1、分类号： 密 级： UDC: 单位代码： 10078 华北水利水电大学专业硕士学位论文基于PPP模式的三门峡产业集聚区基础设施项目建设研究Study on Sanmenxia Industrial Concentration Area Infrastructure Projects based on the Pattern of PPP 研 究 生 姓 名： 指导教师： 专业名称： 所 在 学 院： 年 月独立完成与诚信声明本人郑重声明：所提交的学位论文，是本人在指导教师的指导下，独立进行研究工作所取得的研究成果并撰写完成的。没有剽窃、抄袭等违反学术道德、学术规范的侵权行为。文中除已经标注引用2、的内容外，本学位论文中不包含其它人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得华北水利水电大学或其它教育机构的学位或证书所使用过的材料。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中作了明确的说明并表示了谢意。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。学位论文作者签名： 保证人（导师）签名： 签字日期： 签字日期：学位论文版权使用授权书本人完全了解华北水利水电大学有关保管、使用学位论文的规定。特授权华北水利水电大学可以将学位论文的全部或部分内容公开和编入有关数据库提供检索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段复制、保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校向国家有关部门或机构送交论文原件或复印件和电3、子文档。（涉密的学位论文在解密后应遵守此规定）学位论文作者签名： 导师签名：签字日期： 签字日期：摘要基于PPP模式的三门峡产业集聚区基础设施项目建设研究摘 要本文在研究中主要采用了理论与实践相结合、定性分析与定量分析相结合、经验分析与演绎推理相结合的方法。理论与实践相结合，本文首先阐述PPP的研究背景及方法、国内外研究现状，特别是PPP在中国的发展的分析；其次，阐述PPP模式的相关理论，从PPP模式的定义、特征、本质等入手，对PPP模式的理论基础和PPP模式的优势进行了分析；接着是对三门峡产业集聚区基础设施项目建设中PPP模式的实例分析，定性分析为主、定量分析为辅的方法结合采用PPP模式的四4、个理论基础分析三门峡市黄河支流淄阳河生态综合治理工程项目采用PPP模式的可行性，通过对该项目的研究提出PPP模式主要存在的几个问题，针对问题找到三门峡产业集聚区基础设施项目推行 PPP 模式的对策和建议；最后是经验分析与演绎推理相结合，结合我国目前的实际情况，从宣传办法、方案制定、公开招标、落实责任四个方面论述做好 PPP项目的推进落实工作应采取的措施。关键词：PPP模式；产业集聚区；基础设施项目建设；融资IABSTRACTSTUDY ON SANMENXIA INDUSTRIAL CONCENTRATION AREA INFRASTRUCTURE PROJECTS BASED ON THE 5、PATTERN OF PPPABSTRACTIn this paper, the combination of theory and practice, qualitative analysis and quantitative analysis, empirical analysis and deductive reasoning methods are used in this paper. The combination of theory and practice, this paper expounds the research background and methodology 6、of this thesis, the research status at home and abroad, especially in the analysis of PPP China development; secondly, discusses the relevant theory of PPP model, starting from the definition, characteristics and essence of PPP mode, PPP mode of the basic theory and the advantages of PPP mode are an7、alyzed; followed by the analysis of examples of PPP mode of infrastructure construction projects in the District of Sanmenxia industrial cluster, feasibility analysis, quantitative analysis method combining the four theoretical basis of using PPP model in Sanmenxia city the Yellow River branch strea8、m Zi Yang river ecological comprehensive treatment project analysis by PPP model qualitatively, through the study of the the project put forward several problems existed in PPP mode, aiming at the problems found Sanmenxia industrial agglomeration area infrastructure project implementation of the PPP9、 mode countermeasures and suggestions ; finally, the combination of empirical analysis and deductive reasoning, combined with the actual situation in China, from the methods of propaganda, plan formulation, public bidding, implement the responsibility four aspects discusses make PPP projects to prom10、ote the implementation of measures that should be taken in the work. KEY WORDS: PPP mode; Industrial concentration area; Infrastructure projects; Financing目录目 录摘 要IABSTRACTIII1 绪论11.1 研究背景和意义11.2 国外研究现状21.3 PPP发展历程3 1.3.1中国式PPP三个发展阶段.4 1.3.1.1“摸着石头过河”的阶段.4 1.3.1.2“黑猫白猫”的阶段.41.3.1.3规范化阶段61.4 研究内容及方法211、 PPP模式的理论概述62.1 PPP 模式定义62.2 PPP 模式概述62.3 PPP模式的理论基础72.3.1 公共物品理论72.3.2 政府失灵理论82.3.3 委托代理理论82.3.4 项目区分理论92.4 PPP模式优势分析92.4.1 bt、bot缺点.92.4.2 PPP模式下存在一定的优势.112.4.2.1创新投融资模式，推动国家治理能力提升112.4.2.2盘活社会存量资本，支持新型城镇化建设.112.4.2.3提高公共资源效率，加快转变政府职能.112.4.2.4创新财政管理理念，适应建立现代财政制度.123 三门峡产业集聚区基础设施项目建设PPP模式研究 133.1 12、三门峡产业集聚区的简介133.2 三门峡市黄河支流淄阳河生态综合治理工程项目的基本信息143.3 项目建设必要性及可行性分析153.3.1 项目建设必要性153.3.1.1防洪的需要.163.3.1.2农田水利设施的需要.173.3.1.3对河道进行环境治理, 提高人居生活环境的需要183.3.1.4带动周边土地的开发和增值，促进产业集聚区经济社会发展的需要183.3.1.5有利于提高当地居民生活水平和人文素质.193.3.2 可行性分析193.4 项目建设采用PPP模式运作方式203.4.1公共物品理论的应用203.4.2 政府失灵理论的应用223.4.3 委托代理理论的应用233.4.4 13、项目区分理论的应用233.5 项目建设PPP模式存在的主要问题233.5.1 PPP模式的配套的立法不完善243.5.2 政府角色亟待转变243.5.3 地方政府加强契约.243.5.4 融资渠道单一253.5.5 专业技术人员匮乏254 三门峡产业集聚区基础设施项目建设推行 PPP 模式的对策建议274.1 完善与PPP模式相配套的立法274.2 加快政府角色转变274.3 拓宽融资渠道284.4 合理设计投资回报机制284.5 推行相应的激励机制294.6 加速PPP专业人员的培养305做好 PPP项目的推进落实工作 315.1开展宣传培训，形成良好的市场与社会氛围 .315.2要制定科学14、合理的PPP融资项目方案，为项目的顺利开展奠定基础.315.3要坚持公开招标，充分体现竞争的机制.325.4要明确定位、落实分工，使合作伴随项目“全生命周期” 326 总结与展望336.1 研究结论336.2 未来展望33攻读学位期间参加的科研项目及发表的学术论文34致 谢35参考文献36II华北水利水电大学硕士学位论文 绪论1.1 研究背景和意义在中国大型基础设施的建设和运营，对社会具有深刻的影响，不仅其提供的产品和服务将影响各个行业的正常运转，同时对居民的日常生活也有着深刻地影响。对社会有公益性的基础设施工程和项目能够反映了正反两方面的问题。公共服务基础设施的积极表现不仅是产品和服务本身15、的直接购买者所享用，如建堤防，河道下游会经过的地方的周边地区，外部性的积极作用间接地从中受益1。但在某些情况下，基础设施很可能是负的外部性，如机场周边地区带来的噪音。基础设施建设的项目融资、项目的利润分析、项目的评估必须考虑经济效益和社会效益社会公益性的存在，这是公益性基础设施建设必须要考虑的问题，这里并不适用单纯的市场化评价方式 唐祥来,倪琳. 国际基础教育公私伙伴关系(PPP)模式:论争与启示J. 