1、 湘潭火车站北片区二级渠防洪排涝湘潭火车站北片区二级渠防洪排涝 及碧泉湖景观改造及碧泉湖景观改造 PPPPPP 项目项目 财政承受能力论证财政承受能力论证 湘潭市湘潭市园林管理局园林管理局 二一六年五月二一六年五月 目目 录录 一、财政承受能力论证依据.1（一）财政承受能力论证概述.1（二）财政承受能力论证的政策依据.1（三）财政承受能力论证的意义.2（四）财政承受能力论证的框架.3 二、责任识别.4（一）股权投资支出责任.4（二）运营补贴.5（三）风险承担.5（四）配套投入.7 三、支出测算.7（一）各项支出.7（二）各年度总支出.9 四、能力评估.10（一）湘潭市财政能力预测.10（二）行2、业和领域平衡性评估.14 五、论证结论.14 附录 湘潭火车站北片区二级渠防洪排涝及碧泉湖景观改造 PPP 项目财政承受能力论证编制说明.15 1 一、财政一、财政承受能力论证依据承受能力论证依据 （一）财政承受能力论证概述（一）财政承受能力论证概述 财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作（PPP）项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为 PPP 项目财政管理提供依据。开展PPP 项目财政承受能力论证有利于规范 PPP 项目财政支出管理，有效防范和控制财政风险，实现 PPP 可持续发展。“通过论证”的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划3、时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不宜采用 PPP 模式。每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%。（二）财政承受能力论证的政策依据（二）财政承受能力论证的政策依据 根据中华人民共和国预算法、国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443 号）、国务院关于深化预算管理制度改革的决定（国发201445 号）、国务院关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的指导意见（国201460 号）、财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476 号）、财政部关于印发政府和社会资本合作模式操4、作指南（试行）的通知（财金2014113 号）和政府和社会资本合作项目财政承受能力2 论证指引（财金201521 号）等法律、法规、规章和规范性文件。（三）（三）财政承受能力论证的意义财政承受能力论证的意义 一是恰当评估财政支出责任可确保 PPP 采购有效且具有竞争性。如果政府不能有效评估支出责任，那么一些投标人会押注于在竞标成功后与政府重新谈判（届时已没有竞争对手），期望在建设或运营阶段获得更多政府补助。由于一些企业把赌注压在自己可以影响政府未来决策上，因此采购会受到影响。在这种情况下，最具竞争性和透明度的采购就会失效，不能形成有效的竞争，反而助长投机行为。二是财政承受能力论证对政府推广 P5、PP 的信誉非常重要。建立前期清晰的预算机制，以确保按时支付直接负债和或有负债，可以提升社会资本对政府的信任度。如果社会资本认为存在政府支付风险，将会对政府不信任。即使信任，也可能要求政府承担化解这种风险的成本，并纳入 PPP 合同的定价机制中，削弱风险分担给政府带来的好处。三是开展 PPP 项目财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障，有利于规范 PPP 项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实现 PPP 模式可持续发展。3（四）财政承受能力论证的框架（四）财政承受能力论证的框架 本项目根据财政部颁发的 政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金2015216、 号）文件制订了以下框架：（1）PPP 项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。