1、1 山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 5 目录目录 项目基本信息和综述表.7 项目合规性检索.9 前言.12 第一章 项目概况.22 一、项目基本情况.22 二、项目背景、建设的必要性、功能定位及一体化开发建设.23 三、项目主要经济技术指标.32 四、项目运营内容.45 五、项目产出说明.47 六、前期工作进展及协调推进机制.51 第二章 采用 PPP 模式的必要性和可行性.55 一、采用 PPP 模式的必要性.55 二、采用 PPP 模式的可行性.56 三、本项目的物有所值评价.59 四、本项目的财政承受能力论证.60 第三章 项目风险分配.63 一、风2、险分配的原则.63 二、风险识别情况.65 三、风险分配方案.72 四、风险防范措施.77 第四章 项目运作方式.83 一、项目运作方式选择.83 二、项目全生命周期提供的服务内容.83 三、运作方式说明.90 第五章 项目交易结构.92 一、基本交易结构.92 二、项目的投融资机制.93 三、回报机制.96 四、调整机制.102 五、相关配套安排.108 第六章 项目合同体系.114 一、合同体系层次.114 二、合同与主体.114 三、PPP 项目合同边界.115 第七章 项目监管架构.127 一、授权关系与监管主体.127 二、监管方式.127 三、监管原则.130 四、审计监督.1313、 第八章 绩效管理评价.133 一、绩效评价机制.133 二、绩效管理主体.134 山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 6 三、绩效目标与绩效指标体系.135 四、绩效监控.140 五、绩效评价.140 六、绩效评价指标体系及考核结果应用.142 七、中期评估.191 第九章 项目采购.194 一、项目采购方式.194 二、采购程序.194 三、社会资本方的资格条件.199 四、项目采购标的.201 五、项目采购评分办法.202 六、采购保证金与履约担保.203 第十章 财务测算.205 一、基本数据和假设.205 二、政府可行性缺口补助测算.207 三、投资4、回报测算.232 附表 1：借款还款计划表.233 附表 2：税金及附加表.235 附表 3：项目现金流量表.238 附表 4：资本金现金流量表.241 附表 5：利润与利润分配表 .244 附表 6：财务计划现金流量表.247 附表 7：资产负债表.253 附表 8：项目占地类型表（一）（流转土地）.256 附表 9：项目占地类型表（二）（征地）.257 附件一：土地审查及规划意见.259 附件二：社会稳定风险评估备案证明.260 山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 7 项目基本信息和综述表项目基本信息和综述表 项目名称 山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理5、提升（一期）PPP 项目 项目类型 新建项目 项目地点 山东省枣庄市 行业类别 生态建设和环境保护-综合治理 功能定位 生态高地，活力片区 实施方式 EOD 导向，生态产业化、产业生态化；结构化、一体化，综合开发。建设内容 为支撑项目功能实现，本项目坚持系统观念和结构化思维，建设内容主要分为三个层次：1、绿色廊道系统及配套基础和公服设施：绿色廊道系统及配套基础和公服设施：按照“再塑一环、打通五廊、支线加强、步道覆网”的策略，构筑凤凰绿道片区绿色交通网络体系，完善片区供水、污水、用电等配套基础设施，新建林业博览馆及城市发展历史规划馆等公共服务项目，搭建片区骨架，畅通片区循环，奠定片区承载力基础；6、2、生态修复提升工程生态修复提升工程：包括现有绿道绿化提升工程，水库、塘坝水环境提升工程，新建水系连通工程，节点生态修复与景观打造工程等，通过环境综合治理提升，培育生态高地；3 3、产业配套和智慧产业配套和智慧基础设施项目：基础设施项目：绿道沿线驿站新建及提升项目、游客服务中心及配套连接线、水上乐园、日月山运动游乐场、矿坑剧场、特色小火车、电瓶车等旅游产业配套服务设施，智慧系统等新型基础设施，打造活力片区。投资规模 本项目建设动态总投资 196,775.46 万元。合作期 25 年，其中建设期 2 年，运营期 23 年。资本金 39,355.09 万元，占项目动态总投资的 20%。运作方式 P7、PP-BOT 实施机构 枣庄市林业和绿化局 山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 8 出资代表 枣庄市文旅发展集团有限公司 项目公司 股权结构 拟定项目注册资本为39,355.09万元，其中政府方出资代表持有项目公司 10%股权，出资 3,935.51 万元，社会资本持有项目公司 90%股权，出资 35,419.58 万元，双方均以货币形式出资。投融资机制 项目资本金（等于项目公司注册资金）由政府方出资代表和中标社会资本按照股权比例投资，以项目公司为主体进行融资。风险分配 社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险，政府承担政策、法律等风险。回报机制 可行性8、缺口补助。使用者付费占比 15.09%财承峰值 6.06%绩效评价 建立全流程和完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，并严格考核标准，杜绝提前锁定、固化政府支出责任；同时，避免重复考核，并建立调整和激励相容等机制，避免将绩效评价机制异化为单纯的扣分、扣款机制。采购方式 公开招标 山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 9 项目合规性检索项目合规性检索 类别类别 序序号号 审核内容审核内容 依据依据 是否存在是否存在 问题问题 合规合规性审性审查查 1 属于公共服务领域的公益性项目。关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见（财金201910 号）第二条第（一）款 9、属于 合作期限原则上在 10 年以上。符合要求 按规定履行物有所值评价、财政承受能力论证程序。按规定进行论证 2 社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险。已在风险分配章节明确 政府承担政策、法律等风险。已在风险分配章节明确 3 建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任。本项目为可行性缺口补助项目，已分类设置建设、运营绩效评价方案，政府支出责任均与绩效评价挂钩 4 项目资本金符合国家规定比例。不低于 20%项目公司股东以自有资金按时足额缴纳资本金。已在第五章项目交易架构中明确 5 政府方签约主体为县级及县级以上人民政府或其授权的机关或10、事业单位。政府已授权枣庄市林业和绿化局为项目实施机构 6 按规定纳入全国PPP综合信息平台项目库，及时充分披露按规定申报入库，主动接受监督 山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 10 类别类别 序序号号 审核内容审核内容 依据依据 是否存在是否存在 问题问题 项目信息，主动接受社会监督。“五“五个不个不得”得”审查审查 7 存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的。关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见财金201910 号第三条 本项目政府承担的年度运营补贴支出与当年项目公司绩效评价结果完全挂钩，并明确杜绝上述违规现象11、 通过签订阴阳合同，或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式，由政府实际兜底项目投资建设运营风险的。已在项目投融资机制设置及政企双方权利义务边界中予以杜绝 8 本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级 PPP 项目的。已在实施方案采购章节及采购文件中予以限制 社会资本方实际只承担项目建设、不承担项目运营责任，或政府支出事项与项目产出绩效脱钩的。实施方案中已明确社会资本方承担运营责任，绩效评价章节已明确政府可行性缺口补助完全与项目产出绩效挂钩机制 9 未经法定程序选择社会资本本项目采用公开招山东省枣12、庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 11 类别类别 序序号号 审核内容审核内容 依据依据 是否存在是否存在 问题问题 的。标方式选择社会资本 未按规定通过物有所值评价、财政承受能力论证或规避财政承受能力 10红线，自行以 PPP 名义实施的。按规定进行论证，按照法定程序进行运作，并申请将项目纳入 PPP 项目库 10 以债务性资金充当项目资本金，虚假出资或出资不实的。已明确必须自有资金足额出资，不得采用债务资金 11 未按规定及时充分披露项目信息或披露虚假项目信息，严重影响行使公众知情权和社会监督权的。按规定披露 山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP13、 项目实施方案 12 前言前言 按照我国民法典、公司法、预算法、政府投资条例、中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要及国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见（国办发202140 号）、中央二十一部门“十四五”公共服务规划（发改社会20211946 号）、国务院关于印发“十四五”旅游业发展规划的通知（国发202132号）等法规政策的规定，为深化经济供给侧结构性改革、投融资体制改革及国企改革，践行新发展理念，坚持系统观念，转变发展方式、优化经济结构、转换发展动能，推动有效市场和有为政府更好结合、形成市场主导的投资内生增长机制，在破解发展困局、14、补短板强弱项惠民生的同时，构建新发展格局、实现高质量发展，枣庄市人民政府决定采用 PPP 模式实施枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）项目，通过环境综合治理提升，推动枣庄市凤凰绿道片区振兴和高质量发展，培育壮大枣庄市新的增长极，打造“绿色高地，活力片区”，特编制本实施方案。本方案的编制遵循依法合规、科学创新和简洁实用的原则，主要依据的政策法规和基础资料有：法律法规类，包括但不限于：法律法规类，包括但不限于：1.中华人民共和国宪法 2.中华人民共和国民法典 3.中华人民共和国公司法 4.中华人民共和国行政许可法 5.中华人民共和国预算法 山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PP15、P 项目实施方案 13 6.中华人民共和国预算法实施条例 7.中华人民共和国城乡规划法 8.中华人民共和国土地管理法 9.中华人民共和国建筑法 10.中华人民共和国城市房地产管理法 11.中华人民共和国环境保护法 12.中华人民共和国森林法 13.中华人民共和国旅游法 14.中华人民共和国价格法 15.中华人民共和国乡村振兴促进法 16.中华人民共和国招标投标法 17.中华人民共和国招标投标法实施条例（国务院令第 61 号）18.政府投资条例（国务院 712 号令）19.企业投资项目核准和备案管理条例（国务院令第 673 号）20.优化营商环境条例（国务院令第 722 号）21.重大行政决策程16、序暂行条例（国务院令第 713 号）政策类，包括但不限于：政策类，包括但不限于：中共中央中共中央 国务院（办公厅）国务院（办公厅）1.国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见（国办发202140 号）2.国务院关于印发“十四五”旅游业发展规划的通知（国发202132 号）3.中共中央办公厅、国务院办公厅关于深化生态保护补偿制度改革的意见 山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 14 4.国务院关于印发 2030 年前碳达峰行动方案的通知（国发202123 号）5.中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于推动城乡建设绿色发展的意见（2021 年 10 月17、 21 日）6.中共中央、国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见（2021 年 9 月 22 日）7.中共中央办公厅、国务院办公厅关于建立健全生态产品价值实现机制的意见 8.国务院办公厅关于科学绿化的指导意见（国办发202119 号）9.中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要（2021 年 3 月）10.国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见（国发 20215 号）11.国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见（国办发202044 号）12.国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知（国办发明电202024 号18、）13.中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济 体制的意见（2020 年 5 月 11 日）14.中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见（2020 年 3 月 30 日）15.中共中央办公厅、国务院办公厅关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见（2019 年 4 月 14 日）山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 15 16.国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知（国发201926 号）17.国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见（国办发2018101 号）18.中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管19、理的意见（2018 年 9 月 1 日）19.国务院办公厅关于进一步激发社会领域投资活力的意见（国办发201721 号）20.国务院办公厅关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见（国办发201779 号）21.中共中央办公厅、国务院办公厅关于创新政府配置资源方式的指导意见（2017 年 1 月 11 日）22.国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见（国发20168 号）23.国务院办公厅关于进一步做好民间投资有关工作的通知（国办发明电201612 号）24.国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知（国办发2016100 号）25.中共中央、国务院关于深化投融20、资体制改革的意见（中发201618 号）26.中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见（2015 年 4 月 25）27.中共中央、国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见（2015 年 3 月 13 日）28.国务院推进财政资金统筹使用方案（国发201535 号）山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 16 29.国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见（国发201563 号）30.国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发201542 号）31.国务院办公厅关于21、对全国第二次大督查发现的典型经验做法给予表扬的通报（国办发201554 号）32.中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见（2015 年 8 月 24 日）33.国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见(国发201460 号）34.国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443 号）35.国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知（国办发2006100 号）国家部委政策文件，包括但不限于：国家部委政策文件，包括但不限于：1.国家发改委、原建设部建设项目经济评价方法与参数（第三版）2.财政部、国土资源部等五部委关于进一步加强土地出让收支管理的通知（财综2022、0974 号）3.财政部、国土资源部、中国人民银行国有土地使用权出让收支管理办法（财综200668 号）4.财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知（财金2014156 号）山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 17 5.国土资源部住房和城乡建设部国家旅游局关于支持旅游业发展用地政策的意见（国土资规201510 号）6.国资委、财政部、发展改革委关于国有企业功能界定与分类的指导意见（国资发研究2015170 号）7.财政部政府非税收入管理办法（财税201633 号）8.国土资源部关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）（国土资发2016147 23、号）9.财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知（财预201787 号）10.财政部、发展改革委、司法部、人民银行、银监会、证监会关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知（财预201750号）11.国土资源部等四部门土地储备管理办法（国土资规201 717 号）12.住建部关于工程总承包项目和政府采购工程建设项目办理施工许可手续有关事项的通知（建办市201746 号）13.财政部关于国有资本加大对公益性行业投入的指导意见（财建2017743 号）14.关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关 问题的通知（财金201823 号）15.财政部政府会计准则第 8 号负债（24、财会201831 号）16.财政部、国土资源部土地储备资金财务管理办法（财综20188 号）17.文化和旅游部、财政部关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见（文旅旅发20183 号）山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 18 18.财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见（财金201910 号）19.国家发改委关于依法依规加强 PPP 项目投资和建设管理的通知（发改投资规20191098 号)20.