1、莱山区院格庄街道土地利用总体规划（2006-2020 年）局部调整完善方案 局部调整完善方案 二零二零年十月 1 莱山区院格庄街道土地利用 总体规划局部调整方案 莱山区院格庄街道土地利用 总体规划局部调整方案 一、规划调整的必要性 莱山区位于山东半岛东部、黄海之滨，西北临芝罘区，西与福山区接壤，东、南与牟平区毗邻，北临黄海；东与日本、韩国隔海相望，地处我国东部沿海和东北亚经济圈的交汇叠合区域，是 我 国 对 接 东 南 亚 和 全 球 经 济 的 前 沿 城 市。介 于 北 纬37183732，东经 1212012134，总面积 285 平方千米。区境南北最大跨度 25.50 千米，东西最大跨2、度 20.50 千米，成不规则菱形状。莱山区委、区政府在 2012 年提出“尊重自然、崇尚人文”的理念和“产业新高地、旅游新中心、宜居新天地、生态新标杆”的定位，着力打造新兴产业的聚集区、生态文明的示范区、新型城市化的先行区，是未来烟台市城市发展的主战场。由于规划编制考虑不周，对院格庄街道新兴产业和基本设施项目变化估计不足，导致规划已不适应莱山区未来经济社会发展。从莱山区规划实施评估结果来看，规划耕地保有量和基本农田保护面积符合规划控制指标要求，规划实施总体上取得了显著成效。同时，规划在实施过程中也暴露出一些问题，例如，规划存在一定的滞后性，随着莱山区经济格局的变化，规划在实施过 2 程中显示3、出弹性区不足的特点，选址不在规划范围内等现象已经成为其发展瓶颈问题，莱山区经济发展步伐也受到一定的限制。因此，新的用地需求要求通过规划调整来对全区建设用地管制分区及用途分区进行调整。二、规划调整的合理性 莱山区土地利用总体规划调整，是在有利于保护耕地、集约节约用地的原则上，结合莱山区发展战略与重点的变化，对城乡建设用地布局进行适当调整。规划调整在本市域内做好统筹安排，确保建设用地总规模和城镇用地规模不变，保证基本农田面积与布局不调整，耕地保有量不减少、质量有提高。通过规划调整，莱山区土地利用结构和布局得到优化，土地利用更加集约节约，建设用地空间布局更加合理，更适应莱山区未来发展的要求，可以有效4、保障近期急需建设的项目用地，将加速推进莱山区新型城镇化和新型工业化的进程，促进莱山区新时期、新阶段的社会经济全面、协调、可持续发展，使得规划切实起到统筹区域土地利用、保障和促进科学发展、发挥对国民经济的宏观调控和空间管制的作用。三、规划调整的合法性 结合莱山区实际，经过规划实施评估后，启动本次土地利用总体规划调整，符合中华人民共和国土地管理法第 26 条、土地利用总体规划编制审查办法（国土资源部 43 号令）、国土资源部关于严格土地利用总体规划实施管理的通知（国土资 3 发20122 号）和山东省国土资源厅关于严格规范土地利用总体规划实施管理的意见（鲁国土资发2013116 号）等规定。符合莱5、山区城市总体规划，符合各文件中关于实施规划调整的条件，具有合法性。四、土地利用总体规划局部调整方案（一）基本情况（一）基本情况 本次院格庄街道土地利用总体规划局部调整方案拟涉及调入地块1个，总面积1.5628公顷，原规划数据地类：农用地1.5628公顷（耕地 1.5082 公顷），其中：有条件建设区 1.2825 公顷；现状地类：农用地 1.5628 公顷（耕地 1.5082 公顷）。涉及允许建设区调出地块 1 个，面积为 1.5628 公顷，原规划数据地类城镇用地 1.5628 公顷；现状地类：农用地 1.5628 公顷（耕地 1.5428公顷）。（二）地块建设使用情况（二）地块建设使用情况6、 拟调整为允许建设区的 1.5628 公顷调入地块，不涉及违法用地，不占用基本农田，不涉及压覆矿产资源。1、拟规划局部调整部分情况如下：调入地块情况 1、调入地块 1 位于院格庄村，总面积 1.5628 公顷，其中：农用地 1.5628 公顷（耕地 1.5082 公顷）。拟使用项目：莱山区220 千伏输变电站项目，为基础设施用地。调出地块情况 4 1、调出地块 1 位于院格庄村，总面积为 1.5628 公顷，其中：农用地 1.5628 公顷（耕地 1.5428 公顷）。（三）调入和调出地块耕地数量变化和质量等级变化情况（三）调入和调出地块耕地数量变化和质量等级变化情况 依据我区 2018 年上7、报耕地质量分等定级完善成果，对调入耕地和调出耕地的利用等别情况进行对比，具体情况如下：1、调入耕地数量和质量情况 院格庄街道调入地块占用耕地 1.5082 公顷，其中利用等别为 9 等 1.4909 公顷，10 等 0.0173 公顷，平均利用等别均为 9等。2、调出耕地数量和质量情况 院格庄街道调出耕地 1.5428 公顷，其中利用等别为 9 等1.5428 公顷，平均利用等别均为 9 等。经过对比，调入耕地 1.5082 公顷和调出耕地数量为 1.5428公顷，调出耕地比调入耕地多 0.0346 公顷，调出耕地平均等别为 9 等，调入耕地平均等别为 9 等，保证了规划调整前后耕地数量不减少8、，质量有提高。调整前后全区建设用地总规模和城乡建设用地规模不变，耕地保有量不减少，基本农田保护面积、位置不变。五、规划调整方案的可行性分析（一）规划调整对规划目标影响分析（一）规划调整对规划目标影响分析 1、规划调整对耕地保有量目标实现的影响评估 耕地保护不仅仅是耕地数量的保护，耕地质量同样是耕地保 5 护的重要目标。根据莱山区农用地分等定级成果，调整方案调增地块占用的耕地与调减地块占用的耕地在质量上是减少的，因此规划调整后耕地质量能够得到有效保障。从而保证了全区耕地面积不减少，质量不降低，规划调整对莱山区耕地保有量目标的实现没有影响。