（2）财政部门（或 PPP 中心）应当综合考虑各类支出责任的特点、情景和发生概率等因素，对项目全生命周期内财政支出责任分别进行测算。（3）财政部门（或 PPP 中心）识别和测算单个项目的财政支出责任后，汇总年度全部已实施和拟实施的 PPP 项目，进行财政承受能力评估。4 图 1-1 碧泉湖建设项目财政承受能力论证框架 二、二、责任识别责任识别 湘潭火车站北片区二级渠防洪排涝及碧泉湖景观改造 PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权支出、运营补贴、风险承担、配套7、投入等。（一）股权投资支出责任（一）股权投资支出责任 项目总投资初步估算为 4 亿元，其中约 30%为权益性融资，70%为债务性融资。权益性融资以政府指定开元发展（湘潭）投5 资责任有限公司和社会资本投资人合资成立 SPV 的方式完成，融资规模为 12000 万元。债务性融资由社会资本负责完成，融资额度为 28000 万元，融资利率上限 6.37%（基准利率上浮 30%）。（二）运营补贴（二）运营补贴 由于但经济效益不明显，前期投资成本大，政府需通过可行性缺口补助模式给予社会资本必要的回报。本项目采取可行性缺口补助模式，通过“可用性绩效考核指标”和“运营维护期绩效考核指标”对项目全生命周期进行8、量化考核，并依据考核结果安排财政资金支付，用以弥补碧泉湖公园建设的投入以及运营成本，并纳入湘潭市年度预算和中长期规划。（三）风险承担（三）风险承担 风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。本项目存在的风险主要包括政治风险、法律风险、金融风险、建设风险、运营风险、移交风险、环保风险与其他风险，其中政府承担的风险主要有政治风险、法律风险、宏观经济风险等。表 2-1 碧泉湖公园建设项目风险分配方案表 风险类别 风险细分 政府承担 共同承担 社会资本承担 政治风险 政府决策与审批风险 政府信用风险 6 风险类别 风险细分 政府承担 共同承担 社会资本承担 经营权收回 公众9、反对风险 法律风险 法律变更 税收调整 合同及文件风险 金融风险 通货膨胀 利率变化 融资风险 建设风险 设计方案不当 工程质量 工地安全 建设成本超支 完工风险 市场运营风险 收益不足 运营成本超支 人力资源风险 运营服务质量 移交风险 无法达到移交标准 环保风险 环境污染 其他风险 不可抗力 剩余风险 7（四）配套投入（四）配套投入 配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任。通常包括政府承担的未纳入建设成本的咨询服务费用、市场测试费用、社会资本未中选补偿金、移交补偿款等交易成本，政府负责的连接设施和配套工程建设成本，政府授予社会资本的项目周边土地或商业开发收益权，政府向社会10、资本提供的贷款贴息，以及政府放弃的项目公司股利等。三、三、支出测算支出测算 （一）各项支出（一）各项支出 本项目中财政支出责任主要分为股权投资支出、运营补贴支出、风险承担支出与配套投入支出。1.股权投资支出 本项目总投资规模为 4 亿元，按项目资本金占总投入 30%测算，项目资本金为 1.2 亿元；按政府在 SPV 中股权比例 30%计算，本项目中政府股权投资支出为 3600 万元。2.运营补贴支出 本项目为准公益项目，公园运营阶段产出的收入甚微，财务效益欠佳、项目收费无法覆盖投资和运营回报，故采用可行性缺口补贴模式。本项目通过假定 8%的项目内含报酬率推算运营补贴，具体运营补贴额参见湘潭火车11、站北片区二级渠防洪排涝 8 及碧泉湖景观改造 PPP 项目实施方案 第三章项目财务分析中的社会资本股权现金流量表。具体测算为每年 5500 万，共 5.5 亿元，财政补贴现值约为 44195 万元（折现率为 3.5%，参考 10 年期湖南省地方债券利率 3.5%）。3.风险承担支出 由于项目的风险概率和风险后果值难以预测，因此风险承担成本结合本项目实际，按照可转移风险、可分担风险以及不可转移分担风险进行分类，采用分类比例法进行测算。第一类可转移风险包括：项目建设期间可能发生的组织机构、施工技术、工程、投资估算、资金、市场、财务等风险，项目公司通过参加商业保险后，大部分风险可以有效转移，可转移风12、险承担成本为 0；第二类可分担风险包括：项目建设和运营期间可能发生的法规政治风险、自然灾害等不可抗力风险等，需要政府和项目公司共担的风险，结合本项目特点，建设期两年，测算政府承担的风险为 232 万元；第三类不可转移风险包括：主要项目运营期间受消费物价指数、劳动力市场指数等影响可能发生的价格调整和利润率对运营补贴支出风险责任，不可转移和分担，由政府承担风险支出。