财政部、自然资源部土地储备项目预算管理办法（试行）（财预201989 号）21.住建部关于进一步加强房屋建筑和市政基础设施工程招标投标监管的指导25、意见（建市规201911 号）22.国家发改委等十三部委加大力度推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量促进形成强大国内市场的行动方案（发改社会20190160 号）23.住建部、发改委房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法（建市规201912 号）24.自然资源部办公厅关于印发产业用地政策实施工作指引（2019 年版）的通知（自然资办发201931 号）25.住建部、市场监管局关于印发建设项目工程总承包合同（示范文本）的通知（GF-2020-0216）（建市202096 号）26.财政部政府与社会资本合作中心关于加快加强 PPP 项目入库和储备管理工作的通知（财政企函20201 号）2726、.财政部办公厅关于印发污水处理和垃圾处理领域 PPP 项目合同示范文本的通知（财办金202010 号）28.政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引（财金202013 号）29.财政部应用指南（财会202019 号）山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 19 30.自然资源部办公厅、财政部办公厅、生态环境部办公厅联合印发山水林田湖草生态保护修复工程指南（试行）（自然资办发202038 号）31.生态环境部办公厅、发展改革委办公厅 国家开发银行办公厅关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知（环办科财函2020489 号）32.生态环境部办公厅、发展改革27、委办公厅 国家开发银行办公室关于推荐第二批生态环境导向的开发模式试点项目的通知（环办科财函2021468 号）33.生态环境部科技与财务司、生态环境部环境规划院一图读懂 EOD 模式与试点实践 34.农业农村部农村土地经营权流转管理办法 （农村农业部令 2021 第 1 号）35.财政部关于印发 2022 年政府收支科目的通知（财预202163 号）36.财政部关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见（财预20216 号）37.国资委关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见（国资发财评规202118 号）38.国资委关于加强中央企业融资担保管理工作的通知（国资发财评规202175 号28、）39.银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解 工作的指导意见（银保监发202115 号）40.改革委 住建部城镇供水价格管理办法（第 46 号令）山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 20 41.中央二十一部门“十四五”公共服务规划（发改社会20211946 号）枣庄市、山东省相关规定，以及项目基础资料，包括但不限枣庄市、山东省相关规定，以及项目基础资料，包括但不限于：于：1.枣庄市国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要 2.山东省人民政府关于印发山东省政府投资管理办法的通知（鲁政字2020232 号）3.山东省乡村振兴促进29、条例（2021 年 5 月 27 日山东省第十三届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过）4.山东省人民政府关于进一步深化预算管理制度改革的实施意见（鲁政发202119 号）5.山东省人民政府关于印发山东省“十四五”生态环境保护规划的通知（鲁政发202112 号）6.山东省财政厅关于贯彻落实财政部加快加强政府和社会资本合作（PPP）项目入库和储备管理工作的实施意见（鲁财合函20201 号）7.山东省财政厅、山东省住房和城乡建设厅关于印发山东省污水处理行业政府和社会资本合作（PPP）项目绩效指标体系和山东省黑臭水体治理行业政府和社会资本合作（PPP）项目绩效指标体系的通知（鲁财合20204 号30、）8.山东省财政厅关于印发关于推动山东省政府和社会资本合作（PPP）规范发展的意见的通知（鲁财投20212 号）9.山东省财政厅关于加强政府和社会资本合作（PPP）项目入库管理的通知（鲁财投20214 号）山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 21 10.枣庄市城市总体规划 11.枣庄市土地利用总体规划 12.山东省枣庄石榴园风景名胜区总体规划（2020-2035年）13.枣庄市精品旅游产业发展专项规划（2018-2020 年）14.枣庄市文化产业发展规划（2018-2022 年）15.凤凰绿道片区建设提升项目总体规划（概念性）16.枣庄市城市绿化条例（202031、）17.枣庄市环城绿道管理条例（2020）18.枣庄市委、市政府关于实施“山水林田大会战”的意见 19.枣庄市委办公室、市政府办公室印发枣庄市 2021 年度“山水林田大会战”实施方案 20.山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目可行性研究报告 21.本项目的其它基础资料 22 第一章第一章 项目概况项目概况 一、一、项目基本情况项目基本情况 1 1、项目名称、项目名称 山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目（以下简称“本项目”或“项目”）。2 2、项目类型项目类型 新建项目。3 3、项目类别项目类别 在 PPP 综合信息平台 19 个领域中，本项目32、属于生态建设与环境保护综合治理新建项目。4 4、项目总投资：、项目总投资：196,775.46 万元 5 5、项目合作期限、项目合作期限：25 年，其中建设期 2 年，运营期 23 年 6 6、项目模式：、项目模式：BOT 7 7、实施机构：、实施机构：本项目实施机构为枣庄市林业和绿化局（以下简称“实施机构”），统筹负责项目前期工作、识别、准备、采购、执行、移交等各阶段工作。8 8、政府方出资代表：、政府方出资代表：枣庄市人民政府授权枣庄市文旅发展集团有限公司作为本项目的政府方出资代表。山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 23 二、二、项目背景、建设的必要性、33、功能定位及一体化开发建项目背景、建设的必要性、功能定位及一体化开发建设设 1 1、项目背景、项目背景 枣庄市位于山东省南部，东与临沂市平邑县、费县、兰陵县接壤，南与江苏省徐州市的铜山县、贾汪区、邳州市为邻，西濒微山湖，北与济宁市的邹城市毗连。辖市中区、薛城区、峄城区、台儿庄区、山亭区、滕州市等 6 个区（市），设 64 个乡（镇、街道）,截至 2019 年底，枣庄市户籍总人口 424.15 万人。枣庄市属于山东省南部门户；区域性交通和信息枢纽、物资集散地；科技创新和现代制造业基地；枣庄市政治、经济、文化和科教中心；特色旅游城市。凤凰绿道片区是西城区（薛城组团、高新区组团和新城组团）和东城区（市34、中老城组团、市中新城组团、开发区组团、峄城区组团）的联通纽带，属于枣庄市域核心位置，区位优势明显。除此之外，凤凰绿道片区山水林田资源丰富，是枣庄市巨大的宝藏。然而，由于历史和现实的原因，片区山体、水库破损严重，森林及景观严重不足，内外循环不畅，配套设施缺失，旅游等产业碎片化、低端化明显，未能形成特色和旅游品牌，凤凰绿道片区一直处于无序的开发状态，亟需战略性、大体量的投资、运营和产业发展予以提升。山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 24 图图 1.1 1.1 中心城区空间结构图中心城区空间结构图 枣庄市城市总体规划（2011-2020 年）提出“双城拥山”的中心35、城区空间布局结构，形成“两带、一片两带、一片”的中心城市生态绿地，提出“促进薛城、市中、峄城三片城区一体化整合”的空间发展策略，凤凰绿道片区作为枣庄市的绿肺和潜力区域，被纳入城市旅游中心区，必将成为鲁南苏北地区旅游的重要节点，作为鲁南城市群休闲度假功能区的地位也将逐渐确立，可以极大促进多区协同发展。枣庄市精品旅游产业发展专项规划（2018-2020 年）提出根据枣庄市组团式城市发展格局和旅游资源分布广泛、相对集中的特点，加大资源整合、区域合作，对全市旅游发展空间格局进行优化、调整，形成“一核、两带、四极、十片区”点面结合、重点突出、兼顾组合的旅游空间格局。凤凰绿道片区是“两带”中的环城绿道游憩36、带的基础，是区域旅游资源整合的骨干，起到串联景区资源打造精品战略的枢纽作用，促进城市休闲游发展。因此，凤凰绿道片区作为枣庄市重要的生态、景观、文化骨架，是枣庄市山水休闲大景区的核心组成部分，是一条融合了枣庄市历史文化、民俗风情和现代文明的复合型多元化公共廊道。本项目建山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 25 设依托现有交通环境，以生态修复治理打底，以绿道进行资源串联、以产业培育为价值导向，以智慧科技为支撑，形成荒山披绿、水库治理、产业增绿、城区绣绿、镇村兴绿、绿道+旅游、适宜游览兴业的有机生态体系，改善城市生活环境，提高城市品位，为枣庄市经济的可持续发展创造良37、好的条件。因此，本项目的建设是十分必要的。2 2、项目建设的必要性和可行性、项目建设的必要性和可行性 1 1）规划引领，转变发展方式、转换发展动能、优化经济结构）规划引领，转变发展方式、转换发展动能、优化经济结构 立足新阶段，绿色是高质量发展的底色，山水林田一体化治理修复提升和价值捕获是绿色发展的方法论。2021 年 10 月 21 日中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于推动城乡建设绿色发展的意见指出：要坚持人与自然和谐共生，尊重自然、顺应自然、保护自然，推动构建人与自然生命共同体，实现人口、经济发展与生态资源协调。就促进区域和城市群绿色发展而言，要“协同建设区域生态网络和绿道体系协同建设区域38、生态网络和绿道体系，衔接生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单，改善区域改善区域生态环境，推进区域重大基础设施和公共服务设施共建共享”生态环境，推进区域重大基础设施和公共服务设施共建共享”；就建设人与自然和谐共生的美丽城市而言，要“实施城市生态修复工实施城市生态修复工程，保护城市山体自然风貌，修复江河、湖泊、湿地，加强城市公程，保护城市山体自然风貌，修复江河、湖泊、湿地，加强城市公园和绿地园和绿地建设，推进立体绿化，构建连续完整的生态基础设施体建设，推进立体绿化，构建连续完整的生态基础设施体系系”。山东省人民政府关于统筹推进生态环境保护与经济高质量发展的意见（鲁政字201939、212 号）要求，坚持新旧动能转换与生态环保一同谋划、一起部署、一体推进，将环境质量改善作为衡量将环境质量改善作为衡量新旧动能转换的成效，用经济和环境“双指标”综合评价区域发展新旧动能转换的成效，用经济和环境“双指标”综合评价区域发展山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 26 质量。质量。山东省人民政府山东省“十四五”生态环境保护规划（鲁政发202112 号）指出，山东省生态环境保护仍处于关键期、攻坚期、窗口期，与美丽山东建设要求相比，生态环境保护还有较大差距，实现生态环境持续改善、生态建设走实现生态环境持续改善、生态建设走在前列在前列,面临诸多挑战，面临诸多挑40、战，要“以城市山体修复、水体修复和城市绿化品质提升为重点，实施要“以城市山体修复、水体修复和城市绿化品质提升为重点，实施一批城市生态修复工程一批城市生态修复工程”。枣庄市国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要专章提出，要“持续改善环境质量，加快绿色发展进程”，并明确要求实施山水林田大会战项目、全域绿色生态廊道项目和污明确要求实施山水林田大会战项目、全域绿色生态廊道项目和污水处理工程项目水处理工程项目，强化资源节约集约利用、加快推动绿色低碳发展，其中山水林田大会战项目包括荒山披绿工程、河道治理工程、产业山水林田大会战项目包括荒山披绿工程、河道治理工程、产业增绿工程、城区绣41、绿工程、镇村兴绿工程、绿道提升工程、湿地复增绿工程、城区绣绿工程、镇村兴绿工程、绿道提升工程、湿地复绿工程、防火护绿工程、山体修复工程、沃田高产工程绿工程、防火护绿工程、山体修复工程、沃田高产工程等内容。2021 年 3 月 10 日中共枣庄市委 枣庄市人民政府关于实施”山水林田大会战”的意见印发，特别提出十四五期间，要“以凤以凤凰绿道为主体，依托枣庄牛郎山国家森林康养基地，以生态文旅康凰绿道为主体，依托枣庄牛郎山国家森林康养基地，以生态文旅康养为主导业态，着力打造林业高质量发展集聚区，努力构筑集中连养为主导业态，着力打造林业高质量发展集聚区，努力构筑集中连片的全民共享森林生态圈片的全民共享森42、林生态圈。”图图 1.2 20211.2 2021 年年 3 3 月月 1212 日枣庄市山水林田大会战启动仪式日枣庄市山水林田大会战启动仪式 山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 27 本项目顺势而为，坚持绿色转型发展新理念，生态系统治理和产业发展是一个结构化和不可分割的生命有机体，并通过体制机制创新，在转变发展方式的同时，转换发展动能、优化经济结构，培育“凤凰绿道”魅力品牌和枣庄市新的城市功能区、增长极，对于枣庄市的转型和高质量可持续发展，意义重大，任务紧迫。2 2）重塑城市生态绿廊，打造文化旅游城市的需要）重塑城市生态绿廊，打造文化旅游城市的需要 本项目通43、过生态恢复后的绿化景观资源，结合现状项目区内丰富的历史文化资源及视觉景观资源，建设文化旅游休闲设施，对构建城市旅游体系、培育文化旅游休闲度假市场具有不可替代的作用。围绕城乡结合区域的环城绿道生态环境导向的综合提升开发，打造高水平的环城文化休闲游憩带和贯湖通山的绿道文化休闲带，培育一批城市休闲基地。实施绿道驿站综合提升工程，完善杨树林休闲驿站、日月山运动驿站服务功能，丰富农家乐、民宿、拓展运动、文史馆等业态，引导万福园、北龙塘、娘娘村发展“民俗+体验”“民俗+特产”“民俗+文创”等模式。推进圣土山云深处低空飞行营地、日月湖云谷等新业态项目包装策划和对外招商工作，实现文化休闲旅游发展模式创新。本项44、目建成后，将旅游业由观光型向休闲度假型进行产业转变升级，提高文化旅游业对国民经济的贡献度。3 3）高质量打造生态空间，促进城乡融合、推动乡村振兴战略落）高质量打造生态空间，促进城乡融合、推动乡村振兴战略落地地 通过本试点生态综合治理、系统修复，解决片区山体、水库破损严重，森林及景观严重不足，内外循环不畅，配套设施缺失，旅游等产业碎片化等问题。本项目将集体所有的、碎片化的耕地、林地、园地等集中流转至生态修复市场主体-项目公司，项目公司通山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 28 过科学规划、规模经营、发展生态多元化产业，转换成权属清晰、集中连片的优质“资产包”，农45、旅融合发展科普研学、房车营地、水上乐园、野餐、亲子娱乐、小火车观光体验等产业项目，实现农业+文旅、农业+研学、农业+康养融合发展。本地村民可以将土地、房屋等以入股、出租等方式流转给项目公司一体化运营，农民在获得稳定租金的基础上还可以在片区内就业、创业等，以点带面，示范引领，推动城乡融合，助推乡村振兴战略落地。4 4）枣庄市环城绿道管理条例出台，为本项目实施提供了方）枣庄市环城绿道管理条例出台，为本项目实施提供了方向和立法保障向和立法保障 2021 年 8 月 12 日，枣庄市环城绿道管理条例颁布新闻发布会举行，枣庄市环城绿道管理条例已由市人大常委会审议通过，并经省人大常委会批准，并已于 20246、1 年 10 月 1 日起施行。枣庄市环城绿道管理条例是全国首部正式出台的绿道管理绿道管理方面的地方性法规，在上位法空白的情况下，结合枣庄实际和绿道管理需要，从规划、建设、管理、维护和开发利用等方面慎重研究论证、辨症施治，做出既有前瞻性又现实可行的制度安排。枣庄市环城绿道管理条例中规定：环城绿道，是指串联枣环城绿道，是指串联枣庄环城国家生态公园以及周边景区、景点、居住区，以游憩、健身庄环城国家生态公园以及周边景区、景点、居住区，以游憩、健身为主，兼具市民出行为主，兼具市民出行等功能的廊道。等功能的廊道。环城绿道建设应当利用和依托现有设施，与村庄整治、农林水利工程、生态环境修复治理工程、园林绿化47、工程等相结合，避免对自然生态环境和历史人文资源造成破坏；环城绿道开发利用可以采取公益性与营利性相结合的模式，环城绿道开发利用可以采取公益性与营利性相结合的模式，开展观光旅游、森林康养、休闲农业等项目，促进体育、文创、旅开展观光旅游、森林康养、休闲农业等项目，促进体育、文创、旅游等多元业态融合发展游等多元业态融合发展，提升环城绿道的景观效益和经济效益提升环城绿道的景观效益和经济效益；驿站、售卖点、自行车租赁、餐饮等服务设施实行市场化经营。经营山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 29 主体不得改变驿站的主题风格和基本用途。由此可见，枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提48、升（一期）项目的谋划和建设符合枣庄市政策法规的导向和要求，本项目的建设可以推动有效市场和有为政府更好结合，在生态治理修复的基础上依法合规的盘活生态资源，助力将本项目打造成为枣庄市的生态高地和活力片区。3 3、项目功能定位、项目功能定位 本项目功能定位为：通过枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升(一期)项目打造枣庄市生态高地、活力片区生态高地、活力片区，在高质量发展的基础上，培育凤凰绿道魅力品牌和新的城市功能区、增长极。枣庄市凤凰绿道片区牢牢把握“城市生态高地”的目标定位，坚持系统生态治理治理观念和 EOD 理念，以生态产业高质量发展为主题，遵循生态保护修复、城乡社区建设、经济社会发展等客观规律，49、通过生态治理修复打造绿色基底，补短板、强弱项、惠民生，并通过生态产业化，实现错位发展，打造特色和魅力生态旅游功能区、乡村振兴示范区、枣庄最靓丽的城市名片。1 1）补齐短板、强化弱项，通过生态治理、修复、联通和提升，）补齐短板、强化弱项，通过生态治理、修复、联通和提升，构建系统治理、本底优良的生态有机体。构建系统治理、本底优良的生态有机体。中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见（中发201618 号）明确：“鼓励政府和社会资本合作。各地区各部门可以根据需要和财力状况，通过特许经营、政府购买服务等方式，在交通、环保、医疗、养老等领域采取单个项目、组合项目、连片开发等多种形式，扩大公共产品和服务50、供给。”文化和旅游部、财政部关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见（文旅旅发20183 号）明确，“通过在旅游领域推广政府和社会资本山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 30 合作模式，推动项目实施机构对政府承担的资源保护、环境整治、生态建设、文化传承、咨询服务、公共设施建设等旅游公共服务事项与相邻相近相关的酒店、景区、商铺、停车场、物业、广告、加油加气站等经营性资源进行统筹规划、融合发展、综合提升，不断优化旅游公益性服务和公共产品供给，促进旅游资源保护和合理利用，完善旅游资源资产价值评估，更好地满足人民群众对旅游公共服务的需要，大力推动旅游业提质增51、效和转型升级。”