外国教育研究. 2013(04)。为贯彻推进党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神，城市化要拓展融资渠道，促进职能转变、加快推进政府，金融投资和完16、善的管理模式，尽快推动政府和社会资本模型之间的合作（Public-Private Partnership，PPP）发展的制度体系2。国家永续发展重要且必须的建设是基础设施项目的建设，由于世界经济形式的下滑造成各国政府财政日趋紧张，所以在资金上无法给所有的基础建设提供充分的资金，到是考虑到民间有充足资金及效率极高的管理能力，因此政府才积极推动民间参与基础设施项目建设3。私有资本投资者参与公共基础设施建设可以促进社会发展与进步4。但不成功的私有资本投资者参与公共基础设施建设会造成社会资源浪费。依照国内民间参与公共建设模式之执行经验来看，民间参与的失败案例的原因，并不只是发生在议约阶段，很多问题是发17、生在计划执行阶段。所以计划风险的合理安排与分担，才能具体保障建设计划成功的推动，也才能吸引有能力的投资者参与基础建设5。事实上基础建设计划牵涉重大公共利益，民间参与计划三大参与者政府、投资者、融资者中，政府应扮演积极角色，以协助民间参与计划成功推动与执行。尤其当建设计划较不具备财务可行性时，政府可以依法提供足够诱因给投资者，以减少投资者承担过大的计划风险，这些政府所提供诱因，可以在议约阶段成为谈判策略，以供政府与投资者双方进行实质议约谈判讨论6。三门峡产业集聚区管委会建设投资开发中心成立于2009年6月，是三门峡产业集聚区为实现政府投资法人化，有效突破产业集聚基础设施建设资金瓶颈而成立的投融资18、平台，注册资金3.1亿元。中心隶属于三门峡产业集聚区管理委员会，主要职责是：负责三门峡产业集聚区基础设施建设和资源综合利用项目投融资工作，为集聚区内中小企业服务贷款提供担保；负责产业集聚区内的土地前期开发及土地整理储备工作。中心下设办公室、财务科、工程科、金融科四个部门，共有工作人员10名。2010 年以来，三门峡产业集聚区积极开展融资业务，利用“捆绑式招商招标”、BT 融资等创新模式，合法合规吸引社会化资金投入产业集聚区的基础设施项目建设，尤其是“捆绑式招商招标”创新举措得到了省委、省政府的充分肯定和郭省长的高度评价，在全省产业集聚区予以推广。截止目前，累计签订社会化投资合同额达13.6 亿19、元。累计建成道路约40余公里，使产业集聚区总通车里程达到85公里，铺设污水管网近35公里，实现建成区域污水管网全覆盖，基本解决了辖区污水排放和处理问题；垃圾中转站建成投用，绿化管护面积达到30.5万平方米，环卫保洁面积达到93万平方米，城市建管水平进一步提升。出资建成标准化工业厂房5万平方米、创业服务中心2.3万平方米、商业综合楼5000余平方米、保障性住房1.2万平方米，快速提升了集聚区“招商引资”的硬件保障，并为集聚区科技进步起到了促进作用。该中心自成立以来，严格按照现代企业制度的要求，遵循“诚信、规范、拓展、效益”的经营理念，努力实践“创新、拼搏、团结、奉献”的企业精神，以集聚区建设和发20、展为契机，立足产业集聚区基础设施和各项配套设施的建设，以政府主体投资带动社会投入，努力为三门峡市经济社会发展作出贡献。与此同时，公司价值也得到了大幅提升。经过短短几年的发展公司总资产已到达10亿元。本研究考虑的政府诱因包括授予投资者管理弹性、跨域加值与政府补贴，同时建立一套政府策略应对三门峡产业集聚区基础设施项目建设PPP模式，分析政府诱因对民间参与建设案的财务效果。近年来，在中国学术界形成大量可以使用的研究成果，以供参考，但对PPP的概念的理解还存在一些不同的解析，很难形成一个有效的系统。内容研究主要集中在风险和利益共享，方法研究实效不足;研究范围广，普遍缺乏政策的有效支持，机制运作不足，与21、中国的制度背景相结合，探索公私合作项目的方式，本质上是中国的理论基础和实现途径，以进一步促进我国ppp理论的研究和创新体系是非常重要的。1.2 国外研究现状PPP模式（Public Private Partnerships）即公私合作伙伴制。联合国培训研究所研究得到的定义PPP包含两层含义：第一是建立以满足各种公共和私人之间的合作关系的公共产品的需求，第二是为了满足公共产品的需要，公共部门与私人部门建立伙伴关系实施大型公共项目7。联合国开发署（UNDP）的PPP的定义是指政府，营利性和非营利性合作项目，并和项目公司，通过这样的合作，双方都能够达到的效果都比自己单独投资建设获得更多的利益，而达到22、共赢的目的8。因此，我们认为PPP是指政府部门和社会资本共同来创建一个基于合作伙伴提供的产品或服务的准公共的工具，对于公共基础设施建设来说，是一种优化的项目融资和实施模式，是一种各方参与者实现现代金融合作的“多赢”的理念。通过此次合作，合作各方可以达到比预期单独行动更有利的结果9。 PPP是公私合作伙伴关系，西方发达国家在PPP项目建设方面建立有成熟的体系，这种成果的取得是他们在理论研究和实践经验的结合。研究的理论成果主要从四个角度分析：一是关系性合约理论，托尼Bovaird认为PPP是一种新型的合作伙伴关系和联盟，因为有合同关系存在的特点它与一般的贸易合同关系之间还有一定的差异性 杨亚楠. 23、基于多属性决策的PPP（Public-Private Partnerships）模式选择研究D. 大连工业大学，2013。二是通过交易成本经济学的角度看，迈克尔Essig和艾尔 - Batran exander 提出了PPP交易成本的作用和关系在合约中对信任的重要性10。三是产权经济学观点，彼得Scharle提出私有资本投资者参与政府部门提供的公共领域的产品是如何发挥作用的，怎样的合作才能把产权的效益发挥到最大。四是把PPP看成一种社会博弈，Grout认为觉得把如果把PPP产生的效益、优点、缺点放到一个更公开的环境中去，更有助于被大众所理解。澳大利亚关于PPP模式的政府立法性文件 姚驰. 英国24、PFI/PPP法律制度研究及借鉴D. 中国政法大学，2011：比如他的新南威尔士州专门制定了PPP指南，规定政府参与管理项目运作的程序和方法。从项目规划、选项、立项、前期开发、审判、招投标、政府各部门协调等十几个方面作了全面而细致的规定，分析了各种风险的存在，如财务风险，市场风险，操作风险，法律风险等等，并为每一种风险制定针对性的措施和标准。11。从国内外的实践来看，特许经营者的遴选方式包括协议（直接委托）、竞争性谈判、招募、招商、招投标及拍卖等多种方式，后面的授予方式竞争比较激烈，竞争性遴选方式也是政府准人监管的重要保证 白露. 临沂市基础设施建设融资模式研究D. 中国地质大学（北京），2025、13。招投标方式是我国各地特许经营法规中规定的唯一的或主要的遴选方式，招投标具有公开、公正、公平的特点，但在实际操作当中，也存在弊端或者不适合的地方12。尤其是特许经营项目与一般工程招标项目存在很大不同，对特许经营项目采用工程招投标方式很多方面存在不适应。直接授予特许经营权这种方式一般用于直接授予原有的服务商，这种方式看上去违背了市场竞争的理念，但如果原有的服务商服务质量较高，专业服务能力也较强，直接授予特许经营权是完全可以的13。基础设施特许经营的目的是为了提高运营效率，如果通过让原有的服务商特许经营，划清政府和企业之间的界面，激励企业提高效率，特许经营的目的也就达到了 14。1.3.PPP26、国内发展历程1995年以来，第一个BOT试点项目由国家计划委员会批准建设以来，即使项目曲折性较大，但PPP模式在中国国内的发展任然是取得了较大的进步。据业内估计，中国已经实施的项目利用PPP模式的应该有7000多个，其中工业废水的处理项目已超过2000个，天然气行业拥有超过有1000个以上，市政道路项目则有3000到4000个（含BT项目），以及城市供水，垃圾处理，交通，电站，学校，医院和城市发展乃至城镇开发领域，都有采用ppp这种模式的成功案例。所以从发展的的数量和体量上而言，这是非常令人惊讶的。在十八全会第三次会议提出了“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的总体规划27、之后，中国财政部和发展改革委员会积极落实会议精神，在2014年先后出台大量文件和规定积极推动ppp项目的发展。作为一种能够有效引导社会资本参与公共服务或产品制造及供给的项目运作方式，这种模式不仅受到中国财政部和发展改革委员会特别的关照，因此也让地方政府的对此种模式有着高度的重视，各级部门和社会各界将PPP的方式在中国的新一波和新一轮的发展中不断的出现，趋势倍增。这是与以前相比，不同的是经过近20年的实战积累的，因为政府和人民对PPP模式的讨论肯定是趋于更加理性，PPP在中国也将迎来前所未有的发展机遇。本文希望通过PPP模式在中国的发展进行梳理，为该模式在中国规范、有序的发展提供一些有益的思路。28、1.3.1 PPP在中国的三个发展阶段如果从时间维度或者从发展的角度来看，PPP模式在中国的发展阶段可分为以下三个阶段。1.3.1.1 初步探索的阶段这一阶段，PPP模式，由世界银行和亚洲开发银行作为中国项目融资的一种新的方式进入中国，这与当时中国政府一直热衷的外商投资的需求不谋而合。自1995年以来，在国家计划委员会的指导下，有广西B发电厂，长沙发电厂、成都的自来水厂建设项目相继开展bot模式的试验。 2002年，北京市委，市政府主导着对自来水厂的建设进行了BOT项目实施的试水。这些项目虽然不是PPP模式与中国的第一次亲密接触，但这项工作完成，由于高规格，大规模，对ppp在中国历史上的发展还29、是产生广泛影响。即便如此，以吸引外国投资为项目经营理念的初衷，从项目的一开始，就已注定其所套用的PPP包装不可避免的会在中国遭遇水土不服的困难。还有心态，也很大程度上决定了高层次的设计难以推动及完成。事实上国家计委最早开始要为BOT立法的工作，最终要被停止就是因为种种原因。几个试点项目，不管他们成功与否，都不能真正的起到由点到面的示范作用，也没有发挥其试点带动作用。在第一轮中国的ppp发展，随着几个部委发行的几个重要文件和规定后，这股PPP模式的浪潮也基本宣告结束。在这一阶段的后期，行政部门开始在市政公用事业领域推行特许经营模式，这一阶段涌现出来的比较经典的案例就是安徽省合肥市污水处理厂的资产30、权益转让项目。在处理厂项目的运作过程当中，所有参与项目的各个方面，包括当时的中介咨询机构，在规范化、专业化及本土化中国式PPP进行了非常积极的试验，也形成了比较成熟的项目结构建议书及协议合同文书，为中国式PPP进入下一个发展阶段奠定了良好的基础。1.3.1.2 实用主义阶段2004年，建设部率先行动，颁布并实施了市政公用事业特许经营管理办法（下称“126号令”），将特许经营的概念正式引入市政公用事业，并在城市供水、污水处理及燃气供应等领域进行大规模的项目试验。