合平衡 综合平衡考虑到部分区域保护开发要求，单个地块的改造资金难以实现平衡。建议采取区域综合平衡的策略，首先在旧城整体范围的改造地块中进行资金平衡，不足则在荔湾区乃至全市进行平衡，以实现历史保护和改善人居环境的综合目标。5.3.3 空间发展格局 5.3.3 空间发展格局 根据空间发展策略，结合产业发展的格局构想，荔湾旧城可形成“一心、两带、三片”的空间结构。（1）一心）一心以恒宝华庭、荔湾广场、文化公园以及和黄西城都荟地铁站为依托，以长寿路、宝华路、和平路、康王路围合158、成的旧城商贸核心区。（2）两带）两带一是以上下九路步行街为核心的东西向商业旅游带，通过上下九商业步行街往东延伸到光复路商业街并联系十三行商贸区，往西联系恩宁路休闲酒店区、西关大屋风貌区、专栏 2：历史旧城核心区的划定 历史旧城核心区的划定，除了不包含长寿东路两侧的龙津街区外，其余基本与 广州市历史文化名城保护规划 中的核心保护区一致（图 5-5）。此外，考虑到沙面与白鹅潭经济圈的紧密关系，将其归入滨水区。不包含长寿东路两侧的龙津街区是基于以下考虑：第一，本街区历史上为纺织工业区，后经改造为一般平民住宅，内部空间肌理混乱，建筑质量、通风采光都存在问题；第二，本街区基本无历史风貌建筑，整体保护价值159、不高；第三，康王路沿线大体量的商业开发（荔湾广场、万科万景德）已经割裂了本地块与其它地区的肌理联系，作为核心区给予保留意义不大。相反，如果能作为高强度开发，能部分平衡保护与发展的经济性问题。图图 5-6 更新改造空间分区更新改造空间分区 图图 5-7 空间发展格局空间发展格局 广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 40荔湾湖休闲区、西关古玩街、饮食街等，形成东西向商业旅游带。二是由华贵路-宝华路和康王路形成的南北向商贸休闲带：集中布局饮食娱乐、养生休闲以及高档零售等项目，突出休闲、高端零售的功能。通过南北向步行系统把沙面休闲区、西城都荟商业城、上下九步行街、长寿西路商贸区以及北部的华林寺、玉器160、市场、耀华大街等传统风貌区联系，形成广州国际性的商贸休闲带。（3）三片）三片一是西关特色商贸休闲区，即是历史旧城核心区范围：以西关历史文化为本底，商贸休闲为主要产业类型，并采用低强度严格控制开发的地区。二是北部居住优化区，即是北部一般城市发展区范围：以完善提高现状居住及生活服务质量为主要发展目标，延续目前高强度开发现状的一般城市地区。三是白鹅潭现代商务区，即是白鹅潭滨江发展区组成：是荔湾未来集商务办公、文化创意为一体的现代化多功能区，是连结荔湾南北两岸发展的纽带。5.4 环境更新策略 5.4 环境更新策略 环境更新目的是为了提高人居环境质量，提升城市的吸引力，重点包括绿地开敞空间、生活服务设施161、以及市政设施的改善。5.4.1 增加绿地开敞空间，构建步行游憩系统，提升旧城环境价值和吸引力 5.4.1 增加绿地开敞空间，构建步行游憩系统，提升旧城环境价值和吸引力 现状公共绿地与开敞空间少、分布不均、可达性弱。对社区而言，其服务质量差，不满足城市宜居条件；对城市而言，绿地布局不成系统，景观价值低，不满足城市宜商条件。在旧城用地紧张，增建公共绿地成本较高情况下，旧城更新改造应维护并利用好现有的荔湾湖公园、文化公园、陈家祠广场等大型公共绿地，免费向市民开放。同时，更新改造应结合空间发展格局、可更新改造地块的分布以及人口分布情况，尽可能的增加旧城的绿地开敞空间，形成旧城中合理分布的绿地“点”状格162、局，确保每个社区居民均能便捷享有。更为重要的，绿地开敞空间的增加更应注重结合旧城历史河涌水系、历史街区、现有良好的空间肌理、现状绿地分布、主干道路格局以及社区服务中心和商业中心等情况，形成“线”串“点”、“面”的绿地体系，构成适宜居民便捷享有又能展现历史风貌特色的开敞空间步行游憩系统，改善单块绿地的服务价值。通过自然与人文要素的结合、游憩空间与商旅活动空间的整合，形成有机的旧城活动体系，在改善人居环境的同时使之成为旧城景观的一部分，增强旧城的环境吸引力。5.4.2 完善社区服务中心，改善现有服务设施，提升旧城宜居水平5.4.2 完善社区服务中心，改善现有服务设施，提升旧城宜居水平 生活服务设施163、是否便利是衡量一个地区是否宜居的重要标准。目前荔湾旧城的生活服务设施服务质量正面临较大考验，需进行有效调整。旧城更新改造应结合空间发展格局以及社区分布情况，完善社区服务中心，方便群众就近办理就5-8 绿地开敞空间体系绿地开敞空间体系广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 41图图 5-9 社区服务中心体系社区服务中心体系业、养老、救助、教育、医疗等事项以及进行文化娱乐等活动，形成便利的服务体系。同时，结合街区功能、人口的调整改善现有的中小学、肉菜市场、社区医院等公共服务设施布置不合理、服务不满足的状况，达到宜居城市的标准。旧城生活服务设施的调整应基于以下原则：?就近服务：综合考虑主次干道路分割、164、街道和社区行政边界、居民日常活动范围等因素，评估街区生活联系的便利度，形成社区单元，每个单元至少设立一个社区服务中心，弥补以行政区划布局设施的不足。同时，服务中心的选址尽量考虑与已有服务点和设施的结合；?步行可达：步行距离是衡量设施便利度的重要因素，因此服务中心参考社区级设施服务半径（约 500 米）来设置；?与城市公共空间结合：服务中心应尽量结合城市绿化及步行系统布置，通过打通相邻街区之间的联系，改变街区封闭的现状。一方面，通过对有限绿地资源的高效利用，为居民提供了人性化的绿色活动空间，切实提高了居住环境质量；另一方面，将住区公共生活中心纳入城市景观系统，实现将地方生活方式提升为西关特色文化165、的目标。5.4.3 系统改造市政设施，形成地区开发与设施的双向匹配 5.4.3 系统改造市政设施，形成地区开发与设施的双向匹配 面对市政设施老化问题，需要贯彻系统改造的原则，形成地区开发与设施的双向匹配与均衡。采取更新、局部调整和增加设施同步进行的策略来满足日后开发要求。5.5 建筑更新改造策略 5.5 建筑更新改造策略 5.5.1 采取多元化更新改造模式，建立合理的更新改造政策分区 5.5.1 采取多元化更新改造模式，建立合理的更新改造政策分区 针对旧城分区特色明显、建筑类型多样的特点，采取政府主导、市场主导和私人主导等多主体，拆除、整建、修缮、保留等多方式和整体修缮、小连片、大连片等多种改166、造操作形式的多元化更新改造模式，以达到改善人居环境、保护历史文脉和复兴旧城的多重目标。（1）多实施主体）多实施主体?政府主导：政府及其主导下的行政、事业单位为改造实施主体，通过制定政策、提供资金、安排人员全面推动旧城改造。但该模式的缺点在于政府财政难以支持旧改庞大的费用，应以重点街区的形象工程为主。?市场主导：市场经济体制下运营的房地产开发商为改造实施主体，由开发商在旧城进行房地产开发，达到改造旧城的目的。但这样的旧改容易演变成对旧城土地的疯狂寻租，难以顾及公共利益。?私人主导：拥有相关建筑产权的私人小业主自我改造，通过自发进行的低强度房屋改造更新以求改善居住状况。但这样的旧改往往难以进行基础167、设施等系统改造，对旧城环境的提升有限，无法触及到旧城衰落的实质。因此，单一主体很难完成复杂更新改造项目，应根据不同的利益关系，采用以某主体为主，多主体联系的方式。广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 42图图 5-10 更新改造政策分区更新改造政策分区（2）多改造方式）多改造方式?拆除：对建筑质量差，没有维修价值的危破房和基础设施无法更新配套的旧房予以拆除；?整建：对规划保留的、质量尚可的不成套房屋进行成套率改造及少量的新建、加建；?修缮：对规划保留，但小区配套标准较低的房屋进行综合整治与修缮，改善居住条件；?保留：对文化保护单位和优秀历史建筑进行保护或保留改造，达到传承和延续历史文脉的目的。168、（3）多操作形式）多操作形式?整体保护修缮：在维持原有空间布局和建筑形式的基础上，对建筑进行修缮改造。对外观的修缮要在保证历史真实性的前提下进行；对内部的更新需适应现代化生活需要。?小连片整建：针对具有相似风貌及建筑风格的零散建筑群进行的更新。?大连片拆除重建：针对成片质量、风貌较差的建筑群，采取拆除后重新建设的改造更新方式。（4）更新改造政策分区及策略）更新改造政策分区及策略基于多元化的改造模式，对荔湾旧城的建筑进行了详细的调查，并从文化维护、建筑安全、空间格局、改造时间、产权形式、潜在价值等维度对旧城区内建筑进行了评判，把荔湾旧城区划分为：拆除重建区、更新发展区、历史文化保护区以及整治完善169、区四类更新改造区域，不同区域建议采取有所侧重的改造模式，便于指导实际操作。?拆除重建区拆除重建区：建造时间较早、建筑质量差、配套设施不足、存在卫生或安全隐患等问题，现状建筑物客观上已不能满足市民实际生活并建议拆除重建的街区。主要是中山路以北原有旧村落以及龙津街和岭南街的部分地区。以拆除重建为主的街区，主要采取市场主导、大连片拆除重建的改造模式。政府负责核算经济帐，制定建设的约束条件，通过市场选择合适开发商对街区进行开发。借鉴国内外的经验和考虑到重建的经济成本、环境配套等要求，建议拆除重建区以街坊为单位，规模应不小于 2 公顷。?更新发展区更新发展区：整体街区风貌较好，具有一定规模的集中连片特色170、建筑，但大部分建筑质量一般的街区，主要分布在龙津路以南。以更新发展为主的街区，主要采取私人业主主导、小连片整建的改造模式，延续街区格局，提升或更新片区功能。政府在规划设计、施工、规划程序等方面提供必要的技术支持，鼓励私人业主按规划要求联合对小连片或零散地块进行改造。在改造过程中，对涉及公共设施的建设或风貌保护要求的，政府给予一定补助或容积率奖励。对于更新发展区中的公房，由政府负责改造。建议更新发展区的改造规模不大于 1 公顷。?历史文化保护区：历史文化保护区：已列入或建议列入的一些文物古迹比较集中、能较完整展现城市历史发展脉络且具有较高文化保护价值的街区，主要是昌华、多宝路一带。历史文化保护区171、，主要采取政府主导、整体保护修缮的改造模式。由文物管理部门申请经费，由政府对保护区内的历史建筑进行修缮和维护；其余的一般建筑由政府补贴，业主按规划要求自行改造；广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 43?整治完善区：整治完善区：基本为 80 年代后新建建筑，建筑质量较好，但小区配套需要完善的街区，主要分布在中山路以北。完善整治区，主要采取私人业主组成的业主委员会主导、整体修缮改造模式，进行小区环境及配套设施的综合整治，改善居住环境。5.5.2 产权入手，近远期结合 5.5.2 产权入手，近远期结合 产权混杂是旧城建筑更新和改造的难点，包括私有、私人共有、公产（代管、经租、公有房）、私公共有、公172、企共有等情况，建议建筑改造时优先处理产权关系，采取保留、置换、回购、拍卖、代管等策略调整产权结构，为建筑的更新和改造创造条件。对于保留建筑，采取保留产权的做法，由产权人自主更新，或者引入社会资金进行更新；对于要拆除的建筑或者危破房，基本的处理方式有：?对于私房和私人共有房，在保证安全的前提下，政府可以采用回购房屋的方法，鼓励住户外迁，对能够回购的住房进行拆除或改造后通过市场拍卖回收资金。?对于公房，拆和迁分离，要求强制外迁，通过申请廉租房安置原有住户，拆除住房或改造后通过市场拍卖回收资金，或者考虑公房私有化。?对于公房和私房混合产权房，可以通过先其安置住户，促使产权交易与调整，单一化房屋产权，173、便于市场化。此外，根据改造时序的先后，建筑的更新与改造也应采取不同的策略。如确定为危破房而又处于远期整体拆除重建区内的建筑，政府应考虑回购或产权置换，减少这些地区单个危破房改造带来的资本沉淀，降低未来改造的难度。5.5.3 与地区功能调整及社会安置保障结合（5.5.3 与地区功能调整及社会安置保障结合（1）建筑更新要结合地区功能调整的要求，确保地区整体功能完善和提升）建筑更新要结合地区功能调整的要求，确保地区整体功能完善和提升由于片区所处的交通区位、整体空间品质、建筑质量等情况有差异，使得各片区的开发潜力不一，它们在旧城发展中也将承担不同的功能。对这些潜力各异的片区，应以其未来发展目标及规划功174、能指引改造。例如：沿街地段与街区内部的改造应面向不同的发展目标，采取不同的思路：沿街具有开发价值的地段应以休闲商业为载体显化荔湾历史旧城的特点和内涵；街区内部则应发展居住型的文化保护、风貌保留街区，丰富历史旧城的内涵，多面展现荔湾旧城风貌。（2）建筑要结合保障性住宅的建设进行更新和改造）建筑要结合保障性住宅的建设进行更新和改造?与廉租房政策结合建筑质量差的住宅的现有住户绝大部分都是低收入者，可以把改造需要的房源和市的廉租房统筹考虑、统一安排，既有效解决旧改项目的房源，又为政府提供区位良好的廉租房的建设地段，为区内及区际居民提供大量的廉租房，缓解城市住房压力，减少城市不稳定因素。?