本项目坚持系统观念，以结构化和完整的生命有机体理念来开本项目坚持系统观念，以结构化和完整的生命有机体理念来开展系统治理。展系统治理。本项目以凤凰山系为载体和核心，通过开展破损山体生态修复治理，推进实施荒山绿化彩化示范工程、产业增绿工程，打造特色林果产业带，实现经济效益、生态效益的双赢，做好“护做好“护山”文章山”文章；通过水库坝体修复、生态补水、湿地打造、景观提升等修复治理，保护水资源、优化水环境、改善水生态，做好“治水”做好“治水”文章文章；坚持城乡一体推进，通过绿道提升拓展、实施城区绣绿、镇村兴绿工程，科学种植、加强管护，为枣庄增绿添彩，做好“兴做好“兴林”文章；林”文章；52、建设“再塑一环、打通五廊、支线加强、步道覆网”的绿道网络体系，打通外部联络通道，处理好凤凰绿道片区与周边四区（枣庄市薛城区，峄城区，市中区，高新区四区）的关系，形成相互联通、互相融入的片区发展新格局；打造“一环三花、五林四谷、八园八景”的绿色生态系统，完善“多点驿站、配套设施”的服务体系，奠定“宜游宜业”的基础。奠定“宜游宜业”的基础。2 2）生态产业化，培育活力片区）生态产业化，培育活力片区 本项目基于系统打造的优良生态基底，挖掘生态资源价值的实现路径，发展科普研学、房车营地、水上乐园、野餐、亲子娱乐、小火车观光体验等生态游、乡村游生态游、乡村游，吸引人气，增加区域活力。本山东省枣庄市凤凰绿53、道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 31 项目采用投建运管一体化实施，将生态环境治理作为产业开发项目的投入要素，通过改善环境，提升产业开发项目品质，实现产业开发项目整体溢价增值，提升凤凰绿道片区生态保护和开发利用价值，为周边及后续健康养生、文化旅游产业的发展奠定基础，同时对周边枣庄的其他四个区（薛城区、峄城区、市中区、高新区）的人居环境、人口等要素聚集及产业振兴等，有显著的串联、辐射和带动作用，正外部性价值突出。图图 1.3 1.3 项目周边城市相关产业功能区项目周边城市相关产业功能区 4 4、坚持系统观念、结构化思维和、坚持系统观念、结构化思维和 EODEOD 导向，一体化开54、发建设，导向，一体化开发建设，打造凤凰绿道片区生命有机体。打造凤凰绿道片区生命有机体。本项目属于凤凰绿道片区一期项目，项目坚持系统观念和结构化思维，围绕着项目“生态高地、活力片区”的功能定位，以生态环境治理修复提升为基础，以补齐基础设施公共服务短板为重点，以生态产业化为方向，兼顾生态、经济、社会、文化等多重价值，各个子项目实质关联、互相支撑、密不可分，呈现出“一体化”特征：在空间上在空间上以凤凰绿道片区为统一的载体和核心；在客观上绿道山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 32 片区生态环境本身是一个生命有机整体；在内在逻辑上在内在逻辑上本项目兼顾补短板惠民生和优55、化经济结构、兼顾系统治理和关联开发建设；在在功能上功能上有不可分割性和相互促进性，如配套的污水处理和供水项目，属于项目旅游等人口聚集和旅游产业发展必不可少的功能性项目；在合作内容在合作内容上本项目包括和强调社会资本统筹规划、整体运营。整个项目治山理水、提升景观、补齐基础设施短板、强化公共服务供给能力，增强区域承载力和可持续发展潜力，增厚高质量发展的绿色底色，并实现生态产业化，构成了一个完整的有机生命体，打造枣庄市的生态高地、活力片区。三、项目主要经济技术指标三、项目主要经济技术指标 1 1、项目区位、项目区位 凤凰绿道片区位于枣庄市薛城区，峄城区，市中区，高新区四区交界地带，北起凤凰绿道，南至56、榴园绿道-榴园大道一线，西起长白山路，东至西昌路，面积约 60 平方公里。凤凰绿道片区位于枣庄市域核心位置，同样也是新旧城区的联通纽带，以此为依托，可以极大促进四区协同发展，是枣庄市的绿肺和潜力区域。山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 33 图图 1.4 1.4 本项目在枣庄市的位置本项目在枣庄市的位置 图图 1.5 1.5 本项目区域范围本项目区域范围 2 2、项目建设内容及项目之间实质性关联、项目建设内容及项目之间实质性关联 本项目主要建设内容为凤凰绿道片区周边区域内的生态环境保护修复和建设、配套基础设施和服务设施建设等，具体包括三大类十大项内容：1)1)57、按照“再塑一环、打通五廊、支线加强、步道覆网”的策略，按照“再塑一环、打通五廊、支线加强、步道覆网”的策略，构筑城市生态高地绿色网络体系构筑城市生态高地绿色网络体系 山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 34 现有绿道提升现有绿道提升：将现有凤凰绿道、榴园绿道以及北龙塘连接线绿道、墨龙湖、东横山口、薄板泉支线进行改造提升，总长度约72.4km。新建五条绿道新建五条绿道：杨树林连接线，榴花峪连接线，北马场连接线，胡山口连接线，牛郎山支线绿道，总长约 19.3km。新建步道工程新建步道工程：沿绿道和景点周边修建人行步道。2)2)生态修复提升工生态修复提升工程程 （158、）绿道沿线水系修复、生态系统及景观打造，包括 7 座水库塘坝水环境提升、景观整体打造工程以及新建水系连通渠道 25km。（2）绿道沿线重要节点生态修复提升工程，包含陌上花开、百花谷、红叶谷等 11 处。3)3)配套公共服务及基础设施项目配套公共服务及基础设施项目 （1）绿道沿线驿站新建及提升工程，含 4 座新建驿站及 4 处现有驿站改造提升。（2）游客服务中心及配套连接线：胡山口入口及游客服务中心服务设施和长白山入口连接世纪大道道路。（3）小火车旅游服务设施：森林观光小火车作为特色交通补充，快速串联各节点，采用单线跨座式单轨设计，本期建设总长9.2km，设 5 处站点。（4）场馆配套服务设施：59、含日月山运动游乐场、林业博览馆及城市发展历史规划馆等 2 处。（5）水、电基础设施配套工程：含取水、供水、灌溉、污水、桥梁、智慧绿道（服务、游园、景观、监控、宣教）、电气照明等。值得关注的是，本项目坚持系统观念、结构化思维和 EOD 导向，各项合作内容通过层次和结构安排，构成了一个完整的生命有山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 35 机体和独立的公共产品。中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见（中发201618 号）明确：“鼓励政府和社会资本合作。各地区各部门可以根据需要和财力状况，通过特许经营、政府购买服务等方式，在交通、环保、医疗、养老等领域采取单个项60、目、组合项目、连片开发等多种形式，扩大公共产品和服务供给。”文化和旅游部、财政部关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见（文旅旅发20183 号）明确，“通过在旅游领域推广政府和社会资本合作模式，推动项目实施机构对政府承担的资源保护、环境整治、生态建设、文化传承、咨询服务、公共设施建设等旅游公共服务事项与相邻相近相关的酒店、景区、商铺、停车场、物业、广告、加油加气站等经营性资源进行统筹规划、融合发展、综合提升，不断优化旅游公益性服务和公共产品供给，促进旅游资源保护和合理利用，完善旅游资源资产价值评估，更好地满足人民群众对旅游公共服务的需要，大力推动旅游业提质增效和转型升级。”生态环境61、部办公厅、国家发展改革委办公厅、国家开发银行办公厅关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知（环办科财函2020489 号）指出，“EOD 模式是以生态文明思想为引领，以可持续发展为目标，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 36 将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式”。子项目之间的关联性。子项目之间的关联性。本项目属于凤凰绿62、道片区一期项目，项目合作内容均围绕着项目“生态高地和活力片区”的功能定位，坚持系统观念和机构化思维，并以生态环境治理修复提升为基础，以补齐基础设施公共服务短板为重点，以生态产业化为方向，兼顾生态、经济、社会、文化等多重价值，各个子项目实质关联、互相支撑、密不可分，呈现出“一体化”特征：在空间上在空间上以凤凰绿道片区为统一的载体和核心；在客观上凤凰在客观上凤凰绿道片区生态环境本身是一个生命有机整体；在内在逻辑上在内在逻辑上本项目兼顾补短板惠民生和优化经济结构、兼顾系统治理和关联开发建设；在功能上在功能上有不可分割性和相互促进性，如配套的污水处理和供水项目，属于项目旅游等人口聚集和旅游产业发展必不63、可少的功能性项目；在合作内容上本项目强调社会资本统筹规划、整体运营。整个项目治山理水、提升景观、补齐基础设施短板、强化公共服务供给能力，增强区域承载力和可持续发展潜力，增厚高质量发展的绿色底色，并实现生态产业化，构成了一个完整的有机生命体，打造枣庄市的生态高地、活力片区。3 3、项目合作期限、项目合作期限 根据关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知（财金2014156 号）的附件PPP 项目合同指南（试行），“项目的合作期限通常应在项目前期论证阶段进行评估。”评估时，需要综山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 37 合考虑以下因素：1）政府所需要的公共产品64、或服务的供给期间；2）项目资产的经济生命周期以及重要的整修时点；3）项目资产的技术生命周期；4）项目的投资回收期；5）项目设计和建设期间的长短；6）财政承受能力；7）现行法律法规关于项目合作期限的规定等。综合考虑本项目的性质、功能定位、产出需求、边界条件、投资规模、子项目结构、投资回收期、潜在投资人的范围、政府财政支付压力等因素，并基于项目初步财务测算，本项目将合作期限设定为 25 年，其中建设期 2 年，运营期 23 年。根据项目实施需要，本项目合作期限如需要延长的，相关事宜由实施机构与社会资本方另行协商，报枣庄市人民政府批准后依据相关法律规定和程序办理。项目建设期投资计划如下表所示：表表 65、1 1-1 1：项目建设投资计划：项目建设投资计划 单位：万元单位：万元 建设明细建设明细 合计合计 第第 1 1 年年 第第 2 2 年年 第一部分：工程费用 165,151.57 61,611.11 103,540.46 第二部分:工程建设其他费用 19,818.78 7,393.55 12,425.23 基本预备费 4,150.28 1,548.30 2,601.98 建设期借款利息 7,516.39 1,585.81 5,930.58 铺底流动资金 138.44 138.44 总总投资投资 196,775.46196,775.46 72,138.77 72,138.77 124,63666、.69 124,636.69 资金来源：1.项目资本金 39,355.09 14,681.73 24,673.36 2.借款本金 157,420.37 57,457.04 99,963.33 项目建设期分期建设内容及投入明细如下表所示，具体建设时间、内容及分期投资额，具体子项目开、竣工时间，在项目滚动开山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 38 发实施中由社会资本提出详细和明确的规划、计划和方案，政府方予以审核确认实施：表表 1 1-2 2 项目建设期年度建设内容及投入明细一览表项目建设期年度建设内容及投入明细一览表 建设年度建设年度 序号序号 建设项目建设项目67、 工程工程量占量占比比 投资总额投资总额 （万元）（万元）投资金额投资金额（万元）（万元）2022 年2023 年 1 绿道提升改造 50%31797.01 15898.51 2 绿道新建工程 40%20165.95 8066.38 3 步道覆网 40%9614.00 3845.60 4 片区生态建设-沿线水系 10384.53 4902.05 4.1 沂水舞雩（马场水库水上活动基地）20%1780.77 356.15 4.2 临水羡鸳（杨峪水库滨水景观提升）90%2113.76 1902.38 4.3 碧波观景（西横山口水库景观提升）20%227.00 45.40 4.4 冠云落影（东横山口68、水库滨水景观提升）20%1236.00 247.20 4.5 碧水镜花（北龙塘景观提升）20%432.00 86.40 4.6 明月间照（薄板泉水库景观提升）90%315.01 283.51 4.7 雨后听荷（薛城车峪水库景观提升）20%529.99 106.00 4.8 水系连通 50%3750.00 1875.00 5 片区生态建设-绿道沿线重要节点景观工程 22559.61 13893.08 5.1 悬崖飞瀑 90%2496.65 2246.99 5.2 牛郎山节点 100%472.39 472.39 5.3 森林氧吧 40%1492.98 597.19 5.4 红叶谷 40%1927.69、88 771.15 5.5 陌上花开 100%3083.79 3083.79 5.6 百花谷 40%1002.46 400.98 5.7 樱花素舞 40%1624.83 649.93 5.8 幻花彩林 100%2478.67 2478.67 5.9 桃花谷 40%1388.42 555.37 5.10 竹海听涛 40%1648.96 659.58 5.11 花海拾影 40%1894.71 757.88 5.12 联合营地 40%949.99 380.00 5.13 房车营地 40%2097.88 839.15 6 配套设施建设-小火车 40%22090.00 8836.00 7 配套设施建设-70、驿站 3122.58 1561.29 7.1 杨树林驿站 50%393.54 196.77 7.2 马场驿站 50%428.10 214.05 7.3 日月山驿站 50%459.57 229.79 7.4 胡山口驿站 50%299.46 149.73 7.5 薛城车峪驿站 50%471.00 235.50 山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 39 建设年度建设年度 序号序号 建设项目建设项目 工程工程量占量占比比 投资总额投资总额 （万元）（万元）投资金额投资金额（万元）（万元）7.6 一望亭驿站 50%396.30 198.15 7.7 留园山庄驿站 50%71、299.46 149.73 7.8 杏峪八一驿站 50%375.15 187.58 8 配套设施建设-入口 3310.29 2225.99 8.1 胡山口入口 30%1549.00 464.70 8.2 长白山入口 100%1761.29 1761.29 9 配套设施建设-场馆配套 10055.59 9581.05 9.1 日月山运动游乐场 50%153.19 76.60 9.2 城市发展历史规划馆+观景平台 100%9106.50 9106.50 9.3 生态林业博览基地 50%795.90 397.95 10 配套设施建设-供排水和灌溉系统 40%16065.00 6426.00 11 配72、套设施建设-桥涵工程 40%4862.00 1944.80 12 配套设施建设-智慧系统 40%11125.00 4450.00 年度合计 81630.73 2023 年2024 年 1 绿道提升改造 50%31797.01 15898.51 2 绿道新建工程 60%20165.95 12099.57 3 步道覆网 60%9614.00 5768.40 4 片区生态建设-沿线水系 10384.53 5482.49 4.1 沂水舞雩（马场水库水上活动基地）80%1780.77 1424.62 4.2 临水羡鸳（杨峪水库滨水景观提升）10%2113.76 211.38 4.3 碧波观景（西横山口水73、库景观提升）80%227.00 181.60 4.4 冠云落影（东横山口水库滨水景观提升）80%1236.00 988.80 4.5 碧水镜花（北龙塘景观提升）80%432.00 345.60 4.6 明月间照（薄板泉水库景观提升）10%315.01 31.50 4.7 雨后听荷（薛城车峪水库景观提升）80%529.99 423.99 4.8 水系连通 50%3750.00 1875.00 5 片区生态建设-绿道沿线重要节点景观工程 22559.61 8666.53 5.1 悬崖飞瀑 10%2496.65 249.67 5.2 牛郎山节点 0%472.39 0.00 5.3 森林氧吧 60%174、492.98 895.79 5.4 红叶谷 60%1927.88 1156.73 5.5 陌上花开 0%3083.79 0.00 5.6 百花谷 60%1002.46 601.48 5.7 樱花素舞 60%1624.83 974.90 5.8 幻花彩林 0%2478.67 0.00 5.9 桃花谷 60%1388.42 833.05 山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 40 建设年度建设年度 序号序号 建设项目建设项目 工程工程量占量占比比 投资总额投资总额 （万元）（万元）投资金额投资金额（万元）（万元）5.10 竹海听涛 60%1648.96 989.3875、 5.11 花海拾影 60%1894.71 1136.83 5.12 联合营地 60%949.99 569.99 5.13 房车营地 60%2097.88 1258.73 6 配套设施建设-小火车 60%22090.00 13254.00 7 配套设施建设-驿站 3122.58 1561.29 7.1 杨树林驿站 50%393.54 196.77 7.2 马场驿站 50%428.10 214.05 7.3 日月山驿站 50%459.57 229.79 7.4 胡山口驿站 50%299.46 149.73 7.5 薛城车峪驿站 50%471.00 235.50 7.6 一望亭驿站 50%396.76、30 198.15 7.7 留园山庄驿站 50%299.46 149.73 7.8 杏峪八一驿站 50%375.15 187.58 8 配套设施建设-入口 3310.29 1084.30 8.1 胡山口入口 70%1549.00 1084.30 8.2 长白山入口 0%1761.29 0.00 9 配套设施建设-场馆配套 10055.59 474.55 9.1 日月山运动游乐场 50%153.19 76.60 9.2 城市发展历史规划馆+观景平台 0%9106.50 0.00 9.3 生态林业博览基地 50%795.90 397.95 10 配套设施建设-供排水和灌溉系统 60%16065.077、0 9639.00 11 配套设施建设-桥涵工程 60%4862.00 2917.20 12 配套设施建设-智慧系统 60%11125.00 6675.00 年度合计 83520.83 总计 165151.56 表表 1 1-3 3 项目建设期具体子项目初步建设计划项目建设期具体子项目初步建设计划 序号 建设项目 计划开工时间 计划完工时间 工期（月）1 绿道提升改造 2022 年 6 月 2023 年 12 月 19 2 绿道新建工程 2022 年 6 月 2023 年 12 月 19 3 步道覆网 2022 年 6 月 2023 年 12 月 19 4 片区生态建设-沿线水系 2022 年78、 7 月 2023 年 10 月 18 4.1 沂水舞雩（马场水库水上活动基地）2022 年 10 月 2023 年 10 月 13 4.2 临水羡鸳（杨峪水库滨水景观提升）2022 年 7 月 2023 年 6 月 12 4.3 碧波观景（西横山口水库景观提升）2022 年 10 月 2023 年 10 月 13 山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 41 4.4 冠云落影（东横山口水库滨水景观提升）2022 年 10 月 2023 