随后各级地方政府也纷纷以126号令为规范，先后出台了大量地方性法规、政府规章及政策性文件，用于引导和规范各自行政辖区范围以内的特许经营项31、目开发。自此，中国式PPP进入第二轮发展浪潮。因为这个阶段具有很强的实用主义特征，我们有时戏称它为“黑猫白猫”的阶段。在这个阶段，建设、交通、环保、国资等行业主管部门，以及地方政府在内的各级部门都积极踊跃推动项目进展，都积极充当牵头人，所以这一个阶段的PPP模式应用牵头方或主导方已经不再发改委一家。所以说无论黑猫白猫，只要能够顺利捕获“社会资本”这只老鼠，从表面上来看就是好猫。中国的PPP项目虽然不再一味偏爱境外资本，但由于其单一的筹资途径并无实质性改变。政府单位和私人投资者，前者想丢掉包袱，后者想利用项目占领市场的想法在很多项目里都表现得十分突出。PPP模式的重要内核是公共产品或服务的交付效32、率、风险管控、社会及经济效益等，反而PPP模式这个重要的核心内容被大多数人遗忘了。也正因如此，中国式PPP的发展在这一阶段的中后期遇到反复，大量低价或非理性竞标，最终导致国有资本进入，私有资本退出的现象层出不穷。从实用的角度来看，考虑到中国地方政府的政治偏好，而具体到不同性质的利益要求的社会资本，上述情况是可以理解的。没有什么比在PPP领域的“黑或白”反映现实的概念多，但也揭示了在中国的PPP模式显著异化的趋势。即搁置顶层设计，一切以短线的实用价值优先。从具体的微观层面来看，中国式PPP则仍以筹集社会资金为主要导向，把政府缺钱的、做不好的公共产品或服务推向一个并不成熟的市场。至于长远发展的项目33、，无论是社会效益和经济效益往往不是现任政府部门，甚至是投资者重点关注的。在这种情况下，即使有外部财务顾问和法律人士参与进来，他们所提出来的专业意见是不能被项目投资人完全理解和接受的。不可避免的是，一些潜在风险在看似繁荣的发展热潮中的逐步积累。今天，各地区PPP项目当中已经陆陆续续出现政府方或投资人怠于履约甚至违约的情况，并以前者居多。 1.3.1.3 规范化阶段“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”这是中共十八大确定重要改革措施，中国财政部作为落实政策的第一责任人从2013年底已经开始全面部署对PPP模式推广工作。2014年3月，财政部主要领导在会议上对关于政府和社会资本34、合作（PPP）发表重要讲话，主要讲了要推广PPP模式的原因、任务和方式，并提出要从组织、立法和项目试点等三个层面大力推广PPP模式。2014年5月，财政部政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组正式设立。国家发改委也不甘落后，在2015年一鼓作气推出几十个鼓励社会资本参与建设营运的可以采用PPP模式的项目，范围涉及传统基础设施、信息基础设施等各类公共产业，且项目模式不局限于特许经营。当然最为引人关注的，还是特许经营立法工作的重新开始启动。作为中部地区的河南省也不甘落后，财政厅、发改委相继出台了河南省人民政府关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见、河南省财政厅关于申报拟采用PPP模式新建项35、目的通知、PPP项目合同指南（试行）等一系列促进河南省ppp发展的政策文件。1.4 研究内容及方法本文在研究中主要采用了定性分析与定量分析相结合、经验分析与演绎推理相结合、理论与实践相结合的方法。首先理论与实践相结合的方法，本文首先从PPP模式的定义、特征、本质等入手，对PPP模式的理论基础和PPP模式的优势进行了分析；其次，结合国内采用ppp的成功案例和选取河南省三门峡市应用PPP模式的案例，分析各自成功的经验与失败的原因。再者定性分析为主、定量分析为辅的方法在PPP模式必要性分析与在三门峡市黄河支流淄阳河生态综合治理工程项目中的应用等方面发挥了重要作用。最后经验分析与演绎推理相结合的方法，36、在对国内ppp项目应用的成功经验总结分析的基础上，结合我国目前的实际情况，从政府建设、制度建设和项目建设三个层面提出三门峡市黄河支流淄阳河生态综合治理工程项目运用PPP模式的政策建议。52 PPP模式的理论概述2.1 PPP 模式定义PPP从大的方面来说是一个比较笼统的概念，由于思维和想法以及意识形态的不同，所以从世界各国来看，对于PPP的一个准确的概念是很难达成一致的。德国学者Norbert Portz认为，“试图去总结PPP是什么或应该是什么几乎没有任何意义，它没有固定的定义，并且也很难去考证这个含义模糊的英文单词的起源，PPP的确切含义要根据不同案例来确定”。但PPP模式就是一种实现公共37、项目在建设资金的需求方面而产生的一种融资模式， PPP的项目模式的出现是因为公共建设项目要求的复杂化、精细化而催生的一种私有资本和公有资本合作的模式15。2.2 PPP 模式概述城市基础设施市场化融资模式是指以公共部门为主的的公有经济，为了保障不断增长的城市基础设施建设和公共设施建设对于资金的大量需要，经过一定的程序转让一部分基础设施经营的权利，使基础设施的经营权等一些相关权利主体向更多的方面发展，打破过去仅由政府或者公共部门投资建设经营的局面 赵丹. 基础设施的发展对我国城镇化进程的影响研究D. 广东外语外贸大学，2015。在市场化融资的背景之下，不仅政府可以参与，除此之外的一切有兴趣的社会38、资本都可以直接参与基础设施项目建设的融资上来，这样就可以最大程度的缓解城市基础设施建设短缺的资金，同时这样也大大的让民间资本的有了更多的投资途径，当然同时也加大了基础设施的产品供给，提高公共服务的质量，增强城市的竞争力16。城市基础设施市场化融资是由政府部门发起和主导的公共工程项目融资。与其他的融资项目比较，含有以下列的特点：首先，基础设施融资以政府转让部分的项目权利为前提，如冠名权、特许经营权等。通过转让权利来达到吸引私有资本进入城市基础设施项目建设，现在这种化市场融资手段已经成为目前基础设施建设融资的发展方向17。其次，项目发起人和项目投资人并非同一主体。在基础设施的市场化融资中，项目发起39、人是政府部门承担的主要的角色，对于整个项目的建设过程负有监督指导的权利，但可能并不一定从始至终拥有项目的经营权；私有资本更多承担的是项目投资人的角色。所以区别于其他的项目融资中，项目的主体都是由项目发起人和项目投资人同一主体来担任18。（1）前期分析项目的前期分析包括项目选择和可行性研究两个部分。项目选择阶段确定待开发的项目，选定的待开发项目通常是政府根据中长期的社会经济发展计划和满足社会对基础设施的需求而提出的尚未开发的项目。可行性研究阶段主要对项目进行市场、技术、经济等方面的评价，对民问资本参与项目的可行性进行评估19。（2）确定SPCSPC的选择通常要经过招标、投标、SPC初选、谈判、签40、约等环节。招标前，政府制作招标文件，并提供项目的详细资料，包括项目必须达到的具体标准，如项目规模、履约标准、项目收入来源等；政府向社会公布项目信息，并邀请有意向和实力雄厚的企业参加投标20。根据政府公布的项目信息和招标文件，有意向的企业开始筹备成立SPC，负责前期的投标工作，主要包括：进行项目的可行性研究；与银行和金融机构、咨询公司、保险公司、设计和建设单位等项目参与者就融资、咨询、保险、设计、建设等事项达成合作意向等。投标完成以后，政府部门对提交的投标书进行评估，通过评估初步选出一个或几个条件较好的SPC作为暂定中标者21。初选结束以后，政府同暂定的中标者进行谈判，谈判的内容通常包括项目开发41、的时问、质量、提供服务的水平、风险分担、政府提供的支持以及其它与项目有关的权责问题。如谈判失败，政府可转向第二中标候选人并与之谈判，以此类推。谈判结束宣布中标结果以后，中标的SPC应在一定时问内办理好公司成立的有关事宜，包括按照事先的约定出资、到工商税务部门注册、在银行开设账户等。政府按照有关的规定，批准成立PPP项目公司22。（3）开发运营开发运营阶段包括项目开发和项目运营两个部分。首先，SPC与各联合单位签订正式合同，包括贷款合同、设计合同、建设合同、保险合同以及其它咨询、管理合同等；其次，SPC组织各相关单位进行项目开发存开发过程中，政府随时对项目开发状况进行监督，出现不符合合同的情况及42、时与SPC沟通，并确定责任主体。工程竣工通过项目验收以后，开发阶段结束，项目进入运营阶段。项目运营将持续到特许权协议期满，在这个阶段，SPC直接或通过与专业管理公司签订合同并由后者运营项目。在整个项目运营期问，按照协议要求对项目设施进行维护23。运营期间，PPP项目公司将收回投资并获取适当利润，同时归还贷款、支付政府税收、进行股东分红24。（4）转移中止转移中止是项目运作的最后一个阶段，包括项目移交和SPC解散等内容。特许经营期满后，SPC要将项目的经营权或所有权向政府移交。在移交时，政府应注意项目是否处于良好状态，以便保证项目的继续运营和服务提供的质量。项目移交以后，SPC到有关部门办理清算43、事务25。2.3 PPP模式的理论基础2.3.1 公共物品理论公共物品本身的性质是会变动的，产权不是绝对的，当人们意识到成本和收益将发生变动时，人们的选择就会发生变化，产权的界定和保护与个人的能力及政府的行为模式等因素有关，产权是约束条件下个人选择的结果，当约束条件改变时，人们的选择也会发生变化。影响人们选择的因素主要有对物品潜在价值的认识、技术、制度变革和收入水平，当这些因素变化时，产权的安排和具体的供给模式当然会发生变化。一个物品或一个物品的某种属性的潜在价值越是被认识到，物品的预期收益也就越高，在产权界定的成本不变的条件下，预期收益达到一定的程度，这种物品就可能成为私人物品，从而可以通过44、市场的方式或非营利组织的方式来提供26。比如环境污染治理，其中由生活垃圾造成的部分可能因为对生活垃圾的潜在利用价值的认识提高而被人选择拥有，当人们做出了这样的选择的时候，无污染的环境这一“产品”就部分地由那些利用生活垃圾的人提供。而那些能够利用生活垃圾的技术可以由非营利组织中的各种组织比如环境保护方面的研究组织来提供。如果没有将生活垃圾转换为有用产品的技术，那么人们对提供污染治理的积极性是不高的，显然，这种变化依赖于技术的创新和知识的进步27。2.3.2 政府失灵理论美国经济学家伯顿韦斯布罗德认为任何投票者都有对于物品的需求（包括公共物品和私人物品），政府、市场和非营利部门都是满足个人需求的手45、段。这三者的这种相互替代性存在于满足个人的需求方面。因为公共部门和市场在提供人们公共需求方面有一定的局限性，促使了对一些社会福利部门的功能需求，这是社会福利部门能够出现的首要因素。首先，个人的需求数量是异质性的，在任何政治单位中，个人在收入、财富、宗教、种族背景、教育水平等方面都有着一定程度的不同，这直接导致了个人对于税收制度等各种公共物品需求的差异性。