与“烂尾地”的175、回收建设结合进一步挖掘荔湾区现有土地资源的潜力，对历史上的“烂尾地”进行回收，交由统筹主体进行统一开发为旧改住户安置房用地，并利用部分地块用于建设自建房源，既节约政府资金投入，又满足了区内安置要求，利于政府平抑房价，也可以为区内如武广铁路项目、白鹅潭商圈项目、医药港项目、广佛大商圈建设等重大项目建设提供房源。?与新区安置建设结合由市政府在芳村划拨一块旧改拆迁安置用地，按廉租房或经济适用房的标准建设，用于安置旧改住户，并按照城市小区的标准设置公共设施和服务设施，逐步完善区域配套设施，提升安置户生活水广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 44平和生活条件。5.6 道路交通改善策略 5.6 道路交通176、改善策略 5.6.1 旧城交通特点（5.6.1 旧城交通特点（1）需求上存在空间差异）需求上存在空间差异?中山路以南片区：主要业态为历史风貌、零售商业、专业市场，表现为以批发、购物、旅游、休闲为主要目的的交通吸引源。?中山路以北片区：主要是居住区，是以通勤、生活为主的交通产生源。（2）道路结构上存在差异）道路结构上存在差异?中山路以南片区：呈较为规则的方格网状道路系统。主要表现为较发达的次、支路系统，局部区域内的交通连通度尚好，但是组团之间的干道缺乏，且次支路与干道间的联系弱，机动车出行可选择路径少，往往干道某一点堵塞影响到面的堵塞。?中山路以北片区：呈不规则的、较为凌乱的路网结构。次、支路建177、设滞后，受铁路、区域性快速路及交通性干道的分割影响，道路连通度较低，组团间的联系不畅。同时，由于进出交通全部挂靠区域性干道，导致高峰期交通进出片区非常不便。（3）交通设施供需上的差异）交通设施供需上的差异?公交设施中山路以南片区。现满足外围居民进出该地区购物、休闲、旅游。路网较完善，公交密度和覆盖率高，但是由于道路偏窄，公交线路的新增和站点的设置难度很大。中山路以北地区。道路网建设滞后，公交深入度低，公交线网密度和覆盖率相对较低。?停车设施中山路以南片区。重点满足购物、旅游、休闲的停车需求。该地区公共停车比重较大，占 25%，尤其是路边停车，占 12%。中山路以北地区。重点满足居住社区停车需求178、。现 状 配 建 停 车 占85%，公共停车占 15%，与一般城市标准相比，这两类停车比重较适当。表表 5-2 荔湾区现状道路规模统计（单位：荔湾区现状道路规模统计（单位：km/km2）道路等级 中山路以南片区 中山路以北片区 规范建议密度 快速路 1.01 1.21 0.40.5主干道 2.14 2.35 0.81.2次干道 1.57 0.96 1.21.4支路 3.80 2.75 67图图 5-11 公交线公交线网网评价评价（不包（不包含含区域干道）区域干道）4.790%3.174%线网密度（km/km2）300米覆盖率中山路以南中山路以北75%13%12%配建路外路边85%11%4%配建179、路外路边图图 5-12 现状停车泊位类别构成（南片区）现状停车泊位类别构成（南片区）图图 5-13 现状停车泊位类别构成（北片区）现状停车泊位类别构成（北片区）广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 45（4）在交通组织上的差异）在交通组织上的差异?中山路以南片区：主要以交通信号控制、单行线交通组织为主。?中山路以北地区：尚无明确的交通管制和工程措施，对主干道系统的依赖性较大。5.6.2 交通规划思路（5.6.2 交通规划思路（1）划分交通功能区，按片区交通特点分类实施改善）划分交通功能区，按片区交通特点分类实施改善依据交通特点分为两个区，慢行交通区、交通完善区。慢行交通区：重点是“保护与整治”180、。提倡公交、步行、自行车等绿色交通方式，对机动车交通“秩序”优先于“速度”和“效率”。交通设施方面，少“大拆大建”，以“挖掘现有设施潜力，局部改善和优化”为主。交通完善区：重点是“调整与改造”。提倡公交优先，调整和优化道路交通网络结构，满足机动车交通的“通”和“达”。交通设施方面，在有条件的情况下，可适当进行“大改大建”。交通发展区：交通待发展区，重点是“建设与控制”。规划将原铁路南站改造成以商务功能为主的新的发展区。受路网结构和容量的限制，该地区应控制小汽车交通出行，提倡公共交通出行方式。（2）“从点到网，局部到整体”分层次提出改善方案）“从点到网，局部到整体”分层次提出改善方案（1）规划重181、点：围绕历史文化保护、提升旧城区活力和功能，从网络结构优化、设施整合与利用、交通组织优化、交通工程设计等四个方面，提出具体改善建议。（2）规划实施：“两个阶段”，即“策略研究，规划方案”。策略研究阶段“从点到网”的规划框架搭建。从交通拥堵点、设施盲点等微观出发进行分析和总结问题，提出具体改善思路，明确总体改善策略。规划方案阶段“局部到整体”的规划方案制定。根据交通功能区，优先解决局部地区交通设施与组织，重新梳理旧城区网络结构，给出具体交通改善措施与建议。图图 5-15 旧城区交通改善方法旧城区交通改善方法（3）近远期结合，抓住重点，分步实施。）近远期结合，抓住重点，分步实施。旧城区历史文化资源182、是不可再生的资源，本着可持续发展的原则，必须制定长远规划，明确近、远期实施计划，确定各阶段需要“整治、改造、新增”的项目，并给出投资计划。图图 5-14 旧城区交通功能区划分旧城区交通功能区划分 广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 465.6.3 交通规划目标（5.6.3 交通规划目标（1）目标一：）目标一：以“保护”为核心，坚持构筑以公共交通及轨道交通为主导，机动车交通为辅助的“绿色”交通发展模式，有效保护旧城区历史文化遗产。（2）目标二：）目标二：以“提升”为核心，优化和完善路网，构建适宜的非机动车和步行系统，提供适度的停车设施规模，以满足必要的机动车出行需求。5.6.4 交通改善策略（183、5.6.4 交通改善策略（1）总体策略）总体策略以设施建设和政策引导为核心，坚持“优先、外联、内疏”的发展策略。?优先发展公共交通系统。优先发展公共交通系统。加快地铁建设，进一步完善常规公交网络。如地铁 5 号线、8 号线等，明确公交优先通道和交叉口，适当开通社区公交。公交设施建设优先，枢纽站建设优先。行人交通设施建设优先。完善步行系统，创建宜人的步行环境。?外联完善干道网系统。外联完善干道网系统。梳理旧城区道路网结构，加强组团间联系道路的建设。积极改善拥挤路段和进出关键节点。?内疏构筑微循环交通系统。内疏构筑微循环交通系统。优化道路交通组织。因地制宜确定道路断面。灵活使用交通工程措施。拓宽渠184、化主要交叉口，合理改造次支路上的公交中途站。适度控制停车设施供应。（2）中山路以南慢行交通区）中山路以南慢行交通区策略一：公交设施改善。以公交枢纽站为核心，形成地铁和常规公交为骨架，休闲公交、步行为辅助的公交发展模式。策略二：路网结构梳理。优化路网结构，提高交叉口通行能力，优化次支路交通组织，因地制宜确定道路断面。策略三：从紧停车供给策略。适度控制非居住配建的停车供给，鼓励配建停车场向社会开放。（3）中山路以北交通完善区）中山路以北交通完善区策略一：调整路网结构。加强铁路两侧干道与南片区的联系，积极构筑次、支路系统，合理确定道路断面。策略二：优化公交网络。重点放在公交线网的深入度和覆盖率，以地185、铁和常规公交为主体，社区公交、步行为辅助的发展模式。策略三：适度停车供给策略。新建建筑严格贯彻配建停车标准，旧式建筑群则适度增加公共停车场供给。（4）白鹅潭现代商务区交通发展区）白鹅潭现代商务区交通发展区策略一：优化进出关键节点。重点是优化黄沙大道沿线进出关键交叉口的渠化设计和管控形式。策略二：适度停车供给策略。适度控制非居住配建停车设施的供给。广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 475.7 人口与社区发展策略 5.7 人口与社区发展策略 旧城容量是更新改造关注的焦点，应确保合理的人口规模，而地区发展的最终决定力量在于人力资源，旧城人口质量提升是更新改造能否成功的关键。同时，旧城文脉的传承，186、又依托于原有社会网络的延续。因此，旧城更新的人口与社区发展策略尤为重要。5.7.1 确保旧城人口容量与服务设施匹配，营造宜居环境 5.7.1 确保旧城人口容量与服务设施匹配，营造宜居环境 考虑到旧城更新改造成本和旧城保护的要求，以及基础设施的服务水平，需要对旧城的容量进行控制和调整，确保综合目标的实现。根据建筑调查中评定的拆除重建区及更新发展区的分布，结合产业、空间和建筑的更新策略方案，在服务设施配置的最大可能和确保服务质量情况下进行评估和测算，建议总建筑开发量基本维持在现有 1600 万平方米的总体规模，人口比现状 57 万人有所下降，最终控制在 50 万左右。人口的空间调整基本的策略是：?187、历史旧城核心区基本维持现有的开发强度及规模，以维持旧城的空间肌理。通过用地的功能调整，适当降低人口强度，以适应绿地开敞空间难以大量增加、中小学等占地量大的公服设施难以落实的局面，同时也确保旧城产业发展的空间；?北部一般城市发展区在交通、市政、公共服务设施能支持的前提下，适当提高开发强度，以平衡旧城的更新改造成本；?白鹅潭滨江发展区重点发展商务办公，是未来主要的就业中心，居住人口不会太多，考虑到滨江界面的开放性，建议中强度开发；?对局部人口密度过高地区进行疏散，转移部分人口，尽量在旧城内安置；?在安置房源不足的情况下，考虑在荔湾全区范围内安置。5.7.2 调整人口结构，提升旧城活力 5.7.2 188、调整人口结构，提升旧城活力 建议实施以下策略，实现人员的自由迁移，实现“迁出一批、留下一批、引进一批”，实现人口结构调整的目标：?人口调整与产业提升相配合：通过调整产业结构引导就业，促使人口分流；?与保障性住房建设相配合：通过提供保障性住房、安置房等政策条件引导部分人口外迁；?与产权调整和土地资源整合相配合：通过调整产权和用地，通过房地产发展带动等市场条件引导中高收入人口的流入，有效改善人口结构，提升旧城活力；?与旧城环境改善和建筑改造相配合：通过环境改善和就近安置留下一批，确保社会网络稳定和社区文化的延续。5.7.3 尽量以社区为单元进行更新改造，延续原有社区网路 5.7.3 尽量以社区为单189、元进行更新改造，延续原有社区网路 社会网络是旧城维持历史特征的重要依托，随社会的变迁社会网络也在不断的发展、重构。但旧城更新改造中应尽量避免原有的社会网络被人为的急剧破坏，以确保历史文脉的有序传承。特别是拆除重建区，建议应以社区（基本上也是街区）为单元进行更新改造，确保原有社会网络图 5-16 人口调整空间策略示意 图 5-16 人口调整空间策略示意 广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 48的整体性。同时，针对目前绝大多数回荔湾旧城购房者多是新一代荔湾人的特点，因势利导，适当开发部分居住区，吸引新一代荔湾人口回流，传承西关文化。5.8 历史文脉保护策略 5.8 历史文脉保护策略 荔湾旧城的历190、史文脉应在广州市历史文化名城保护规划的指导下，系统的、实事求是的进行保护和利用。主要是：5.8.1 旧城的保护必须以新区的开发为依托 5.8.1 旧城的保护必须以新区的开发为依托 在旧城的综合发展目标之下，单就旧城本身制定保护策略难以实现，而应与新区的开发相结合，通过新区的发展提供旧城调整的空间、资金支持等等。通过联动发展来达到保护的目的。5.8.2 侧重街区的整体保护与更新，物质文化载体的保护与利用并重 5.8.2 侧重街区的整体保护与更新，物质文化载体的保护与利用并重 实事求是的面对荔湾旧城现状，重点整体保护历史旧城核心区，同时强调外延区的协调，确保旧城区格局的延续。整体保护不是象文物一样191、禁止修缮、开发，而是在严格管理下“留其形而更其神”，通过与地区发展所需要的功能相结合，合理调整历史保护街区、保护建筑的使用功能，实现保护与利用并重。基于现有旧城区的风貌特色要素，通过空间的组织，创造有机的空间线路和逻辑线索，使西关的传统风貌形成一个有机的整体，并构造旧城旅游的良好线路。结合 西关传统街区与荔湾风情保护规划 和本次旧城空间格局调整建议，规划旧城区为六个历史风貌保护区和两条风貌保护带，具体为：?六区：陈氏书院传统工艺风貌区，以传统工艺展示为主；西关民俗风情风貌区，以休闲为主；西关传统民居建筑风貌区，以风貌区展示西关传统建筑为主，同时可以通过功能置换发展成为岭南特色酒店区；长寿西-华192、林寺综合风貌区，以高档零售、商贸旅游为主；十三行传统风貌复兴区，以商贸为主；沙面欧陆风情风貌区，是保护为主的旅游景区；?传统商业骑楼街风貌带：调整光复路批发功能，通过整饰建设光复路骑楼商业街，与上下九路、第十甫路一起形成传统商业骑楼街风貌带，串联五区形成一个有机整体。?新兴商贸休闲风情带：通过“活心强区”空间发展策略强化荔湾旧城南北向的各功能区的联系，串联陈氏书院传统工艺风貌区、长寿西-华林寺综合风貌区、沙面欧陆风情风貌区，形成新兴商贸休闲风情带。并与传统商业骑楼街风貌带交接，形成旧城的发展核心区。