经测算为 529 万元（现值），鉴于本项目运营维护简单的特点，项目运营期内不再考虑每年增长变化因素进行调价，影响成本增长9 超过 5%时，可以按照程序申请调整服务费价格，具体调价方式在项目管理合同中双方协商确定。4.配套投入支出 配套投13、入支出为政府将提供的配套投入总成本减去社会资本方为此支付的费用。本项目配套投入支出为咨询费用，公园配套工程建设成本，周边土地或商业开发收益权，政府向社会资本提供的贷款贴息，以及政府放弃的项目公司股利等。本项目测算的配套投入支出为 0。（二）各年度总支出（二）各年度总支出 根据以上结果可知，本项目识别、评估、测算的各年度财政支出如表 3-1：表 3-1 各年度财政预计支出表（单位：万元）年份 股权支出 运营支出 风险承担支出 配套投入支出 财政预计支出合计财政预计支出合计 2016 3600 113 3713 2017 124 124 2018 5500 74 5574 2019 5500 7414、 5574 2020 5500 74 5574 2021 5500 62 5562 2022 5500 62 5562 2023 5500 62 5562 2024 5500 49 5549 2025 5500 49 5549 10 年份 股权支出 运营支出 风险承担支出 配套投入支出 财政预计支出合计财政预计支出合计 2026 5500 49 5549 2027 5500 99 5599 合计 3600 55000 891 0 59491 四、能力评估四、能力评估（一）湘潭市财政能力预测（一）湘潭市财政能力预测 根据湘潭市财政局提供的相关资料，湘潭市本级 2012 年-2014年一般预算收入15、分别84.78为亿元、97.89亿元亿元、107.2亿元，年平均增长率为 6.04%，且呈逐年递增趋势；2011 年-2016年一般公共预算支出情况如下表 4-1：表 4-1 近几年湘潭市本级一般公共预算支出 序号序号 年度年度 一般公共预算支出（单位：亿元）一般公共预算支出（单位：亿元）增长比例增长比例 1 2011 63.57 2 2012 71.03 12%3 2013 89.7 26%4 2014 101.8 13%5 2015 113.6 12%6 2016 125.15 10%2016 年，除本项目外，湘潭市其他进行的 5 个 PPP 项目（湘潭经济技术开发区污水处理一期工程、湘潭16、高新技术产业开发区11 实验学校建设项目、湘潭昭山示范区湘江风光带（昭山段）生态防洪与景观工程项目、湘潭市万楼片区城中村改造 PPP 项目、湘潭莲城医疗养老项目）总投资为 43.009 亿元，根据 2011-2016年度的财政支出增长比例平均值（15%），确定以后每年一般公共预算支出增长率为 15%。鉴于本项目合作期限为 12 年，根据现有资料，整理出前五个项目 2016-2027 年政府财力承担情况（如表 4-2 所示）。在此基础上，对湘潭市整体财力进行评估（如4-3 所示）。12 表 4-2 前五个项目 2016-2017 年财力承担情况表（单位：万元）序号序号 项目名称项目名称 201617、 2016 20172017 20182018 20192019 20202020 20212021 20222022 20232023 20242024 20252025 20262026 20272027 1 湘潭经济技术开发区污水处理一期工程 1473.00 1473.00 1473.00 1473.00 1473.00 1473.00 1473.00 1473.00 1473.00 1473.00 2 湘潭高新技术产业开发区实验学校建设 1795.71 85.71 9442.81 9442.81 9442.81 9442.81 9442.81 9442.81 9442.81 9483.18、62 3 湘潭昭山示范区湘江风光带（昭山段）生态防洪与景观工程项目 2032.38 18.12 1922.43 1922.43 1922.43 1922.43 1922.43 1922.43 1922.43 1922.43 