政府提供的任何商品的数量和质量都是由政治决策过程决定的，对于公共物品的提供也不例外。政府提供公共产品的决策是一种政治性的决策，倾向于反映代表社会大多数的“中间选民”的意愿。这样，政府在提供公共产品问题上就存在诸多条件的限制。政府提供的服务和公共46、产品总是普遍的、统一的，有特别偏好的公众的需求无法得到满足，这就为非营利组织创造了空间。同时，政府的能力有限，只能在小范围内进行新项目的试验，为了达到服务全体公众的目的，需要非营利组织进行补充。约翰穆勒在论自由一书中指出，政府的服务趋向于在所有的地方都一样，而个人和社团的服务则具有多样化的特征28。如果不存在需要投票才能交易的案例中，投票结果一般代表了中位选民的需求，而留下了大量的不满意的选民群体。尽管在公共选择中也可能采用加权投票的方法，但韦斯布罗德认为，投票方式的变化只会让一小部分选民的意愿得到申诉，只要占大多数的中位选民申诉的政治决策过程依然没有变化，就仍然不能让存在异议较强的消费者的需47、求得到满足，这也为其他组织和机制的进入提供了有利条件29。2.3.3 委托代理理论现代意义上的委托代理的概念最早是由罗斯提出的：“如果当事人双方，其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些决策权，则代理关系就随之产生。”30因为委托代理理论在分析企业内部、企业之间的委托代理关系方面不是从传统微观经济学的角度来看，所以对于一般的微观经济学来说它在解释一些组织现象时存在一定的优势31。该理论的主要观点认为：伴随着生产力的大发展和规模化大生产出现，委托代理关系随之而产生的。其原因一方面是因为生产力发展使得分工进一步细化，由于知识、能力和精力的原因权利的所有者不能行使所有的权利；另一方面专业化分工产生48、了一大批具有专业知识的代理人，这种被委托的权利他们依靠充沛的精力、超高的能力能代理行使好32。但由于委托人与代理人在委托代理的关系中追求的利益、目的不同，对于委托人来说想要的是能让自己的利益最大化，而代理人想要的是自己的工资收入高、得到更多的休息时间、获得更大的提升空间，这必然导致两者的利益冲突。如果没有合理的制度约束和指导，那代理人的一些做法很可能最终让委托人的利益收到损害。而这种委托代理关系在世界上不管是经济领域还是社会领域都存在的普遍。33由于存在委托代理问题，就必须建立一套有效的激励机制和监督机制来为委托人减少因为代理而产生的各种问题，让代理人在符合委托人利益的前提下行动34。伦德纳和49、罗宾斯泰英就建立了动态博弈模型，强调了如果委托人和代理人能够保持长期的关系，双方有足够信心，那么共同风险分担和激励是可以实现的。2.3.4 项目区分理论所谓项目区分理论就是把项目区分为经营性与非经营性，投资主体、运作模式、资金渠道及权益归属等是根据项目的属性决定。政府承担的是非经营性项目投资主体，按政府投资运作模式进行，政府财政投入是资金的主要来源，并相应的配套一些比较成熟的税费加以保障，当然这种权益最终也让政府所有35。但是竞争机制必须要在投资的运作过程中引入，按招投标制度进行操作，并需提高投资决策的科学性、规范性，促进投资效益的进一步提高；而全社会投资范畴的归属经营性项目，但是只有符合城市50、发展规划和产业导向政策的才能被采用，国有企业可以是投资主体，民营企业也可以是，包括外资企业等，只要通过公开、公平、竞争的招投标过程，所享受的权益也理应归投资方所有，只要其融资、建设、管理及运营均由投资方自行决策36。但在价格制定上，政府部门应该同时考虑投资者和公众共同的利益点，采取“企业报价、政府核价、公众议价”的定价方法，尽可能做到公民、投资方、政府三方都满意37。2.4 PPP模式优势分析2.4.1 bt、bot缺点BT(BuildTransfer)即建设移交，是指政府部门经过一定的法定的招投标过程 ,对准备建设的城市基础设施或者公共设施选择投资人，然后在规定的工程建设时间内由投资人在组建51、 BT 项目公司进行投资、融资和建设；最后在按照事前的规定对竣工建成后的工程进行工程移交，然后从政府部门取得投资回报38。 BOT(BuildOperateTransfer)即建设经营转让，是指政府部门把一定期限的特许经营权通过一定的程序和规定将权利给与私有资本企业（包括外国企业），允许其自行融资建设公用基础设施项目和享受项目建成后带来的经营管理权利，并允许其通过建成后经营该项目获得收益来清偿融资成本，回收投资，再根据项目自身情况获得利润；但是特许经营权规定时间一到，该基础设施项目必须无偿转交给政府部门，由政府部门决定其后的运营管理权利。BT 属于 BOT 的一种演变形式，政府在项目建成后从民52、营机构中购回项目（可一次支付也可分期支付） ；与政府借贷不同，政府用于购买项目的资金往往是事后支付（可通过财政拨款，但更多的是通过运营项目收费来支付）;民营机构用于建设的资金可自己出但更多的是获取银行的有限追索权贷款 39。BT项目建设由于都是大型基础设施建设和过程复杂造成成本费用过大。采用BT方式必须经过确定项目、项目准备、招标、谈判、签署与BT有关的合同、移交等阶段，涉及政府许可、审批以及外汇担保等诸多环节，牵扯的范围广，复杂性强，操作的难度大，障碍多，不容易实施，其中项目融资的成本也因为复杂、繁琐的过程而使其负担变得很重，最终造成对BT方式中的融资监管很困难40。 BT项目的一种弊端是分53、包情况多。由于BT项目建设中公共部门只能与项目第一承包人取得沟通和联系，而具体的施工是由各个不同的分包项目企业负责建设，因此BT项目的建设就被分包到不同的部门而被细化，最终导致建设项目的分包情况比较严重。 BT项目另一个缺点是质量得不到应有的保证。在BT项目中，政府部门肯定有要求要督促和协助承包方必须建立三级质量保证体系，申请政府质量监督，健全各项管理制度，抓好安全生产。但是作为承包方从自身项目建设的成本和利润考虑，所以在建设标准、建设内容、施工进度等方面BT项目都可能存在或多或少的问题和不足，最终导致项目建设质量达不到原有的技术要求。BOT项目建设由于都没现成的例子可以学习，但其本身的投资强54、度高、建设规模大、建设时间长，造成BOT模式的风险也与日俱增。BOT项目对于风险的规避和分担也就成为必须要考虑的问题。BOT项目整个过程中可能出现的风险有四种类型：政治风险、市场风险、技术风险、融资风险41。 (1)政治风险。如果一个国家的政治局面不稳定或者社会存在不安定的因素都会给BOT项目带来政治风险，BOT项目公司在跨国投资时对于这种风险是特别在意的。这种政治风险随着项目建设期限的增加，投资人承担的风险也就会相应递增，而对于本国的投资人而言，这种风险因素对于其影响较小。 (2)市场风险。特许经营权在BOT项目往往都是有一个比较长的周期，而在此期间供求关系变化和价格变化都有发生的不可确定性55、。市场上也有可能会出现更廉价的竞争产品，或着更受大众欢迎的替代产品在BOT项目回收全部投资以前，最终导致对于本BOT项目所产生的产品或服务不能被大众大量需求和购买，这就是所谓的市场风险。(3)技术风险。由于制度上或者合同规定的细节问题安排不当导致在BOT项目进行过程中带来的风险，称为技术风险。技术风险的一种表现是延期，工程延期最终会使项目建成后的工程经营期大大的减短，经营期减短会减少工程成本回收，严重的有可能导致项目的废弃。另一种情况是工程缺陷，是指项目施工建设过程中的可能会存在这样那样的遗留问题，但减少该类风险发生的可能性只有通过制度上的安排和合理的技术性处理。 （4）融资风险。预期外的汇率56、变化、利率变化和通货膨胀率的变化带来的风险，是融资风险。假如发生了比预期高的通货膨胀，则BOT项目预定的价格（如果预期价格约定了的话）则会偏低；如果利率升高，由于较高的负债率，则BOT项目的融资成本也会大大的增加；因为跨国投资常常采用BOT模式，所以汇率的变化或兑现的困难也会给BOT项目带来风险42。2.4.2 PPP模式下存在一定的优势PPP模式是一种能使政府部门、私有资本、社会等多方都能利益相关的公共产品提供方式，它改变了一般意义上的政府部门与私有资本之间的关系界限，他通过把公共部门和私有资本各自优势相互补充后重新整合来构建公共产品新的产权关系，把企业的发展空间变得更宽，政府部门的财政支出57、压力也得到减轻，同时公共产品供给效率和供给数量都等到增强。从以前政府部门大包大揽的公共服务模式向PPP模式转变，不仅是简单的“方式更新”从技术层面上来说，从更深层次上来讲这是一种更机制的变革，这对于更好地贯彻落实十八届三中全会决定提出的“城市基础设施投资和运营允许社会资本通过特许经营等方式参与”的要求和加快转变政府职能、推进新型城镇化建设、深化财政体制改革等具有重要的积极作用43。 2.4.2.1创新投融资模式，推动国家治理能力提升党的十八届三中全会决定提出，要推进国家治理体系和治理能力现代化。与以前文章里写的“国家管理”相比，一字之差，所代表的内涵和实质却大相径庭。现代国家治理更加注重公开参58、与、平等协商、绩效评估和结果导向，更加注重契约精神、市场观念。采用PPP模式，前提条件就是，政府部门和私有资本能够“按照合同办事”、平等参与、公开透明，现代国家治理关注的重点刚好于PPP模式采用的前提条件不谋而合。因此，积极推广PPP融资模式，对于公共服务设施建设投入资金的筹集方式等到创新，并进行运营和管理，对国家治理能力的提升有重要作用。2.4.2.2盘活社会存量资本，支持新型城镇化建设全面小康实现和全面实现现代化建设进程中解决“三农”问题的重要途径是新型城镇化和城乡发展一体化，其对推动区域协调发展、促进经济转型升级有着十分重要作用。推动新型城镇化建设，使新进入城镇居民的公共基础服务设施需求59、得到满足，完善因人口增多而造成的公共服务缺失和供给不足以及修缮老旧设施等，这些工作对融资都有着巨大的需求。过去主要依赖财政、土地的投融资体制缺点已经出现，且难以持续，这就十分需要建立一套规范、透明的城镇化建设且符合新的时代需要的投融资机制。PPP模式的投融资机制正是抓住了能够有效解决城镇化融资需求这一关键环节，把“特许经营权”转交给民间私有资本，从而把社会存量资本进行盘活，激发民间投资积极性，拓宽新型城镇化建设和城乡发展一体化建设融资渠道和企业的发展空间，形成多元化、可持续的资金投入机制。2.4.2.3提高公共资源效率，加快转变政府职能PPP不仅仅是单纯的融资方式，更是一种机制、一种制度设计，60、是在更大范围内推动改革的催化剂。十八届三中全会所明确提出的“推进公共资源配置市场化”是PPP机制推进的核心所在，高效的私人或社会运营商将政府转移的部分公共设施的建设、运营职能给与承包，政府部门同时保留并完善监督、定价等公共部门的核心职能，不但可以把市场竞争作用的优胜劣汰发挥淋漓尽致，而且可以推进公共产品和服务的市场化配置，提高公共资源的使用效率，可以有助于破除行政垄断，进一步简政放权，使政府职能进一步转向宏观战略、公共服务、市场监管等方面，有助于降低行政管理成本，更好地实现政府职能转变，实现“1+12”的效果。