5.8.3 改善旧城环境，吸引新一代西关人口回流，传承西关文化 5.8.3 改善旧城环境，吸引新193、一代西关人口回流，传承西关文化 改善居住条件和创造新的就业机会，吸引新一代西关人的回流，维系非物质文化传承的社会条件。图图 5-17 旧城街区保护与利用规划图旧城街区保护与利用规划图 广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 496 更新改造规划方案 6 更新改造规划方案 基于前述改造策略与功能、设施格局构思，对 06 版分区规划进行调整优化，形成了本更新改造规划方案。主要内容阐释如下：6.1 土地利用规划 6.1 土地利用规划 6.1.1 用地结构调整 6.1.1 用地结构调整（1）搬迁珠江岸线现有的工矿企业、仓储企业，建设白鹅潭滨江发展区。（2）南部历史旧城核心区除维系上下九、康王路等沿干道发194、展商贸业格局外，重点调整康王路、六二三路、宝华-大同路、长寿西路围合区域的用地功能，从居住用地主导变为商业用地主导，形成荔图图 6-1 土地利用规划图土地利用规划图 广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 50湾旧城发展的强中心，并往北延伸联接陈家祠、流花湖等重要节点，构建南北向的商贸休闲旅游带，增强南北片区的联系。（3）北部主要以居住功能为主，重点改造南岸、澳口、源溪、西村、周门、小桥、西园地等原自然村为城市居住小区；其余地区以补充绿地、公共服务设施和市政公用设施为主，形成完善的居住区。6.1.2 土地利用规划 6.1.2 土地利用规划 规划总用地 948 公顷，其中城市建设用地 876.5 195、公顷，占总用地的 92.5%；水域 71.5 公顷。（1）规划居住用地 327.2 公顷，约占建设用地的 37.33%，主要包括二类居住用地、商住用地和居住公服配套用地三类。比分区规划 346.1 公顷减少了 18.9 公顷，主要体现在下九路的两侧街区的居住用地功能调整为商业及商住综合用地，以强化荔湾旧城的发展核心。（2）规划的公共设施用地 157.37 公顷，约占建设用地的 18%。其中商业用地占主要部分，面积95.9 公顷，主要分布在历史旧城核心区下九路两侧街区，构成市级的服务中心。其余居住区内的公共服务设施主要以组团级公共服务为主。（3）规划园林绿化用地规模为 95.65 公顷，约占建设196、用地的 11%。其中公共绿地 85.74 公顷，主要有西侧的荔湾湖公园，东南侧临近沙面的文化公园及结合河道、珠江建设的公共绿地，另有街头绿地穿插于各街区中。人均公共绿地为 2.3 平方米。表 6-1 规划用地平衡表 表 6-1 规划用地平衡表 序号 用地代号 用地名称 面积（公顷）占建设用地（）备注 序号 用地代号 用地名称 面积（公顷）占建设用地（）备注 居住用地 327.24 37.33 居住用地 327.24 37.33 二类居住用地（R2）237.77 商住用地（CR）35.42 1 R R 其中 中小学用地(R22)54.04 公共设施用地 157.37 17.95 公共设施用地 1197、57.37 17.95 行政办公用地(C1)14.31 商业金融用地（C2)95.88 文化娱乐用地(C3)4.67 体育设施用地(C4)9.28 医疗卫生用地(C5)7.71 教育机构用地(C6)3.09 文物古迹用地(C7)21.54 2 C C 其中 其他公共设施用地(C9)0.90 道路广场用地 250.85 28.62 道路广场用地 250.85 28.62 道路用地（S1）238.73 广场用地（S2）3.45 3 S S 其中 停车场用地（S3）8.67 对外交通用地 15.31 1.75 对外交通用地 15.31 1.75 铁路用地（T1）14.99 4 T T 其中 港口用地198、（T4）0.32 5 D 特殊用地 0.61 0.07 D 特殊用地 0.61 0.07 6 W 仓储用地 5.16 0.59 W 仓储用地 5.16 0.59 市政设施用地 24.35 2.78 市政设施用地 24.35 2.78 供应设施用地（U1）1.85 交通设施用地（U2）16.82 邮电设施用地（U3）1.88 环卫设施用地（U4）2.47 7 U U 其中 其他市政公用设施用地（U9）1.33 绿地 95.65 10.91 绿地 95.65 10.91 公共绿地(G1)85.74 8 G G 其中 防护绿地(G2)9.91 9 城市建设用地 876.54 100.00 城市建设用199、地 876.54 100.00 10 E 水域和其它用地 71.46 E 水域和其它用地 71.46 11 规划总用地 948.00 规划总用地 948.00 广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 516.2 开发强度 6.2 开发强度 为实现旧城综合发展的目标，规划对旧城的开发强度和高度进行分区控制。6.2.1 历史旧城核心区 6.2.1 历史旧城核心区 现有旧城核心区的指标基本为：毛容积率 2.1，建筑毛密度在 56左右，平均高度约 4 层。其中，划定的历史保护区和拆除重建区毛容积率约在 1.8，建筑毛密度均在 63%左右，建筑层高平均 2.8 层。表 6-2 历史旧城核心区内各改造政策区200、现状情况 表 6-2 历史旧城核心区内各改造政策区现状情况 分区类型 建筑面积(m2)基底面积(m2)地块面积(m2)毛容积率建筑毛密度（%）建筑平均层高 整治完善区 2112732.98296684.41 790523.57 2.7 37.57.1更新发展区 1980191.73590745.43 940869.37 2.1 62.83.4拆除重建区 1329527.964496440.12 772458.50 1.7 64.32.7历史文化保护区 253265.6190349.41 144402.84 1.8 62.62.8合计 5675718.2841474219.3742648254.201、28 2.1 55.73.8 注：本指标未含荔湾湖公园的面积，约 31 公顷。为保持旧城区低层高密度的空间肌理和尺度，结合规划公共服务设施及绿地开敞空间的服务质量分析，建议核心区中的拆除重建区及更新发展区毛容积率平均控制在 2.02.2 左右，毛建筑密度在 45以下，建筑高度控制在 6 层以下。6.2.2 北部一般城市发展区 6.2.2 北部一般城市发展区 现有北部一般城市发展区的建设指标基本为：平均毛容积率 1.9，建筑毛密度 35%左右，平均建筑层高 5.3 层。其中，划定的整治完善区平均毛容积率 2.3，建筑毛密度 33.8%，建筑层高平均约 7 层。表 6-3 北部一般城市发展区内各改202、造政策区现状情况 表 6-3 北部一般城市发展区内各改造政策区现状情况 分区类型 建筑面积(m2)基底面积(m2)地块面积(m2)毛容积率建筑毛密度（%）建筑平均层高整治完善区 7119296.994 1044821.26 3092038.09 2.3 33.8 6.8更新发展区 929843.5 208336.00 529337.22 1.8 39.4 4.5拆除重建区 1325200.988 528610.99 1436391.35 0.9 36.8 2.5合计 9374341.481 1781768.25 5057766.67 1.9 35.2 5.3 作为一般城市地区，在市政、道路、公203、共服务设施以及绿地开敞空间等环境设施允许下，应尽量提高容积率，以体现地区的土地价值，并尽量弥补因为旧城核心区保护性开发所需要的财务投入。根据设施的评估情况，参考现状整治完善区的开发强度，规划建议北部拆除重建地块平均毛容积率控制在 2.52.8 左右，建筑毛密度控制在 30%，建筑高度以 10 层以上为主。6.2.3 白鹅潭滨江发展区 6.2.3 白鹅潭滨江发展区 现有白鹅潭滨江发展区建设指标基本为：平均毛容积率 1.0，建筑毛密度 30%左右，平均建筑层高3.3 层。这主要是由于铁路南站以及沙面历史保护区开发强度较低导致。广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 52表 6-4 白鹅潭滨江发展区内204、各改造政策区现状情况 表 6-4 白鹅潭滨江发展区内各改造政策区现状情况 分区类型 建筑面积(m2)基底面积(m2)地块面积(m2)毛容积率建筑毛密度（%）建筑平均层高 更新发展区 320172.64 85008.18 261619.60 1.2 32.5 3.8拆除重建区 442763.01 155846.30 610855.84 0.7 25.5 2.8历史文化保护区 446219.06 126970.91 339329.78 1.3 37.4 3.5合计 1209154.71 367825.39 1211805.21 1.0 30.4 3.3考虑到滨水开放空间的共享性以及土地的开发价值，205、建议拆除重建及更新发展地块的平均毛容积率控制在 2.0 以下，建筑毛密度控制在 30%以下。6.2.4 开发强度建议汇总 6.2.4 开发强度建议汇总 各分区拟更新改造地块开发强度建议如下：表 6-5 各分区拟更新改造地块开发强度建议 毛容积率毛建筑密度（表 6-5 各分区拟更新改造地块开发强度建议 毛容积率毛建筑密度（%）新建建筑高度控制新建建筑高度控制指标现状况规划建议现状规划建议现状规划建议指标现状况规划建议现状规划建议现状规划建议历史旧城核心区2.1 2.0-2.2 56 4546 层以下 北部一般城市发展区 1.9 2.5-2.8 35 305.3白鹅潭滨江发展区 1.0 2.0 3206、0.4 303.36.3 开发规模 6.3 开发规模 6.3.1 建筑规模 6.3.1 建筑规模 根据土地利用调整方案，除维持不改造地块的开发强度以及已批准地块的开发强度指标外，根据前述分析，建议其余更新改造、拆除重建类地块的开发强度为：历史旧城核心区平均毛容积率取 2.0、北部一般城市发展区平均毛容积率取 3.0，据此进行初步开发总量测算。基于服务设施基本能满足服务要求的前提下，最终规划总建筑面积约 1600 万平方米，与现有面积基本持平。其中，居住面积约 1000万平方米，商业面积约 300 万平方米。空间分布上，历史旧城核心区约 560 万平方米，比现状略有减少。北部一般城市发展区略有增207、加。6.3.2 人口规模 6.3.2 人口规模 旧城区居住建筑面积约 1000 万平方米，根据旧城的户型实际，按 60-70 平方米/户，每户 3.2 人（人均居住面积 15 平方米）进行推算，计得旧城的常住人口规模约为 46-53 万人，规划建议按 50 万人进行控制。其中，根据规划用地情况推算历史旧城核心区常住人口约 15 万人，比现状约 20 万的户籍人口有所减少（假设旧城区 20%为空挂户）。广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 536.4 交通改善规划 6.4 交通改善规划 6.4.1 道路网改善规划（6.4.1 道路网改善规划（1）道路网规划思路 道路网规划总体思路“打通南北，整治208、东西，优化节点”）道路网规划思路 道路网规划总体思路“打通南北，整治东西，优化节点”?打通南北：加强组团间联系道路建设。缓解区域干道的交通压力；为对外交通进出提供另一条可选择路经；加强荔湾区南部与北部组团之间的交通联系。?整治东西：适当拓宽、改造、新建东西向道路，结合南北向组团间道路优化内部交通组织。缓解区域干道交通压力，加强对外交通联系，构建完善的微循环系统。?优化节点：改善对外进出道路交通拥堵点。渠化、拓宽内部交叉口，优化道路设施布局，提高整体路网容量。中山路以南慢行交通区路网调整思路 中山路以南慢行交通区路网调整思路?构建慢行交通区，强调道路交通“秩序”而不是“效率”。?对外交通要做到顺209、畅衔接，实现“快进、快出”。?避免大规模的建设和改造，重点放在原有道路的整治和交通组织优化。中山路以北交通完善区路网调整思路 中山路以北交通完善区路网调整思路?重点解决铁路线的分隔作用（东风西路以北区域交通进出问题）以及西湾路与荔湾旧城区之间的顺畅联系问题。?对有条件地区如周门、铁路两侧，可进行适当新建、改造、拓宽道路。白鹅潭交通发展区路网调整思路 白鹅潭交通发展区路网调整思路?目前，白鹅潭的发展定位尚不明晰，需要根据白鹅潭片区发展方向，确定交通发展对策。为此，本次规划将白鹅潭片区单独分区，作为交通发展区。（2）路网规划初步方案 道路功能等级划分）路网规划初步方案 道路功能等级划分按功能划分为210、三级个等级，即对外交通道路（快速路与主干道）、组团间联系道路（次干道）、组团内部道路（支路）。道路网布局 道路网布局?骨架路网结构“半环+二横二纵”的结构。“半环”：环市路、南岸路、黄沙大道以及六二三路，包括内环高架路。“二横二纵”：东风路、中山路；康王路、人民路。?干道网结构“六横四纵”格局。