2、对基本农田保护面积的影响评价 本次规划调整未占用基本农9、田，基本农田面积、质量未发生变化，所以，对基本农田面积、质量不造成影响。3、规划调整方案对建设占用耕地指标的影响评估 土地利用总体规划要求严格控制建设占用耕地总量，切实保护耕地。规划调整方案为优化城乡用地结构和布局，促进土地资源节约和集约利用，更好的保障区域经济持续稳定快速协调发展，严格遵循规划调整的相关原则，对莱山区的建设用地进行了适当调整。方案调整前占用耕地 1.5428 公顷，方案调整后占用耕地 1.5082 公顷。因此，规划调整方案对莱山区建设占用耕地指标不会产生影响。4、规划调整方案对补充耕地目标的影响评估 土地开发整理复垦是土地利用总体规划增加有效耕地面积、提高土地质量、提高土地集10、约利用程度、促进土地资源可持续利用的重要手段。调整方案不涉及土地开发复垦整理项目，因此对莱山区补充耕地目标的实施没有产生不利影响。6（二）规划调整对土地利用布局变化影响分析（二）规划调整对土地利用布局变化影响分析 本次规划调整主要是围绕莱山区院格庄街道辖区内的农业、教育服务等项目以及新确定的民生建设项目对土地规划的局部调整，各类用地规模都没有突破或发生变化，而且能够实现土地资源与产业布局的优化配置，有利于充分发挥建设用地的集聚效应和规模效应，符合土地集约利用的原则。因此，对土地利用总体规划确定的土地利用总体布局产生积极影响。通过土地利用布局调整，依照莱山区国民经济和社会发展规划，从土地的适宜性11、和土地利用现状分析，莱山区土地利用统筹兼顾、综合平衡，从时间、空间上合理安排各业用地，为经济各部门发展提供了土地保障，是防止重复建设、产业结构趋同的有效途径，使土地利用在空间形态上进行了城乡结合，统筹了城乡经济发展，提高了土地利用程度及产业聚集度，体现了生态型集约土地利用。（三）规划调整对环境影响分析（三）规划调整对环境影响分析 生态环境是当代社会发展所面临的具有全球性质的社会问题。保护和改善生态环境是土地利用总体规划原则之一。对土地利用总体规划进行调整而产生的各项资源配置的变化，势必会影响调整区域内的生态环境。按照环境生态理论，不同的土地利用方式会对周围环境产生不同的影响。一般情况下，生态用12、地会对环境产生正面影响，建设用地会对生态环境带来不同程度的负面影响，而农用地对环境的影响具有两面性，既可能产生正面影响，7 也可能产生负面影响。经对规划调整正常实施可能产生的环境影响进行科学分析，可能产生的环境影响主要包括大气污染、水污染、噪声污染和固体废物污染。因此，需要采取有效的应对措施保护当地的生态环境，将建设项目在施工期间可能产生的不利影响降至最低。（四）规划调整对经济发展影响分析（四）规划调整对经济发展影响分析 本次规划方案调整后，能有效地缓解莱山区社会经济与建设用地在布局上存在的矛盾，保证各项建设用地对土地供应的合理需求，完善建设用地布局，为莱山区的经济社会发展提供用地保障，从而推13、动莱山区一、二、三产业发展建设，保证土地供应与未来经济社会发展相适应，有利于加速其经济发展的进程。（五）结论（五）结论 综合以上分析，对莱山区土地利用总体规划调整方案的实施影响评估如下：1、规划调整方案保证了全区规划调整前后建设用地总规模和城乡建设用地规模不变，耕地保有量不减少，耕地质量不降低、基本农田数量、位置不变，对莱山区规划控制指标体系没有影响。2、调整方案对规划建设用地区进行了合理调整，充分体现促进集中布局和集聚建设的基本原则，有利于促进区域土地资源的集约高效和可持续利用。规划调整后土地利用总体规划的科学性、可操作性程度将会得到较大提高，宏观调控功能将会得到更有效地发挥。8 3、规划调14、整符合当地社会经济发展对土地资源的客观需求，调整方案有利于莱山区社会经济的快速发展，具有良好的社会综合效益。4、规划调整方案遵循了保护和改善生态环境的原则，客观分析了规划调整可能对环境产生的有利和不利影响，在规划实施过程中将采取有效措施保护当地的生态环境，有利于改善由于规划调整可能引起的不良影响。综上所述，莱山区土地利用总体规划调整方案实施后，不仅不会影响当地实施土地利用总体规划目标，而且将对实施莱山区土地利用总体规划和落实规划目标产生积极的影响，使其能够适应社会经济发展的新形势、新情况，进一步优化城乡用地结构和布局，促进土地资源节约和集约利用，更好地保障区域经济持续稳定快速协调发展。202015、 年 6 月 14 日 烟台市莱山区院格庄街道 土地利用总体规划(2006-2020 年)(2006-2020 年)实施评估报告 二二年七月 根据国土资源部关于严格土地利用总体规划实施管理的通知（国土资发20122 号）中关于建立土地利用总体规划实施定期评估和适时调整机制，严格规范土地利用总体规划调整的要求，结合土地利用总体规划评估调整指导意见的规定，对莱山区土地利用总体规划（2006-2020年）（下称规划）进行中期实施评估。随着莱山区土地利用总体规划（2006-2020 年）的实施，土地利用按照“产业集中、人口聚集、土地集约”原则，不断优化用地布局，提高基础设施保障能力，有效控制了建设用地16、规模，增强了土地资源对经济、社会发展的影响力。以土地利用总体规划引导、调控土地利用，以土地合理利用协调社会经济发展，土地利用总体规划的重要性日益凸显。根据山东省国土资源厅关于印发的通知要求，为全面掌握我市土地利用总体规划实施情况，深入分析我市规划实施效益及规划实施的成效、问题和原因并提出促进规划有效实施的建议和措施，特编写本评估报告。本次评估期限为 2006 年 1月至 2020 年 12 月。