1922.43 1922.43 4 湘潭市万楼片区城中村 改造 PPP 项目 15320.00 288.23 297.33 285.20 282.16 43742.72 43736.65 43748.79 43727.55 43712.38 43721.48 43718.45 5 湘潭莲城医疗养老项目 1617.00 892.00 1096.00 1113.00 949.019、0 712.00 345.00 70.00 70.00 49.00 49.00 49.00 13 表 4-3 湘潭市整体财力评估 序序号号 年度年度 市本级已市本级已审批财承审批财承论证的其论证的其他他PPPPPP项目项目支出支出 湘潭市火车湘潭市火车站北片区二站北片区二级渠防洪排级渠防洪排涝及碧泉湖涝及碧泉湖景观改造景观改造 PPPPPP项目项目 合计合计 一般公共预一般公共预算支出（按算支出（按15%15%增长率增长率算）算）所占政府一所占政府一般公共预般公共预算算支出比例支出比例 1 2016 20765.09 3713.00 24478.09 1251500.00 1.96%2 20120、7 1284.06 124.00 1408.06 1439192.80 0.10%3 2018 14231.57 5574.00 19805.57 1655071.72 1.20%4 2019 14236.44 5574.00 19810.44 1903332.48 1.04%5 2020 14069.40 5574.00 19643.40 2188832.35 0.90%6 2021 57292.96 5562.00 62854.96 2517157.20 2.50%7 2022 56919.89 5562.00 62481.89 2894730.78 2.16%8 2023 56657.021、3 5562.00 62219.03 3328940.40 1.87%9 2024 56635.79 5549.00 62184.79 3828281.46 1.62%10 2025 56640.43 5549.00 62189.43 4402523.68 1.41%11 2026 47165.91 5549.00 52714.91 5062902.23 1.04%12 2027 47162.88 5599.00 52761.88 5822337.57 0.91%注：数据以现有资料为基础，实际财政支出需根据 PPP 国家相关政策和湘潭市 PPP 相关文件与情况而定，财政承受能力论证应根据实际情22、况定期调整。14（二）行业和领域平衡性评估（二）行业和领域平衡性评估 湘潭市 2015 年-2026 年纳入本级财政预算的预估项目总数约为 35 个，项目涵盖公路、供水、污水处理、环境治理、教育培训、公共医疗卫生、养老服务等基础设施类和公共服务类项目。其中，公园建设类项目总体占比较小。湘潭市内 PPP 项目一定程度上满足了社会经济的发展要求和公众对于公共服务的需求，不存在某一行业和领域 PPP 项目过于集中的情况。五、论证结论五、论证结论 通过测算股权支出、运营补贴支出、风险承担支出、配套投入支出，综合考虑前五个已实施的 PPP 项目政府财力承担情况，湘潭市本级财政每年政府付费和政府补贴等财政23、预计支出占一般公共预算支出年度最高比例为 2.50%，低于 10%，确保了财政中长期可持续性，且符合行业和领域平衡性，故本项目通过财政承受能力论证。15 附录附录 湘潭火车站北片区二级渠防洪排涝及碧泉湖景观湘潭火车站北片区二级渠防洪排涝及碧泉湖景观改造改造 PPPPPP 项目财政承受能力论证编制说明项目财政承受能力论证编制说明 （一）名词解释（一）名词解释 1.本项目：湘潭火车站北片区二级渠防洪排涝及碧泉湖景观改造 PPP 项目。2.PPP 项目：指政府和社会资本合作项目。3.运维绩效考核：从规划管理、基础设施、园艺养护、园容卫生、安全保卫及其他七大方面对运维期项目管理进行考核，使得碧泉湖公园建设项目运营目标得以量化。（二）数据说明（二）数据说明 1.本项目总投资初步估算为 40000 万元。2.数据来源来源于 火车站北片区二级渠防洪排涝及碧泉湖景观改造项目可行性研究报告【潭工咨 2013(096)】。3.社会资本必要报酬率上限 8%，取 8%测算基准财政补贴上限。4.风险成本是根据可能存在该风险的阶段及该阶段成本分别测得。