六横：流花路、西华路、周门路、龙津路、多宝图图 6-2 道路系统结构图道路系统结构图 广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 54路长寿路、和平路；四纵：沿江西路、站前路龙津西路恩宁路、荔湾路、光复路。?结合建筑改造，加密支路，拓宽改造一批支路，完善微循环系统。主干道网密度为 2.42km/km2，支路网211、密度为 6.17 km/km2，中山路以南，与人民路、内环路合围的区域，组团内部支路网密度达 7.75km/km2。表表 6-6 规划路网相关统计指标道路等级 长度(km)密度(km/km规划路网相关统计指标道路等级 长度(km)密度(km/km2 2)对外道路（骨架道路）19.33 2.00 组团道路（干道）23.43 2.42 内部道路（支路）59.64 6.17 合计 102.4 10.59 图图 6-3 旧城区道路网系统规划图旧城区道路网系统规划图（3）道路网调整建议 南北向道路调整方案）道路网调整建议 南北向道路调整方案?打通荔湾路，北部与西湾路衔接。荔湾路隧道打通之后，从大的区域范212、围分析，荔湾路更多地承担城市主干道功能，沟通穿越中山路、东风路个组团与同德围方向的交通。但是，对于荔湾区来说，不希望再建一条类似康王路的干道，引入大量的穿越性交通。因此，本次规划有意弱化荔湾路的区域交通功能，将其定位为组团间的联系道路，并通过适当的管理措施、节点的工程设计调节、控制过境交通流。?站前路向南延伸，在中山路以南与泮塘路-龙津路衔接。将站前路南延接铁路沿线（铁路线东南侧）道路，经中山八路接龙津路。?打通内环路西侧沿江道路，分流部分组团间交通流，同时作为滨河景观道路。广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 55 铁路两侧联系方案 铁路两侧联系方案?利用环市西路、南岸路加强铁路线北侧与荔湾213、旧城区之间交通联系；?为加强铁路线两侧联系，一是打通周门路，设置高架路跨越铁路线并跨珠江联系；二是打通荔湾区北部的连接沿江路与走马岗路的东西向道路；三是预留西湾路南接荔湾路的隧道（不与内环路直接衔接）。?其它方案设想：建议铁路线采用地堑式；预留西湾路高架接流花路的方案线位。（4）道路断面控制建议）道路断面控制建议根据交通分区，以中山路为界，北部的交通完善区应以尽量满足交通需求为前提，对重要区域性、组团联系道路高标准控制道路红线。具体初步建议如下：?康王路、荔湾路下穿隧道要保证双向六车道；其中，荔湾路、康王路红线按 40 米控制。?周门路要保证双向 4 车道，建议红线控制为 26 米以上；周门路214、西沿线跨江桥要保证双向 4 车道，并预留足够的人行过江空间。?西华路红线控制在 26 米以上，保证双向 4 车道。?站前路及南沿线，建议红线控制为 30 米。?中山路以南的交通慢行区，区域性干道以满足交通需求为前提控制红线宽度；重要的组团联系道路要保证至少双向 4 车道，在对拆迁与沿线建筑质量评估基础上，灵活控制红线宽度；旧城区绝大部分支路红线都控制在 12 米以下，尽量以紫线优先控制为原则，充分利用现状支路，构建以单行交通组织为主的微循环系统。具体初步建议如下：?龙津东路、龙津西路、恩宁路改线以及和平路、光复路北段作为组团级道路，应该至少保证双向 4 车道，建议控制红线不小于 20 米。光复215、路南段维持原有道路宽度不变。?文昌路规划红线 12 米，组织双向交通，是慢行交通区。?多宝路从功能上看，应该是主干道，但为了保护沿街风貌，实际红线达不到主干道要求，规划红线为 15 米。?规划长寿路红线为 15 米。6.4.2 公共交通系统改善规划（6.4.2 公共交通系统改善规划（1）公交规划思路与策略 总体思路：）公交规划思路与策略 总体思路：?分层梳理公交线网通道。?建设一批公交枢纽站。?分级控制设施用地。中山路以南公交规划策略：中山路以南公交规划策略：?规划思路总体思路：加快公交枢纽站建设，优化公交中途站布局，开通内部休闲公交系统。思考一：在有限的道路资源下，继续增加公交线路的难度很大216、，而线路的增加必须提供相应的站场设施。思考二：该地区用地紧张，因此站场设施的整合及有效利用尤为重要。思考三：为了方便地铁车站与商贸业、历史风貌商业零售专业市场有良好的衔接，选择适合休闲、旅游的公共交通方式。广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 56?发展策略策略一：交通模式。提倡“公交+步行；地铁+步行；地铁+公交”的出行方式。策略二：中、小型公交枢纽站建设。结合地铁站、公交车站、有轨电车站，在地区外围规划建设若干公交枢纽站。策略三：梳理现有公交中途站。结合道路建设和交通组织，对现有公交中途站进行优化。策略四：“环线”休闲公交建设。沿主要历史风貌区、步行街、零售业、专业市场建设休闲公交系统，为217、游客及市民提供观光、购物、休闲等专线公交服务。中山路以北公交规划策略：中山路以北公交规划策略：?规划思路总体思路：加密公交线网，开通社区公交，依托地铁车站建设中、小型公交换乘站。思考一：重点是增加公交覆盖率，缩短家至公交站的步行距离，改善旧城居民的公交乘车环境。思考二：为了扩大旧城公交服务范围，需要建设若干个公交换乘站，同时将居住社区和换乘站进行良好的衔接。?发展策略策略一：交通模式建设。提倡“公交+步行；地铁+步行”，“公交+社区巴士；地铁+社区巴士”的出行方式。策略二：加密公交网络。结合内部道路网改善，新增、调整公交线路，同时梳理公交站点的分布。策略三：社区公交线路的开通。围绕公交枢纽站和218、换乘站，开通社区巴士（小型车），提高公交深入度和服务范围，加强居住社区和商业、休闲区之间的公交联系。（2）公交改善规划方案）公交改善规划方案?重要公交设施规划重要公交设施规划公交站场分类：区域公交枢纽站，区内公交枢纽站，公交首末站，公交中途站（包括轨道）。公交站场布局：6 个区域公交枢纽站，6 个区内公交枢纽站。图图 6-5 北部地区公交发展模式北部地区公交发展模式 图图 6-4 南部地区公交发展模式南部地区公交发展模式 广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 57表表 6-7 公交场站规划一览表场站级别场站名称场站功能公交场站规划一览表场站级别场站名称场站功能中山八路站市客运站西村站陈家祠站黄219、沙站区域公交枢纽站文化公园站接驳对外交通设施，为全市范围提供公交服务，具有换乘站、首末站、保养场、停车场等功能。占地面积大于 8000平方米。西场站周门站荔港南湾站长寿路站恩宁路站区内公交枢纽站荔湾广场站地铁与常规公交换乘站，接驳社区公交。占地面积2000-4000 平方米之间。公交走廊梳理：分为两个层次，即区域性公交走廊和区内公交走廊。区域公交通道：为跨区公交线路主通道，在适当干道上可设置公交专用道，如中山路、东风路等。区内公交通道：主要为起终点在荔湾区的公交线路服务，可适当引入居住社区内部。公交优先节点：在主要交叉口上给与信号控制优先，如高峰期部分信号交叉口实行公交左转或直行优先。?上下九220、步行街周边公交改善规划休闲公交线路规划：上下九步行街周边公交改善规划休闲公交线路规划：休闲公交功能：作为旅游观光线，将历史风貌区、步行街、零售业、专业市场联系在一起；衔接公交换乘站、地铁站，方便外围居民进入旧城核心区。休闲公交线路：不宜设置过长，一般建议在 47 公里，为主干线公交车运行线路的 1/4 左右。图 6-6 公共交通系统规划 图 6-6 公共交通系统规划 图 6-7 公交优先分布图 图 6-7 公交优先分布图 广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 58中山路以南为慢行交通区，步行和休闲公交是其主要交通工具。考虑旧城区道路狭窄，将休闲公交设置为单向循环线路。线路长度为 5.4 公里，221、走宝源路宝华路大同路十三行路光复路上下九步行街恩宁路。图 6-8 休闲公交线路规划示意图 图 6-8 休闲公交线路规划示意图 休闲公交车型：休闲公交车可采用电瓶车或小型公交车，其小巧、机动灵活的行驶特性行驶在中小城市或大城市狭窄街道上。休闲公交停靠站：国内外商业区的休闲式公交车站设计大多时尚简约，造型别致，建议休闲公交中途停靠站参照国内外设计理念。如下图：国内外小型公交的“休闲式”停靠站 国内外小型公交的“休闲式”停靠站 广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 59公交换乘站规划：公交换乘站规划：建议公交换乘站设置在地铁站或常规公交线路集中路段。规模控制在 20005000 平方米左右。上下九步222、行街周边设置 3 处公交换乘站，承担干线公交、地铁、休闲公交的换乘。表表 6-8 步行街周边公交换乘站规划表步行街周边公交换乘站规划表 枢纽场站占地面积服务功能枢纽场站占地面积服务功能长寿路站2000 平方米 地铁 1 号线与公交换乘休闲公交 荔湾广场站3500 平方米 地铁 8 号线与公交换乘休闲公交 恩宁路站2500 平方米 主干线公交车换乘小型公交黄沙站8000 平方米 地铁 1 号、地铁 6 号线、城市公交、休闲公交之间的换乘，含公共停车场文化公园站10000 平方米 地铁 6 号、地铁 8 号线、城市公交、休闲公交之间的换乘，含公共停车场图 6-9 步行街周边公交车换乘站规划图 图 223、6-9 步行街周边公交车换乘站规划图 公交换乘站形式：旧城区土地资源紧张，因此公交换乘站可参考以下几种形式。结合建筑物设置，建筑一层作为公交换乘站；公交换乘站和停车场整合在一起，一层为公交站，二层为停车场。广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 606.4.3 停车设施规划研究（6.4.3 停车设施规划研究（1）停车规划思路与发展策略 停车规划思路）停车规划思路与发展策略 停车规划思路停车功能分区：本次规划按照停车需求特征将老城区划分成一般城市居住社区、商贸休闲区、历史风貌旅游区、现代商务区及专业市场区 5 大停车功能分区，并针对这 5 大功能分区制定了相应的停车策略。停车发展策略 停车发展策略224、?总体策略：适度从紧建设公共停车设施。总体策略：适度从紧建设公共停车设施。荔湾老城区用地资源有限，随着区域停车供需矛盾的日益紧张，应提高老城区的土地利用率，鼓励采用公共交通进出商圈的出行模式，公共停车供应应采取“适度从紧”的策略，提高有限停车位的使用效率。适度增加居住配建停车设施。适度增加居住配建停车设施。根据新加坡、香港的发展经验，居住停车配建应尽可能的满足当前及未来的居民机动车拥有水平。考虑到该地块内的居住区档次相对较高，因此居住配建指标在从紧的策略下可适当取高值。限制非居住配建停车设施配建指标。限制非居住配建停车设施配建指标。根据上海陆家嘴、深圳中心区及广州珠江新城等城市中心区的停车实践225、，非居住配建应重点保证本地办公停车需求的满足，而对商务临时停车需求的满足可灵活处理。因此，在满足公服设施等生产经营性要求的前提下，宜适当限制其停车配建指标。图 6-11 旧城区停车总体策略 图 6-11 旧城区停车总体策略?停车供给分区政策：一般城市居住社区“适度供给”停车供给分区政策：一般城市居住社区“适度供给”新建建筑严格按照配建停车标准执行，考虑到社区居住停车设施的不足，对新建建筑配建指标可适当取高值。图图 6-10 停车政策分区停车政策分区 广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 61旧式建筑群则适度增加公共停车场供给，采取“适度供给”的策略，提高有限停车位的使用效率。商业休闲区“从紧供226、给”商业休闲区“从紧供给”适度控制非居住配建的停车供给。取缔部分路边停车，释放道路容量，提高路外停车场利用率。引进先进的停车诱导系统，提高停车效率。专业市场区“从紧供给”专业市场区“从紧供给”结合专业市场，适当配置货车装卸货场站。加强停车管理，新建市场按照高标准配建停车设施。历史风貌旅游区“从紧供给”历史风貌旅游区“从紧供给”从紧控制公共停车设施供给。建设与历史文化保护地区相协调的停车设施。现代商务区“适度供给”现代商务区“适度供给”适度控制非居住配建的停车供给。鼓励配建停车场向社会开放，实现停车设施共享。（2）重点地区公共停车场规划方案 一般城市居住社区）重点地区公共停车场规划方案 一般城市227、居住社区根据规划用地，在公共停车盲区新建 8 处路外停车场；同时，利用社区周边次、支路，新增 4 处路边停车场。商业休闲区 商业休闲区取缔路边停车设施，释放道路容量；新建3 处立体停车楼和 1 处地面停车场；并配合广场或绿地设施新建 9 处地下停车库。专业市场区 专业市场区规划 1 处路外停车场和 1 处路边停车。在路外停车场配置专业卸货区，供货车停放卸货使用；在十三行路上设置深港湾式的路边停车场，以减轻对主线交通流的影响。历史风貌旅游区 历史风貌旅游区依托黄沙大道、龙津西路等城市干道，在历史风貌区外围设置 3 处地面停车场，净化内部交通；并在恩宁路规划一处地下停车场，保持景区的风貌。现代商务228、区 现代商务区配合枢纽站的建设新建一处地下停车场。