目 录 一、总则.1（一）评估目的.1（二）评估范围与时点.2（三）评估原则.2（四）评估依据.3 二、规划编制情况及主要内容.4（一）规划编制情况.4（二）规划编制的主要内容.4 三、土地利用总体规划17、执行情况评估.8（一）规划主要调控指标实现程度评估.8（二）规划布局和分区评估.11（三）规划实施保障措施执行情况.16 四、规划实施效果及问题.18（一）规划实施取得的成效.18（二）规划存在的问题.20 五、规划调整的用地需求.22 六、评估结论及建议.27 1 一、总则（一）评估目的 1、检查现行规划实施情况（一）评估目的 1、检查现行规划实施情况 规划实施评价主要开展以下两方面的规划实施检查工作。一是围绕既定规划方案而展开的实施进度调查和原因分析，重点就规划目标以及实现目标的措施落实情况进行调查，评价目标的实现程度，分析措施的执行效果，指出存在的问题，明确规划对于经济社会发展的适应程度18、；二是要开展规划的实施影响评价，即除了针对规划本身的之外，评价规划实施对外界带来的正面和负面效果，特别是对社会经济环境产生的作用、效益和长远影响。2、促进规划的有效实施 2、促进规划的有效实施 土地利用规划的生命力在于实施。开展规划实 1 施评价，一方面就规划目标和措施实施情况进行监督检查，对规划实施的实际进程是否达到要求做出判断，分析促进或阻碍进程的影响因素；另一方面，检查规划编制及实施主体职能履行情况，发现其应当落实的规划任务哪些已经完成，哪些未能落实，哪些落实不力，从而督促政府和相关部门采取针对性的措施，或是调整规划方案，或是解决规划以外的利益冲突，或是解决规划自身缺陷，切实落实规划中的19、目标和措施，从根本上提高规划的权威性和有效性。3、为规划修编和规划调整提供决策 3、为规划修编和规划调整提供决策 规划实施评价主要分析耕地保有量与补充耕地情况、基本农田保护情况、建设用地指标情况等，分析规划实施是否符合“耕地动态平衡；基本农田总量不减少、质量不降低；2 建设用地总规模不突破”等宗旨。通过对规划实施效果的评价，发现规划实施过程中的问题并提出解决方案，为规划调整提供决策依据。4、改进规划调整和规划实施管理 4、改进规划调整和规划实施管理 土地利用总体规划具有宏观性，在实施过程中难以避免出现弹性。而规划实施评价过程旨在发现土地利用过程中的些微变化，这些变化是否符合土地利用总体规划，偏20、离总体规划的程度等，确定是否进行土地利用总体规划调整。规划实施评价在为规划调整提供依据的同时，也为规划调整的进一步完善奠定基础，使规划实施管理更具操作性。（二）评估范围与时点 1、评估范围（二）评估范围与时点 1、评估范围 本次规划实施评价的范围是院格庄街道，土地总面积为7363.9 公顷。（三）评估原则（三）评估原则 规划实施评价原则主要包括以下几个方面：1、客观性原则 1、客观性原则 评价必须建立在真实、及时、可靠的数据基础之上，遵守客观规律，科学反映现实，充分反映已掌握的各方面的情况，力求全面，且评价结论要与论证过程有必然的逻辑联系。2、历史性原则 2、历史性原则 任何规划都是在特定时间21、空间环境下做出的针对未来的决策，因而总有一定的历史局限性。规划实施评价作为一种事后评价，应当以历史的、动态的眼光看待问题，充分考虑规划编制的历史条件和背景。3 3、建设性原则 3、建设性原则 评价应围绕改进规划、促进规划实施、使规划切实服务于社会经济发展目标而展开，重点是提出改进规划的对策建议。4、参与性原则 4、参与性原则 规划实施是涉及诸多政府部门和社会力量的系统工程，规划评价应该坚持多部门、多方面参与。同时通过参与性评价，加强各方对规划的认识，促进规划的实施。5、成本划算原则 5、成本划算原则 规划实施评价在评价的方法、内容上，要针对各地区的实际条件有所取舍，如尽量利用已有成果，节约人22、力、物力和时间。（四）评估依据（四）评估依据 1、中华人民共和国土地管理法；2、中华人民共和国城乡规划法；3、中华人民共和国环境保护法；4、中华人民共和国土地管理法实施条例；5、国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发200428 号）；6、国务院关于加强土地调控有关问题的通知（国发200631 号）；7、国务院关于促进节约集约用地的通知（国发20083 号）；8、烟台市莱山区土地利用总体规划（2006-2020）；9、烟台市城市总体规划（2009-2020）；10、烟台市国民经济和社会发展第十二个五年发展规 4 划；11、国土资源部关于严格土地利用总体规划实施管理的通知（国土资发2012223、 号）；12、山东省土地利用总体规划中期评估工作方案；13、山东省国土资源厅关于严格规范土地利用总体规划实施管理的意见（鲁国土资发2013116 号）。二、规划编制情况及主要内容（一）规划编制情况（一）规划编制情况 烟台市莱山区土地利用总体规划（2006-2020 年）及所辖初家街道、滨海路街道、黄海路街道、莱山街道、解甲庄街道土地利用总体规划（以下简称规划）于 2010 年 8月经山东省人民政府批复实施，院格庄街道土地利用总体规划（2006-2020 年）于 2011 年 2 月经烟台市人民政府批复实施。规划范围为莱山区院格庄街道的土地，面积为 7363.9公顷，规划期限为 2006-20224、0 年，规划编制以 2005 年变更调查数据为基数；2017 年规划调整完成后，全街道耕地保有量为 2601.62 公顷，基本农田保护面积 1185.9公顷，园地面积 1072.26 公顷，林地面积 760.33 公顷，牧草地面积不变，建设用地总规模 492.58 公顷，城乡建设用地规模 460.34 公顷，交通水利及其他用地规模 91.69 公顷。