2.4.2.4创新财政管理理念，适应建立现代财政制度十八届三中全会决定首次提出要建立61、现代财政制度，包括建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的政府债务管理及风险预警机制。PPP模式强调市场机制的作用，强调政府与社会资本各尽所能，强调社会资本参与的深度，可以有效地减少对政府债务的压力，政府一部分的负债可以转化为社会和企业的负债，有助于财政支出的年度平衡，又有助于我们创新财政管理理念，从以往单一年度的“预算收支管理”，逐步转向强化中长期财政规划和“资产负债管理”，符合现代财政制度优化资源配置、促进社会公平的要求和“一次承诺、分期兑现、定期调整”的预算管理方式，与现代财政制度的建设具有高度的一致性 44。3 三门峡产业集聚区基础设施项目建设采用P62、PP模式研究3.1 三门峡产业集聚区的简介三门峡产业集聚区位于河南省三门峡市西部，地处中原经济区、豫晋陕黄河金三角承接产业转移示范区、三门峡城市新区叠加区域核心地带，距离三门峡市中心城区15公里。辖区内陇海铁路、连霍高速、310国道、郑西高铁贯通东西；209国道、运三高速、临三高速、运十高铁沟通南北，交通便捷，区位优越，是河南省委、省政府确定的首批产业集聚区之一，是全省重要的铝工业、节能照明、特色装备制造产业基地和全省对外开放重点产业集聚区，被省政府批准为省级高新技术产业开发区。三门峡产业集聚区行政区域面积约100平方公里，规划面积31.73平方公里，建成区已达面积16.9平方公里。下辖1个街63、道办事处，18个行政村，现有人口6.26万人。空间布局规划为工业区、综合服务区、商贸物流区、生态景观区、发展预留区等五个功能区，是三门峡新区“一轴一带六组团”重要组成部分。现有各类企业180余家，总资产达600亿元，拥有中国黄金、大唐电力、开曼铝业、鹏飞电子、三门峡化机、威尔科技、同人铝业等骨干企业，初步形成了以有色金属、装备制造等为主导的产业格局。先后获得“河南省先进产业集聚区”、“河南省循环经济试点单位”、“河南示范产业集聚区”、“河南省新型工业化产业示范基地”、“河南省最具产业竞争力集聚区”、“全省对外开放工作先进单位”、“河南省十快产业集聚区”等荣誉称号。立足三门峡丰富的资源优势，实施64、“项目带动战略”，持续开展“大招商、招大商”活动，积极承接产业转移，重点引进和实施具有战略支撑作用的大项目，不断提升区域竞争力和影响力。2015年，全区主营业务收入完成530亿元，增长11.5%，位居全市产业集聚区第1位；全社会固定资产投资完成162亿元，增长25%，高出全市平均增速9.5个百分点；规模以上工业增加值完成3亿元，增长15%，高出全市平均增速13个百分点；公共财政预算收入完成2.53亿元，增长2.8%，高出全市平均增速1.2个百分点，增速、增幅均居全市各县（市）区第1位；在2015年全省产业集聚区观摩中获得小组第1名，在全市两次产业集聚区观摩中均获得全市第1名。下一步，三门峡产业65、集聚区将引领广大干部群众进一步解放思想，统一认识，形成合力，抢抓国家、省市“稳增长”的政策机遇、中原经济区建设和晋陕豫黄河金三角承接产业转移示范区获批设立叠加机遇，深入开展“招商引资项目落地年”、“重点项目建设推进年”活动，积极申报国家级新型工业化产业基地，瞄准国家级高新技术产业开发区宏伟目标，乘势而为，奋力向前，力争综合实力跨入全省180个产业集聚区前列。3.2 三门峡市黄河支流淄阳河生态综合治理工程项目的基本信息淄阳河河道综合治理工程选址于三门峡产业集聚区,涉及黄村、五原村、南曲沃、李家寨4个行政村。全长约5841米，覆盖范围包括河道两岸约500米范围。项目工程内容主要包括：包括河道治理工66、程、截污工程、新建道路工程、新建桥梁工程、安置社区建设、中水回用管网建设、景观园林绿化工程、征地拆迁等八个方面。其中河道治理长度5841米，项目总占地约269.4公顷，河道防洪标准为30年一遇，河道治理宽度200-500米，局部建设拦河坝体、小型湖泊形成一定的水域面积。建设截污、排污管道长度约23km；新建河道两侧经五路、滨河路总长度10.3km；建设跨淄阳河华阳桥一座；建设中水回用管网，长度12km；景观园林绿化面积159.4公顷；安置拆迁户约600户。其中河底清淤320.88万立方;河坡整治面积191000，二级平台建设面积34380，自由活动大空间平台面积12000；干砌石块和湿砌块石体67、积19100m3，斜面护坡石块11460 m3、垫层820 m3；路灯、草坪灯、景观射灯等691739个；人行休闲道路铺设57300；节点景观及泵房、配电房共计3000平方米，详见表3-1。表3-1 项目建设规模序号工程内容单位工程量1清淤体积m332088002截污3河坡整治面积191000二级平台面积34380活动空间面积12000干砌石块和湿砌块石体积m319100斜面护坡石块m311460垫层m338204亮化路灯个764草坪灯个22284景观射灯个1915河岸绿化6685006人行休闲道路573007节点景观建设雕塑、小品个300数码广场1375护栏、护链m17190休闲走廊100068、座椅个180健身器材个100文化墙米3808辅助设施管理房300公共厕所225泵房、配电房100橡胶拦水坝个29拆迁还原30003.2.1投资估算本工程概算投资为91266.3万元，其中三门峡产业集聚区建设投资开发中心自筹资金28266.3万元，向银行申请贷款63000万元。附表1 工程投资估算表工程内容单位工程量单价（元）估算投资（万元）1河道治理工程7224河道、湖泊土石方工程km31920220004224橡胶坝建设个260000001200跌水坝、拦河坝建设个6300000018002园林绿化及景观建设20633.3绿化工程（含地形土方）公顷159100000015900水体工程公顷169、915000002850道路工程39220150588.3铺装广场43993200879.9停车场500415075.1建筑小品（亭、廊、花架等） 座155000075雕塑座7150000105电气工程项44000001603截污工程建设kM1012012004中水回用管道Km1220024005征地拆迁公顷169.4135228696经五路、滨河路道路工程M1030013000137907华阳桥及引线道路工程座1190019008安置房建设85000250021250合计91266.33.2.2项目分期实施计划本工程预计从2015年12月完成施工图设计。计划2016年4月开工建设，2019年70、4月竣工。为保证项目的顺利实施，项目计划分三期实施：一期为摩云路至纬六路段，长度1863米，用地面积约96公顷。实施年限2016年4月至2017年4月。二期为快速通道至摩云路段及纬六路至经一路段；长度2638米，用地面积约116.1公顷。实施年限2017年7月至2018年6月。三期为经一路至陇海铁路段长度1340米，占地面积约57.3公顷。实施年限2018年7月至2019年4月。3.3 项目建设必要性及可行性分析3.3.1 项目建设必要性三门峡产业集聚区淄阳河位于产业集聚区中部，淄阳河河道综合治理工程是三门峡产业集聚区规划建设的重要组成部分，是提高集聚区防洪能力、减少洪灾损失的需要；是提高城市71、市容环境的需要；是保护岸坡稳定、防治水土流失的需要；是改善投资环境，保障集聚区社会经济持续、健康发展，维护社会长治久安的重要措施。3.3.1.1防洪的需要淄阳河西与好阳河相邻，东苍龙涧河接壤。淄阳河发源于陕县南部山区，自南向北流经陕县城区西侧寺古洼、峪里、南曲沃、黄村、李家寨等村庄后汇入黄河。全流域面积44.5km2，河长22.4 km。本次治理河道南起陇海铁路，北至郑西高速铁路，长度为6.5km。郑西高速铁路以上流域面积43km2，干流长21.1km。流域中、上游植被较好，水土流失轻微，流域下游为黄土塬区及涧河、黄河阶地区，植被较差。河道上游分布有小岭沟1座小型（2）类水库。水库坝址以上流域72、面积6.1km2，干流长度4.62km，河道平均比降0.066，洪水标准按20年一遇（P=5%）防洪标准设计，200年一遇（P=0.5%）防洪标准校核。该水库控制流域面积较小，不能达到整条河流防洪控制的目的。同时河道中、上游地段坡度较大，下游坡度变缓，河床宽度变宽，导致河水中的泥砂沉积，从而使河床上升高，河岸高度相对变低，由于三门峡土壤具有湿陷性且本段河岸没有进行整治，在大的洪水来临时，极易出现河岸坍塌现象，稍大的洪水便会造成淄阳河下游泛滥成灾，从而给沿线人民群众的生命财产安全带来极大的安全隐患，将无法保障下游两岸产业集聚区居民财产及工矿企业及公共设施的防洪安全。1959年7月21日7月22日73、境内普降暴雨，历时21小时，发生了淄阳河自有水文记载以来最大的一次洪水。据当时记载，1959年7月21日，三门峡地区普降暴雨，平均降水达154毫米，夜间又一次出现降雨，20多分钟降水量达40毫米，由于田间水量饱和，河道水位急速上涨。这次洪水造成陕县张湾部分村庄进水，水深近1米庄稼被淹1480多亩，房屋倒塌27间。据不完全统计，此次水灾淹没大田1.6万亩，其中绝收0.95万亩，减产0.63万亩，淹没园田0.1万亩，倒塌房屋488间，蓄棚1间，猪圈16间，冲走商业瓜菜1500公斤。随着三门峡市社会经济的快速发展，城镇化建设的加快，人口增加，洪灾损失也将不断加大。作为“问题河道”，淄阳河洪水已成为该74、地区的威胁，河道防洪问题是至关重要且不容忽视的。河道防洪工程是百年大计，决不能掉以轻心，因此，必须尽早落实和实施淄阳河河道防洪治理工程。3.3.1.2农田水利设施的需要2011年年初，中共中央、国务院印发了关于加快水利改革发展的决定。这是自2000年以来把农业作为中央一号文件连续第8年。中央一号文件指出，国家基础设施方面的明显短板在于农田水利等基础设施十分薄弱，农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤仍然是农田水利建设滞后性。农业主要“靠天吃饭”局面的扭转任务越来越困难。所以要把农村基础设施建设的重点任务放在农田水利上面。水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，尤其对于水资源分布不平衡、对水利灌溉依75、赖性强的三门峡地区来说更具有极其重要的现实意义。淄阳河多年平均流量为0.458立方米/秒，径流总量为0.144亿立方米，显然，这对于严重缺水的三门峡地区来无疑是一笔巨大的资源。而本工程能为沿线农业提供一定数量的生产用水。