图 6-12 公共停车场布局规划 图 6-12 公共停车场布局规划 广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 62（3）配建停车指标建议）配建停车指标建议荔湾区作为广州市的一个中心区，其停车位配建标准应以广州市的标准为基础。本次规划在广州市配建指标的基础上，各类配建指标建议折减 25%。折减后，居住配建指标可按折减后高值取值，公共服务性设施类非居住配建可按折减后高值取值，其它非居住配建按折减后低值取值。表表 6-9 广州市建设项目配建停车位指标广州市建设项目配建停车位指标 建筑物 类型 分类（等级）计算单位 机动车 建筑物 类型 分类（等级）计算单229、位 机动车 独立式住宅泊/户0.80.9单元式住宅泊/100 建筑面积0.40.6住宅类宿舍泊/100 建筑面积0.2酒店、宾馆泊/100 建筑面积0.20.3宾馆类招待所泊/100 建筑面积0.1行政办公泊/100 建筑面积0.50.6S建15000 泊/100 建筑面积0.40.5办公类商务办公S建15000 泊/100 建筑面积0.5商场、配套商业设施泊/100 建筑面积0.30.4批发交易市场泊/100 建筑面积0.60.9大型仓储式超市泊/100 建筑面积0.81.1商业类独立餐饮、娱乐设施泊/100 建筑面积0.81.1影剧院泊/100 座位24会议中心泊/100 座位24博物馆、230、图书馆泊/100 建筑面积0.20.3文化类展览馆泊/100 建筑面积0.30.5大型（2 万座以上的体育场，3000 座以上的体育馆）泊/100 座位-体育类体育场馆小型（2 万座以下的体育场，3000 座以下的体育馆）泊/100 座位34综合医院、专科医院泊/100 建筑面积0.40.5独立诊所泊/100 建筑面积0.50.6医院类疗养院泊/100 建筑面积 0.20.4 小学泊/100 建筑面积0.1中学泊/100 建筑面积0.1学校类大、中专院校泊/100 建筑面积0.40.6文物古迹、主题公园泊/10000 占地面积36游览类一般性城市公园、风景区泊/10000 占地面积0.81.5231、汽车站泊/1000 名设计旅客容量 1.52.3 客运码头泊/1000 名设计旅客容量46一般站-换乘站-交通枢纽类轨道交通车站枢纽站泊/100 名远期高峰小时旅客-工业厂房泊/100 建筑面积0.2工业仓储类仓储设施泊/100 建筑面积-广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 636.5 公共服务设施规划 6.5 公共服务设施规划 6.5.1 商业服务设施 6.5.1 商业服务设施 现有的分区规划规划肉菜市场 39 处，存在较多的有效服务重叠区，设施分布不够合理，需进行调整。结合用地调整方案进行评估和调整，最终规划 31 处肉菜市场。6.5.2 文化娱乐设施 6.5.2 文化娱乐设施 现有的分232、区规划规划文化活动中心 26 处，存在较多的有效服务重叠区，设施分布不够合理，需进行调整。结合用地调整方案进行评估和调整，最终规划 32 处文化活动中心。6.5.3 教育设施 6.5.3 教育设施 现有的分区规划规划小学 40 所，其中有 6所增设的小学和多所现状小学的改扩建方案由于用地不能落实或者不需要落实，需进行调整。结合用地调整方案进行中学评估和调整，最终规划40 所小学。现有的分区规划规划中学 20 所，其中有 3 所增设的中学和多所现状中学的改扩建方案由于用地不能落实或者不需要落实，需进行调整。结合用地调整方案进行中学评估和调整，最终规划 20所中学。6.5.4 医疗设施 6.5.4233、 医疗设施 现有的分区规划规划医院 9 所、社区卫生服务中心 33 处，部分设施分布过于密集，且存在服务不足区域，需进行调整。结合用地调整方案进行评估和调整，最终规划医院 13 所、社区卫生服务中心 15 处。6.6 绿地开敞空间规划 6.6 绿地开敞空间规划 现有的分区规划规划公共绿地面积 81.2 公顷，人均 1.5 平方米。从服务质量来看，存在较多的服务不足区，需进行调整。结合用地调整方案进行评估和调整，最终规划公共绿地 114.3 公顷，人均公共绿地 2.3 平方米。图图 6-13 社区公服设施规划图社区公服设施规划图 图图 6-14 绿地系统规划图绿地系统规划图 广州市荔湾区旧城更新234、改造规划 总报告 647 规划实施部署 7 规划实施部署 7.1 更新改造规模 7.1 更新改造规模 根据改造政策分区的建筑统计，测算需要改造的建筑规模总量。初步计得拟拆除重建建筑 253 万平方米，拆除地块面积 139.6 公顷，基本情况见下表 7-1。考虑到道路、绿地、学校等必须的城市基础设施和公共服务设施建设也需要拆除部分整治完善区、更新发展区中质量较好的建筑，结合规划用地方案，估计约有 20-30 万平方米。合计总的拆除量约 280 万平方米左右。表 7-1 改造范围区内的拟拆除建筑统计表 区位 政策分区 拟拆除建筑面积 拟拆除基底面积 拟拆除地块面积 毛容积率建筑毛密度 表 7-1 235、改造范围区内的拟拆除建筑统计表 区位 政策分区 拟拆除建筑面积 拟拆除基底面积 拟拆除地块面积 毛容积率建筑毛密度 整治完善区 4682.0 2836.0 3466.5 1.4 81.8%更新发展区 300674.3 90622.6 103762.2 2.9 87.3%拆除重建区 903834.8 389211.7 593690.5 1.5 65.6%历史文化保护区 2302.1 2302.1 2302.1 1.0 100.0%历史旧城核心区 小计 1211493.2 484972.5 703221.3 1.7 69.0%整治完善区 7624.4 3715.2 4328.0 1.8 85.8%236、更新发展区 832.1 832.1 1000.0 0.8 83.2%拆除重建区 1313664.6 488721.2 687687.2 1.9 71.1%历史文化保护区 0.00 0.00 0.00 0.0 0.0%北部一般城市发展区 小计 1322121.1 493268.5 693015.2 1.9 71.2%总计 2533614.3 978241.0 1396236.5 1.8 70.1%注：由于白鹅潭滨江发展区纳入市重点开发范围，本规划在确定改造实施时不再给于考虑。此外，考虑到更新发展区和历史文化保护区等的改造只是涉及部分建筑的拆建，受设施配套、建筑退缩等要求的影响，实际可用地面积不多237、，因此成片改造主要集中于拆除重建区。拆除重建区的拆除建筑为 221.7 万平方米，地块面积 128 公顷。假设每年更新改造 50 万平方米，约需要 4-5 年时间完成。7.2 更新改造资金 7.2 更新改造资金 7.2.1 建筑物更新改造资金（7.2.1 建筑物更新改造资金（1）建筑拆复建规模 历史旧城核心区的拆复建规模）建筑拆复建规模 历史旧城核心区的拆复建规模?拆除地块面积 70.3 公顷，考虑到边角地、公益设施占用等情况，实际可开发面积会少于拆除地块面积，假设可开发用地约占 80，则实际可开发用地面积为 70.38056.24 公顷。?按 2.0 毛容积率计算，重建规模约为 112.48238、 万平方米，按 110 万平方米控制。?规划预计旧城核心区范围内需要拆除的建筑约为 121 万平方米（尚未考虑道路扩建等因素对部分质量良好建筑的拆除），则外围需要安置至少 11 万平方米的建筑（确保现有居住水平，等量外迁要增加的面积）。假设按政策规定的“拆表 7-2 历史旧城核心区拆复建规模指标现状情况复建情况表 7-2 历史旧城核心区拆复建规模指标现状情况复建情况毛容积率-2.0拆/复建用地（公顷）70.3 56.2拆/复建规模（万平方米）121 110 拆复建缺口（万平方米）11异地安置政策上浮 20%2.2异地安置总规模（万平方米）13.2广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 65迁需要239、异地安置的，旧城区安置面积应上浮 20”的标准（尚未考虑不足 40 平方米补足 40 平方米的政策膨胀系数），则需要 13.2 万平方米。?以上计算尚未考虑拆复建需要的成本问题，成本需要在外围地区分担。北部一般城市发展区的拆复建规模 北部一般城市发展区的拆复建规模?拆除地块面积 69.3 公顷，假设可开发用地约占 80，则实际可建设面积为 69.38055.4 公顷。?按规划合理的毛容积率 3.0 计算，重建规模约为 166.2 万平方米。?规划预计本范围内需要拆除的建筑约为132.2 万平方米（未考虑道路扩建等因素对部分质量良好建筑的拆除），假设全部在本区腾挪安置，按政策规定拆迁异地安置旧城240、区上浮 20的标准（尚未考虑不足 40 平方米补足 40 平方米的政策膨胀系数），则需要建设 158.4 万平方米；计上核心区转移的 13.2 万平方米，预计需要复建约 171.6 万平方米。则拆复建缺口为 171.6-166.2=5.4 万平方米，拆复建面积基本在旧城区内持平。?以上仅是考虑了建筑面积的等量拆复建问题，尚未考虑拆复建需要的成本，成本只能在新区给予解决。（2）更新改造资金）更新改造资金在不计算基础设施拆迁及建设、历史建筑修缮、街道立面整饰、更新区维护、政策性需要增加的住房、就业及解决社会问题等需要的资金情况下，仅计算改造建筑的拆复建成本，需要改造资金如下：假设完全按货币补偿模式241、操作 假设完全按货币补偿模式操作?假设旧城区改造完全以货币补偿方式进行操作，土地回收用于拍卖，则根据市场价格，需要补偿费用 253.3 亿元。?在前述规划容积率下（历史旧城核心区 2.0；北部一般城市发展区 3.0），土地出让回收资金约 129.8 亿元，资金缺口约 123.5 亿元。?显然，按经济平衡的市场化操作模式，在旧城区内平衡会势必大幅度提高旧城容积率，这无论是旧城基础设施承载力还是历史文化名城保护方面都难以实现。因此，规划建议考虑与芳村等新开发地区综合平衡。?按 3500 元/平方米楼面地价，容积率取 2.5，需要在芳村地区配套旧城更新改造平衡地块至少需要 141 公顷净用地，加上配242、套，约需要 2 平方公里用地。表 7-3 北部一般城市发展区拆复建规模指标现状情况复建情况表 7-3 北部一般城市发展区拆复建规模指标现状情况复建情况毛容积率-3.0拆/复建用地（公顷）69.3 55.4拆/复建规模（万平方米）132.2异地安置政策上浮 20%26.44安置核心区的规模（万平方米）13.2 总安置规模（万平方米）171.6166.2拆复建缺口（万平方米）5.4表 7-4 拆复建成本表（完全货币补偿，土地回收用于拍卖）指标面积（万平方米）费用（亿元）备注表 7-4 拆复建成本表（完全货币补偿，土地回收用于拍卖）指标面积（万平方米）费用（亿元）备注拆除补偿253.3 253.3 243、补偿标准平均 1 万元/平方米（商业、住宅、公房补偿的平均价）历史旧城核心区11055 旧城核心区楼面地价按 5000元/平方米计算 土地出让收益北部一般城市发展区166.2 74.79 按 4500 元/平方米楼面地价计算资金缺口 123.51 只能在旧城区以外新区平衡新区平衡 141 123.51 规划容积率取 2.5，楼面地价取 3500 元/平方米 广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 66 假设完全实物复建安置模式操作 假设完全实物复建安置模式操作?完全实物安置，拆复建成本（含临迁费）116 亿元。?在旧城区内难以平衡，需要需要在芳村等外围新区进行平衡。前述假设条件不变，约需要 13244、8.7公顷净用地，加上配套，也需要约 2 平方公里用地。表 7-5 拆复建成本表（完全实物复建安置）指标面积（万平方米）费用（亿元）备注表 7-5 拆复建成本表（完全实物复建安置）指标面积（万平方米）费用（亿元）备注拆复建拆除：253.3复建：304 116 拆复建标准按 4000 元/平方米；其中复建成本2900 元/平方米。腾挪安置考虑上浮 20复建。历史旧城核心区核心区拆除建筑大于复建建筑，容量已经饱和旧城内可筹资额北部一般城市发展区-5.4 按 3.0 容积率计算，复建后尚缺口 5.4 万平方米，采取货币补偿，按 1 万元/平方米价格计算 资金缺口121.4只能在旧城区以外新区平衡新区245、平衡138.7121.4 规划容积率取 2.5，楼面地价取 3500 元/平方米 小结：约 120 亿，启动资金约 30 亿 小结：约 120 亿，启动资金约 30 亿在不计算基础设施、历史建筑修缮、街道立面整饰、更新区维护、政策性需要增加的住房、就业及解决社会问题等需要的资金前提下，旧城更新改造中单纯的建筑物改造资金缺口约 120 亿左右，折算需要新区规划平衡地块配套净用地面积 1.4 平方公里，加上配套，约需要 2 平方公里。按每年更新改造 50 万平方米的假设，自有资金按 50%计算，需要启动资金约 30 亿左右。