（二）规划编制的主要内容 1、规划确定的土地利用战略（二）规划编制的主要内容 1、规划确定的土地利用战略 深入贯彻落实科学发展观，以赶超发展为主题，以财源建设为主线，以建设现代化生态旅游城市为目标，把“促增长、转方式、调结构”作为重要任务，把“抓重25、点、提效能、5 求突破”作为工作主基调，强力推进经济发展提质增效、城乡建设大步迈进、社会更加和谐稳定，着力提高经济发展效益、产业发展素质、资源利用效率和人民富裕程度，促进经济社会发展全面转入科学发展的轨道，加速向富裕型社会迈进。（三）主要规划目标 主要规划目标 1、到 2020 年，全街道耕地保有量不低于 3061.44 公顷，基本农田保护面积不少于 1185.9 公顷，通过开发复垦整理补充耕地量不少于 222 公顷。新增建设占用农用地规模控制在 337.09 公顷，其中，新增建设占用耕地规模控制在 283.3公顷。2、到 2020 年，全街道建设用地总规模控制在 584.27公顷，城乡建设用26、地规模控制在 492.58 公顷，城镇工矿用地规模控制在 460.34 公顷，交通、水利及其他用地规模不超过 91.69 顷，新增建设用地规模不超过 337.09 公顷。3、人均城镇工矿用地规模控制在 131 平方米以内。（四）调控指标及分解方案 调控指标及分解方案 烟台市莱山区主要调控指标分解主要采取定性和定量相结合的方法。在定量计算的基础上，征询相关专家，听取各部门、街道的意见，最后进行综合调整和平衡，最终分解方案如下表所示：6 表 1-1 院格庄街道土地利用总体规划（2006-2020 年）主要调控指标表 单位：公顷 表 1-1 院格庄街道土地利用总体规划（2006-2020 年）主要调27、控指标表 单位：公顷 指标名称指标名称 调整前 2006-2020 年规划指标 调整前 2006-2020 年规划指标 2014 年现状年现状 调整后2006-2020 年规划指标 调整前后变化量（调整后-调整前）指标属性调整后2006-2020 年规划指标 调整前后变化量（调整后-调整前）指标属性 总量指标（单位：公顷）总量指标（单位：公顷）耕地保有量 2575.6 3061.44 2601.62 26.02 约束性 基本农田保护面积 1841 1860.37 1185.9-655.1 约束性 建设用地总规模 649 527.47 584.27-64.73 预期性 城乡建设用地规模 505 28、403.44 492.58-12.42 约束性 城镇工矿用地规模 321 123.91 460.34 139.34 预期性 交通水利及其他建设用地规模 144 124.03 91.69-52.31 预期性 增量指标（单位：公顷）增量指标（单位：公顷）新增建设用地规模 354-337.09-16.91 预期性 建设占用农用地规模 276.8-283.3 6.5 预期性 建设占用耕地规模 200-239.79 39.79 约束性 整理复垦开发补充耕地规模 78.74-239.79 161.05 约束性 效率指标效率指标 人均城镇工矿用地（平方米）m2 171 104 131-40 约束性 城乡建设29、用地增减挂钩指标（公顷）46-222 176 预期性 7 （五）规划布局和分区 1、土地利用结构 规划布局和分区 1、土地利用结构（1）农用地）农用地 到 2020 年全街道农用地面积 5391.16 公顷，占土地总面积的比例 73.21%。耕地面积 2601.62 公顷，占土地总面积的比例 35.33%。园地面积 1072.26 公顷，占土地总面积的比例 14.56%。林地面积 760.33 公顷，占土地总面积的比例 10.33%。其他农用地面积 956.92 公顷，占土地总面积的 12.99%。2、建设用地、建设用地 到 2020 年，全街道建设用地总规模 584.27 公顷（其中省级及以30、上重点项目新增规模 558.80 公顷），占土地总面积的比例的 7.93%。全街道城镇用地面积 348.09 公顷，占土地总面积的比例的 4.73%。农村居民点用地面积 32.25 公顷，占土地总面积的比例的 0.44%。其他独立建设用地面积 112.25 公顷，占土地总面积的比例的 1.52%。交通水利建设用地面积 91.69公顷，占土地总面积的比例的 1.25%。3、其他土地、其他土地 到 2020 年，全街道其他土地面积 1388.52 公顷，占土地总面积的比例 18.86%。水域面积 146.50 公顷，占土地总面积的比例 1.99%。自然保留地面积 1242.02 公顷，占土地总面积31、的 16.87%。8 （2）土地利用规划分区（2）土地利用规划分区 根据莱山区土地资源条件、土地用途和规划用地布局方向，结合建设用地空间管制要素的划定，规划分区共划分为六类，即：基本农田保护区、一般农地区、林业用地区、城镇村建设用地区、独立工矿区、风景旅游用地区、自然与文化遗产保区和生态环境安全控制区。5、重点建设项目安排（1）优先保障交通、水利等国家和省级重点建设项目用地。5、重点建设项目安排（1）优先保障交通、水利等国家和省级重点建设项目用地。规划期内交通工程项目共占土地 39.71 公顷。公路重点建设项目山海南路至院格庄。6、规划实施保障措施 6、规划实施保障措施 为保证规划的顺利实施，32、规划提出以下保障措施：（1）加强规划对土地利用的整体控制；（2）完善耕地和基本农田保护的保障机制；（3）大力推进土地节约集约利用；（4）编制村庄整治规划，建立有效的资金保护制度，切实保障农民的合法权益；（5）利用先进的手段，为规划实施提供技术保障措施；（6）扩大规划实施的民主决策与参与。三、土地利用总体规划执行情况评估（一）规划主要调控指标实现程度评估 1、耕地和基本农田保护指标实现度评估 （1）耕地保有量（一）规划主要调控指标实现程度评估 1、耕地和基本农田保护指标实现度评估 （1）耕地保有量 耕地保有量。