据计算，按照河道70X4的河道横断面设计，淄阳河上能稳定蓄水约56万立方米，可保证沿岸5600亩的土地灌溉，此举将改变沿岸农业生产靠天吃饭的局面，预计将提高农作物单产量的30%以上。通过农田灌溉，可以将以前不可以耕种的土地变成可耕地，增加了耕地的使用面积，对于加快农业和农村经济的发展，改善农业生产条件，提高农民的生活水平，构建社会主义和谐社会，都具有深远历史意义。3.3.1.376、对河道进行环境治理, 提高人居生活环境的需要河流是城市文明诞生的摇篮。在全世界城市中，有半数以上依河而筑。河流为城市提供饮用水源和舟棹交通之利，对城市形态和经济发展起着重要作用河网水系对传承城市历史文化起着非常重要的作用。在某种意义上，河流孕育了城市。丰富的水面与城市的其它景观相映衬，形成优美的自然景观和人文景观，没有城市水系的点缀，城市的文化内涵和深厚的文化底蕴就不会充分展现。淄阳河是集聚区的主要排水通道，也是向南引水的主要输水河道。由于长期的排污，河水污染变质，河水腥臭刺鼻，蚊虫大量孽生，已成为危害人民健康、制约经济发展、影响城市形象的重要因素。而另一方面，随着集聚区人民生活水平的提高，安77、全、良好的环境正在成为生活质量的重要组成部分，人民群众对改善环境质量的要求日益强烈。尽快改善河河水环境质量，是管委会的既定方针，更是沿河群众的迫切要求。3.3.1.4带动周边土地的开发和增值，促进产业集聚区经济社会发展的需要三门峡市黄河支流淄阳河河道综合治理工程会通过调水、清淤、挡污、退耕还林，岸线整治，水景修建等形式，通过水利工程建设，整理水域周边土地，努力使本片区域建设成为生态文明与经济社会发展协调统一、人与自然和谐相处的生态经济示范区。通过项目整理“生地”，开发出可出让的“熟地”以收储，从而带动该区域及相关配套设施的不断完善，使该区域土地迅速得到开发与增值。项目的建设将会创造一个适应社会78、生产力发展的良好环境，能够形成生产要素聚集的洼地，人才资源的高地。“欲知鱼者先通水，预知鸟者先树林。”“梧桐树”茁壮成长，“金凤凰”择木而栖。项目的建设和对原址土地的拆迁，将会带动新一轮房地产开发，从而促进该区域房地产和相关事业的发展，给三门峡市经济社会发展带来新的机遇。3.3.1.5有利于提高当地居民生活水平和人文素质三门峡市黄河支流淄阳河河道综合治理工程所涉及淄阳河周边区域，现状地势复杂，基础设施匮乏，生产力低下，人民群众生活较为贫困，而本工程将土地整理、建立安置房、修建大量公共基础设施，从而彻底改变区域现状面貌，使其成为三门峡市新的亮点和风景线，这不但有利于提升当地人民群众的生活水平，创79、造就业条件，而且还有利于提升三门峡市人居环境，打造三门峡市崭新形象，吸引更多的投资者和旅游者前来投资和观光，促进三门峡市的经济发展。综上所述，三门峡市黄河支流淄阳河河道综合治理工程对于加快三门峡市的发展，提升三门峡市城市形象，并拉动当地经济、文化、社会的发展，都具有不可估量的积极影响，其建设利在当代、功在千秋。3.3.2 可行性分析该项目从国民经济角度看是可行的，对国家和地区的经济是有利的。新区基础设施建设的先决条件，并能极大的提升产业集聚区的城市品位，项目带来的最大利益是该地区的经济增长，将会增加地方收入和就业机会。将促进社会综合事业得到迅速发展。本项目的建设有利于改善农民的生活环境，提高农80、民生活质量。该项目的建设必然影响到当地社会和经济的发展，对所在区域产生一定的社会影响。3.3.2.1盈利能力投资收益率为19.9%，利润率11.48%，资本金利润率65.7%，土地出让有较好的盈利和收益能力。3.3.2.2偿债能力按照各年偿还银行贷款的资金来源进行估算，偿债备付率指标为1.39、1.42、1.49各年均大于1，项目有良好的偿债能力。3.3.2.3不确定性分析出让面积盈亏平衡点为62.52%，小于总面积的70%，项目具有较强抗风险能力。3.3.2.4财务指标根据项目投资流量分析表可知，项目投资财务净现值大于零，项目投资财务内部收益率8.44%大于基准折现率8%，项目投资回收期4.81、24年，从经济角度看本项目是可行的。由以上盈利能力分析、偿债能力分析、不确定性分析、财务指标分析可以得出结论，本项目具有良好的盈利能力、偿债能力和抗风险能力，因此本项目具有较强的可行性。为保障人民生命财产安全，应做的水利先行。从可持续发展，建设生态三门峡和谐信任的角度来看，本项目的互适性明显，故本项目的建设具有较好的生态效益、经济效益、社会效益。经分析研究，该工程技术合理，经济可行。3.4 项目建设采用PPP模式运作方式3.4.1 公共物品理论应用经济性较强的领域对私人部门投资的吸引力比经济性较弱的领域更大一些。如收费公路就比较容易吸引私人资本进行投资，对于这类项目采用PPP管理模式有着较大的82、优势。虽然三门峡市黄河支流淄阳河河道综合治理工程项目前期盈利较弱，问题在于我们如何构造运营过程中的盈利模式。项目如果采用ppp模式，在保证工程质量的前提下只有吸引私有资本参与才能进行有效融资，而吸引私有资本投资的本身不是淄阳河综合治理工程，而是通过治理以后盘活的两岸大地土地，所以项目是公共物品，但通过与治理以后的土地进行捆绑融资，这是本项目盈利的主要前提。计划自运营期第3年起出让土地，预计第3年出让面积为总治理面积的48.66%，出让单价150万元/亩；第4年出让30.12%，出让让价150万元/亩；第5年出让21.22%，出让单价150万元/亩；经估算，本项目出让收入492000.00万元。83、项目各年度收益情况表三门峡市黄河支流淄阳河河道综合治理工程土地出让计划 单位：万元序号合计建设期运营期123451可出让土地面积（亩）32801596.00988.00696.002可出让土地均价（万元/亩）150.00150.00150.003土地出让收入 （万元）492000.00项目各年度费用明细经估算，成本费用分为三部分，第一部分为建设费用270269.00万元，第二部分为上交费用，合计为177120.00万元。第三部分为建设期利息合计为13731.00万元。3、 盈利能力项目在计算期3年内土地出让收入合计约为492000.00万元，返还收益为49200.00万元，土地征迁费用按照1584、万/亩返还收益，即153280=49200.00万元。建设费用合计为270269.00万元，建设期利息合计为13731.00万元上缴各项费用合计为177120.00万元，财务费用为23575.28万元。可获利润约为56504.72万元。利润率=净利润/收入=11.48%投资收益率=净利润投资总额100%=19.90%资本金利润率=净利润/资本金=65.70%序号名称合计建设期运营期123451收入541200.00 0.00 0.00 263340.00 163020.00 114840.00 1.1出让亩数3280.00 1596.00 988.00 696.00 1.2出让价格150.0085、 150.00 150.00 1.3土地出让收入492000.00 239400.00 148200.00 104400.00 1.4返还收入49200.00 23940.00 14820.00 10440.00 2上缴费用177120.00 86184.00 53352.00 37584.00 3项目开发等费用费307575.28 146314.19137685.8113662.00 7014.27 2899.01 3.1工程费用270269.00142864.19127404.813.2建设期利息13731.00 3450.0010281.003.3财务费用23575.28 13662.086、0 7014.27 2899.01 4项目土地净收益56504.72 -146314.19-137685.91163494.00 102653.73 74356.99 所有经测算投资收益率为19.9%，利润率11.48%，资本金利润率65.7%，土地出让有较好的盈利和收益能力，能很好的吸引其他资本注入，通过公共物品理论分析本项目适合采用ppp模式。3.4.2 政府失灵理论应用淄阳河综合治理工程选址于三门峡产业集聚区,涉及黄村、五原村、南曲沃、李家寨4个行政村，全长9550米，覆盖范围包括河两岸延伸100米范围。所以项目的建设必然影响到社会与经济的发展，包括产生的正面影响（通常称为社会效益）和负87、面影响。在项目建设阶段中，项目开工建设以后，资金的支出随着工程的进度逐渐增加，但是此阶段需要偿还贷款利息，但在建设阶段不会产生任何利润，因此贷款的偿还风险也随之增加，随着建设阶段周期的增长，特别是到了末期此类风险达到最高峰。只有通过项目后期土地流转产生现金收入，才能开始偿还项目贷款，最终方可把此类风险降低。表3-2 社会风险分析表序号风险因素持续时间可能导致后果措施建议1移民安置问题5年生活水平大幅降低与当地政府配合好移民安置2民族矛盾及宗教问题5年触发民族矛盾及宗教问题多与少数民族协调、沟通3弱势群体支持问题5年弱势群体不支持安抚弱势群体4受损补偿问题5年滋生抵触情绪与当地政府配合按标准补偿88、而在社会影响方面一是项目建设涉及到因取土而被占用土地的农民，既是受益者又是受损者。所以在征地拆迁、移民安置等方面不同程度的会受到阻扰，而政府的能力有限，为了项目整体的顺利完成，为了大多数群众的共同利益，需要私有资本进行补充。为了解决以上问题的出现，避免政府失灵，一是需要私有资本在项目早期介入项目，提供强有力的资本支持，推动项目进展，避免资金风险，二是需要有具有当地背景的公司参与项目建设本身，利用其村土地进行入股，让其享受项目在建设过程中和后期建成后带来的丰厚利润和效益，才能有效避免拆迁和移民安置带来的社会风险。因此从政府失灵理论方面分析此项目适合采用ppp模式进行建设开发。3.4.3委托代理理89、论应用从委托代理理论来看淄阳河综合治理项目工程从项目申报、项目招投标、项目建设、后期的运营管理等几个方面来看必须积极发挥第三方专业机构作用，提高 PPP项目开发和实施的质量和效率。就目前项目的前期包装申报来看，三门峡产业集聚区建设投资开发中心没有成功的经验和专业的人员来进行项目包装盒申报，只有咨询成功经验及有专业资质的社会中介专业团队和智囊团，才能够为项目前期包装、评估论证以及项目实施等过程中所涉及的领域提供技术咨询和智力支持。所以三门峡产业集聚区建设投资开发中心从项目包装申报开始委托具有ppp包装和实施的专业团队参与进淄阳河综合治理项目工程，对该项目的物有所值评价、财政承受能力论证、编制初步90、实施方案、起草PPP合同、协助政府和社会资本的谈判与签约，以及项目运营实施的督导、监控，移交审核等相关工作全部委托该机构进行专业的服务，因此从委托代理理论来看此项目适合采用ppp模式进行建设开发。3.4.4项目区分理论应用从淄阳河综合治理项目工程项目来看，非经营性项目主要包括河道治理工程、景观园林绿化工程、截污工程、中水回用管网建设、征地拆迁等基础设施的建设方面，这方面投入虽然资金巨大，但项目建成后让河水清起来、让两岸绿起来、让城市靓起来，使该工程成为省内城市河流的治理的一个典范。