7.2.2 基础设施改造资金 拆迁补偿费用：约 24-36 亿7.2.2 246、基础设施改造资金 拆迁补偿费用：约 24-36 亿按前面的预计，道路、绿地、学校等必须的城市基础设施和公共服务设施建设需要拆除约 20-30万平方米的质量较好的建筑。按 1.2 万/平方米的补偿成本计算，约需要 24-36 亿的拆迁补偿费用，该部分应由政府投入。基础设施改造建设资金：约 64 亿 基础设施改造建设资金：约 64 亿以旧城区规划的 1600 万平方米总建筑量计算，按一般要求测算市政基础设施（实现三线下地、雨污分流、取消化粪池）和人居环境建设（增加绿地整治环境和社区配套），以 400 元/平方米计算，需要 64 亿元。7.2.3 历史建筑修缮和街道立面整饰资金：4 亿元 7.2.3247、 历史建筑修缮和街道立面整饰资金：4 亿元 预计历史建筑（约 70 万平方米）修缮和街道立面整饰总建筑面积约 200 万平方米，平均价按 200元/平方米补贴计算，需要 4 亿元。7.2.4 更新改造总资金 7.2.4 更新改造总资金 经以上估算，荔湾旧城更新改造总的资金缺口为 212-224 亿元（不计市场投入资金）。若全部由新区土地开发收益平衡，则需净用地 640 公顷，毛用地 948 公顷，基本上与荔湾旧城区面积相等。也就是说，新区开发 1 平方米的土地收益补贴，可以实现旧区更新改造 1 平方米。这在荔湾区全区内都难以实现平衡。广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 677.3 近期更新改248、造建议 7.3 近期更新改造建议 7.3.1 优先更新改造地块选择原则 7.3.1 优先更新改造地块选择原则 面对艰巨的更新改造任务，在重大的资金压力、强大的保护历史旧城社会呼声以及迫切的改善居民人居环境要求等的多重因素影响下，启动旧城更新改造的近期行动计划有为重要。近期启动地块选择的原则主要是：?具有建筑安全隐患的危破房集中区和有消防隐患的旧房密集区，确保人民群众生命财产安全；?基础设施严重不足的地区，切实改善人居环境；?文物古迹及其它历史遗存相对较少的地区，减少开发的难度；?公房比较集中的地区，尽量降低拆迁难度和减少改造财务的压力；?经济价值大，开发前景好，现状建设强度相对较低的地区，利于249、改造的经济平衡甚至盈余，为后续更新改造地块提出支持基础；?改造要有利于地区经济平稳发展，应与产业的调整紧密结合，优先更新改造产业需要搬迁或升级的地区。7.3.2 近期更新改造建议（7.3.2 近期更新改造建议（1）政府投入启动，安置先行）政府投入启动，安置先行在荔湾旧城区外（芳村或甚至全市范围内）规划建设安置用地，优先由市政府投资启动资金进行建设，优先解决改造期间回迁人口的临时安置以及搬迁户的安置房源问题。或者，政府通过拍卖部分新区用地筹资用于旧城更新改造，以市场方式进行安置。无论何种形式，都需要政府先期先行投入，解决补偿和安置问题。（2）启动条件较好地块，由易到难）启动条件较好地块，由易到难250、通过条件较好地块的优先启动，由易到难，不断的积累更新改造经验和资金实力，实现工作的稳步推进。根据上述的地块选择原则，结合目前荔湾已有的工作基础，旧城区未来 5 年的更新改造计划如下：?第一期（20082009）：启动恩宁路地块和沙面南街更新改造。目前这两个地块的更新改造工作已经由市土地开发中心牵头开展，争取在 2009 年前完成拆迁工作，并进入市场出让，回收资金用于后续地块周转。?第二期（20092010）：启动西湾路地块、源溪地块和清平路市场周边一期地块更新改造。西湾路地块已经获市政府批准为安居工程用地，作为危破房改造项目拆迁安置房源建设用地。目前的核心工作是尽快筹资启动建设。源溪地块现状建251、筑较为破旧，容积率较低，更新改造基本能实现经济自我平衡且可以为核心区提供部分房图图 7-1 荔湾旧城近期更新改造地块建议荔湾旧城近期更新改造地块建议 广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 68源。清平市场周边地块 80为砖木结构建筑，质量极差，且住宅和仓库二合一现象突出，存在严重的消防隐患；药材市场味道对周边居民影响较大，居民搬迁意愿强烈。其中清平路右边地块公房较多，商业开发价值较高，先期更新改造能相对降低财务压力，因此建议作为本地块的一期开发。?20102012：完成前述项目的拆迁工作，启动龙津地块、清平路市场周边二期地块、宝胜园二期地块等；龙津地块是荔湾旧城内面积最大的、拟列为拆除重建区的252、地块，通过改造能释放的土地较多，有利于整体开发，能作为日后旧城回迁户的集中安置区。清平路市场左边地块处于和黄的西城都荟和中医院之间，也具有较大的小型公寓、餐饮等商业开发潜力，更新改造资金压力相对较小。宝胜园二期地块较小，建筑质量较差，通过安置房的周转，可以启动。?2012 之后，启动华林寺地块、假日酒店周边地块等。华林寺地块、假日酒店周边地块均位于本次规划的“活心”战略发展区，通过逐步更新改造，尤其是利用假日酒店的示范效应，宣传和带动外界对旧城的认知，结合周边具有特色的历史建筑，逐步改造成新荔湾休闲区，提升旧城核心区的产业发展质量和空间品质。广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 698 相关政253、策配置建议 8 相关政策配置建议 8.1 组织管理机制 8.1 组织管理机制 8.1.1 广州市旧城更新改造组织机构现状 8.1.1 广州市旧城更新改造组织机构现状 虽然广州一直在陆陆续续的进行一些改造工作，但旧城改造工作的开展及一些具体地块的改造实施在最近几年才引起相关领导及管理部门的重视。相对以往零星的旧城改造以个案实施为主的情况，具体负责旧城改造事宜的综合机构因为重要性未能彰显而并未成立。由于没有成立专门统一的旧城改造组织领导机构，旧城改造主要依赖于各相关职能部门的既定职责。在综合机构缺失的情况下，零星的个案改造根据改造的目的，由不同的部门主导。例如在恩宁路的改造过程中，由于改造的目的是254、为了改善该地区大片的危旧房，因此是由荔湾区国土房产局部门为主下设恩宁路项目办负责主导改造的。而在越秀区的一德路改造中，因为商业旅游发展是带动该片地区改造的主要动力，所以越秀区的商业旅游局是该地区改造的主导部门。市区均无统筹部门，直接以项目为核心组织部门参与的现状情况，带来了规划、资金运营、土地管理、拆迁补偿安置等实施阶段分割严重，没有明确的目标以及程序指引，工作效率低下、内部协调运作不一致，决策分散、多头管理、资源分配不合理，实施过程弹性不足刚性太强等一系列问题。8.1.2 其它城市及地区组织机构模式（8.1.2 其它城市及地区组织机构模式（1）重建局模式）重建局模式香港重建局是香港地区专门负255、责城市更新的半官方机构，其主要的职责为：（1）向城市规划委员会申请批准，把需要进行改造的地方划为综合发展区；（2）为各发展区拟制发展蓝图；（3）在发展区内收购物业；（4）在必要的时候，政府会同行政局建议收回发展区内的物业，并进行收地和拆除楼宇；（5）与房屋协会合作，安置受影响的住宅租客；（6）配合政府每年卖地计划及工务计划，把已清拆土地重建或出售发展，建设必要的基础设施；（7）管理市区环境美化基金。图图 8-1 香港重建局组织架构香港重建局组织架构 广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 70可以看出，重建局是城市更新的主体，统筹规划编制、收购物业、拆迁谈判、土地开发、政策制定等各种内容。由于行256、政上不存在多部门多头管理的情况，该种模式整体上比较高效。但该种模式需要对现有广州行政体制进行大刀阔斧的改革，对各部门权力再分配影响较大。（2）领导小组模式）领导小组模式在短时间内无法建立一个身份明确、且有一定权力的机构进行综合协调与统筹时，通过领导小组统一决策，并通过领导小组下设办公室综合协调各种问题，在现阶段是一种比较可行的过渡方式。该种模式在短期内不会触动既定的部门权力基本格局，但需要明确市区两级政府的责、权、力，以及赋予执行部门相应得协调能力，应避免造成责权力不相匹配从而导致改造过程中各种权力不明确，责任纠纷不断，工作人员自由裁量权过大等各种问题的产生。（3）广州市水务局（集团）模式）广257、州市水务局（集团）模式广州的水务一体化管理改革即将开始，广州市水务局将于几个月后挂牌成立。一体化的管理模式及其带来的好处主要表现如下：实行水务一体化管理后，改革“多龙管水”为“一龙管水”，将理顺水资源管理体制，是水资源可持续利用的体制保证。同时，实行水务一体化管理后，没有了职能的交叉，可以大大提高水行政效率效益：一是对水资源统一管理，建立统一有效的监管体系；二是在水资源的分配上，运用市场化手段使个人用水和企业用水趋向合理；三是可以找到公共政策与市场的结合点，资金和政策配套，把水资源的市场激活，把一批企业资金引到节污水处理上来。旧城更新改造可以借鉴此组织模式，由市组建住房发展局，将土地房产和运营258、分开，实施全市性保障性住房建设，制定房地产发展政策指导各区进行旧城更新改造等任务，由各区单独组织城市复兴公司或建管中心来统一运作。（4）其他城市旧城改造组织模式）其他城市旧城改造组织模式纵观最近十几年内地各个城市的旧城改造的组织机制和实施效果，项目指挥部模式、领导小组模式依然是主要的模式选择，各区政府依然是改造实施主体的首选。但相对高效和成功的模式是建立第三方机构作为旧城改造的实施主体，如成都住房保障中心和香港重建局。8.1.3 组织模式政策建议 8.1.3 组织模式政策建议 香港重建局模式是目前解决旧城更新改造问题，在机制体系内较为成熟和成功的模式。成立重建局或者住房发展与管理部门来统筹解决259、更新与改造过程中的各种问题，提高行政效率，减少以往各部门的利益交叉、管理交叉，是此次政策重点建议的方向。然而，行政建制大刀阔斧的改革还存在一定的困难，参考其它城市经验可以看出领导小组模式仍然是现状旧城更新与改造过程中最为常见的模式。根据广州目前的行政组织架构以及各个部门的职责分配，提供以下组织模式的建议：（1）重建局或住宅局模式）重建局或住宅局模式以市政府为责任主体，成立市重建局，作为旧城更新改造的实施主体，各区政府或各区成立区重建部门配合市重建局工作。或者，以区政府为责任主体，成立区城市复兴公司或建管中心，作为旧城更新的实施主体，专人专事负责旧城更新改造。市政府给予启动资金的支持和相应的权力260、下放。将国土资源与房屋管理局的职能拆分，其中分离的房屋管理部分正式组织为住宅局来统筹旧城的更新改造。旧城更新与改造中涉及的最重要的即拆迁补偿安置方面，在目前主要是属于国土资源与房屋管理局的房屋管理的职能范围，已经具备一定的资源优势。广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 71（2）领导小组模式）领导小组模式现阶段仍然采用领导小组模式，下放一定的权力给区政府，责权力匹配。建立市区二级的领导小组模式的组织机构，以区政府为旧城更新改造的主体，市级部分权力下放。下放权力包括：规划编制权和详规审批权、土地运营权、部门协调考核权、公房处置权、辖区内旧城更新改造的配套政策制定权等。8.2 拆迁补偿安置政策 8261、.2 拆迁补偿安置政策 8.2.1 拆迁模式选择 8.2.1 拆迁模式选择 根据 2004 年广州市城市房屋拆迁管理办法规定，城市建设拆迁主体既可以是政府和也可以是开发商。但在实际的操作过程中，旧城中除历史用地可以继续沿用原始红线允许开发商进入，其余地块是不允许协议出让的，也就是说不允许开发商介入拆迁的。另一方面，绝大多数开发商出于成本考虑更倾向于获得熟地储备，这两点原因导致旧城拆迁主体实际上只能是政府，从而出现拆迁主体上实际只是存在政府自主拆迁、政府委托第三方拆迁两种主体形式。为了避免政府自行拆迁的低效率、高行政成本以及委托第三方拆迁缺乏公信力的问题，建议采用政府委托下属拆迁公司如道扩办，进262、行拆迁的方式（如果采用重建局或住宅局的组织机构模式，则拆迁的主体仍然是重建局、住宅局或者复兴公司）：拆迁公司按照政府制定的补偿标准对被拆迁户进行补偿，具体补偿金额由房地产评估机构评估，政府及拆迁公司都不得干预，政府按工作量（完成拆迁户数）支付给拆迁公司报酬。这样的好处在于一方面政府下属拆迁公司具备政府背景，在重大决策时可以方便同主管部门沟通，降低三方谈判成本，有利于政府对拆迁过程进行监督；另一方面，拆迁公司是独立法人，与政府签定拆迁合同，除了合同规定的硬性指标，可以自主制定灵活的拆迁策略，在完成合同后获得报酬。8.2.2 产权处理 8.2.2 产权处理 荔湾旧城中房屋产权类型主要包括：私房（一263、般私房、私私共有房）、公房（一般公房、经租房、代管房）和共有房。一般性公房与经租房（已经为公有）产权已属于国有，程序比较简单；一般性私房产权清晰，可直接进行补偿安置，政府回购房屋产权；私私共有房虽然产权清晰，但由于产权人不只一个，导致政府在回购产权过程中交易成本高、时间长，在现有政策下重新获得房屋产权困难；代管房存在产权人移居海外或产权人不明的情况，产权交易成本同样巨大，实施困难；共有房产权最为复杂，存在个人、单位、集体等多种产权主体，同时又存在一方产权人为华侨、原有单位破产等情况，导致共有房一方面难以确权，一方面确权成本极高，难以回购。