原控制指标为 2575.6 公顷，2014 年 9 现状耕地为 3061.44 公顷。33、与 2014 年现状耕地进行充分衔接，考虑异地占补、生态退耕、将来建设占用、农业结构调整等情况，确定规划调整完善后耕地保有量不低于 2601.62公顷，比规划调整完善前增加 26.02 公顷。全街道 2017 年底耕地面积 3052.44 顷，2017 年底耕地保有量为 3052.44 公顷，较 2020 年耕地保有量目标多出450.82 公顷，完成了规划期 2020 年耕地保有量任务。莱山区耕地面积是逐年下降的，莱山区耕地保护任务非常艰巨。（2）基本农田保护面积（2）基本农田保护面积 2020 年基本农田保护面积为 1185.9 公顷（3）耕地占补平衡情况（3）耕地占补平衡情况 实现占补平衡34、难度很大。至 2017 年，无土地整理及其他增加耕地项目，未完成补充耕地近期任务，且规划期内补充耕地义务量也难以实现。由于地形地貌及水利设施的影响，适宜开发的后备资源不足，可开发为优质耕地的资源数更为稀缺，在现有经济技术等条件下，通过土地整理、复垦和开发补充耕地的难度较大，土地供需矛盾较为突出。2、建设用地指标实现度评估（1）建设用地总规模 2、建设用地指标实现度评估（1）建设用地总规模 规划期内，全街道建设用地总规模控制在 584.27 公顷，至 2017 年全街道建设用地总规模 507.37 公顷。与规划目标年相比，建设用地剩余指标为 76.9 公顷；按照每年使用指标进度 242.8 公顷35、计算，可使用 0.32 年。建设用地总量空间较紧张。（2）城乡建设用地（2）城乡建设用地 规划期内，城乡建设用地规模控制在 492.58 公顷。2017年城乡建设用地 419.96 公顷，与规划目标年相比，仅剩余 10 72.62 公顷发展空间，城乡建设用地规模空间不足，形势紧迫。（3）城镇工矿建设用地（3）城镇工矿建设用地 规划期内，城镇工矿用地规模控制在 460.34 公顷。2017年城镇工矿建设用地 139.15 公顷，与规划目标年相比，剩余 321.19 公顷发展空间，建议在不增加允许建设区规模基础上，进行局部调整，优化城镇工矿建设用地布局，满足经济社会发展的需要。（4）新增建设占用耕36、地规模（4）新增建设占用耕地规模 规划期内，全街道各类新增建设用地规模控制在 337.09公顷以内，占用农用地规模控制在 283.3 公顷以内，占用耕地规模控制在 239.79 公顷以内。（5）人均城镇工矿用地（5）人均城镇工矿用地 2020 年人均城镇工矿面积分别控制在 131 平方米以内，今后需要严格执行土地利用总体规划，严格落实土地节约集约利用政策措施，有效遏制城乡建设用地过快扩张，保证土地可持续发展。3、补充耕地目标实现度评估 3、补充耕地目标实现度评估 到 2010 年和 2020 年，通过土地整理复垦开发补充耕地义务量不低于 73 公顷和 239.79 公顷。至 2017 年，无土37、地整理及其他增加耕地面积，未完成补充耕地近期任务，且规划期内补充耕地义务量也难以实现。建议将村庄周围及平原地区可调整林地、多年老果园等逐步退林还耕、退果还耕，用以补充耕地规模，但由于地形地貌及水利设施的影响，适宜开发的后备资源不足，可开发为优质耕地的资源数更为稀缺，在现有经济技术等条件下，通过土地整理、复垦和开发补充耕地的难度较大，土地供需矛盾较为突出。11 （二）规划布局和分区评估 1、规划用途布局与分区的评估（二）规划布局和分区评估 1、规划用途布局与分区的评估 此次规划按照法律规定的土地用途管制要求，以土地适宜性和经济社会发展需要为基础，在土地利用分区中制定了基本农田保护区、一般农地区、38、林业用地区、城镇村建设用地区、独立工矿区、风景旅游用地区、自然与文化遗产保、生态环境安全控制区和其他用途区这九个区的用途管制规则，分别实施用途管制。（1）基本农田保护区（1）基本农田保护区 规划提出区内“土地主要用作基本农田和直接为基本农田服务的农田道路、水利、农田防护林及其他农业设施；区内的一般耕地，应参照基本农田管制政策进行管护；区内现有非农建设用地和其他零星农用地应当整理、复垦或调整为基本农田，规划期间确实不能整理、复垦或调整的，可保留现状用途，但不得扩大面积；禁止占用区内基本农田进行非农建设，禁止在基本农田上建房、建窑、建坟、挖砂、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活39、动；禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”等管制规则。从完成情况看，规划实施至今莱山区的基本农田保护面积为 1185.9 公顷，与 2020 年基本农田目标值相同，规划管制规则实施不容乐观，未起到预期效果。因此烟台市莱山区在以后的基本农田保护工作中应严格执行基本农田管制规则。（2）一般农地区（2）一般农地区 规划提出区内土地“区内土地主要为耕地、园地、畜禽水产养殖地和直接为农业水产服务的农村道路、农田水利、农田防护林及其他农业设施用地；区内现有非农建设用地和 12 其他零星农用地应当优先整理、复垦或调整为耕地，规划期间确实不能整理、复垦或调整的，可保留现状用途，但不得扩大面积；禁止占用区内土40、地进行非农建设，不得破坏、污染和荒芜区内土地。”等管制规则。（3）林业用地区（3）林业用地区 规划提出区内土地“区内现有非农业建设用地，应当按其适宜性调整为林地或其他类型的营林设施用地，规划期内确实不能调整的，科保留现状用途，但不得扩大面积；区内零星耕地因生态建设和环境保护需要可转为林地；未经批准，禁止占用区内土地进行非农业建设，禁止占用区内土地进行毁林开垦、采石、挖沙、取土等活动。