年 10 月 13 4.5 碧水镜花（北龙塘景观提升）2022 年 10 月 2023 年 10 月 13 4.6 明月间照（薄79、板泉水库景观提升）2022 年 7 月 2023 年 6 月 12 4.7 雨后听荷（薛城车峪水库景观提升）2022 年 10 月 2023 年 10 月 13 4.8 水系连通 2022 年 7 月 2023 年 12 月 18 5 片区生态建设-绿道沿线重要节点景观工程 2022 年 6 月 2023 年 10 月 17 5.1 悬崖飞瀑 2022 年 7 月 2023 年 6 月 12 5.2 牛郎山节点 2022 年 6 月 2022 年 12 月 6 5.3 森林氧吧 2022 年 10 月 2023 年 10 月 13 5.4 红叶谷 2022 年 10 月 2023 年 10 月80、 13 5.5 陌上花开 2022 年 6 月 2022 年 12 月 6 5.6 百花谷 2022 年 10 月 2023 年 10 月 13 5.7 樱花素舞 2022 年 10 月 2023 年 10 月 13 5.8 幻花彩林 2022 年 6 月 2022 年 12 月 6 5.9 桃花谷 2022 年 10 月 2023 年 10 月 13 5.10 竹海听涛 2022 年 10 月 2023 年 10 月 13 5.11 花海拾影 2022 年 10 月 2023 年 10 月 13 5.12 联合营地 2022 年 10 月 2023 年 10 月 13 5.13 房车营地 281、022 年 10 月 2023 年 10 月 13 6 配套设施建设-小火车 2022 年 6 月 2023 年 12 月 19 7 配套设施建设-驿站 2022 年 10 月 2023 年 7 月 10 7.1 杨树林驿站 2022 年 10 月 2023 年 7 月 10 7.2 马场驿站 2022 年 10 月 2023 年 7 月 10 7.3 日月山驿站 2022 年 10 月 2023 年 7 月 10 7.4 胡山口驿站 2022 年 10 月 2023 年 7 月 10 7.5 薛城车峪驿站 2022 年 10 月 2023 年 7 月 10 7.6 一望亭驿站 2022 年 82、10 月 2023 年 7 月 10 7.7 留园山庄驿站 2022 年 10 月 2023 年 7 月 10 7.8 杏峪八一驿站 2022 年 10 月 2023 年 7 月 10 8 配套设施建设-入口 2022 年 6 月 2023 年 10 月 17 8.1 胡山口入口 2022 年 10 月 2023 年 10 月 13 8.2 长白山入口 2022 年 6 月 2022 年 12 月 7 9 配套设施建设-场馆配套 2022 年 6 月 2023 年 12 月 19 9.1 日月山运动游乐场 2022 年 7 月 2023 年 6 月 12 山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提83、升（一期）PPP 项目实施方案 42 9.2 城市发展历史规划馆+观景平台 2022 年 6 月 2022 年 12 月 7 9.3 生态林业博览基地 2022 年 7 月 2023 年 6 月 12 10 配套设施建设-供排水和灌溉系统 2022 年 7 月 2023 年 6 月 12 11 配套设施建设-桥涵工程 2022 年 7 月 2023 年 6 月 12 12 配套设施建设-智慧系统 2022 年 6 月 2023 年 12 月 19 13 总计 2022 年 6 月 2023 年 12 月 19 四、四、项目投资估算项目投资估算 根据本项目可研报告，项目总投资为 196,775.84、46 万元。其中：工程费用 165,151.57 万元，工程建设其他费 19,818.78 万元，基本预备费 4,150.28 万元，建设期利息 7,516.39 万元，铺底流动资金为 138.44 万元。项目总投资构成明细表详见下表：表表 1 1-4 4：项目总投资构成明细：项目总投资构成明细 序号 工程和其他费用名称 合计(万元)技术经济指标 单 位 数 量 单位 价值(元)一一 第一部分：工程费用第一部分：工程费用 165151.6165151.6 1 1 绿道提升改造工程绿道提升改造工程 31797.01 1.1 凤凰绿道提升改造工程 现有绿道道路提升 1879.11 m2 1638085、0 114.72 1.2 绿道两侧生态绿化提升 10920 m2 546000 200 1.3 绿道两侧步道 2347.8 m2 54600 430 1.4 绿道照明工程 1911 m 27300 700 1.5 榴园绿道提升改造工程 现有绿道拓宽 2279.4 m2 43500 524 1.6 绿道两侧生态绿化提升 4980 m2 332000 150 1.7 绿道照明工程 2324 m2 33200 700 1.8 北龙塘连接线绿道提升改造工程 现有绿道道路提升 154.87 m 13500 114.72 1.9 绿道拓宽 102.7 m 1960 524 1.1 现有桥涵加固提升 75 86、座 1 750000 1.11 绿道两侧生态绿化提升 840 m2 42000 200 1.12 道路照明工程 196 m 2800 700 1.13 墨龙湖、东横山口、薄板泉支线改造提升工程 8.3km 现有绿道道路提升 594.02 m 51780 114.72 1.14 绿道两侧生态绿化提升 2589 m 129450 200 1.15 绿道照明工程 604.1 m 8630 700 2 2 绿道新建工程绿道新建工程 20165.95 山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 43 序号 工程和其他费用名称 合计(万元)技术经济指标 单 位 数 量 单位 价值87、(元)2.1 新建绿道工程 新建道路及附属设施（杨树林连接线、榴花峪连接线、马场连接线、胡山口连接线、牛郎山支线）13712.63 m 94230 1455.23 2.2 绿道两侧生态绿化提升 4341 m 217050 200 2.3 绿道两侧步道 1012.97 23557.5 430 2.4 道路照明工程 1099.35 m 15705 700 3 3 步道覆网步道覆网 9614 3.1 连接线步道 连接步道 5439.5 m 126500 430 3.2 步道两侧绿化（扣除与主线重合部分）步道绿化 4174.5 m 379500 110 4 4 片区生态建设片区生态建设-绿道沿线水系修88、复、生绿道沿线水系修复、生态系统及景观打造态系统及景观打造 10384.53 4.1 7 座水库塘坝水环境提升、景观整体打造工程 沂水舞雩（马场水库水上活动基地）1780.77 m 50879 350 4.2 临水羡鸳（杨峪水库滨水景观提升）2113.76 m 105688 200 4.3 碧波观景（西横山口水库景观提升）227 m 7593 298.96 4.4 冠云落影（东横山口水库滨水景观提升）1236 m 44387 278.46 4.5 碧水镜花（北龙塘景观提升）432 m 13328 324.13 4.6 明月间照（薄板泉水库景观提升）315.01 m 18531 169.99 489、.7 雨后听荷（薛城车峪水库景观提升）529.99 m 16975 312.22 4.8 水系连通渠道 25km 水系联通渠道、补水提升泵站 3750 m 25000 1500 5 5 片区生态建设片区生态建设-绿道沿线重要节点景观绿道沿线重要节点景观工程工程 22559.61 5.1 自然景观项目 悬崖飞瀑 2496.65 m 166443 150 5.2 牛郎山节点 472.39 m 3041 1553.4 5.3 森林氧吧 1492.98 m 149298 100 5.4 红叶谷 1927.88 m 296826 64.95 5.5 陌上花开 3083.79 m 240040 128.490、7 5.6 百花谷 1002.46 m 100246 100 5.7 樱花素舞 1624.83 m 162483 100 5.8 幻花彩林 2478.67 m 247867 100 5.9 桃花谷 1388.42 m 92561 150 5.1 竹海听涛 1648.96 m 164896 100 5.11 花海拾影 1894.71 m 126314 150 5.12 联合营地 949.99 m 30861 307.83 山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 44 序号 工程和其他费用名称 合计(万元)技术经济指标 单 位 数 量 单位 价值(元)5.13 娱乐景91、观项目 房车营地 2097.88 m 52447 400 6 6 配套设施建设配套设施建设-小火车小火车 22090 6.1 车辆装备 小火车车辆装备 1440 列 4 3600000 游览电车 120 列 24 50000 6.2 轨道线路及站点 日月山到薄板泉段轨道线路 17020 km 9.2 18500000 站点 3510 个 5 7020000 7 7 配套设施建设配套设施建设-驿站驿站 3122.58 7.1 现有驿站提升 杨树林驿站 393.54 m 13118 300 7.2 马场驿站 428.1 m 2854 1500 7.3 日月山驿站 459.57 m 15319 3092、0 7.4 胡山口驿站 299.46 m 4991 600 7.5 新建驿站 薛城车峪驿站 471 m 3140 1500 7.6 一望亭驿站 396.3 m 6605 600 7.7 留园山庄驿站 299.46 m 4991 600 7.8 杏峪八一驿站 375.15 m 12505 300 8 8 配套设施建设配套设施建设-入口入口 3310.29 8.1 胡山口入口 入口及配套服务建筑、1549 m 20998 737.69 停车场及室外工程 8.3 长白山入口 入口广场、停车场及室外工程 1761.29 m 34261 514.08 9 9 配套设施建设配套设施建设-场馆配套场馆配套 93、10055.59 9.1 场馆配套 日月山运动游乐场 153.19 m 15319 100 9.2 城市发展历史规划馆+观景平台 9106.5 6071 15000 9.3 生态林业博览基地 795.9 m 26530 300 1010 配套设施建设配套设施建设-供排水和灌溉系统供排水和灌溉系统 16065 10.1 供排水及灌溉系统 5000 方/天供水厂 2375 m/d 5000 4750 10.2 给水管网 4875 m 65000 750 10.3 取水工程 3750 m/d 15000 2500 10.4 一体化污水处理设备 600 座 6 1000000 10.5 无水生态厕所 94、140 座 14 100000 10.6 污水管网 200 m 2000 1000 10.7 灌溉管网及配套取水加压设施 4125 m 55000 750 1111 配套设施建设配套设施建设-桥涵工程桥涵工程 4862 11.1 桥涵工程 凤凰绿道跨店韩路桥 2574 m 2340 11000 11.2 西入口跨店韩路桥 2288 m 2080 11000 1212 配套设施建设配套设施建设-智慧系统智慧系统 11125 12.1 智慧系统 智慧网络系统、指挥平台、9925 项 1 99250000 智慧岗亭等 12.2 智慧系统路由套管 1200 km 80 150000 第一部分费用合计第95、一部分费用合计 165151.6165151.6 二二 第二部分：其他费用第二部分：其他费用 山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 45 序号 工程和其他费用名称 合计(万元)技术经济指标 单 位 数 量 单位 价值(元)（一）征拆费 12311 （二）技术咨询费 3238.46 1 项目论证费 81.00 国家计委计价格【1999】1283号 2 环境影响评价费 10.00 国家计委、国家环保总局计价格【2002】125 号 3 工程勘察费 1051.50 计价格(2002)10 号 4 工程设计费 2035.96 计价格(2002)10 号 5 地震安全性评96、估费 60.00 鲁价费发1999174 号（三）项目建设管理费 4269.32 1 建设单位管理费 687.00（财建2016 504 号 2 招标代理服务费 44.20 计价格20021980 号 3 造价咨询服务费 821.25(鲁价费发2007205 号)4 建设工程监理费 1152.86（鲁价费发2007218 号）和发改价格2007670 号）规定计算,按 80%计列 5 工程保险费 495.45 按第一部分工程费用的 0.3%计取 6 场地准备费及临时设施费 825.76 按第一部分工程费用的 0.5%计取 7 联合试运转费 131.00 3 个月试运行 8 办公及生活家具购置费97、 6.00 30 人计 9 生产职工培训费 10.80 30 人计（四）水土保持评估费用 75.00 （五）社会稳定风险评估费用 20.00 第二部分费用合计第二部分费用合计 19818.7819818.78 第一、二部分费用合计第一、二部分费用合计 184970.4184970.4 三三 预备费预备费 4150.284150.28 1.1.基本预备费基本预备费 4150.28 建设投资合计建设投资合计 181891209120.6363 四四 建设期利息建设期利息 7,516.397,516.39 1.1.建设期利息建设期利息 7,516.397,516.39 五五 铺底流动资金铺底流动资金98、 138.44138.44 六六 项目总投资合计项目总投资合计 196,775.46196,775.46 说明：说明：与本项目相关的强电路由管道，由供电局负责建设和运营，不包含在本项目合作范围内，社会资本不负责该部分的投融资、建设和运营。山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 46 四、项目运营内容四、项目运营内容 本项目采用 PPP 模式进行实施，项目公司通过PPP 项目合同取得项目的运营权。本项目全生命周期内，由项目公司负责的运营维护内容主要为：1 1、绿道基础设施运营、绿道基础设施运营 运营期内，项目公司负责 6 条提升改造后绿道共计 72.4 公里、5 条99、新建绿道共计 19.3 公里、新建步道的照明设施设备维修、绿化养护、道路清洁养护等运营维护工作，并通过经营绿道沿线广告牌获得收入。2 2、生态修复提升项目运营生态修复提升项目运营 运营期内，项目公司负责水环境提升后的 7 座水库塘坝水环境、景观的运营维护；11 处陌上花开、百花谷、红叶谷等绿道沿线重要节点生态修复提升项目的运营工作。3 3、生态旅游服务设施运营、生态旅游服务设施运营 运营期内，项目公司负责房车营地、泡泡屋、矿坑剧场、水上乐园等研学、露营、娱乐设施的运营或出租；负责日月山运动游乐场、林业博览馆及城市发展历史规划馆等场馆配套服务设施项目、小火车、观光电车等旅游服务设施的运营维护工作100、。通过房车营地和泡泡屋自主经营，矿坑剧场、水上乐园、日月山运动游乐场出租、观光小火车、观光电车的运营等获得经营收入和出租收入。项目公司根据项目实际情况，应充分发掘相关旅游产业以及可运营资源，努力实现四季旅游，吸引游客，增加运营收入。4 4、配套公共服务及设施项目运营、配套公共服务及设施项目运营 运营期内，项目公司负责绿道沿线 4 座新建驿站、4 座改造提升驿站、游客服务中心、停车场及配套连接线、供水厂、污水处理设山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 47 施、桥梁、智慧平台、智慧岗亭等的运营维护。通过驿站、游客中心的场地出租、停车场经营获取收入。5 5、区域整体101、运营、区域整体运营 以提升区域设施集成效益、提升区域整体形象、服务民生和产业发展为目的，提供一体化的协调管理服务。五、项目产出说明五、项目产出说明 本项目属于生态建设和环境保护综合治理项目，并坚持 EOD导向，对合作区域进行综合性、全流程、一体化建设运营，由社会资本方提供整体和一揽子规划及建设运营解决方案，实现生态产业化和产业生态化，将凤凰绿道片区作为一个完整公共产品提供给企业和社会公众。1 1、整体效益产出说明、整体效益产出说明 本项目为生态建设与环境保护-综合治理类项目，旨在生态治理修复和补短板强弱项的基础上，积极发展生态和文化旅游主导的特色产业链，促进经济发展，惠民生、促就业，培育壮大枣102、庄市新的城乡功能区、经济体和凤凰绿道品牌。1）凤凰绿道片区绿色屏障的治理提升，补齐区域生态短板和残缺，修复受损山水，提升景观环境，梳理和畅通生态内外循环，打造绿色生命有机体，激活生态资源，为绿色和可持续发展奠定良好基础。2）生态产业化：本项目位于枣庄市的核心区域，通过合理的投资建设和高效运营，一方面发展品牌化的生态、文化旅游等产业，山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 48 带动就业、增加财政收入；另一方面，充分发挥外溢价值，带动和促进周边区域产业的发展。3）城镇化建设与乡村振兴：将生态廊道、价值大道与市政通道相融合，适时适地布局水厂、展览馆等公服项目，构建城市103、服务框架，促进公共服务均等化、品质化，促进乡村振兴。4）社会民生：将乡村振兴与新型城镇化建设相结合，以人为核心，盘活资源，促进就业，持续提升合作区域内民生保障水平和人民生活获得感、幸福感。2 2、项目产出、项目产出 项目主要直接产出为生态环境、绿道等交通体系、游客服务中心等公服项目、小火车等产业基础设施及智慧园区等新型基础设施等。