现行对产权处理的政策造成两个结果：一是安置房屋面积上升。264、由于旧城中存在部分现有居住面积在 40m2 以下的家庭，“每户最小面积 40m2”与“保证公房面积不减少”的规定将使这部分居民的房屋面积增加，导致安置房屋总面积上升。二是交易成本高。产权的复杂性使得政府在同私人、单位、集体进行产权补偿时交易成本极高，补偿标准过低以及安置房的不到位更加剧了这种产权交易的困难程度，也正因为这两点使得一直以来旧城拆迁难，旧城改造推进缓慢。产权处理的困难主要集中在私私共有房、代管房和私公共有房上。对于代管房，建议采用先公告，再进行整体货币补偿或者就近等面积实物（房屋）重置的办法，补偿款由政府代为保管，一旦产权处理完毕，即退还产权人所有补偿款；对于私私共有房及共有房的处265、理，建议先以廉租房对使用人进行经租房是指中国城市中的一些私有房产，这些房产在 1958 年前后由政府统一收回代为经营出租，出租收益的 30-40%返回给这些私有房产的业主，于是就称这类房产为经租房。代管房是指由于产权人缺失，房屋暂由政府（房管局）代为管理。共有房是指房屋产权属多个主体共同拥有，产权主体可以是个人也可以是单位、组织。广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 72安置，再整体对房屋进行货币补偿，补偿款由政府代为保管，一旦产权处理完毕，即退还产权人所有补偿款。这样处理可以在短时间内收回私房产权，为拆迁铺平道路，同时也有效的保护了产权人的利益。表 8-1 产权处理表 私房公房表 8-1 产266、权处理表 私房公房产权类型一般私房私私共有房一般公房经租房代管房私公共有房产权类型一般私房私私共有房一般公房经租房代管房私公共有房处理方法通过补偿收回产权。先以廉租房对使用人进行安置，再整体对房屋进行货币补偿，补偿款由政府代为保管，一旦产权处理完毕，即退还补偿款。通过补偿直接收回产权。通过补偿直接收回产权。公告，整体进行货币补偿，补偿款由政府代为保管，确权完成后，退还产权人。或者相近地段等面积实物（房屋）重置。先以廉租房对使用人进行安置，再整体对房屋进行货币补偿，补偿款由政府代为保管，一旦产权处理完毕，即退还补偿款。8.2.3 补偿政策 8.2.3 补偿政策 补偿的方式主要有 2 种，货币补偿267、和产权调换（实物补偿）。（1）货币补偿）货币补偿货币补偿的核心在于货币补偿的标准。根据广州市货币补偿标准，对于拆迁补偿安置资金的总额，拆迁人依据拆迁对象是否是烂尾地，有两种核定办法：一种是市场评估价格（主要办法，适用非烂尾地块），即依据广州市国土房管局 2004 年 1 月 1 日公布实施的广州市城市房屋拆迁评估技术规范（试行），拆迁人委托具备房屋拆迁评估资格的房地产评估机构，对拆迁范围内的所有房屋进行评估，并根据相关规定确定被拆迁房屋补偿金额，按照被拆迁房屋补偿金额确定拆迁补偿安置资金总额，房屋的装修装饰也列入评估范围内。该办法目前正由国土资源与房屋管理局进行修正，新修正的办法大大提高了货币268、补偿的标准（按照同地段新建住宅差价），这将使旧城更新的总成本大大上升，带来资金的困境。拆迁补偿安置资金总额市场评估价格（包括装修评估价格、历史城区提高 20%）+规定期限内搬迁奖励（5%）+搬迁补助费（500 元/户）+临时安置补助费 市场评估价格：同一供需圈收集成交时间不超过 1 年的市场交易案例，并确定与估价对象的区位、建筑结构等相同或相近的 3 个以上的可比实例。可比实例的单项修正不超过 20%，综合修正不超过 30%。第二种（次要办法，适用“烂尾楼”地块）是依照从 2004 年 6 月 9 日开始实施的广州市城市房屋拆迁补偿安置资金总额核定暂行办法，拆迁人未对拆迁范围内房屋进行评估的，269、按照城市行政区域平均单价确定拆迁补偿安置资金总额。其中，拆迁范围位于荔湾、东山、越秀、海珠、天河五个区内的，补偿安置资金总额如按照下表计算：拆迁补偿安置资金总额拆迁商业用房面积13000 元/平方米拆迁住宅用房面积3500 元/平方米拆迁工业用房面积3000 元/平方米。通过对现状货币补偿标准政策的评估认为：?现行补偿标准过低，新修正的标准又过高广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 73按现有规定计算，补偿大概 5000 元/平方米7000 元/平方米，如 30 平方米的房屋仅能获得 20 万左右的补偿，无法在周边购买到合适楼龄的二手楼。另外，现状面积越小的居民受到单位补偿标准过低的影响越大，270、而这一群体往往属于中、低收入的居民，如果没有安置房保证，旧城改造后他们将被剥夺居住的权利，这同旧城改造改造居民居住条件的宗旨相悖。但新修订的试行标准，大约需12000-13000 元/平方米，不仅标准过高，成本难以承受，而且已经正在执行的政策前后的连续性被打破，可能导致已经接受过货币补偿的居民要求重新补偿。?实际补偿标准未提高补偿金额的增加实际来源于补偿名目的增多，而不是标准的提高，如除了法定补偿外，增加了“规定期限内搬迁奖励”、“搬迁补助费”、“临时安置补助费”。这些附加奖励虽然在一定程度上激励了居民拆迁，但政策上存在很大的不确定性。?单一货币补偿解决不了居民居住问题因为旧城改造实际消灭了低271、等住房存量，而补偿又使得自住居民获得了以当前价格购买同等区位适合楼龄住房的能力，这引起了两个变化：第一阻止了中等住房向低等住房的过滤，低等住房在旧城消失。第二，极大提高了市场中等住房的需求。而旧城区域中等住房的供给又没有变化，面对突发性的需求增长，中等住房价格会大幅度提升，导致了一部分获得足额补偿的居民在本区内也无法买到合适楼龄的住房。（2）产权调换）产权调换产权调换即是实物补偿的概念。2004 年广州市城市房屋拆迁管理条例对于产权调换做了以下规定：1、“拆迁租赁房屋，被拆迁人与房屋承租人对解除租赁关系达不成协议的，拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换，不作货币补偿”；2、“拆迁人与被拆迁人应272、当计算被拆迁房屋的补偿金额和所调换房屋的价格，结清差价”；3、“被拆迁房屋所在地块依照规划建设的住宅房屋，其面积大于或者等于原所在地块被拆迁住宅房屋总面积的，被拆迁人可以选择原址产权调换的补偿形式”。现有的产权调换政策在实施过程中存在以下几点不足：1、操作性差。旧城中存在大量的中、小面积住房，对这些房屋进行产权调换时，不论是政府新建的安置住房还是市场存量的二手房，都缺少小面积房屋的供给，导致无法满足大量的小面积房屋产权调换的需求。2、安置房源保障无力。从国家到地方的政策都缺乏对安置房源具体安排，被拆迁人选择产权调换后就被安置到中转用房里，由于安置房源不到位，很大比例的居民只能一直居住在中转房，273、始终得不到采用产权调换方式获得的房屋，这些都降低了居民参与拆迁的积极性。3、风险性高，公平性无法保障。一方面产权人会冒着因为通过产权调换获得的房屋不到位的风险。其次，由于补偿和安置未能分离，公平性也倍受争议，例如沿街商铺的产权调换是公平性最受争议的案例。（3）补偿政策建议）补偿政策建议拆迁活动实质是一个产权交易过程：政府通过给予业主一定的补偿使产权人放弃房屋，从而获得房屋所占土地的使用权。所有的政策设计都是为了保证这一产权交易快速、公平、低成本的完成。为了简化补偿程序，提高拆迁效率，保障产权人利益，建议采取补偿、安置分离的两步走策略，统一采取货币化补偿的方式。对于采取实物安置的产权人，相当于先274、拿到补偿保证金，避免风险。产权人获得补偿金后，可以结合自己的收入水平享有相应得经济保障适用房购买权力。分割补偿和安置两个过程可以最大化保障产权人利益，避免因为安置房不到位产权人得不到任何补偿的情况；其次分割的做法可以避免因为区位不同产生的补偿不公平问题，比如旧城商铺的拆迁，如果直接采用产权调换方式，外街和内街商铺价值不同会导致获得内街商铺的业主利益受损，而先完成货币补偿再根据商铺区位不同定价卖给业主，就可以避免类似问题发生。在安置环节，针对不同收入的居民提供不同价格（租金）的安置住房，采取就近安置。广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 74在补偿环节，补偿对象为全体私有产权人（私有业主），如果275、房屋用做出租，业主应与房屋承租人解除租赁关系，否则不能获得补偿。补偿价格分为名义补偿价格与实际补偿价格两种，名义补偿价格为保证被拆迁人购买同面积相似地段 10 年楼龄二手楼的价格（香港的标准为七年楼龄），实际补偿价格为按广州市城市房屋拆迁评估技术规范（试行）进行市场评估的价格，名义补偿价格与实际补偿价格较高者作为最终补偿价格。但是新修订的补偿标准过高，建议参考其它城市的补偿价格标准结合广州实际情况进行调整，既要照顾到居民利益，也要使得旧城更新改造切实可以实施，避免因为成本问题贻误更新改造的时机。8.2.4 安置政策（8.2.4 安置政策（1）安置政策评估）安置政策评估2004 年广州市城市房屋276、拆迁管理条例对于安置做了以下规定：1、“拆迁租赁房屋，被拆迁人与房屋承租人对解除租赁关系达不成协议的，拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换（实物安置），不作货币补偿”；2、“拆迁人与被拆迁人应当计算被拆迁房屋的补偿金额和所调换房屋的价格，结清差价”；3、“被拆迁房屋所在地块依照规划建设的住宅房屋，其面积大于或者等于原所在地块被拆迁住宅房屋总面积的，被拆迁人可以选择原址产权调换的补偿形式（回迁安置）”。在现有政策下，安置对象实际分为两类，一类是对选择产权调换的被拆迁人的安置，即对产权人的安置，这类安置在产权调换时同时进行。另一部分是对房屋承租人的安置，政策规定如果被拆迁人与承租人就解除租赁关系达277、成协议，由被拆迁人根据协议自行对承租人进行处理，如果达不成协议，拆迁人必须把产权调换得到的房屋出租给承租人，维持原租金。这一政策有效的保护了承租人的利益，避免了产权人绕开承租人获得货币补偿的情况。现有政策缺少对安置房源的保障，以往的安置房源大多是由政府、开发商自建或者依靠房地产二手市场提供，来源单一，价格较高。而旧城中实际居住着大量中、低收入者，他们的收入略高于保障性住房标准，无法获得廉租房、经济适用房优惠，同时也承担不了商品房较高的房价和物业费用。依照关于修订广州市城市住宅房屋拆迁最低补偿标准、搬迁补助费标准、临时安置补助费标准的通知，需要保证使用者 40m2/户住房面积，并要求公房面积不减278、少（访谈资料）。由于旧城存在不少未达标的旧宅，这使得安置房膨胀系数较大，所需房源增加。在安置方式上，主要存在回迁安置和异地安置两种方式。回迁安置回迁安置一直被广泛提倡，其优点在于较好地维系了传统社区结构，对居民的通勤、就业影响很小，回迁率甚至一度成为衡量改造是否成功的标准，但在旧城中实现回迁安置是困难的。首先回迁成本极高，资金难以平衡，回迁只会带来旧城核心区容积率的大幅度提高；其次旧城改造是区域环境、人口、产业三者的共同更新，如果大量原居民回迁，无法达到人口更新的目的，导致产业无法升级、购买力无法提升，旧城将面临二次衰落的危险；另外更新后高生活成本也使中、低收入者难以承受。异地安置居民异地安置279、虽然成本较低，但传统社区结构被破坏，居民就业、生活配套问题难以解决。另外，居民花在通勤上的时间大幅增加，提高了生活成本，也抵消了环境改善的优势。在调研中，大多数居民不愿意接受异地安置。（2）安置政策建议）安置政策建议在安置环节，政策设计有两个目的，一是保证安置房源充足，二是确保不同收入群体获得匹配的安置住房。安置房一部分需要靠房地产市场供给，对象是旧城高收入阶层；另一部分需要靠政府供给，对象是中、低收入阶层，其带有明显的福利性质。基于荔湾区旧城现状，在“保护房屋产权人利益、广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 75兼顾承租人利益”的思想指导下，建议采用就近安置的模式，并按照居民的收入水平和居住280、现状，提供三个层次的安置住房，达到资金平衡与居民居住环境改善的双重目标。在条件允许的情况下也可以考虑部分居民回迁安置，在改造条件相当困难的情况下，可以考虑异地安置。对于高收入阶层，完成货币化补偿以后，完全由房地产市场解决其居住问题。对于中、低收入阶层，政府统一建设经济适用房、廉租房进行安置，纳入保障性住房体系。安置完成后，由住改办统一管理。具体处理办法：一般性私房业主：政府提供经济适用房源，业主获得就近购买经济适用房资格；私私共有房业主：如果已经完成产权处理的，可以按一般性私房业主安置，未完成产权处理的，提供廉租房进行安置，维持产权关系不变；代管房业主：公示，整体进行货币补偿，补偿款由政府待为281、保管，确权完成后，退还产权人；私公共有房中的私人业主：如果已经完成产权处理的，可以按一般性私房业主安置，未完成产权处理的，提供廉租房进行安置，维持产权关系不变。