此轮规划林业用地目标为净增加 10.33 公顷，从完成情况看，规划实施至今莱山区的林地面积没有增加反而减少0.37 公顷，因此在执行林地保护制度的同时，应逐步建成包含山丘、平原、城镇、村庄为一体的比较完备的林业生态41、体系，提高林木覆盖率。（4）城镇村建设用地区（4）城镇村建设用地区 主要包括：现有的城镇、集镇和中心村建设用地；规划预留城镇、集镇和中心村建设用地；开发区（工业园区）等现状及规划预留的建设用地。规划提出“区内土地主要用于城镇、农村居民点建设，与经批准的城市、建制镇、村庄和集镇规划相衔接；区内城镇村建设应优先利用现有低效建设用地、闲置地和废弃地；区内农用地在批准改变用途之前，应当按现有用途使用，不得荒芜。”从莱山区实际看，以上规则均具有很大的合理性，有效引导和控制了村镇建设用地的扩张和集约利用，但是“区内城镇村建设应优先利用现有低效建设用地、闲置地和废弃 13 地”这一条在实际中并不具备普遍的可42、操作性，实施过程中遇到较大困难。（5）独立工矿区（5）独立工矿区 包括：独立于城镇村建设地之外、规划期间不改变用途的采矿、能源、化工、环保等建设用地（已划入其他土地用途区的除外）；独立于城镇村建设用地区之外，规划期间已列入规划的采矿、能源、化工、环保等建设用地（已划入其他土地用途区的除外）。规划提出“区内土地主要用于采矿业以及其他不宜在居民点内安排的用地；区内土地使用应符合经批准的工矿建设规划及相关规划；区内因生产建设挖损、塌陷、压占的土地应及时复垦；区内建设应优先利用现有低效建设用地、闲置地和废弃地；区内农用地在批准改变用途之前，应当按现用途使用，不得荒芜。”在以上用途管制指导下的规划实施措43、施得到落实，全区的工矿用地分布得到一定程度的整合。总体上看，莱山区的工矿用地的集约度与土地利用效益还有待进一步提高，还存在一定数量的闲置、低效用地和较多的违法占用现象。（6）风景旅游用地区（6）风景旅游用地区 风景旅游用地区指城乡建设用地范围之外的风景名胜（包括名胜古迹、旅游景点、革命遗址等）景点及管理机构的建筑用地。（7）自然与文化遗产保护区（7）自然与文化遗产保护区 将莱山围子山自然保护区划为自然与文化遗产保护区，由辛安河以东围子山系和辛安河以南金马山系两部分组成，地处解甲庄街道境内，东部、南部与牟平接壤，西至辛安河，北至大山后村。地理坐标为东经 121252712130 14 29，北纬44、 371746372305，东西宽 7.4 公里，南北长 9.9 公里，核心区面积 269.3 公顷。管制规则：（一）围子山自然保护区的建设以森林生态系统及物种多样性保护为重点，突出赤松天然次生林、楸树及其森林生态系统的保护，体现赤松、楸树资源特色。（二）鼓励发展有利于森林生态系统保护的林业、种植业。（三）严格禁止破坏森林生态的任何产业进驻该区。（四）严格禁止破坏景观、文物古迹的任何建设行为。（8）生态环境安全控制区（8）生态环境安全控制区 生态环境安全控制区总面积 989.1 公顷。包括辛安河饮用水源地保护区。一级保护区范围为：自辛安河大桥向上游至朱柳大桥河床及其两侧外延 500 米的区域；45、二级保护区范围为：一级保护区陆地边界向两侧延伸 1000 米的区域，朱柳大桥至险道湾（边界）河床及其两侧外延 1000 米的区域。管制规则：（一）区内土地以生态环境保护为主导用途，土地使用应符合经批准的相关规划。（二）区内土地严禁进行与生态环境保护无关的开发建设活动，原有的各种生产、开发活动应逐步退出。（三）区内影响生态环境安全的土地，应在规划期间调整为适宜的用途。2、建设用地空间管制评估 2、建设用地空间管制评估 为加强对全区建设用地的空间管制，按照保护资源与环境优先，有利于节约集约用地的要求，结合建设用地空间布局安排，划定允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁 15 止建设区 4 类建设46、用地空间管制区域。本评估重点评估允许建设区和有条件建设区。（1）允许建设区（1）允许建设区 允许建设区涵盖规划期内将保留的现状建设用地和规划新增的建设用地，全区允许建设区总面积 8638 公顷、中心城区允许建设区总面积 5831.30 公顷、规划提出区内土地主导用途为城、镇、村或工矿建设发展空间；区内新增城乡建设用地受规划指标和年度计划指标约束，应统筹增量与存量用地，促进土地节约集约利用；规划实施过程中，在允许建设区面积不改变的前提下，其空间布局形态可依程序进行调整，但不得突破建设用地扩展边界。从实施结果来看，全区 2017 年烟台市莱山区允许建设区总面积 639.19 公顷，剩余面积 83.47、4 顷，从数据来看，建设用地剩余空间比较小。因此在规划期间，应按照土地利用总体规划来引导城镇村规划布局实施，在建设占用土地时，做到充分利用现状建设用地和空闲土地，不占和尽量少占耕地；进一步落实农村居民点整治工作，将零散的居民点进行集中，逐步向中心村和工业园区集中。在规划期间，仍需大力推进土地集约节约利用，优先开发利用空闲、废弃、闲置的和低效利用的土地，城市建设以内部挖潜为主，加快城中村改造、加强低效用地改造和开发，努力提高建设用地利用效率，最大限度的满足莱山区中心城区的发展。（2）有条件建设区（2）有条件建设区 有条件建设区，建设用地规模边界外，扩展边界之内的范围，是指依照土地利用总体规划，需48、要在特定情形下依法开展城乡建设用地利用和建设行为的空间区域。