表表 1 1-5 5：项目产出明细表项目产出明细表 序号序号 项目产出名称项目产出名称 技术经济指标技术经济指标 单单 数数 位位 量量 1 1 绿道提升改造工程绿道提升改造工程 1.1 凤凰绿道提升改造工程 现有绿道道路提升 m2 163800 1.2 绿道两侧生态104、绿化提升 m2 546000 1.3 绿道两侧步道 m2 54600 1.4 绿道照明工程 m 27300 1.5 榴园绿道提升改造工程 现有绿道拓宽 m2 43500 1.6 绿道两侧生态绿化提升 m2 332000 1.7 绿道照明工程 m2 33200 1.8 北龙塘连接线绿道提升改造工程 现有绿道道路提升 m 13500 1.9 绿道拓宽 m 1960 1.1 现有桥涵加固提升 座 1 1.11 绿道两侧生态绿化提升 m2 42000 1.12 道路照明工程 m 2800 1.13 墨龙湖、东横山口、薄板泉支线改造提升工程 8.3km 现有绿道道路提升 m 51780 1.14 绿道两105、侧生态绿化提升 m 129450 1.15 绿道照明工程 m 8630 2 2 绿道新建工程绿道新建工程 山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 49 序号序号 项目产出名称项目产出名称 技术经济指标技术经济指标 单单 数数 位位 量量 2.1 新建绿道工程 新建道路及附属设施（杨树林连接线、榴花峪连接线、马场连接线、胡山口连接线、牛郎山支线）m 94230 2.2 绿道两侧生态绿化提升 m 217050 2.3 绿道两侧步道 23557.5 2.4 道路照明工程 m 15705 3 3 步道覆网步道覆网 3.1 连接线步道 连接步道 m 126500 3.2 步106、道两侧绿化（扣除与主线重合部分）步道绿化 m 379500 4 4 片区生态建设片区生态建设-绿道沿线水系修复、生态系统及景观打造绿道沿线水系修复、生态系统及景观打造 4.1 7 座水库塘坝水环境提升、沂水舞雩（马场水库水上活动基地）m 50879 4.2 景观整体打造工程 临水羡鸳（杨峪水库滨水景观提升）m 105688 4.3 碧波观景（西横山口水库景观提升）m 7593 4.4 冠云落影（东横山口水库滨水景观提升）m 44387 4.5 碧水镜花（北龙塘景观提升）m 13328 4.6 明月间照（薄板泉水库景观提升）m 18531 4.7 雨后听荷（薛城车峪水库景观提升）m 16975 107、4.8 水系连通渠道25km 水系联通渠道、补水提升泵站 m 25000 5 5 片区生态建设片区生态建设-绿道沿线重要节点景观工程绿道沿线重要节点景观工程 5.1 自然景观项目 悬崖飞瀑 m 166443 5.2 牛郎山节点 m 3041 5.3 森林氧吧 m 149298 5.4 红叶谷 m 296826 5.5 陌上花开 m 240040 5.6 百花谷 m 100246 5.7 樱花素舞 m 162483 5.8 幻花彩林 m 247867 5.9 桃花谷 m 92561 5.1 竹海听涛 m 164896 5.11 花海拾影 m 126314 5.12 娱乐景观项目 联合营地 m 3108、0861 5.13 房车营地 m 52447 6 6 配套设施建设配套设施建设-小火车小火车 6.1 车辆装备 小火车车辆装备 列 4 游览电车 列 24 6.2 轨道线路及站点 日月山到薄板泉段轨道线路 km 9.2 站点 个 5 7 7 配套设施建设配套设施建设-驿站驿站 7.1 现有驿站提升 杨树林驿站 m 13118 7.2 马场驿站 m 2854 7.3 日月山驿站 m 15319 山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 50 序号序号 项目产出名称项目产出名称 技术经济指标技术经济指标 单单 数数 位位 量量 7.4 胡山口驿站 m 4991 7.5 109、新建驿站 薛城车峪驿站 m 3140 7.6 一望亭驿站 m 6605 7.7 留园山庄驿站 m 4991 7.8 杏峪八一驿站 m 12505 8 8 配套设施建设配套设施建设-入口入口 8.1 胡山口入口 入口及配套服务建筑、m 20998 停车场及室外工程 8.3 长白山入口 入口广场、停车场及室外工程 m 34261 9 9 配套设施建设配套设施建设-场馆配套场馆配套 9.1 场馆配套 日月山运动游乐场 m 15319 9.2 城市发展历史规划馆+观景平台 6071 9.3 生态林业博览基地 m 26530 1010 配套设施建设配套设施建设-供排水和灌溉系统供排水和灌溉系统 10.1110、 供排水及灌溉系统 5000 方/天供水厂 m/d 5000 10.2 给水管网 m 65000 10.3 取水工程 m/d 15000 10.4 一体化污水处理设备 座 6 10.5 无水生态厕所 座 14 10.6 污水管网 m 2000 10.7 灌溉管网及配套取水加压设施 m 55000 1111 配套设施建设配套设施建设-桥涵工程桥涵工程 11.1 桥涵工程 凤凰绿道跨店韩路桥 m 2340 11.2 西入口跨店韩路桥 m 2080 1212 配套设施建设配套设施建设-智慧系统智慧系统 12.1 智慧系统 智慧网络系统、指挥平台、项 1 智慧岗亭等 12.2 智慧系统路由套管 km 111、80 山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 51 表表 1 1-5 5 按年份产出明细按年份产出明细 序号序号 产出名称产出名称 单位单位 20222022 20232023 20242024 及以后年及以后年份份 1 绿道提升改造工程 KM 36.2 36.2 72.4 2 绿道新建工程 KM 7.72 11.58 19.3 3 步道覆网 m 202400 303600 506000 4 片区生态建设-绿道沿线水系修复、生态系统及景观打造 m 138429.5 118951.5 257381.00 水系连通渠道 m 12500 12500 25000.00 5112、 片区生态建设-绿道沿线重要节点景观工程 m 1111119.5 722203.5 1833323.00 6 配套设施建设-小火车 km 3.68 5.52 9.2 7 配套设施建设-驿站 m 31761.5 31761.5 63523.00 8 配套设施建设-入口 m 40560.4 14698.6 55259.00 9 配套设施建设-场馆配套 m 26995.5 20924.5 47920.00 10 配套设施建设-供排水和灌溉系统 套 4 40 0%6 60 0%1 套 11 配套设施建设-桥涵工程 m 1768 2652 4420.00 12 配套设施建设-智慧系统 套 4 40 0%113、6 60 0%1 套 合计合计 综合整治面积综合整治面积 m m 1553034.41553034.4 1214791.61214791.6 2767826.02767826.0 绿道提升改造工程绿道提升改造工程 KMKM 36.236.2 36.236.2 72.472.4 新建绿道新建绿道 KMKM 7.727.72 11.5811.58 19.319.3 水系连通水系连通 m m 1250012500 1250012500 2500025000 小火车小火车 kmkm 3.683.68 5.525.52 9.29.2 配套设施建设配套设施建设-供供排水和灌溉系统排水和灌溉系统 套套 4 114、40 0%6 60 0%1 1 配套设施建设配套设施建设-智智慧、桥涵系统慧、桥涵系统 套套 4 40 0%6 60 0%1 1 六、前期工作进展及协调推进机制六、前期工作进展及协调推进机制 本项目现处于识别准备阶段，已完成可行性研究报告的批复立项，完成了物有所值评价和财政承受能力论证。山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 52 为全力推进本项目建设，枣庄市人民政府牵头，在“凤凰绿道片区建设提升指挥部”下设由市财政局、林业和绿化局、发改局、生态环境局、住建局、行政审批服务局、自然资源局、审计局、司法局、枣庄市文旅发展集团有限公司等相关部门或公司负责人共同组成 P115、PP 项目推进工作小组。推进小组负责整个 PPP 项目的统筹和决策，统一部署并建立协调推进机制，形成合力，保障项目积极稳妥推进。具体职责分工如表 1-5：表表 1 1-6 6：职责分工：职责分工 相关部门相关部门 主要职责主要职责 市人民政府市人民政府 1.出具 PPP 项目规范实施承诺书；2.实施机构、政府方出资代表授权的批复，明确具体授权范围；3.组织各部门对于实施方案内容进行审查，出具实施方案的批复；4.审核PPP 项目合同草案，出具批复文件。市财政局市财政局 1.全面指导市 PPP 工作的开展；2.会同行业主管部门审核物有所值评价报告，出具物有所值评价报告审核意见；3.进行财政承受能力116、论证工作，统筹本级全部 PPP 项目各年度支出责任，出具财政承受能力论证报告审核意见；4.负责及时将项目准备阶段完成的成果上传“PPP 综合信息平台”，完成项目入库工作，进行信息公开并接受监督；5.监督实施机构关于社会资本方的采购工作；6.合同签订前，对本项目的 PPP 项目合同草案出具审核意见；7.对项目执行过程中的资金、股权、债权等运作进行全过程监督；8.审核实施机构提报的本项目纳入中期财政规划的政府跨年度财政支出责任，报市人民政府审核；9.指导监督实施机构按照事先约定的绩效目标对项目进行绩效评价，也可委托第三方专业机构提出评价意见；10.依据绩效评价结果安排财政预算资金，履行合同约定的政117、府支付义务。山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 53 相关部门相关部门 主要职责主要职责 市林业和绿市林业和绿化局（实施化局（实施机构）机构）1.负责项目前期工作开展；2.负责项目实施方案、物有所值评价报告编制，会同市财政局组织部门及专家联合评审会议；3.会同市财政局出具物有所值评价报告审核意见，并将实施方案修正案提报市人民政府审核；4.负责及时将项目基本信息、准备阶段完成的成果上传“PPP 综合信息平台”，完成项目入库工作，进行信息公开并接受监督；5.作为采购主体，负责社会资本的招标采购工作（资格预审、采购文件编制、响应文件评审、谈判与合同签署），组织专家评118、标，并与社会资本进行谈判，将项目中选信息进行公示和公告；6.在 PPP 项目合同签订前，会同市财政局、行业主管部门、司法局审核 PPP 项目合同草案，市政府批复后，与中标社会资本签订 PPP 项目合同；7.根据预算管理要求，将 PPP 项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任上报财政部门，纳入中期财政规划；8.作为实施机构，监督项目公司开展项目的投融资、建设、运营维护等工作；9.协助项目公司办理建设工程规划许可证、建设用地规划许可证、国有土地使用证和施工许可证等基建手续；10.执行过程中，负责协调解决合同修订、违约责任和争议协商等工作；11.会同行业主管部门对项目开展全生命周期的绩效评价工作；1119、2.会同市财政局，每 35 年对项目开展中期评估；13.根据市政府安排组建项目移交工作组，开展项目的移交工作。枣庄市文旅枣庄市文旅发展集团有发展集团有限公司（政限公司（政府方出资代府方出资代表）表）1.代表政府与中选社会资本共同注册成立项目公司；2.按照 PPP 项目合同约定按时足额出资；3.选派人员进入项目公司董事会、监事会及财务管理；4.依据法律法规、PPP 项目合同、公司章程和股东协议等规定，履行项目公司内部监管职责。市发展和改市发展和改革局革局 参与审核本项目 PPP 模式实施方案等。山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 54 相关部门相关部门 主要职责120、主要职责 市住房和城市住房和城乡建设局乡建设局 监督项目建设工作，负责建筑工程质量安全监督管理。市行政审批市行政审批服务局服务局 1.负责项目立项审批工作；2.负责施工许可证等基建手续的审批。市自然资源市自然资源和规划局和规划局 1.办理项目规划选址和用地预审等前期手续；2.项目建设用地规划、建设工程规划及国有土地使用等相关手续的办理。市审计局市审计局 1.负责项目的政府审计监督工作；2.负责项目最终决算审计。市司法局市司法局 1.PPP 项目合同谈判过程中，指派法律顾问全程参与；2.PPP 项目合同签订前，审核 PPP 项目合同并出具审核意见。备注：备注：其他政府主管部门根据政府相关要求配合121、和监督。山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 55 第二章第二章 采用采用 PPP PPP 模式的必要性和可行性模式的必要性和可行性 一、采用一、采用 PPP PPP 模式的必要性模式的必要性 1 1、在新的系列政策背景下，、在新的系列政策背景下，PPPPPP 模式是“推动有效市场和有为模式是“推动有效市场和有为政府更好结合”的重要载体政府更好结合”的重要载体 依据现行政策，政府进行基础设施和公共服务设施建设的途径有政府直接投资（政府采购）和 PPP 模式，以往常见的传统投资建设模式如 BT、平台融资等已被禁止。政府直接投资需要“先有钱，再花钱”，依据国务院关于122、进一步深化预算管理制度改革的意见（国发20215 号），“当前和今后一个时期，财政处于紧平衡状态，收支矛盾较为突出”，再由政府一次拿出大笔资金进行基础设施建设已不现实，因此政府和社会资本合作（PPP）模式成为了政府城市基础设施和公共服务设施建设的主要选择。在市场化改革、政府投融资体制改革及经济供给侧结构性改革的背景下，PPP 模式成为国家十四五规划和 2035 年远景目标纲要提出的“推动有效市场和有为政府更好结合”的重要载体。2 2、资、资金要素市场化配置，缓解当期财政压力金要素市场化配置，缓解当期财政压力 本项目开发兼具投入大、周期长、复杂性等特点，需要政府长期大量的财政投入才能保证项目的顺123、利实施，这势必给政府带来长期持续的财政压力，而 PPP 模式转变了这种依靠“政府背书”的投融资体制。通过 PPP 的模式运作，引入社会资本，拓宽融资渠道，可以形成多元化、可持续的资金投入机制，有利于筹集项目建设所需的大额资金。山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 56 同时，通过拉长支付期限，可以平滑财政支出，政府无需在项目建设初期支出巨额资金，依据国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发201542 号），可以有效减轻政府当期支出压力，弥补当期财政投入不足，平滑年度间财政支出波动，实现代际公124、平，防范和化解政府性债务风险，加快推进项目的建设步伐。3 3、政企分开，转变政府职能、政企分开，转变政府职能 PPP 模式引入社会资本承担项目的投资、融资、建设、运营和维护等责任，政府作为监督者和合作者，减少对微观事务的直接参与，工作重心转移到加强监督管理、绩效评价等方面，有助于解决机关单位职能错位、越位和缺位的问题，提升机关单位管理水平及工作效率。4 4、加快进程，提升效率，推进产业改革、加快进程，提升效率，推进产业改革 PPP 模式引入社会资本，利用战略社会资本的资源，充分发挥其专业分工的优势，利用其成功的技术和管理经验，提高项目设施的管理水平和公共效益。社会投资人拥有雄厚的资金资源实力和125、先进的经营管理经验，可以弥补本项目开发建设资金以及运营管理经验的不足，充分挖掘 PPP 项目的运营属性与潜在价值。二、采用二、采用 PPPPPP 模式的可行性模式的可行性 1 1、本项目属于补短板、强弱项、优环境、提质量的重要领域、本项目属于补短板、强弱项、优环境、提质量的重要领域 根据 2019 年 1 月份国家发改委等中央十八部门发布的加大力度推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量促进形成强大国内市山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 57 场的行动方案（发改社会2019160 号）要求，“鼓励地方政府依法合规采取政府和社会资本合作（PPP）等方式，吸引更多126、社会力量参与建设、运营和服务”。依据政府投资条例（国务院令第 712 号）第三条规定，生态环境保护是市场不能有效配置资源、政府负有投资责任的基础公共项目领域，且正外部性价值突出、外溢价值好。国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见（国发20215 号）明确，“严格控制竞争性领域财政投入，强化对具有正外部性创新发展的支持”。财政部政府和社会资本合作中心关于加快加强 PPP 项目入库和储备管理工作的通知（财政企函20201 号）要求，“要保障医疗、养老、教育、生态环保和城镇老旧小区改造等基础保障性强、外溢性好、社会资本参与性高的项目优先入库”。2 2、相关支持政策明确、相关支持政策明确 近年来，127、财政部、发改委等对 PPP 项目实施了检查清理，同时 也对规范实施的 PPP 项目持支持态度。中共中央国务院关于深化 投融资体制改革的意见（中发201618 号）提出，“鼓励政府和社会资本合作。各地区各部门可以根据需要和财力状况，通过特许经营、政府购买服务等方式，在交通、环保、医疗、养老等领域采取单个项目、组合项目、连片开发等多种形式，扩大公共产品和服务供给。要合理把握价格、土地、金融等方面的政策支持力度，稳定项目预期收益。要发挥工程咨询、金融、财务、法律等方面专业机构作用，提高项目决策的科学性、项目管理的专业性和项目实施的有效性”。除此之外，生态治理修复及相关产业开发 PPP 项目，相关的顶128、层设计和制度也已经非常完善和明确。如：2018 年 4 月 19 日文化山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 58 和旅游部、财政部专门出台了关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见（文旅旅发20183 号），生态环境部办公厅、国家发展改革委办公厅、国家开发银行办公厅 2020 年 9 月16 日联合出台了关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知（环办科财函2020489 号），2021 年 4 月 26 日中共中央办公厅 国务院办公厅关于建立健全生态产品价值实现机制的意见公布。特别是，2021 年 11 月 10 日国务院办公厅印发了关于鼓励和支129、持社会资本参与生态保护修复的意见（以下简称“意见”），要求“聚焦解决信息缺失、融资困难、政策分散、鼓励和支持措施不明确、交易机制和回报机制不健全等问题”，坚持政府主导、改革创新等原则，鼓励和支持社会资本采用 PPP 等模式参与生态保护修复，并明确要保障“实现社会资本进得去、退得出、有收益”。3 3、行业市场成熟、行业市场成熟 目前国内已形成一定规模的具备生态治理、旅游开发投资运营经验的社会资本方群体。实践中，旅游综合开发领域也形成了一些符合现行政策、契合地方特点、能够发挥各方优势的可复制的 PPP 模式。上述情况为政府方选择适宜的社会资本提供了相对充分的空间。4 4、从地区来看，山东省强化、从130、地区来看，山东省强化 PPPPPP 模式在生态环保领域推广应用模式在生态环保领域推广应用，且实施情况良好且实施情况良好 近年来，山东省强化 PPP 模式在生态环保领域推广应用，积极引导社会资本参与环境治理和生态保护。截至 2021 年 11 月底，全省生态环保类项目共 102 个，已进入执行阶段项目 100 个，投资额山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 59 609 亿元，覆盖 15 个市 69 个县本级，涉及综合治理、生态保护、污水处理、垃圾处理等领域，总体运作良好。一是生态环保类项目占比高。截至 2021 年底，全省已纳入财政部 PPP 管理库项目 757131、 个，涉及市政工程、交通运输、医疗卫生等 18 个行业领域，其中，生态环保类项目 102 个，占比 13.5%。二是项目融资到位比例高。102 个项目中，93 个项目资本金按时足额到位，占比 91.2%，83 个项目银行融资已落实到位，占比 81.4%。三是按期建设完工比例高。100 个项目已全部开工建设，占比 98%，其中在建项目 32 个，投资额 329亿元；按期完工项目 68 个，投资额 280 亿元，占开工建设项目的68%。四是政府按期履约付费比例高。已建设完工的 68 个项目中，按期运营的项目 65 个，投资额 256 亿元，占比 95.6%，政府按期足额付费项目 60 个，占已运营132、项目的 92.3%。三、三、本项目的物有所值评价本项目的物有所值评价 本项目物有所值量值为 47,629.91 万元，物有所值指数为16.37%，通过物有所值定量评价。根据财政部有关政策文件的要求，及本项目所属生态建设与环境保护综合治理的实际情况，对本项目开展 PPP 模式物有所值评价，通过定性与定量相结合，进行物有所值评价。2022 年 2 月 14 日，实施机构会同枣庄市财政局组织专家对本PPP项目进行了物有所值评价，评价从定性、定量两方面论证项目的物有所值性，其中以定性评价为主，在定性评价的基础上，辅以定量计算。定性分析方法采用专家评分法，设置定性评价指标 8 项，分别确定权重和评分标准133、，邀请政策、法律、财务、工程、生态环保等方面专家共 7 人组成专家组，通过专家打分得出评分结果。本项目山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 60 物有所值定性评价专家综合打分为 82.6 分，评分结果大于 60 分。本项目采用 PPP 模式操作的全生命周期内政府方净成本现值（PPP值）与采用传统政府投资模式建设的净成本现值，即公共部门比较值（PSC 值）进行比较，得出物有所值（VFM 值），判断本项目采用 PPP 模式能够降低项目全生命周期成本。项目 PSC 值为290,971.89 万元，PPP 值为 243,341.98 万元，项目物有所值量值VFM=PSC134、 值-PPP 值=47,629.91 万元，物有所值指数=（PSC 值-PPP值）/PSC值=16.37%，由此可知，本项目物有所值的量值和指数均大于零，通过物有所值定量评价。