公房租客（包括经租房及代管房中公房租客）：政府就近提供廉租房，采用实物配租方式，收取廉租租金；对特困户和低收入困难户实行租金补贴。私房租客：私房业主自行解决对于有资格享受廉租房、经济适用房资格的旧城居民，如果补偿金额不足购买经济适用房或缴纳房租，可申请安置救济，由政府进行补贴，方式可以采用贴息贷款、政府直接补贴、减免租金等，具体规则由相关部门自行制定。8.3 资金运营建议 8.3 资金运营建议 8.3.1 资金困境 8.3.1 资金困境282、 以荔湾为例，荔湾区旧城改造的资金基本上来自改造地块内部的土地出让金和公房的出售，如康王路沿街改造的资金来自沿线土地拍卖款，危破房修葺资金主要来源于公房租金等，缺乏政府专项资金的支持。这种资金模式直接导致改造地块的超高容积率，破坏旧城历史风貌。旧城改造的资金使用涉及研究咨询、拆迁、补偿、规划编制、重建和整饰、文化保护、安置等很多方面，资金总量的需求很大。目前来自于各个零星改造地块的土地收入无法支撑较大范围内的改造。同时，在改造地块内平衡资金收入的主导思想，使得在开发强度未能达到相应利益的情况下，资金不能平衡而导致项目失败。在缺乏激励性的制度环境下，政府并没有设立相应的专项资金去解决较大规模的旧283、城改造出现的资金缺口。另外，除了改造资金总量缺乏，资金缺口很大等问题之外，改造项目的启动资金也是改造过程中存在的难点之一。目前以土地出让金为主的资金来源，往往在后期才能资金回笼，但前期的拆迁安置等相关的补偿却必须及时到位。8.3.2 资金筹措（8.3.2 资金筹措（1）基于专门组织机构模式下的资金来源：借鉴香港重建局的资金来源渠道。）基于专门组织机构模式下的资金来源：借鉴香港重建局的资金来源渠道。资金来源供给一：由市政府财政专项拨款用于旧城更新与改造，尤其是需要提供启动资金的支持。资金来源供给二：对项目地区以及联结地块可出让的土地象征性收取或免收地价。资金来源供给三：引入战略性投资伙伴，与市场284、资本进行合作。该种模式的可行性建立在投资伙伴对投资回报率有较高的期望值。在目前旧城改造还未对市场资本打开大门的现状情况下，投资伙伴对项目是无法拥有开发权和经营权的，仅靠微薄的利润加利息返还不足以促动该种模式的运行。因此，需要给予一定的土地开发权或运营权，吸引市场资本。广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 76香港重建局从发展商那里获得部分资金来源：当市建局从政府获得土地发展权，市建局就透过竞标形式，选择对市建局最有利的方案与私人发展商合作，市建局通常会以向私人发展商收取“定金”的形式，出售土地发展权。（2）基于领导小组模式下的资金来源）基于领导小组模式下的资金来源资金来源供给一：土地运营权下放285、。市政府将土地运营权授权给区政府，区政府统一进行辖区范围内土地的管理和监督，招、拍、挂所获得的土地出让金全部纳入旧城改造专项资金。在不能完全放权的情况下，可以划定一般地区和重点地区，重点地区的土地管理和监督的主体仍然是市政府，一般地区的土地运营权下放给区政府。资金来源供给二：土地出让收益返还。区级专项资金主要来自市政府返还的旧城改造土地和联结地块的出让收益，返还的土地出让收入的比例由市和各区政府达成统一协定。鉴于旧城改造的难度及资金缺口大，建议全部返还。资金来源供给三：引入战略性投资伙伴，与市场资本进行合作。资金来源供给四：以公房销售、公房出租收益、银行借贷等形式作为改造专项资金来源的主要辅助286、方式。在业主自行改造的情况下，业主自筹资金也将是旧城改造专项资金来源的一种情况。在未来条件成熟的情况下可以考虑通过政府发行债券的方式吸纳社会资金的参与。8.4 规划管理 8.4 规划管理 规划管理具体包含规划编制和规划实施两个阶段。在旧城更新改造的规划管理过程中规划编制和实施都存在一些问题直接影响旧城更新改造的实施。8.4.1 规划编制存在的问题（8.4.1 规划编制存在的问题（1）规划效力）规划效力旧城更新改造规划是一个涉及方方面面的复杂系统规划，除去与其他规划编制过程中相同的部分内容外，尤其注重产权，人与社会的关系，产业重构与振兴，文化历史保护与发展等多方面的综合分析与研究，最后重点导向研287、究改造的可实施性（其过程包括各种政策分析，制度设计与建立）。其研究的内容要求和务实性相比其它已经对该空间范围或者研究范围做的规划来说深度和广度都是更进一步的（当然部分取决于规划编制者本身的素质）。然而旧城更新改造专项规划与现状分区控制性导则、控制性详细规划之间存在比较明显的冲突（如容积率、地块功能性质、交通选线等的差异）。旧城改造建设的审批依据究竟以谁为准绳是现状规划管理当中急需解决的问题。目前有两种可能性：一仍以控制性详细规划为规划管理的法定规划，根据旧城更新改造规划的合理内容，修改分区控制性导则或者控制性详细规划。二是该旧城更新改造规划经规划行政主管部门审核交由市政府常务会议批准后直接产生288、法律效力从而覆盖控制性详细规划的不合理内容，而不再进行调整控规程序。对旧城更新改造规划效力认定的结果，不仅关系到规划管理及决策人员是否能够按照明确而合理的规划依据进行审核、审批，对旧城改造是否能够顺利进入下一步实施阶段包括缩短改造周期也是至关重要的。（2）规划编制成果与管理）规划编制成果与管理规划编制过程是目标导向型的工作，编制成果最终的形成，是建立在最终较为理想的目标之上，广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 77然而在旧城改造过程中以静态、终极、远景的目标蓝图管理远远不能适应目前的改造工作。旧城的改造过程存在改造的阶段性，在实际过程中往往需要经过几个阶段才能达到最终的改造目标。阶段性组成了289、动态的改造实施过程，仅凭一张最终结果的图则是无法有效指导改造的实施。8.4.2 规划实施存在的问题（8.4.2 规划实施存在的问题（1）管理机制）管理机制现阶段规划管理处于市政府一元主导的体制背景下，决策力过于集中，上下两级管理层级交流不畅。处于基层的区级规划部门尽管对当地的旧城区域的信息以及市场经济情况较为熟悉，却由于决策空间有限，只能被动的等待上级下达有关任务。同时一元主导的政府规划管理过于强调精英决策，缺乏来自社区老百姓的意见反馈，在很大程度上并不能充分反映改造地区居民的意愿。另外，城市规划作为政府直接指导城市建设的公共政策之一，发挥着越来越重要的作用。规划管理部门也被赋予了越来越多的责290、任，然而与责任越来越重不相匹配的是没有赋予其相应的管理、协调权力，令规划实施过程往往陷于无奈的境地。在相关法律法规层面，规划管理的依法行政过程是切实符合各种相关法律法规的。然而，面对城市建设发展过程中越来越多的新问题以及产生的各种权益纠纷使得规划管理政策在面对新问题的时候遭遇到了上位法及相关法律规章的相关约束，例如，旧城改造中文物建筑功能的改造与使用，因为缺少文物保护法等相关法律更进一步的规定如何利用、使用、改造文物建筑的条款，使得规划管理上陷入无所作为的状态。旧城改造的法制环境并不健全，还需在上位法的指导下进行详细明确的政策细分而不是仅仅限于模糊的原则性的规划管理政策或者在一定程度上对上位法291、及相关法规进行突破。（2）行政许可）行政许可行政许可过程中遇到的最大的问题是许可依据。主要体现在：整体上缺乏科学规划的政策指导。到目前为止，广州市尚未编制出全市层面的旧城改造更新规划，导致规划管理依据缺失。既有规划指导缺位。控制性详细规划未能覆盖全市，既有规划如荔湾区分区控制性导则对旧城的研究不够深入，整体上削弱了规划自身的引导作用。相关依据政策滞后。一方面缺失相关政策，如对用地类型划分的规定存在滞后性、建筑相邻权影响方面的相关规定缺失。另一方面，现状已经有很多规划管理政策以及涉及管理政策的相关办法，仅仅只是强调了依法行政的过程，至于如何在依法行政过程中确定旧城改造的相关批复，其依据性管理政策292、较少。小结：无论从规划编制还是规划实施来看，规划管理最重要的问题就是缺乏依据，不仅缺乏规划图则作为依据的指导，也缺乏相关法律法规、配套政策及部门规章给予的法理依据指导。这使得规划主管部门在面对旧城改造显得无能为力。强化审批依据的合理性以及建立旧城规划体系是未来的政策设计重点。从旧城改造内容及政策相关的重点来看，产权管理、拆迁赔偿安置、土地政策等都不是规划管理部门的职能范围，却需要规划管理部门在未来权利的转换上有所建树（比如发展权与容积率的转换，功能转化收益等），而目前却缺少相关的部门政策指引，因此对相关旧城改造政策的研究和制度设计也是重中之重。广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 788.4.293、3 规划管理政策建议（8.4.3 规划管理政策建议（1）法律法规及相关旧城更新改造政策）法律法规及相关旧城更新改造政策 立法政策：尽快制定广州市城市更新条例、广州市旧城更新与城中村改造规划编制技术规定以及面向旧城更新改造规划及工作的各项政策，提供完善的规划管理制度保障。政策激励性：制定具有激励性质的规划管理政策。比如，用地及容积率奖定办法（如工业区的升级改造过程给予一定比例的新增用地或容积率进行鼓励）、资金来源与开发权的优惠(如小连片地区业主自己出资按照规划指引更新改造自主拥有房屋，允许其新建面积按照原建筑面积一定比例进行开发)。进一步补充和细分缺失的或者模糊的政策规定，并研究与之相关的激励措294、施。由于之前相关政策的模糊处理，许多自愿改造的业主无法得到确定的批复。作为激励的管理政策的体现，明确的政策及充分的政策说明是展现政府积极态度的第一步。（2）规划编制）规划编制 完善规划：尽快编制覆盖全市的旧城更新改造规划，为规划编制、调整，项目审批等提供科学性依据。提高规划效力：在现行规划编制体系内强化旧城更新改造规划的法定定位，面临一系列挑战。建议继续延续控制性详细规划作为开发控制的核心规划的地位，旧城更新改造规划作为专项规划为控制性详细规划提供修改依据和参考。同时，对于政府主导，符合旧城更新专项规划的修建性详细规划方案，经于控规审批同等程序批准后，可以覆盖控规。（3）开发控制）开发控制 尽295、快开展关键性开发控制指标的研究旧城改造是否能够实施，与开发强度即容积率的关系十分密切。容积率本质是基准地价在空间上的一种反映，与开发的利益密切相关。然而面对旧城既有肌理的保护、文脉的传承，大规模突破容积率非常的困难，而旧城改造的资金大部分正是需要将容积率转换为既定的开发权才得以筹措。因此容积率与开发权如何转换成为旧城改造中指标研究的重点之一。另一方面，旧城改造最重要的目的是提高居民的生活环境质量，绿地率和建筑密度也是政府较为关心的指标之一，如何做到既能保持旧城既有格局又能提升居民的环境质量标准，设定相适应的弹性的指标体系和标准亟待研究。图图 8-2 日本容积率补偿制度图示日本容积率补偿制度图示296、 广州市荔湾区旧城更新改造规划 总报告 79 相容性与混合用途研究用地类型的混合以及同一栋建筑上不同功能的混合是在旧城经常能够看到的现状情况，然而并不是所有的功能都能在特定的空间里进行组合。旧城改造用地及建筑使用情况的复杂性使得未来的功能组合也必定是较为复杂和多样的。规划必须在多种条件的综合考虑下，尽快明确土地使用性质和建筑功能进行混合用途开发组合的可行性。规划实施过程管制与建筑物用途管理的探索旧城改造的特殊性，使得规划研究特别注重可操作性和实施性。而旧城改造的部分实施过程由于各种情况及目标的设定基本上会分阶段实施，尤其是面对产权复杂，土地使用权未到期的情况。于是静态的最终的蓝图式图则管理与现297、实存在很大程度的脱节，建议规划主管部门探索多图则的管理模式。多图则的管理模式建立的前提是要实时跟踪旧城改造的各项信息，对于阶段性的图则要给予承认，承认的同时要密切关注图则的有效期限与土地使用权期限的相互关系以及紧接下来的阶段的规划编制图则关系。（4）管理机制）管理机制多元平衡的规划管理机制是打破决策垄断、强化决策约束的较好的方式。其中重要内容包括：公众参与、预申请制度、明确事权划分等。公众参与是实现多元平衡的有效手段之一。旧城改造牵涉多方人群（业主、租户、贫困人群、政府等），多项利益分配，只有在多方利益达成一致的情况下，旧城改造才具有可实施性。因此公众参与制度是确保政策符合民意及政策合法化的根298、本途径。组织业主委员会代表、业主代表参与旧城更新改造以及公示制度是实现公众参与的重要途径。荔湾区小连片地区规划管理：小业主自行改造需符合该地区整体规划功能引导，并需取得改造建筑内“三分之二”（业主+专有面积）业主的同意。在涉及相邻权问题上，采用公示的方式征询所有利害关系人的意见。建立项目的预申请制度。通过计划制定的双向过程融合来自基层和市场的意愿，来弥补一元主导下对市场和基层声音的忽视。明晰两级规划管理部门之间的事权划分。不同于区级政府关注的重点仅仅是自己所辖的行政范围，市级政府更多是从宏观战略角度去平衡全市的经济发展。市级政府对基层的不了解、不熟悉使得规划决策失误的可能性大大提高。为此，强化区级政府的权限无疑成为一种激励的暗示来积极引导旧城改造。具体政策建议：给予基层规划管理部门一定的权限，将地块规划编制权、详规审批权等下放到区级规划管理部门，市级规划管理部门仍保持对特别重点地区的审批权。