16 规划提出“区内土地符合规定的，可依程序办理建设用地审批手续，同时相应核减允许建设区用地规模；使用农村建设用地整治挖潜（挂钩）指标进行建设的，必须坚持先拆旧复耕，后使用；规划期内建设用地扩展边界原则上不得调整。如需调整按规划调整处理，严格论证，按规定报批”。从实施结果来看，到目前为止，有条件建设区未安排新增建设用地，此轮规划中“建设用地布局具有一定弹性”的优越性没有显现出来。（三）规划实施保障措施执行情况（三）规划实施保障措施执行情况 为了保障规划有效实施，根据莱山区社会、经济、资源、环境等方面特点，制定了相应的经济、技术和制度等49、规划措施。1、经济措施的执行情况和效果（1）经济措施要求 1、经济措施的执行情况和效果（1）经济措施要求 建立促进节约集约用地的市场激励机制，通过加大建设用地保有环节征税力度和提高新增建设用地使用成本，鼓励建设项目尽量利用现有建设用地和闲置土地，严格限制建设用地占用耕地；建立和完善耕地特别是基本农田保护的投入制度。政府贷款、农田水利建设资金、新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、土地复垦费、土地出让收入用于农业开发的部分等土地利用专项基金应重点向基本农田保护区倾斜。（2）经济措施执行情况和效果（2）经济措施执行情况和效果 规划实施的经济措施在实施工程中得到较为充分的发挥，但仍存在改进之处：一50、是规划与市场缺乏有机结合,建设用地的市场配置比例较低,市场配置土地资源的基础作用 17 尚未充分发挥;二是建设占用耕地成本和补偿标准总体偏低,使原本主要依靠经济手段遏止建设用地外延扩张的努力未能取得预期成效。2、技术措施的执行情况和效果（1）技术措施要求 2、技术措施的执行情况和效果（1）技术措施要求 利用先进的手段，对耕地情况进行动态监测。正确制定耕地计划、目标和方向，选择最优决策和最优方案提供依据。（2）技术措施执行情况和效果（2）技术措施执行情况和效果 在此过程中，监测系统由于受人员、技术和资金等各方面因素限制，对于措施中提出的耕地动态监测系统没有建立。但是对项目区土地利用情况进行了监测51、，重点监测每年的耕地总量动态平衡情况，将当年的土地利用现状变更调查和监测情况进行对照分析，完成了地籍库的建设工作。此外，通过土地监测和土地变更调查工作，分析了土地动态变化情况，提出了规划实施的完善意见和引导方向，一定程度上保证了规划的现实性和实施效果。3、制度措施的执行情况（1）制度措施要求 3、制度措施的执行情况（1）制度措施要求 强化土地利用总体规划自上而下的控制。通过这项措施的实施，本项目区土地利用总体规划修编以规划为依据，区域发展方向、基础设施建设用地等方面必须与规划衔接一致，凡不符合土地利用总体规划的，必须及时调整和调整用地方案，核减用地规模，调整用地布局。落实耕地和基本农田保护责任52、制度。层层落实耕地和基本农田保护责任制，建立政府、相关部门耕地保护的共同责任机制；制定耕地保护责任目标考核办法。建立基本农田保护区的保护机制。划定的基本农田保护 18 区，对基本农田实施规模化保护和建设。加大土地整理复垦资金对基本农田保护区的投入，进行基本农田建设和保护。按照节约集约用地原则，优先开发利用空闲、废弃、闲置和低效利用的土地，努力提高建设用地利用和农村建设用地的利用效率。4、经济措施的执行情况和效果（1）措施要求 4、经济措施的执行情况和效果（1）措施要求 建立公众参与制度和公示制度，最大限度地拓宽公众参与的范围，提高公众参与的效力，反映其利益要求。（2）执行情况和效果（2）执行情53、况和效果 本次方案编写公众参与采取以下三种形式：编写前现场走访调查，编制过程中现场问卷调查，编制完成后，相关专家和各级国土部门的领导对报告以座谈会的形式进行评估。调查结论：（1）绝大多数公众支持本项目建设，（2）公众对土地补偿比较关注，（3）严格按照本规划进行。同时，我们也应该注意到实施民主决策与参与措施在执行过程中也存在一些问题，例如：规划的公众参与面窄,参与深度不够,可供公众真正参与的规划内容非常有限,基本停留在规划编制成果的公示层面,只是规划的被动接受者。规划实施的人大监督、公众监督、舆论监督运用也不够充分,尚未建立起有效的社会制约机制。四、规划实施效果及问题（一）规划实施取得的成效 154、规划一定程度上有效保护了耕地与基本农田（一）规划实施取得的成效 1、规划一定程度上有效保护了耕地与基本农田 土地利用总体规划定的土地用途区和基本农田保护区，明确了耕地和基本农田保护范围，树立起一道法定的保护屏 19 障；在规划实施过程中，通过落实耕地和基本农田保护责任制度，建立耕地和基本农田保护的经济补偿机制，建立基本农田保护区的保护机制，探索生态基础设施用地的管制制度，耕地保护的力度大大加强，有效地实施了对基本农田的保护。2、促进了莱山区经济与社会的快速、健康、可持续发展 2、促进了莱山区经济与社会的快速、健康、可持续发展 土地不仅是自然资源，更是社会、经济活动不可或缺的空间，也是经济发展55、环境的主体。规划实施期间，通过规划宏观调控，供给引导需求，合理安排各类用地，为全区经济建设、社会发展提供了用地保障，对经济社会的持续、快速、健康协调发展起到了十分重要的作用。3、有效地引导城乡建设及重点工程的集中发展 3、有效地引导城乡建设及重点工程的集中发展 土地利用规划确定了城乡建设发展规模和范围，对各项建设用地的空间布局和用地规模实行了全面调控，城市、城镇建设和农村居民点的空间拓展必须符合土地规划的规定，改变了建设用地随意发展、分散布局、缺乏总量控制的格局。土地利用规划有效地引导城乡建设集中发展、集约利用，促进了存量土地的开发利用，有效地控制了建设用地规模。