项目物有所值定性及定量评价详见山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目物有所值评价报告。四、本项目的财政承受能力论证四、本项目的财政承受能力论证 1 1、项目财政一般公共预算支出评估、项目财政一般公共预算支出评估 枣庄市已实施 PPP 项目有 2 个，分别为山东省枣庄市实验中学（新城高中）三期 PPP 项目和 S515 枣薛线市中区营子至京台高速段改建工程 PPP 项目。拟实施项目 0 个。枣庄市 P135、PP 项目政府承担的财政支出占比情况。表表 2 2-1 1 财政支出占一般公共预算支出（预测）表财政支出占一般公共预算支出（预测）表 支支出年度出年度 A A-本项目一般本项目一般公共预算支出公共预算支出数额（万元）数额（万元）B B-本级已有管理库项目一般公共本级已有管理库项目一般公共预算支出数额（万元）预算支出数额（万元）C C-年度一般公共预算年度一般公共预算支出数额（万元）支出数额（万元）占比（占比（%）山东省枣庄市山东省枣庄市实验中学（新实验中学（新城高中）三期城高中）三期PPPPPP 项目项目 S515S515 枣薛线市中枣薛线市中区营子至京台高区营子至京台高速段改建工程速段改建工136、程 PPPPPP项目项目 2022 2,550.25 4,535.00 9,996.99 496,637.00 3.44%山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 61 2023 4,334.81 4,535.00 9,994.28 523,207.00 3.61%2024 18,783.54 4,535.00 10,068.65 551,199.00 6.06%2025 17,330.82 4,535.00 10,067.96 580,688.00 5.50%2026 17,214.05 4,535.00 10,067.18 611,755.00 5.20%202137、7 16,999.24 4,535.00 10,066.30 644,484.00 4.90%2028 16,845.31 10,065.31 678,964.00 3.96%2029 16,749.02 10,064.21 715,289.00 3.75%2030 16,537.28 10,063.00 753,557.00 3.53%2031 16,532.61 10,061.64 793,872.00 3.35%2032 16,492.65 10,060.15 836,344.00 3.17%2033 16,167.44 10,058.52 881,088.00 2.98%2034 16138、,510.43 10,056.72 928,226.00 2.86%2035 16,510.43 10,054.75 977,886.00 2.72%2036 16,422.78 10,052.61 1,030,203.00 2.57%2037 16,407.68 10,050.27 1,085,319.00 2.44%2038 16,381.61 10,047.72 1,143,384.00 2.31%2039 16,565.30 10,044.96 1,204,555.00 2.21%2040 16,565.30 10,041.97 1,268,999.00 2.10%2041 16,56139、5.30 10,038.73 1,336,890.00 1.99%2042 16,447.35 1,408,414.00 1.17%2043 16,212.88 1,483,764.00 1.09%2044 16,792.93 1,563,145.00 1.07%2045 16,710.82 1,646,773.00 1.01%2046 16,710.82 1,734,875.00 0.96%上表可以看出，实施该 PPP 项目政府承担的财政支出额占财政一般公共预算支出预测值比例控制在6.06%以内。项目全生命周期内每年预算支出责任占枣庄市财政一般公共预算支出预测值的比例均低于10%，符合政府和140、社会资本合作项目财政承受能力论证指引和财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知的规定。2 2、行业和领域均衡性影响评估、行业和领域均衡性影响评估 本项目符合枣庄市实际发展需要，并按照适度远期预留的原则进行设计和建设，符合城市发展的实际需求，并通过该项目的实施，实现推广政府与社会资本合作在基础设施建设领域的示范意义。截至本项目为止，枣庄市市本级已实施的 PPP 项目包括山东省山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 62 枣庄市实验中学（新城高中）三期 PPP 项目和 S515 枣薛线市中区营子至京台高速段改建工程 PPP 项目。无拟实施项目。枣庄141、市市本级无同类 PPP 项目，本项目的实施不会造成市场的供需失衡，不会造成项目投资过度、超出公众实际需要，同时符合行业和领域的均衡性要求。财政承受能力论证具体情况，详见山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目财政承受能力论证报告。山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 63 第三章第三章 项目风险分配项目风险分配 财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见（财金201910 号）明确，“社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险，政府承担政策、法律等风险”，“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁142、定、固化政府支出责任”，“切实防控地方政府隐性债务风险，坚决打好防范化解重大风险攻坚战”。本项目涉及各类潜在风险，按照风险有效控制、风险成本最低、风险收益对等原则，应由最有能力消除、控制或降低风险的一方承担风险。一般情况下，法律、政策和行政行为等风险由政府承担，项目融资、规划设计、建造、运营维护等商业风险由项目公司承担。值得关注的是，风险分配一方面是为了更好的管控风险，另一方面是实现风险合理分配基础上市场化的激励相容，并在此基础上实现项目价值的最大化和合作共赢。一、风险分配的原则一、风险分配的原则 1 1、风险最优分配原则、风险最优分配原则 本项目致力于在政府方与社会资本方之间实现最优风险分配143、而非一方风险转移的最大化，在风险转移水平由低至高的区间内，存在一个最优风险转移水平，使项目可实现价值最大化。然而，这种风险转移，不应该违背项目的基本体制和机制要求，因为一种模式的选择实质上构成了风险分配的基本框架。山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 64 一般而言，在受制于法律约束和公共利益考虑的前提下，每个可识别风险均应独立分配给能够以最小成本、最有效管理它的一方承担，即项目的风险最优分配原则。当然，无论风险分配给哪一方，其都应拥有选择如何处理和最小化该风险的自由。风险分配应考虑的因素包括：项目的性质和基础性的模式机制；各方对风险管理的优势和能力（可能随时间144、和风险应对技术的发展而发生变化）；产出说明的灵活性（是否有影响风险管理方式的限制性条款）；市场对风险的普遍态度；公共利益因素；风险与收益的匹配；以及其它政策考虑。最优风险转移水平即由全面的风险识别、科学的风险量化以及合理的风险分配得到。2 2、风险与收益对等原则、风险与收益对等原则 本项目的风险分配主要通过合理约定的方式进行，在风险分配时应遵循风险与收益对等原则。核心机制应既关注合同主体对于风险管理成本和风险损失的承担，又尊重其获得与风险相匹配的收益水平的权利。如果风险管理成本大于与之对应的收益，风险转移不可能在自愿的情况下发生，只有各参与方从风险分担中均得到好处，风险分配才有意义。所谓收益，145、某种程度上包含收益主体所承担风险的溢价。本项目社会资本投报的合理利润系数，应考虑风险溢价。3 3、风险可控原则、风险可控原则 在本项目长达二十多年的运行过程中，一些风险可能会出现政府方和社会资本方都无法预料的变化，导致风险发生概率上升或风险发生时财务损失增加。为保证政府方和社会资本方合作关系的长期稳定，在项目合同中，应按项目参与方的财务实力、技术能力、管理能力等因素，设定风险损失承担上限，即不能由某一方单独承山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 65 担超过其承受能力的风险。否则，社会资本方可能无法保证公共产品/服务的提供效率，政府可能拒绝履约，最终影响双方维持146、合作伙伴关系的积极性，无法保障项目的健康和可持续发展，违背了合作共赢的基本原则和宗旨。4 4、实现激励相容和价值最大化、实现激励相容和价值最大化 如上所述，风险分配的目的不仅仅在于管理风险，其根本目的是基于此实现市场化的激励相容和项目价值的最大化。为此，风险分配不应失衡或者片面化，以至于导致对抗；同时，风险分配应致力于风险最小化和价值最大化并重，风险应与收益相匹配，与双方共赢的目的相契合，关注风险承担的效果，不宜于舍本而逐末。二、风险识别情况二、风险识别情况 本项目属于以生态综合治理修复为主的生态建设与环境保护项目，因其体量大、内容和结构复杂、合作周期长、各部分内容互动性强，不可预见因素多，需147、要分析识别本全生命周期内潜在的主要风险因素，揭示风险来源，判别风险程度，提出规避风险对策，降低风险损失。依据有关规定，并通过对行业内类似项目发展实践的梳理总结，整体而言本项目主要包括政策政府行为风险、投融资风险、规划设计风险、建设运营风险、不可抗力风险及收益风险等，结合项目实际情况对部分风险因素识别如下：1 1、政府行为风险、政府行为风险 政府行为风险是指由于行政主体的某些行为而给项目带来的风险，以及政府对项目的一些干预而产生的风险。就本项目来讲，可能涉及：山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 66 政府决策失误政府决策失误：主要指政府决策程序不规范、缺乏 EO148、D 导向综合开发项目运作经验和能力、前期准备不足和信息不对称等造成项目决策失误，合作期间可能由此出现政府信用问题，导致双方再谈判或者项目中止/终止。项目基础条件的保障和政府间协调项目基础条件的保障和政府间协调：本项目片区范围约 60 平方公里，涉及枣庄市下属四个辖区，同时子项目众多，又关涉生态、城市及基本农田红线。故此，项目的规划及供地等基本条件保障，以及政府、政府部门、相关集体组织等之间的协调统筹任务较重，并直接影响项目的推进和实施。审批延误风险审批延误风险：本项目的合作基础在于整合政府对公益目标的把握能力和社会资本对于公益事业的投建运能力，因此在本项目中社会资本希望尽可能地拥有自己的决策空149、间，政府亦应提供必要的条件和服务。然而，行政监管是综合开发项目实施的重要条件，本项目由于其综合性，所涉行业主管部门较多，就可能存在着由于项目的审批程序过于复杂、花费时间过长和成本过高的风险，同时也存在政府法定或者约定义务未能履行的情形。另外，由于政府各部门之间缺乏统一协调机制、缺乏类似项目的运作经验和能力等原因，从而给整个项目的正常实施运作带来挑战。政府信用风险政府信用风险：指的是政府不履行或拒绝履行合同约定的义务和责任而给项目带来直接或间接危害的风险。征用征用/公有化公有化：主要指中央或地方政府强行征收项目资产、设施等，可能导致项目终止，社会资本方/项目公司退出。项目前期准备合规性和科学性项150、目前期准备合规性和科学性：主要指地方政府在项目前期准备过程中，关于项目规划、立项、评估/评审、审批等影响项目的合规性、经济可行性及效率、效益。山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 67 2 2、法律政策风险、法律政策风险 本项目的建设和运营维护均需要遵守法律和政策，由于项目合作期较长，期间存在法规、政策变动的可能。法规、政策变动可能会导致项目建设、运维成本发生较大变化，例如，金融及其监管政策的调整往往会影响到项目的可融性及融资成本。同时法规政策变化可能影响项目的合规性。法律政策变更风险：法律政策变更风险：综合开发项目周期较长、涉及范围较广。法律的变更、出台都可能151、会导致项目的合法性、市场需求、产品服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化，从而对项目的正常建设和运营带来影响，甚至直接导致项目的中止和失败。法律政策供给风险法律政策供给风险：本项目具有综合性特征，涉及面非常广。当前，就整体政策法律环境而言，本项目一体化治理模式的立法现状是缺乏直接的上位法律支持，也缺乏统一的规制。作为一种特殊的项目类型，除了遵循底层逻辑、规律外，本项目模式亟需有针对性的政策法规出台，也需要财税金融及行政管理等体制机制的深化改革。政策系统风险：政策系统风险：本项目的建设运营与政府职责关系紧密，国家宏观微观政策对行业带来的风险具有整体性、普遍性、持久性，所以对于行业来说属于系统性152、风险。3 3、规划设计风险、规划设计风险 政府方提供的规划条件风险：政府方提供的规划条件风险：区域总体规划、控制性详细规划等法定规划及其调整由政府方审批确定，其在合作期内的变动可能造成区域内用地结构规模、项目建设控制标准等变动，间接影响财政收入、公共服务供给效果和产业投资收益效果等。山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 68 社会资本方提供的规划方案：社会资本方提供的规划方案：项目本身的规划设计咨询由社会资本方负责，项目业主或政府审核或者决策，主要作为一种市场化供给的前提性服务，其质量效率、效益等风险不容小觑。其中，项目的设计风险主要是技术等级选择不当和规划设计153、质量缺陷等风险，其次是设计质量能否满足相应的技术规范。如果设计文件存在缺陷，则会影响项目使用寿命，甚至发生危及生命财产的安全事故，对项目的成本控制也产生直接影响。同时包括在规划设计实行过程中，还存在由于政府方或者社会资本方提出变更导致的风险。4 4、投融资风险、投融资风险 所谓投资包括自有资金的资本金投资和以融资的方式进行的投资。项目注册资金未按时足额到位风险：项目注册资金未按时足额到位风险：除政府方出资代表少量的注册资金外，本项目资本金全部由社会资本方提供，社会资本的资金实力、流动性及投资管控等会影响资本金的及时、足额到位，并从而影响项目融资。融资风险融资风险：融资风险主要为由于融资结构不合154、理、金融市场不健全、金融监管、融资政策变化、融资的可得性等因素造成的未按时完成融资交割或未筹足所需资金。融资成本超出预期：融资成本超出预期：资金筹措困难等因素可能导致融资成本增融资成本增加加，甚至可能出现融资失败融资失败。再融资不确定性：再融资不确定性：项目再融资不确定性影响项目建设进度，甚至资金链断裂导致项目终止。山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 69 5 5、开发计划失误风险、开发计划失误风险 作为大型综合治理项目，本项目具备显著的结构性特征，项目的开发与运营一定要掌握适当的布局和节奏。从客观上来看，本项目范围广、内容多、各子项目之间勾稽和互动关系强，是155、一个完整的有机体，毫无疑问具备一定的一体化和综合治理开发的特征。对应的，从项目实施的角度来看，则需要坚持系统观念和原则，在项目内容、期限边界等条件下，本着效益最大化、成本最小化的原则，统筹动态的规划和计划项目的实施结构和节奏。开发计划短中长期配合，适时动态调整，优先开发的项目应具有较大的带动效应和效益，有助于聚集区域人气和知名度，开发计划失误可能造成使用者付费降低，增加政府支出责任等风险。6 6、建设风险、建设风险 建设风险主要涉及项目建设施工过程中可能出现的对项目实施及合同履约造成负面影响的情形或者事件。就本项目来讲，建造风险可能涉及：农用地流转风险；建设用地落实风险农用地流转风险；建设用地156、落实风险；工程本身因主客观原因导致在质量、安全、环境影响等方面的风险事项在质量、安全、环境影响等方面的风险事项；原材料原材料上涨风险；成本超支风险；完工延误风险；缺陷与隐蔽缺陷风险；上涨风险；成本超支风险；完工延误风险；缺陷与隐蔽缺陷风险；考古文物发现及工程建设过程中出现的自然或社会不可抗力；施工考古文物发现及工程建设过程中出现的自然或社会不可抗力；施工技术不过关；工程变更；分包商违约；供应风险；工地发生事故等技术不过关；工程变更；分包商违约；供应风险；工地发生事故等等。等。7 7、运营风险、运营风险 运营风险主要涉及项目运营期内可能出现的对运营维护及相关合同履约造成负面影响的情形或者事件。就157、本项目来讲，运营风险可能涉及：运营运营期无故长时间停工、运营能力缺失或者不足、运营期无故长时间停工、运营能力缺失或者不足、运营山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 70 成本超支、运营商违约、迟延支付运维服务费、维护成本过高、维成本超支、运营商违约、迟延支付运维服务费、维护成本过高、维修过于频繁、运维效率低、政府对运维技术要求改变、由于运维人修过于频繁、运维效率低、政府对运维技术要求改变、由于运维人员不遵守规程引起运维不达标、运营安全、残值风险员不遵守规程引起运维不达标、运营安全、残值风险等。其中：运营成本超支风险，有可能因为项目公司经验不足、管理不善以及宏观经158、济变化不可抗力等原因，致使项目运营成本超支，影响项目的正常运营及预期收益。残值风险是指社会资本方/项目公司过度使用资产、设备等资源，造成合作期满移交时，项目设备材料折旧严重，影响项目继续运营的风险，可能导致移交后项目无法正常运营。8 8、项目移交风险、项目移交风险 项目合作期结束时，项目资产必须达到规定和约定的移交标准，不存在隐蔽性缺陷或经证明由于项目公司合作期对设施运营不善所造成的瑕疵等，包括移交设施性能不达标、移交时存在隐蔽性缺陷等。9 9、运营收入风险、运营收入风险 使用者付费运营风险：使用者付费运营风险：本项目社会资本负责运营，运营质量和效率直接影响项目使用者付费收入。项目调整风险项目159、调整风险：包括但不限于使用者付费项目投资减少、建设时序调整、取消、使用者付费项目收费子项目减少等风险。政府不当干预或政府方其他原因政府不当干预或政府方其他原因：由于行政管控、不当干预、规划计划调整等导致项目公司运营收入未达到预期。政府付费风险政府付费风险：政府未及时足额支付基于绩效考核结果的可行性缺口补助。市场需风险市场需风险：由于宏观经济、社会环境、人口变化、技术变化、法律法规调整等其他因素导致的市场需求客观上发生变化，可山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 71 能导致项目使用者付费收入减少。市场需求本身是一个偏宏观的问题，本项目与枣庄市的发展速度及结构、旅160、游等相关产业的培育和发展，特别是项目的后续二期开发等直接有关。1010、宏观经济风险、宏观经济风险 项目合作期限较长，在运营期间会出现利率变动、通货膨胀、税收调整等风险，宏观经济风险由政府和社会资本方共担。利率风险：指市场利率变动的不确定性，可能导致融资成本增加或降低。通货膨胀：指整体物价水平上升，货币购买力下降，导致项目成本增加等其他后果，可能导致建设和运营成本增加，同时市场需求可能减少影响项目使用者付费和财政收入的增加。税收调整：指项目合作期内国家财税政策调整，导致项目合作区域增量资金上缴量增大，项目公司回报收入的资金来源减少，包括本级政府不可控的税收调整及本级政府可控的税收调整。1111161、不可抗、不可抗力力 不可抗力风险通常分为两类：（1）因自然因素导致的不可抗力风险 由于不能合理预见的自然灾害（如地震、洪水、台风等）、病疫等事件导致本项目失败或收益大幅度减少的风险。（2）因非自然因素导致的不可抗力风险 由于不可合理预见的战争、暴乱、罢工等事件发生导致本项目失败或收益大幅减少的风险。不可抗力风险应当由政府和社会资本合理共担。