工程建成后，集聚区环境将焕然一新，对提高集聚区竞争力，以及经济社会的协调发展和社会文明的全面进步具有重要的意义。特91、备是沿河广大的居住人群是项目的直接受益者，沿河居住条件将得到改善，有利于社会与经济的发展，有利于提高沿河居民的收入，改善人民的生活环境。而吸引私有资本投资的本身不是淄阳河综合治理工程，而是通过治理以后盘活的两岸大地土地和项目后期的管理，这些经营性项目是吸引投资者的焦点，而淄阳河综合治理工程本身也是利于此来进行ppp建设融资开发，因此从项目区分理论来看此项目适合采用ppp模式进行建设开发。3.5 项目建设PPP模式存在的主要问题拟建的三门峡市黄河支流淄阳河生态综合治理工程项目对三门峡当地社会和经济产生一定的影响，包括社会效益和负面影响。通过分析可知，本项目的建设有利于繁荣地方经济，促进社会综合事92、业的发展，改善当地交通质量，提高人们的整体生活水平和生活方便程度，社会效益显着。但通过分析可知，本项目虽然适合采用ppp模式进行建设开发，但从项目前期包装、评估论证以及项目实施等过程中可以发现，采用PPP模式也存在一定的问题。3.5.1 PPP模式的配套的立法不完善在三门峡市黄河支流淄阳河生态综合治理工程项目PPP融资模式的运作过程中，无论是签约前还是签约后的实施，都需要完善的法律条文对其进行支撑和保护。虽然我国已具备一些适用于PPP模式的法律法规，如中华人民共和国招标投标法、外商投资产业指导目录、政府采购法等，但是在PPP模式运作的具体问题的规定和机制上现在仅有的一些法律条文还是存在一定的不93、完整性。该项目的招标过程中就发现法律条文重复和制约的地方，例如在招标投标法第三条规定：大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目;全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目;使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目的工程建设项目适用招标投标法。而政府采购法第二条规定：各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为适用政府采购法。可见，招标投标法强调工程建设项目，政府采购法强调使用财政性资金。二者虽都适用于大多数PPP项目，但有些PPP项目并非工程建设项目，故不应适用招标投标法;有些则是使用付费项94、目，故不应适用政府采购法。另外，政府采购法第二条规定的上述采购范围，使其适用范围进一步缩小。尽管可以认为政府采购的对象范围广泛，但对于具体的一个PPP 项目是否属于集中采购目录或采购限额标准以上，也不能给出肯定的答案。因此，进行PPP立法或修订招标投标法或政府采购法时，应对这两部法律做修改并步明确什么情况应适用哪一部法。因此在三门峡市黄河支流淄阳河生态综合治理工程项目法人招标的实际操作中，就已经发现现行的一些体制、法规和政策有不相适应之处，即现行的招投标法对招甲方的各种经济活动没有界定相应的法律关系。所以我国现行的与PPP模式相配套的法律法规与国际惯例之间存在一定的冲突，主要表现在规则的缺失和95、规则体系之间的不协调、不配套、不合理等方面45。3.5.2 政府角色亟待转变三门峡市黄河支流淄阳河生态综合治理工程项目长期以来都是以作为国家机构的政府部门通过权力运作方式向社会提供和生产的。在三门峡市黄河支流淄阳河生态综合治理工程项目引入PPP模式后，政府在项目运营过程中，应由以往的主导角色转变为与民间资本之间的监督、指导和合作的角色。但目前，政府部门在与民间机构共同进行项目的开发时，往往仍处于主导地位，缺少与民间机构的合作，导致了PPP模式运作阻力的产生。三门峡市黄河支流淄阳河生态综合治理工程项目在应用PPP模式，在该河道生态综合治理工程的设计过程中并未同参与后期运营管理的民营机构进行合作，96、未充分考虑后者的后期运营因素。因此，三门峡市黄河支流淄阳河生态综合治理工程项目的整体设计不利于投资者的后期经营管理，不能有效保障投资者的利益46。3.5.3 地方政府加强契约精神要保证PPP项目顺利开展，前期准备工作就要充分。比如，政企双方的谈判过程中，要明确项目可行性、收益、来源保障等问题，并开展调研和评估。然而，在这段较长的准备和决策时间内，政府主管部门可能发生人员变动，对项目造成影响。在项目早期运作过程，企业会与地方政府初步确定合作协议框架，但如果项目主管人员调整或者地方领导换届，作为企业自身基本都要对本来就协议好的项目重新开展新一轮的协商谈判，这样使项目的不确定性增加。三门峡市黄河支流97、淄阳河生态综合治理工程项目遇到集聚区领导人事变动，签约领导调职，新任领导拖延了原合约，使得项目一度进展缓慢，甚至出现过废弃的可能。对于这样的不确定情况，私有资本投资方普遍认为在契约精神和法律意识方面地方政府欠缺许多，所以希望高一级的政府部门应加强对下级政府的监督和履约检查。3.5.4资渠道单一3.5.4.1融资渠道不畅PPP项目融资规模大，时间长，从国内看，银行信贷依然是最主要的融资渠道，而全球金融危机后，银行监管新举措使得融资期限变短，严重影响了PPP项目的融资来源，导致融资渠道不畅。3.5.4.2融资成本偏高对于PPP项目的融资，政府希望是既能满足公众的需要又不想投入大量的资金，所以希望资98、金成本最好能维持在国家基准利率以下，这类贷款如果有国家政策支持，国开行、农发行此类政策性银行或许能提供，但如果想让商业银行、信托、基金等资金投入的话，资金成本往往会在8%左右，这种资金成本差异的存在，会使许多PPP项目的融资最终会无疾而终。三门峡市黄河支流淄阳河生态综合治理工程项目的建设资金需求量大、回收期长，但采用的PPP模式的融资渠道是由政府拨款、相关金融机构贷款、自有资金以及三门峡产业集聚区内建设业主交纳的土地开发建设费构成。从而需要大量的资金及多元化、多功能的投融资方式和金融产品的支持，但目前融资渠道单一，能够满足PPP模式长期资金需求的创新性金融产品相对匮乏，这在一定程度上制约着该模99、式的应用。3.5.5 专业技术人员匮乏PPP是一种专业性很强的融资模式，其涉及法律、融资、合同、工程、管理等多种专业理论，需要与之相匹配的专业人员实施管理运作，以保证项目的顺利进行。目前，虽然三门峡产业集聚区建设投资开发中心在金融工程领域拥有大量的技术人员，但针对三门峡市黄河支流淄阳河生态综合治理工程项目PPP运作所需要的既了解河道综合治理工程市场，又懂得金融管理的专业型、复合型人才相对匮乏。在复合型技术人员问题没有得到妥善解决前，进行PPP融资工作具有较大的困难，如在项目发起前，需要专业人员对项目的可行性、特许经营期限、项目风险等内容进行专业的、系统的分析；在项目实施过程中，亦需要专业人员对100、其进行系统的监控，以能保证项目健康、顺利的发展。因此，缺少专业型、复合型技术人员，也是制约三门峡市黄河支流淄阳河生态综合治理工程项目PPP模式运作的因素之一47。4 三门峡产业集聚区基础设施项目建设推行 PPP 模式的对策和建 议4.1 完善与PPP模式相配套的立法只有为PPP模式提供稳定的法律环境，才能避免基于政策波动的不稳定性。当前PPP项目的投资周期较长，往往大多跨越一任官员的任期，这意味着用全国人大立法的方式规范PPP市场秩序，要比仅仅依靠政策支持和规定更有利于消除私有资本投资者对政策 “朝令夕改”的担心。在立法机关立法制定PPP市场秩序的法律时，应明确规定PPP模式的基本理念是政府搭101、台、市场唱戏，政府与社会资本基于权责对称行驶各自职责，尽可能避免在规则制定上把政府放置在不容挑战的主导地位，在各种特定PPP项目公司（SPC）中如若政府部门一直占据主导地位，为PPP项目配资仅仅是社会私有资本唯一的作用，那么PPP模式将被社会私有资本误读为单纯的政府融资工具，这就对社会私有资本的参与ppp项目的热情大大的减弱，从根本上就不利于PPP的健康发展。三门峡市黄河支流淄阳河生态综合治理工程项目进行PPP模式运作，具有投资大、期限长等特点，为保证政策的稳定性和连贯性，增强投资者的投资信心，就需要完善的法律法规在项目设计、融资、建设、监管和维护等各个阶段对政府部门与企业各自承担的责任、义务102、和风险进行明确划分，以保护双方的共同权益。在完善我国PPP项目融资立法体系的过程中，首先要提高PPP项目融资的法律权威性；其次要搭建起以国家“基本法”为主，以地方政府配套的法律文件为辅的系列项目融资法律框架；最后，我国PPP项目融资法律的制定要以世贸组织的原则和我国入世的承诺为依据，遵循国际惯例，减少与国际法律间的冲突48。4.2 加快政府角色转变采用PPP项目融资模式，三门峡产业集聚建投开发中心应由过去在三门峡市黄河支流淄阳河生态综合治理工程项目建设中的主导角色，转变为与私营企业合作提供体育服务产品的监督者、合作者的角色。在监督工作方面，三门峡产业集聚建投开发中心应在三门峡市黄河支流淄阳河生103、态综合治理工程项目设计施工的工程质量，保证民营机构为公众提供高标准、高质量的体育基础设施；其次，在后期运营过程中，三门峡产业集聚建投开发中心不仅要监督项目公司是否履约，还应监管其供给产品的价格及质量，具体包括规定价格调整周期，制定价格上限（或下限）等，以规避三门峡市黄河支流淄阳河生态综合治理工程项目服务的垄断性，维护公众利益，最大限度的实现其社会效益49。当前推广PPP模式，本质上是推动一场新的公共产品和服务变革。过去，政府部门也在公共设施和公共服务上占用了大量的资金和资源，但这些资源大多数都变成了政府部门和部分政府领导的面子工程，从最终效果来看并没有满足大众对公共设施和公共服务的需要，更谈不104、上最大化政府公共财政效用。如果采用PPP模式，公共产品和服务就可从政府自产自供的格局中走出。政府部门角色的转变不仅大大地减少公共财政资源的滞留，而且提高了公共财政资源的使用效率。从这个方面上来看，一场公共产品和服务的供给革命由大量实施PPP模式开启。4.3 拓宽融资渠道目前三门峡市黄河支流淄阳河生态综合治理工程项目的融资渠道主要有两种，一是依靠政府财政拨款，二是土地等方式质押向商业银行获取贷款。所以造成流淄阳河生态综合治理工程项目的融资渠道狭窄、融资成本过高，但这对于该PPP项目的融资是极为不利的。为保证三门峡市黄河支流淄阳河生态综合治理工程项目PPP项目的顺利实施，三门峡产业集聚建投开发中心105、应考虑与扶持政策相结合，进一步拓宽融资渠道，降低融资成本。三门峡产业集聚建投开发中心在三门峡市黄河支流淄阳河生态综合治理工程项目招标中，应鼓励民营企业构建企业联合体，吸引社会法人、基金、自然人等参股，以筹集该项目所需要的项目资金；支持具备条件的私有资本企业发行企业债券进行项目直接融资。