随着规划的实施，对期间各项用地56、进行整体安排和布局，并制定了具体的管制规则，各业用地的规划、调整、用地审批必须符合土地利用规划的规定，土地利用规划开始成为各项事业发展规划的依据，这样就有效引导莱山区城乡建设的综合发展，“十二五”期间，一大批交通、能源、供水、供气、供热及城市景观等重点基础设施和便民利民项目投入建设或交付使用，城市功能日益完善，城市大框架全面拉开 4、生态环境得到保护和改善 4、生态环境得到保护和改善 20 莱山区在生态环境保护方面做了大量工作。2006 年以来，莱山区进一步开展大绿化工作，开展了大规模的集中造林活动，全街道森林覆盖率已达到 63%，率先实现了烟台市下达的奋斗目标。5、扩大了规划的社会影响 5、57、扩大了规划的社会影响 莱山区土地规划和各乡镇土地利用规划的编制与实施，解决了土地利用和管理有规划可依的问题，将各项用地必须符合土地利用总体规划作为法定原则，奠定了土地规划在土地利用管理上的权威地位。国土部门通过开展多种宣传活动，如多次通过“6.25 土地日”、“12.4 法制宣传日”，以耕地、节约集约用地为主题，宣传土地利用总体规划、国土资源法律法规等，增强全民法律意识，扩大了土地利用规划的社会影响力度。在日常管理中依据规划审批土地，对不符合土地规划的建设用地不予批准，努力对违反土地规划用地和未批先用、少批多用等违法用地行为严肃查处，并追究有关人员的法律责任，严肃了规划的强制性和法律性。（二）58、规划存在的问题（二）规划存在的问题 新一轮土地利用总体规划在科学发展观的指导下，经过不断地调整和完善，已取得较好的成果，但由于各种因素的影响，规划的实施仍存在一定的问题。1、规划具有严重的滞后性 1、规划具有严重的滞后性 全国土地利用总体规划纲要（20062020 年）于 2008年 10 月发布实施，而 烟台市土地利用总体规划（2006-2020年）于2009年7月通过国土资源部有关专家评审，并于2009年底获得国务院审批，但莱山区及所属街道的土地利用总体规划（2006-2020 年），却是在 2009 年完成土地第二次调查 21 基础上编制的，分别于2010年8月经山东省人民政府和201059、年 11 月经过烟台市人民政府审查批复。因而，作为市级和县（市、区）、乡镇级的上下位规划衔接不及时，使得规划的实施无法及时跟进和配套管理。2、规划实施过程中弹性不足 2、规划实施过程中弹性不足 规划考虑到未来用地的不确定性，划定了一定范围的有条件建设用地区，使规划具有一定弹性，这是现行规划的创新点。但是随着莱山区经济格局的变化，规划在实施过程中显示出弹性不足的特点，尤其是近几年发展起来的华安钢铁物流园、生物科技产业园区用地需求量大、选址不在规划范围内等现象已经成为其发展瓶颈问题，莱山区经济发展步伐也受到一定的限制。3、建设用地供需矛盾仍然突出 3、建设用地供需矛盾仍然突出 我国土地利用总体规划60、的实施主要靠调控指标来落实，而调控指标实行由上而下逐级下达。指标的分解是以 2005 年土地变更调查数据为基数，在 2009 年市、县、镇级土地利用总体规划编制时，各地的土地利用状况已发生较大变化。因此，在严格落实国家下达的调控指标的前提下，分解下达到各级的建设用地指标与各地的实际用地需求存在较大差异，与当地的经济社会发展形势难以协调，建设用地供需矛盾十分尖锐。4、规划管理中存在的问题 4、规划管理中存在的问题 规划跟着项目跑的现象严重，随意性较大。在本轮土地利用总体规划编制过程中，从项目编制初到规划审批通过，历时三年，由于缺乏经验、技术和对本市实际情况的透彻分析，哪里有项目哪里就划定为规划区61、成了规划编制首先要考虑的重要因素，忽视了生态环境建设、各业各地区土地利用 22 规模上的协调，随意性大，缺乏科学性和前瞻性。规划实施成效的评价机制不够完善。在评价土地利用总体规划实施成效的过程中，往往只重数量，缺乏质量上的评价，缺乏有效的公众参与和执法监察机制等。五、规划调整的用地需求 在 2020 年突出“尊重自然、崇尚人文”的理念和“产业新高地、旅游新中心、宜居新天地、生态新标杆”的定位，着力打造新兴产业的聚集区、生态文明的示范区、新型城市化的先行区，是未来莱山区城市发展的主战场；为进一步调整旅游产业结构，推进观光旅游向休闲度假旅游转变，促进旅游经济强市建设，从全方位提升烟台葡萄酒庄园的旅62、游服务功能，使得“烟台葡萄酒庄群”在葡萄海岸依托企业自然布局的前提下，体现生态、休闲、参与、体验、品尝、文化特色，形成全国著名的葡萄海岸酒庄休闲群等项目符合建设山东半岛蓝色经济区的总体思路，符合现代服务业的发展要求。经过多年发展积累，我区经济社会呈现较快发展势头，城市承载力、美誉度显著提升，园区活力明显增强，发展潜能逐步释放，完全具备了承接烟台乃至更大范围产业转移、在更高层次上加快发展的基础和条件。六、评估结论及建议 根据以上评估，新一轮规划实施三年以来取得了初步成效，符合莱山区院格庄街道区域经济发展的目标要求，为莱山区的经济发展奠定了基础，促进了经济发展与土地可持续利用的良好关系。随着莱山区63、经济方向的明晰化、十二五规划的实施、莱山区新一轮规划对土地的指导作用越来越明 23 显，但是由于产业布局的局部调整、经济目标的进一步明确，规划的用地布局需要作出局部调整。在不突破建设用地总规模、耕地保有量和基本农田保护面积不减少、质量不降低的前提下，优化用地结构。针对以上建设项目的用地需求，建议上级部门同意并批准莱山区院格庄街道土地利用规划局部调整（调整不涉及基本农田）的申请，莱山区将严格按照程序和相关技术要求，编制好调整方案，进行风险评估和听证。根据莱山区城乡空间发展重点实际，统筹安排城乡用地布局，并根据重点项目适时调整建设用地内部结构，使指标发挥最大的经济、社会和生态效益，申请启动规划调整程序。