山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 72 1212、其它风险、其它风险 包括但不限于：公众反对风险：在本项目建设运作过程中，因为规划不合理、环境污染严重等各种原因导致公众利益得不到保护或受损，从而引起公众反对项目建设的局面162、，出现不稳定因素，影响项目实施。第三方延误/违约：除政府和社会资本方外，其他项目参与者拒绝履行合同约定的责任和义务，或履行时间延误，可能导致工期延误、成本增加。三、风险分配方案三、风险分配方案 本项目的基本属性和特点是市场化，社会资本是主体和主导，负责项目投资、建设、运营并承担相应可控的商业风险，政府承担政策、法律等风险，项目不可抗力风险等由政府方和社会资本方合理共担。上述风险识别情况，本项目风险分配框架如下表所示，项目实际执行中遇到下表中的风险或没有在下表体现的风险，应根据实际情况结合相关法律法规在政府方和社会资本方之间合理分配。依据财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知（财金2163、014156 号）等 PPP 政策文件，本项目中标社会资本本项目中标社会资本或其控制的项目公司统称“社会资本方”或其控制的项目公司统称“社会资本方”，政府方简称政府，指政府或政府授权机构。项目公司成立后，由项目公司承继社会资本的权利义务，负责项目的前期工作的承接与优化完善、融资、设计、采购、建设、运营和移交工作，社会资本协助完成并承担注册资本投资责任。表表 3 3-1 1 项目风险分配框架体系项目风险分配框架体系 山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 73 风险类别风险类别 政府政府 承担承担 社会资社会资本方本方 共同共同 承担承担 备注备注 政府行为 项目基164、础条件（规划、土地等）保障和政府间协调 政府对该类风险具备可控性并是责任主体 政府原因造成的审批延误或者无法获得许可 政府干预、政府间协调、政府提供项目实施条件（规划、土地等）保障 政府信用风险 征用/公有化 项目前期准备的合规性 法律和政策风险 政策法规变更 本级政府可控 通过双方协商，进行动态的合同体系调整，可通过签订补充协议的形式进行此类风险的管理和规避。构成不可抗力的，双方共担。本级政府不可控 法律政策供给风险 本级政府可控 本级政府不可控 政策系统风险 本级政府可控 本级政府不可控 规划设计风险 政府方提供的规划条件 原则上谁设计谁承担，设计变更风险具体情况具体分析 社会资本方提供的165、规划方案 设计文件缺陷 设计文件技术等级选择不当 政府方提出的设计变更 山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 74 风险类别风险类别 政府政府 承担承担 社会资社会资本方本方 共同共同 承担承担 备注备注 社会资本提出的设计变更 投融资风险 项目注册资金未按时足额到位 融资风险社会资本方承担，政府方可依法合规的予以协助，但不得增信和兜底。由于前期手续等政府方原因影响融资的，风险由政府方承担，建设期予以顺延。融资成本超出预期 成本超支 再融资不确定性 开发计划风险 政府方原因导致开发计划失误 开发计划短中长期配合，适时动态调整 社会资本方原因导致开发计划失误 建设166、风险 落实规划条件、建设和流转用地（含征拆补偿）项目公司应该加强管理，并按照项目合同约定提交建设履约担保等，按照规定约定分担风险 项目施工质量 项目施工安全 环境保护风险 原材料价格上涨风险 施工成本超支 政府造成的 社会资本方造成的 完工延误风险 政府造成的 社会资本方造成的 缺陷与隐蔽缺陷 山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 75 风险类别风险类别 政府政府 承担承担 社会资社会资本方本方 共同共同 承担承担 备注备注 发现文物及自然不可抗力 施工技术不过关 工程变更 政府提出的 项目公司提出的 分包商违约 供应风险 工地发生事故 运营期无故长时间停工 运167、营成本超支 运营商违约 迟延支付服务费 维护成本过高 维修过于频繁 运维效率低 政府对运维技术要求改变 由于运维人员不遵守规程引起运维不达标 运营安全风险 运营残值风险 移交风险 移交设施性能不达标 项目移交时应达到移交的各项标准 移交时存在隐蔽性缺陷 收入风险 使用者付费风险 社会资本方 运营商业风险 政企双方应制定科学的开发计划，明确项目边界，保证政府方违法违约不当干预 山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 76 风险类别风险类别 政府政府 承担承担 社会资社会资本方本方 共同共同 承担承担 备注备注 项目调整（政府提出）（社会资本或项目公司）提出）（不可抗168、力因素调整）实施，并充分挖掘项目资源；政企双方应明确义务责任，同时加强项目绩效评价。对于需求风险，政企双方应合理分担，本项目主要考虑授予社会资本项目范围内充分的开发权。政府付费风险 需求风险 宏观经济风险 利率变动 合同中具体约定承担比例及共同承担的界限。其中利率变动风险分担比例为基期LPR（4.60%）变动正负5%，详见第五章第四节调整机制 通货膨胀 本级政府不可控 财政税收调整 本级政府可控财政税收调整 不可抗力 自然因素不可抗力 按照规定购买保险 非自然因素不可抗力 其他风险 公众反对 分析具体情况，违约方承担 第三方延误违约风险 山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 169、项目实施方案 77 项目实施过程中具体风险的分配，需要在遵从项目风险分配原则和框架的条件下，结合项目模式内在特征，根据风险的具体情况具体分析。同时，本项目应尊重和遵守市场主导和激励相容原则，杜绝政府信用依赖和兜底，此等原则和合同具体约定构成项目的前提性法律条件。本项目具体的风险分配及其调整，以相关法律政策规定和合同的约定为准执行。四、风险防范措施四、风险防范措施 项目各方需根据风险识别与分配结果及时制定风险应对措施，风险应对机制是政府与社会资本共同为减少或消除风险带来的损失而采取的主动积极的应对措施：1 1、政府行为风险、政府行为风险 对于此类风险，关键的在于政府依法行政、依约办事，建立诚信政170、府、责任政府、阳光政府、服务政府，营造良好的营商环境。如，政府的重大决策，应符合重大行政决策程序暂行条例（国务院第 713 号令）。另外，要加强地方政府诚信建设，增强契约理念，充分体现平等合作原则，保障社会资本合法权益；依法依规将符合条件的本项目财政支出责任纳入预算管理，按照合同约定及时履约，增强社会资本长期投资信心；保障项目规划、土地等基础条件，授予社会资本项目区域与项目投资直接相关的排他和充分的经营权。按照合同办事是政企合作的精神实质。对于可能的政府行为风险，应在项目合同中明确责任和救济措施。如，在本项目合同中约定违约赔偿机制、提前中止/终止机制等，若政府不履行或拒绝履行合同约定的责任和义171、务时，社会资本方/项目公司及项目业山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 78 主可要求政府方赔偿，或启动项目合作终止程序及纠纷解决程序。2 2、法律政策风险、法律政策风险 本项目不可控的政策、法律风险由政府与社会资本方共同承担。在合作期内如遇国家法律、法规及相关政策发生重大变化，对项目合同的履行造成实质性影响，政企双方应协商启动应急预案，采取合理措施避免各方的损失扩大。政策、法律风险构成不可抗力的，由双方合理共担。在项目合同中预留必要调整衔接机制，当出现由于法律、监管体系不完善导致项目执行困难时，政府与项目业主，项目业主与社会资本方，可通过友好协商、签订补充协议172、方式等，对原合同中不适用条款进行调整、补充。对于政策法律风险的承担，各方在项目合同签订、项目管理中应充分予以考虑。3 3、规划设计风险、规划设计风险 项目的规划、设计风险主要为规划设计缺陷、错误或含糊以及设计变更引起工程变更风险。项目公司在做项目的规划设计时，应经过充分的科学论证，减少变更发生的可能性。项目公司在开展建设项目施工过程中应提前做好工程变更和签证的应对方案；在招标阶段就应考虑可能存在的工程变更风险，并应采取恰当的措施来避免；事先明确人员、机械、误工、冬季施工、材料供应等方面的费用补偿；一旦发生变更，应及时履行由此导致的相应签证索赔程序和手续，保证建设项目按时推进实施。山东省枣庄市凤173、凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 79 政府方应依法依约加强对项目规划设计及咨询的监管和审批，但该等监管不免除社会资本方的法定和约定责任。本项目的法定规划或者由政府方提供的项目规划、设计等风险，由政府方负责。4 4、投融资风险、投融资风险 项目投资风险由投资方承担，投资方自有资金投资不到位构成根本违约。融资风险受各种因素影响，核心是项目的回报现金流管理和宏观融资环境，对此相关双方应协同应对。本项目融资以项目公司为主体进行，因政府方原因导致前期手续办理不及时等导致的融资风险由政府方承担，顺延项目建设期。社会资本方应丰富融资手段，采用多元的市场化方法履行融资义务，政府方对于社174、会资本方的融资依法合规的予以协助。社会资本方不得违规要求政府或项目业主提供协助和支持，并不得以此作为不履约的理由。5 5、开发计划失误风险、开发计划失误风险 此类风险的防范，首先是科学的制定开发计划，必要时聘请第三方机构论证；其次，政府、项目业主应加强对项目开发计划的审核，但此等审核不免除社会资本方的义务；第三，建立开发计划的适时调整机制；第四，增强开发计划的刚性，明确开发计划的执行的违约责任。由于政府或者项目业主的指令制定或者调整项目开发计划的，责任由政府或者项目业主承担。山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 80 6 6、建设风险、建设风险 项目建设历史悠久175、制度成熟。该类风险的规避，关键是严格执行相关法规政策规定和合同约定。同时，建议：第一，购买必要的保险；第二，严格程序和机制，包括采购、监理、质检、验收等方面和环节；第三，依法依约加强监管；第四，明确违约责任和履约保障机制。7 7、运营风险、运营风险 运营重在成本控制和绩效管理，本方案就此两方面有原则设计，建议在项目合同中进一步明确和细化，并严格执行。社会资本应发挥资源、技术、管理等优势，遵循市场规律、相关法规政策规定和合同要求，确保绩效目标的实现，政府及项目业主应加强行政和履约监管。项目公司作为资源整合平台和运营责任主体，经政府方同意，可以采用专项委托第三方的方式提高项目运营效率、减少运营成176、本，但并不因此免除其运营责任。对于政府及项目业主负责运维运营的项目，政府应加强管理和绩效评价，必要时实施专项委托第三方。8 8、项目移交风险、项目移交风险 首先，明确社会资本的移交检修义务和责任；其次，加强对项目维护的监管；第三，审慎审批项目资产和权益的他项权利管理，确保项目在移交前不承载任何他项权利；第四，提前明确和细化项目移交规则和程序并严格执行；第五，设立移交担保。9 9、收入风险、收入风险 政企双方应协商，科学确定运营项目边界，避免较大的意外调整。对于市场需求变化的商业风险，社会资本方应准确预判，适时山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 81 调整项目投177、融资计划，提高项目建设运营效率、减少项目成本。对于政府定价或者实行指导价的项目，政府方应充分考虑项目的成本和回报要求。为了保障项目的可持续性和成本控制，政府方应依法合规的确定项目的结算方式。同时，政企双方应制定科学的开发计划，依法授予社会资本排他和充分的特许经营权，并协同充分挖掘项目的商业价值等等。政府方未依法依约履行支付责任的，应承担赔偿责任；构成根本违约的，社会资本方有权解除合同。值得关注的是，本项目枣庄市凤凰绿道片区涉及范围广、体量大，本项目仅仅是一期，项目前期投资的有效性和价值，与项目区域后期的投资开发及枣庄市经济社会发展有较大关联。根据枣庄市十四五规划和 2035 年远景目标纲要，枣178、庄市已经布局绿色转型发展和旅游业高质量发展，项目区域的后续开发也正在谋划。1010、宏观经济风险、宏观经济风险 利率风险：本项目市场利率变化由双方共担。对于利率变化等风险，项目公司可以通过利用利率衍生工具进行利率风险管理，通过利率远期合约、利率上限合约等方式防范因利率变化造成的成本增加。通货膨胀：通货膨胀风险由政府方与项目公司共同承担，并明确分担界限。1111、不可抗力风险、不可抗力风险 主要以风险转移和风险控制为主，以共担为基本原则；能够转移的不可抗力风险要尽量转移，转移是最能降低风险产生不利影响山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 82 的方式，不能转移的部179、分要有意识进行风险控制以降低风险；可投保的风险要交由第三方保险机构进行规避。山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 83 第四章第四章 项目运作方式项目运作方式 一、项目运作方式选择一、项目运作方式选择 项目运作方式的选择与项目的性质、功能定位、合作内容、资产权属、机制设置等密切相关。本项目为生态建设与环境保护综合治理项目，项目投资规模较大，有融资建设需求，项目建设形成的基础设施和公共设施资产产权归政府所有；同时，基于项目投资和区域良好的资源禀赋，项目有较大的运营需求和价值挖掘潜力，本着生态产业化的政策导向，项目建成后有一定的经营性收入，但仍需要政府进行可行性缺口180、补助。政府方根据项目的功能定位和市场条件，经依法采购，将合作区域的规划设计咨询、投融资、建设、运营的合作内容整体授予社会资本方，社会资本方享有在本项目统筹规划区域内排他性建设运营权，并提供全方位、一体化和全生命周期的综合开发服务，合作期满相关资产及权利全部无偿移交政府或其指定机构。结合实际情况，本项目的整体运作方式为 BOT。二、项目全生命周期提供的服务内容二、项目全生命周期提供的服务内容 1 1、规划设计、规划设计 社会资本方整合国内外一流智慧资源，根据区域资源禀赋、现状和愿景、子项目特点和功能定位等，在政府法定规划及项目规划的基础上，科学编制项目的建设和开发运营规划与方案并报政府方审批确认181、，为后续高标准建设、高水平运营描绘发展蓝图。本项目采用“两标合一标”的方式同时选择确定项目的社会资本和工程总山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 84 承包单位，并由具备相关资质条件、能力和满足要求的中标社会资本具体负责项目工程的设计工作。2 2、投融资、投融资 本项目合作以投融资为重要前提和基础。本项目的资金供给，除政府方出资代表的注册资金出资外，全部由社会资本方负责。3 3、建设、建设 1）建设范围 项目公司根据相关法定规划的要求、项目的立项和设计文件，完成项目的基础设施、公共服务设施、产业基础设施等的建设。建设内容的调整变化，应依法合规，并由双方签订补充协182、议予以明确。2）项目建设标准 项目公司必须遵守国家有关法律、法规、规章以及地方规范性文件，严格执行本项目适用的工程强制性技术标准、专用技术标准和要求、其他各类技术规范及规程，全面履行合同义务，保证本项目工程质量达到国家、山东省、枣庄市、行业相应的施工验收规范规定的合格等级标准，依法对本项目工程质量负责。3）建设管理 项目公司在负责合作区域内项目设计及建设的实施过程中，针对项目设计的要求和标准、设计的审查及变更、工程造价、建设期利息、建设进度、建设质量、安全与文明施工、工期、工程竣工验收等问题，应当严格按照国家及地方相关法律法规、规范性文件。4）工程施工 项目由项目公司依法选定的、具有相应资质的183、施工单位进行施工，项目公司对施工单位的采购需提前备案政府。项目施工总承包山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 85 方不得转包或违法分包或违反本合同分包，若项目总承包方违反规定，且项目公司未能纠正的，则由项目公司承担相应的经济损失及法律责任。5）建设投资及建设成本控制 本项目具体建设项目投资概算、预算应由政府审核，其中建筑安装费用以开工前预算编审时政府最新发布实施的建设计价依据（含相关建设工程定额、规范、人工及机械等政府性调整文件，当期枣庄市发布的造价信息等）。除主要材料（主要材料仅限：管材、水泥、钢材、沥青、商品混凝土、沥青混凝土、砂、石屑、碎石、块石、柴油）184、外，项目公司自行承担其他材料价格涨跌风险，预算评审后价格不调整。管材、水泥、钢材、沥青、商品混凝土、沥青混凝土、砂、石屑、碎石、块石、柴油等主要材料价格，施工期间涨跌幅度超过3%时，按如下方式进行调整价格。P=P1-P0（13%）公式中：P需调整的价格差额；P1施工期内的当地公布的该材料的月算术平均价格值或现场核准的该材料单价值；P0预算编制时采用的该材料信息价或经预算评审的该材料单价值。人工费按照山东省、枣庄市最新指导文件据实调整；政府方原因导致的设计变更据实调整。项目具体投资控制措施如下：（1）建设期内每年由项目公司向政府报批年度投资开发计划，经政府批准后，项目公司按照年度计划实施；山东省185、枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 86 （2）建设项目应严格按照规定履行概算、造价、变更等程序；（3）建立和完善项目监理机制，通过第三方监理，依法合规的控制项目成本；（4）严格履行项目工程、货物及相关服务的采购程序；（5）建立和完善项目跟踪审计机制。6）建设过程中政府或其指定机构的监督和检查 政府或其指定机构有权在不影响建设进度的前提下对项目的建设情况进行监督和检查；政府或其指定机构进入工程建设场地进行监督和检查必须严格遵守项目现场管理的各项规定。项目公司应当提供或责成总承包商提供政府或其指定机构进入工程建设场地的便利条件，并对政府或其指定机构实施本合同项下监督和186、检查有关的要求予以协助。7）项目前期工作及监理 本项目由项目实施机构组织或委托开展前期相关工作，包括但不限于：（1）项目的谋划、策划及规划；（2）项目立项，即可行性研究报告的编制及报批；（3）项目规划调整、供地等工作；（4）聘请专业咨询机构为本项目提供 PPP 咨询服务；（5）其它前期工作。前期工作所产生的相关费用由项目公司承担，以工程建设其他费或者工程建设费用等计入项目全部建设成本。上述费用原则上应不超过项目总投资估算对应项目费用限额。政府已支付的部分费用，待项目公司成立后予以返还。上述项目前期工作，需要签订承继协议的，项目公司予以协助。山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP187、 项目实施方案 87 本项目所需的工程监理单位，由政府方依法选定并签订相应合同，监理单位负责项目质量、安全、进度等方面的管理。监理费用由项目公司按照实施机构的书面通知支付和承担，并计入项目总投资。8）工程验收 建设工程完成后，项目公司应根据相关法律组织办妥建设工程竣工验收备案手续，确保本项目各建设工程竣工验收合格，符合已批复的设计文件要求，工程质量满足国家、行业、山东省、枣庄市的规定的合格标准，达到可用性标准。9）不合格工程 如果工程建设或其任何部分不符合有关的质量和安全要求，政府可以就此给予项目公司书面通知，要求其在合理的时间内纠正缺陷；项目公司应遵照执行，尽快采取补救措施，并对由此引起的任188、何费用的增加和延误负责，不计入项目的建设成本。若项目公司对通知书的部分或全部有异议，应向政府提供书面意见和说明。4 4、运、运营营 政府采用 PPP 模式提供公共产品和公共服务，其显著特征就是“以运营为核心”。因此，结合相关政策规定，本方案对项目运营做出如下梳理：1）项目公司的运营计划 项目合作期限内，项目公司应当编制年度运营计划、中长期运营计划和整体运营计划报政府审定后实施，每个运营年 12 月 31 日前向政府提交下一年度的运营计划，整体运营计划、第一个中长期运营计划和第一个运营年度计划应于确定合作区域总体开发方案和规划后 6 个月内向政府提交，报送政府审定后实施。