此外，为缓解私有资本企业的资金压力等问题，政府部门在不违背有关法律、法规要求的基础上可以推出相应的扶持政策，如贴息贷款、税收优惠政策、财政补贴政策等50。4.4 合理设计投资回报机制该项目的盈利能力是私有资本进行项目投资最为看重的，因此，三门峡市黄河支流淄阳河生态综合治理工程项目在利用PPP模式吸引私有资本投资时106、，项目必须具备一定的盈利空间，否则难以吸引私有资本投入。这就要求作为项目发起人的三门峡产业集聚建投开发中心必须为项目设计合理的投资回报机制，扩展三门峡市黄河支流淄阳河生态综合治理工程项目的盈利空间，以吸引民间资本参与三门峡市黄河支流淄阳河生态综合治理工程项目的投资及运营。虽然三门峡市黄河支流淄阳河生态综合治理工程项目经营收益不佳，但政府部门在建设用地方面，可以通过将三门峡市黄河支流淄阳河生态综合治理工程项目与其周边规划的较大面积的土地相捆绑，共同开发三门峡市黄河支流淄阳河生态综合治理工程项目，以提高三门峡市黄河支流淄阳河生态综合治理工程项目项目的投资吸引力。因此，三门峡产业集聚建投开发中心在设107、计的投资回报机制时，可以考虑将盈利能力相对较差三门峡市黄河支流淄阳河生态综合治理工程项目与商业设施捆绑开发，以提高三门峡市黄河支流淄阳河生态综合治理工程项目的预期盈利能力。4.5 推行相应的激励机制在三门峡市黄河支流淄阳河生态综合治理工程项目的PPP模式运作过程中，为实现更好的运作绩效，本着为私有资本投资者实现治理工程项目整体利益最大化的角度出发，三门峡产业集聚建投开发中心可以对私有资本投资者提供适当的补偿或奖励，采取相应的激励方式提高其项目运作的积极性。具体激励方式包括精神激励和物质激励两种。从精神激励方面来说，私有资本投资者参与三门峡市黄河支流淄阳河生态综合治理工程项目PPP运作的一个重要108、动机就是提高企业自身的声誉、证明自身实力，以获得更多的消费者的亲和力及商业机会，因此建投开发中心可将私有资本投资者在项目运营中的好的方面及时通过各种途径宣传出去，通过满足私有资本投资者的这么的精神需求，来提高其在项目运作中的积极性；而在物质激励方面，建投开发中心可根据私有资本投资者的建设进度、经营管理收益等等，从中抽取一定比例的资金进行经济补偿或奖励，以保证项目公司在三门峡市黄河支流淄阳河生态综合治理工程项目中的正常运营或再创佳绩。4.6 加速PPP专业人员的培养培养PPP领域的专业技术人员，一般可采用两种途径，一是政府部门首先要做好PPP专业知识培训工作，引进国外专家到国内进行专业培训或选派109、有关人员出国考查国外PPP项目的建设；其次政府部门可针对国内不同公共服务领域进行PPP项目技术培训，如电力、水利、交通、体育等部门，以培养我国各服务领域内的专业型、复合型人才。二是政府和私营企业在PPP模式的实践中，通过对PPP融资模式的实务操作，总结经验，培养属于公私双方各自专有的实践型人才。此外，在三门峡市黄河支流淄阳河生态综合治理工程项目PPP模式运作的过程中，政府部门还可以聘请专业项目咨询公司作为该项目的技术顾问，利用其已有的经验优势，为政府提供PPP项目运作的全程服务。 5做好 PPP项目的推进落实工作5.1要开展宣传培训，形成良好的市场与社会氛围普及和推广PPP模式不仅是PPP协调110、管理机构一项重要职责，关键对具体实践起到重要的推动作用。首先要认真学习PPP相关知识，挑选出适合本地区的切实可行项目，更要把宣传培训工作放在重要位置，并贯穿项目全过程；确定项目后，通过畅通各种宣传渠道，发挥政府部门、社会组织与市场主体意识，整合社会信息资源，增强社会舆论，提高公众对PPP模式的认可度和社会感染力，吸纳社会各方面的资金主动融入，踊跃参与其中。5.2要制定科学、合理的PPP融资项目方案，为项目的顺利开展奠定基础PPP是一种长期的合作关系，要追求相对稳定的收益和回报率，要在满足项目建设和运营服务质量的前提吸引社会资本，对我们政府部门而言，要想达到“激励相容”的效果，必须从提高服务质量111、和效率的角度出发，平衡项目的风险和收益，避免出现暴利和亏损，降低和规避各种社会风险只能在提高服务和效率上下功夫。合作各方建立起“收益共享、风险共担”合作机制。尤其是城市公共基础设施的提供往往带有一定的公益性质，需要政府的补贴，政府自身也要有主责意识，在方案制定、科学决策，政策倾斜上，给予支持，保障合作机制稳步运行。PPP模式成败的关键在于收益和风险分担均衡性，收益和风险的不对等性造成很多发达国家运行失败的根本原因。定价是利益分配的实质，让私营资本盈利但不暴利才是最理想的状态。所以每一个PPP融资项目，都要通过竞选的方式委托专业中介机构、顾问单位参与项目评估和方案制定，要进行项目论证和可行性研究112、，科学准确地估算项目未来现金流和定价的基础数据，确定合理定价及特定的调价公式，项目方案经有权部门批准后方可组织实施。省财政厅已于近期通过公开招标的方式，筛选一批资质合规、管理规范、专业特色明显、业绩突出的中介机构作为我省乃至全国开展PPP融资项目的合作伙伴，供各地择优选择。5.3要坚持公开招标，充分体现竞争的机制PPP项目必须进行公开招投标，必须按照法定的程序进行，PPP项目管理部门应委托有资质的专业机构进行信息的统一发布和技术指导，并由经验丰富的专业人员组成专家团队，依法衣规确定合理的定价，由专家团队进行招标评议，最终确定中标者。PPP项目的核心要点是，项目不得由政府部门或管理机构指定合作伙113、伴。在组织招标工作中，各级政府采购中心具备条件的可参与组织招标。5.4要明确定位、落实分工，使合作伴随项目“全生命周期”十八届三中全会的一个重大理论创新不仅是PPP模式的运作基础，关键推动了市场在资源配置中的决定性作用。PPP项目是政府和企业之间的合作，合作就需要双方按照市场规则、按照合同契约办事。约束政企双方的行为必须通过“合同条款”，而不是“行政权力”，要明确双方的权利、责任和义务，要按照“利益共享、风险共担”的原则，建立好合作约束机制。PPP项目依靠的是政府与企业长期的合作，合作关系需要政府和社会资本在平等协商、依法合规的基础上逐步建立和形成，要确保项目成功，政府须树立契约精神，严格按契114、约规则办事，同时，要注重处理好政府与市场主体之间的关系，严格界定政府和市场的边界，既不能“越位”、也不能“缺位”，实现“激励相容”的目标。在PPP项目中，要提高项目运营的成功率，须通过深度参与，加深对项目的全面理解和对风险的识别评判，以此来引导社会资本更早地介入项目的可研、立项等做好前期论证阶段准备工作。同时，要处理好政府和社会资本合作方的关系，确保项目运转过程顺利实施。坚持市场运作模式，政府要减少干预，该由企业做的，要放手交给企业，尽量发挥市场的主体作用和资源合理优化配置作用。由合作双方共同成立的项目企业要负责项目的设计、建设、运营、维护等，也承担相应的风险。当然，政府也要统筹发挥宏观调控和115、监管作用，要切实管住管好，承担起责任，履行好职责，不能不管不问，该由政府管的，必须负起责任，为项目顺利实施保驾护航。具体来说，在准入期要加强对竞争程序的监督，在建设期要加强对资金使用的监督，在运营期要加强对服务质量的监督。政府部门要加大对企业提供的公共产品质量的监督和监管，做好绩效评价工作，不能有半点的松懈和马虎，政府的付费、补贴要与质量挂钩，与绩效评价结果挂钩，并在特许经营期内，根据约定及项目运营情况、公众满意度等，定期对价格、补贴等进行调整。双方要互相监督，强化合作，提高项目运作的透明度。6总结与展望6.1 研究结论在我国，城市基础设施建设的巨大的资金缺口因投融资体制的缺陷而存在着，城市快116、速发展的需要的满足仅仅依靠以政府投资为主题的格局已经远远不够。为了改善这种状况，扩宽城市基础设施建设的投融资的渠道，加速新城镇化建设的步伐。财政支出已经不能满足在教育、医疗、卫生、能源、环保、交通及其它公用设施方面所需资金的短缺，只有通过建立互利互惠的伙伴关系，互利共赢的PPP 模式，才能有效解决基础设施建设投融资问题，所以从目前国情来看PPP模式在我国具有很好的发展前景。本文通过三门峡市黄河支流淄阳河生态综合治理工程项目实行PPP 模式的必要性和存在的问题进行剖析，随后对全国实施 PPP 模式中需要注意和完善的几个问题进行阐述，针对具体存在的问题进行对应的解决问题的办法，来减少实施PPP 模117、式中存在的问题，使 PPP 融资模式制度化、规范化、常态化，以便更好的促进三门峡市基础设施建设的发展；最后提出三门峡市黄河支流淄阳河生态综合治理工程项目实施 PPP 模式的对策建议。6.2 未来展望在PPP模式下，政府部门和私有资本投资者基于一定关系共同参与到城市的基础设施建设和运营中去，由私有资本投资者负责项目融资，项目的资本金数量就有可能增加，项目较高的资产负债率就可能进而降低，这样不但能节省政府部门的资源，还可以将项目的一部分风险由私有资本投资者来共同承担，从而减轻政府部门的风险。如果双方长期能够达到这种互惠互利的情况，就能更好地为社会和公众提供优质服务和资源。由于本文的时间有限，有对三118、门峡市黄河支流淄阳河生态综合治理工程项目的PPP模式考查还不够细致，因此在论文分析中还不够透彻，还需要今后的工作中不断总结经验，理论结合实际，将PPP项目融资模式的理论运用到实践中去。攻读学位期间参加的科研项目及发表的学术论文参加项目情况：发表论文情况：28致 谢致 谢 转眼间三年时间马上就要过去了，回想三年的在职研究生生活，感慨良多。虽然是在职研究生，但我们也付出了比别人更多的努力，当然我们也收获了知识，也使我的个人修养以及思想境界得到了提升。值此毕业之际，感谢所有在在职研究生期间给予我帮助的人，不仅是生活上的还是学习上的，正是有你们的陪伴，使我度过了一个难忘的三年。 首先，我要感谢我的导师119、牛立军教授。我的论文从选题，到中期修改再修改，到论文完成，都是在牛立军教授的悉心指导下完成的。特别是老师严谨的学术态度，平易近人的人格魅力对我产生了很大的影响，这将对我以后的人生道路产生很大的帮助。在此，谨向老师致以我最诚挚的谢意。 同时我想感谢研究生处专业学位办的张永华老师，学位管理科的张云凤老师等，正在这些老师对我们平时各种问题不辞辛苦的解答、对学习上各种关心才让我们顺利度过研究生三年的生活。 再者感谢感谢同窗孙卫涛，宋鹏展等同学，正是他们对我在学习上的关心和鼓励，正是由于他们的陪伴，让我的研究生生活充满活力和乐趣。 最后感谢我的父母和家人对我的支持和帮助。 姓 名： 年 月 日33参考文120、献参考文献1赵洪洋. 如何应用PPP模式进行公路工程基础设施建设J. 北方交通，2015，12：124-126. 2马海. 基于PPP模式加快园区基础设施投资建设的思考J. 中国高新区，2015，01：58-60. 3康太伟. 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