山东省枣庄市凤凰绿道片区189、生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 88 项目合作期限内，项目公司应当从第二个运营年度开始，于每个运营年度的 1 月 31 日前向政府提交上一年度运营情况报告并保证报告内容真实、准确，运营情况报告的内容包括上一年度运营计划的执行情况、投融资情况、项目建设情况、设施运营状况等。2）项目运营内容（1）非经营性的绿道等基础设施，按照国家、行业及地方规范、标准及绩效评价要求，提供维修、维护、养护和物业管理服务。（2）已经明确的使用者付费项目，一方面严格执行运营及收费管理规定，另一方面需在经政府同意的情况下依法合规的充分挖掘项目的可运营内容和商业价值。（3）区域整体运营以提升区域设施集成效益、190、提升区域整体形象、服务民生和产业发展为目的，提供一体化的协调管理服务。3）运营条件及运营起始日的确定 项目建设完成后，应由政府方进行竣工验收，社会资本方同时应提供项目运营规划计划和方案。项目在具备运营条件并经政府方确认后进入运营期；对于项目公司的项目运营申请，政府方应在收到相应报告和材料后不超过 15 个工作日内予以审核确认。对于特殊项目的运营条件及运营起始日的确定，由政企双方协商确定。4）项目设施的运营和维护的实施 项目公司是各类设施的运营维护，以及区域总体运营的责任主体。项目的准经营性项目由项目公司按照 BOT 模式运作，参照行业成熟的运营管理模式，进行专业化经营。5）项目运营服务标准 山191、东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 89 （1）项目建成后相关建筑物/构筑物及其附属设施设备，以满足日常可用性为运营服务标准。（2）公共设施的物业管理服务标准，参考执行国家及地方公共物业管理的相关服务标准。（3）重点市政配套设施维护养护运营服务标准，相关标准应满足国家和地方相关法律法规、标准规范、养护惯例等。（4）区域整体运营，应符合城市管理规范和政府的相关要求，并有利于实现区域综合价值最大化。6）运营成本控制（1）项目运营期间，项目公司每年均应向政府报批年度运营投入计划以及年度运营管理方案，经政府批准后，项目公司按照年度计划实施；（2）加强服务项目的采购管理和192、监管；（3）项目运营期间每年年末，由政府方和项目公司商议，选择第三方审计机构，对当年运营成本进行审计，并根据采购报价和调价机制确定当年运营成本；（4）项目运营期间，各行业子项目的运营维护成本支出，结合枣庄市当地当期各行业城市运营维护标准合理确定，项目公司运营期间具体各行业城市运营维护成本不高于枣庄市当地当期同行业平均水平且不高于采购报价，超出部分项目公司自行承担，不作为计算当年可行缺口补贴的计算数；（5）加强项目运营成本的跟踪审计，完善项目审计结算机制。7）运营服务的政府监管 政府有权依据国内行业惯例和项目公司的年度经营情况报告及年度经营计划，以不影响项目公司运营为前提，对项目公司的项目山东省193、枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 90 设施维护情况进行检查，并在检查后七（7）个工作日内对维护瑕疵提出整改意见。若项目公司在所述意见/通知的合理期限内怠于整改，则政府有权委托第三方主体予以实施该等整改，相关整改费用由项目公司承担。5 5、移交、移交 项目合作期限届满或项目协议提前终止时，项目公司应按照规定和约定，将合作区域内公益性基础设施及公共设施的相关产权、经营管理权等权利和权益，全部无偿、无债、无瑕疵的移交政府方。移交产生的税、费，依照相关法律法规承担。三、运作方式说明三、运作方式说明 本项目由实施机构与选定的社会资本方签订 PPP 项目合同，由政府方出资代194、表与中标社会资本方共同设立项目公司（SPV）。项目公司负责项目的设计、融资、建设、运营、维护一体化的 PPP 模式运营，通过可行性缺口补助的方式收回投资并取得合理收益。1 1、项目实施主体、项目实施主体 本项目由枣庄市政府授权枣庄市林业和绿化局作为本项目的实施机构，并授权枣庄市文旅发展集团有限公司为政府方出资代表，由中标社会资本和政府方出资代表共同设立项目公司，在项目合作期限内负责项目的规划设计、投融资、建设、运营维护及期满移交政府或政府指定机构。2 2、项目协调领导机制、项目协调领导机制 为全面推进绿道片区开发建设，枣庄市政府专门行文设立了“凤凰绿道片区建设提升指挥部”，由市领导为主要负责人195、，相关部山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 91 门领导以及林业和绿化局、发改局、财政局、自然资源局、住建局、水务局、文旅局、生态环境局等有关单位领导为成员，负责对绿道及驿站等相关设施的规划建设进行统筹管理；协调办理相关手续，解决项目建设中遇到的困难问题，保障项目顺利实施。本项目为枣庄市绿道片区一期项目，以 PPP 模式实施。为全力推进本项目，在“凤凰绿道片区建设提升指挥部”下设由财政局、林业和绿化局、发改局、生态环境局、住建局、行政审批服务局、自然资源局、审计局、司法局、枣庄市文旅发展集团有限公司等相关部门或公司负责人共同组成 PPP 项目推进工作小组。推进196、小组负责整个 PPP 项目的统筹和决策，统一部署并建立协调推进机制，形成合力，保障项目积极稳妥推进，各部门具体职责分工见本方案第一章表 1-5。3 3、项目前期工作、项目前期工作 项目前期工作中，立项、可研、PPP 咨询服务等前期工作，由枣庄市政府或政府依法选定单位完成，项目公司成立后应承继相关协议，并支付已经发生的费用，该等费用纳入项目总投资。山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 92 第五章第五章 项目交易结构项目交易结构 一、基本交易结构一、基本交易结构 遵循改革的底层逻辑和国家一系列相关法规、政策顶层设计要求，基于项目特点和良好项目实践，本项目采用 BO197、T 模式，其底层逻辑、法律过程及体制、机制、制度等交易结构如下图所示。图图 5.1 5.1 项目交易结构图项目交易结构图 本项目交易结构的要点是：本项目交易结构的要点是：（1）枣庄市人民政府授权枣庄市林业和绿化局为项目实施机构、授权枣庄市文旅发展集团有限公司为项目政府方出资代表。（2）枣庄市林业和绿化局负责开展项目前期工作，并完成项目的物有所值、财政承受能力论证，编制项目实施方案并获得市政府审批。（3）枣庄市林业和绿化局按照合法合规的方式采购社会资本，并与之签订经市政府批准的项目合同。文旅发展集团文旅发展集团 山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 93 （4）枣198、庄市文旅发展集团有限公司与社会资本成立项目公司，并由项目公司承继项目合同，授权项目公司负责本项目的设计、融资、建设、运营管理和维护。（5）项目公司在项目合作期内通过可行性缺口补助的方式回收其投融资成本和运营成本的支出及实现合理回报。（6）在合作期期满后，项目公司将所有项目资产及权益完好无偿移交给项目实施机构或枣庄市人民政府指定的其他机构。二、项目的投融资机制项目的投融资机制 1 1、项目公司、项目公司 1）按照财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知（财金2014156号）、财政部办公厅关于印发污水处理和垃圾处理领域 PPP 项目合同示范文本的通知（财办金202010 号）等 PPP199、 政策文件，项目公司是为专为实施本项目而设立的特殊目的公司（SPV），一般只作为融资主体和项目运营管理者而存在，中标社会资本应促使项目公司在签署项目合同承继协议后全面履行PPP项目合同等合同文件项下的义务，中标社会资本同时有义务采取必要的协助和保障措施，确保项目公司依照合同约定和绩效目标完成项目融资、项目建设及项目运营等义务。如项目公司在项目建设和运营过程中出现资金紧张、经营管理困难等导致无法继续实施项目建设和运营的，则中标社会资本有义务采取有效措施限期恢复项目公司履约能力，确保项目的正常建设和运营管理。山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 94 2 2、项目资200、本金与项目公司注册资金、项目公司股权、项目资本金与项目公司注册资金、项目公司股权 结合本项目特点，根据国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知（国发201926 号）规定，项目资本金比例通常不低于项目总投资的 20%。根据项目投资管理、资产管理、财务管理及融资管理需求，根据本项目的模式特点，项目资本金为动态总投资的 20%即 39,355.09 万元。项目公司注册资金等同于项目资本金，中标社会资本的股权比例占比 90%，政府方出资代表占比为 10%（政府方出资代表不参与分红，不承担融资及建设运营责任），本项目政府出资资金来源于财政资金，并已经按照股权出资纳入财政承受能力论证。项目公司注册201、资金由股东各方以现金出资，首笔注册资金（出资额的 10%）应在项目公司成立时一次性缴纳，后续注册资金的到位时间根据项目建设进度和融资需求确定。鉴于本项目比较复杂、期限长、社会资本方风险较大，同时为支持生态治理修复履行主体责任，本项目政府出资代表不参与项目分红，并将此条件融入交易结构、回报机制设计，通过项目竞争性采购由社会资本统筹报价。表表 5 5-1 1 项目公司股权比例项目公司股权比例 序号序号 出资方出资方 出资金额（万出资金额（万元）元）股权比例股权比例 出资形式出资形式 1 枣庄市文旅发展集团有限公司 3,935.51 10%财政资金 2 中标社会资本 35,419.58 90%现金出202、资 合计 39,355.09 100%山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 95 合作期内，社会资本的股权变更、质押等需获得实施机构的书面确认。本项目社会资本的股权锁定期为项目整体建成、进入运营期后 3 年；锁定期满后，在项目公司股权受让方满足本项目采购文件规定或具备项目实施所必需的技术能力、财务实力、资格信用、运营经验等基本条件，并已经以书面形式明示，在其成为项目公司股东后，承继中标社会资本在项目合同项下的义务，同时督促并确保项目公司继续承担项目合同等合同文件项下的义务的条件下，经项目实施机构事先书面同意，则中标社会资本可以依法转让其持有的项目公司股权。上述项203、目公司股权锁定期内，如果发生以下特殊情形，经政府方书面同意，可以允许发生股权变更：1）项目融资方为实现本项目融资项下的担保权利而涉及的股权结构变更；2）政府方出资代表转让其持有的项目公司股权不受上述股权变更限制；3）经甲方同意进行资产证券化等再融资活动，由此而导致股权变更的；4）国家及山东省 PPP 投资基金等财务投资人有意参股项目公司的（但社会资本不得仅由财务投资人构成）；5)项目合同约定的其他情形。本项目为公益性项目，作为项目公司的股东，政府方出资代表对于项目公司涉及公共利益、公共安全、项目资产和权益处置等重大决策事项，享有一票否决权。3 3、项目融资、项目融资 项目动态总投资 196,7204、75.46 万元中的剩余 80%的投资资金即157,420.37 万元，以项目公司为主体进行融资。本项目整体建设周期为 2 年、运营期 23 年，与传统工程建设项目相比较长，本项目计划分年根据项目进度逐步进行融资。山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 96 项目公司负责筹集资本金以外所需的其它资金，项目公司融资资金来源需合法合规，融资款项应按照项目建设进度及时到位、并保证按约定完成本项目开发建设各项工作。项目公司优先利用项目及自身信用进行项目融资，并拓展更多的融资渠道，政府方不对项目的融资提供任何担保或者增信。如项目公司存在融资困难，成交社会资本应向政府提交书面205、补充融资方案，通过项目公司采取有效相应措施，保障融资交割和项目建设完成。项目公司应在项目合同承继协议签订后 30 日内提供可行的项目融资规划和方案，并严格遵照执行，按照约定实现融资交割。融资交割是项目履行的前提和基础，倘若社会资本方无法实现融资，则构成根本违约，项目业主有权解除合同，并追究社会资本方的违约责任。三、回报机制三、回报机制 本项目属于生态建设和环境保护综合治理项目，由社会资本方负责投融资、建设、运营并承担相应风险，项目资产归政府方所有，项目具备一定的运营性。经测算，本项目使用者付费不足以满足社会资本方成本回收、风险溢价和合理回报，需要由政府以财政补贴、股本投入等形式给予社会资本或项206、目公司补助。故此，本项目的回报机制为基于绩效评价的可行性缺口补助。本项目政府支付的可行性缺口补助为：可用性付费和运营维护本项目政府支付的可行性缺口补助为：可用性付费和运营维护绩绩效服务费之和与项目的使用者付费的差值。效服务费之和与项目的使用者付费的差值。在项目通过竣工验收以后，由政府方根据生态环保项目的特点、工程管理规定、项目运营的需求和条件及项目公司的书面申请，在15 日内审核确定项目正式运营的时间点，并出具项目进入运营期的山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 97 书面通知；在项目公司提出运营申请后 15 日内，实施机构未出具书面意见的，项目自项目公司提出运207、营申请之日起正式进入运营期。在运营期内，政府依据财政局审定的项目投资额、运营成本、使用者付费收入、绩效评价结果向项目公司支付可行性缺口补助费用。可行性缺口补助资金来源为政府一般公共预算。依据财政部关政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法（财金201692号）等政策文件和预算管理法规的相关规定，项目实施机构将 PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划，经财政部门审核汇总后，报本级人民政府审核，并将合同中符合预算管理要求的下一年度财政资金收支纳入预算管理，报请财政部门审核后纳入预算草案，经本级政府同意后报本级人民代表大会审议。1 1、当年可用性付费、当年可用性付费 可用性付费是208、指政府依据项目公司所提供的项目设施或服务是否符合合同约定的标准和要求支付的服务费。项目工程交工验收合格即为项目达到可用性条件。项目公司通过取得可用性付费以收回投资并获取合理的投资回报。综合考虑运营期内地方财政支出总额规模、支出的平滑性、稳定性，并经调研和市场测试，本项目可用性付费采用等额本息的方式进行计算。计算公式：山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 98 Am=Am=（P P0 0-P P1 1）*R*R*（1+R1+R）n n/（1+R1+R）n n-1 1）+维持运营投资可维持运营投资可用性付费用性付费+建设期利息建设期利息/n/n 其中：其中：A Am209、 m-项目开始投入运营期第 m 年的可用性付费，m=1,2,323。P P0 0-为项目静态建设成本=工程建设费用+工程建设其他费用+基本预备费，以最终审计确认的项目静态总投资为准。投资评审前，根据项目支付的流程和需要，暂以经批复的项目造价及实际投资签证为依据计算，多退少补。本方案中取值 P P0 0取值为 189,120.63 万元。P P1 1-政府方出资代表出资额，本方案中取值为 3,935.51 万元.本项目政府方出资代表不参与分红，其股权出资予以减扣。维持运营投资可用性付费：维持运营投资可用性付费维持运营投资可用性付费：维持运营投资可用性付费=维持运维持运营投资营投资*R*R*（1+210、R1+R）i i/（1+R1+R）i i-1 1）维持运营投资：主要是指项目运营期后续设备重置、大修资本化支出。该类支出由项目公司提出申请，实施机构批准后执行设备重置、大修，经过验收审计后确认设备重置、大修费用，并从维持运营投资发生的下年开始计算付费，在剩余运营年数（i）计算维持运营投资的可用性付费，本方案项目运营期后续设备重置、大修资本化支出明细详见第十章财务测算第二节政府可行性缺口补助测算部分。项目项目建设期利息：建设期利息：建设期利率以实际融资利率为准，如果高于社会资本报价，则按照社会资本报价计算。根据本项目特点、政府部门意见并经市场测试，本项目计算出的建设期利息值分 23 年平均山东省211、枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 99 计入当年政府可用性付费金额；本方案中建设期利息取值为7,516.39 万元。R R-可用性综合投资回报率，由社会资本竞价确定，根据有关规定、本项目特点、枣庄市全部已完成采购项目的中标情况（见表5.2）并经市场测试，本方案暂定 6.80%，最终根据采购结果确定。n-项目可用性付费年限，本方案中为 23 年。2 2、运营维护付费、运营维护付费 运营绩效付费为运营期项目公司为维持项目可用性之目的提供的符合协议规定绩效标准的运营维护服务而需要获得的服务收入，主要包括项目红线范围内的基础设施、公共设施及项目整体运营维护成本及必要的合理212、回报。项目公司通过取得运维服务费以收回项目运营维护成本并获取合理收益。运营维护付费的计算 Bm m=Rm m*(1+r)Bm-运营期第 m 年运维服务费；Rm-运营期第 m 年度运营成本，第 1 年按照中标社会资本报价执行，之后依据经审计确定的运营成本、结合调价机制进行调整确定；m-运营期第 m 年，m23；r-运营合理利润率，由社会资本竞价确定，根据有关规定、本项目特点和枣庄市全部已完成采购项目的中标情况，本方案暂定6.80%。山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 100 表表 5 5-2 2 枣庄市部分已采购枣庄市部分已采购 PPPPPP 项目收益率统计表项213、目收益率统计表 序序号号 所属区域所属区域 项目名称项目名称 综合投资综合投资 回报率回报率 1 枣庄市本级 S515 枣薛线市中区营子至京台高速段改建工程 PPP 项目 6.80%2 枣庄市本级 山东省枣庄市实验中学（新城高中）三期 PPP 项目 4%3 枣庄高新区 山东省枣庄高新区污水处理厂二期扩建 PPP 项目 7.64%4 滕州市 鲁南高科技化工园区基础设施综合提升 PPP 项目 6.80%5 滕州市 滕州市养老综合服务中心 6 枣庄高新区 山东省枣庄高新区大连路东延、科技路及配套设施 PPP项目 7.05%7 滕州市 滕州市 BRT 快速公交 PPP 项目 7.15%8 滕州市 滕州214、市公共服务设施综合馆 6.74%9 峄城区 山东省枣庄市峄城区前湾片区棚户区改造工程 PPP 项目 6.20%10 峄城区 山东省枣庄市峄城区“四路一桥”工程 PPP 项目 6.20%11 峄城区 山东省枣庄市峄城区实验学校及第二实验小学 PPP 项目 6.20%12 枣庄高新区 山东省枣庄高新区新建道路工程 6.50%13 枣庄高新区 山东省枣庄高新区污水处理厂及配套管网工程 6.50%3 3、使用者付费、使用者付费 使用者付费即项目的运营收入，按照关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见（财金201910 号）及山东省财政厅的有关规定，PPP 项目使用者付费比例不低于 10%。本项目经215、初步测算，使用者付费比例为 15.09%。1 1）项目收费定价机制）项目收费定价机制 山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 101 本项目建设内容中枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）项目的经营性项目，供水项目涉及政府收费定价，严格执行运供水项目涉及政府收费定价，严格执行运营及收费管理规定营及收费管理规定；其他经营性部分涉及到收费的按照政府指导价或市场化手段定价，涉及政府价格许可的应经物价主管部门批准、核定或备案。2 2）使用者付费的测算）使用者付费的测算 经测算，合作期本项目全部使用者付费合计 68,025.21 万元，使用者付费类别及计算详见第十章财务216、测算章节。4 4、项目可行性缺口补助计算、项目可行性缺口补助计算 根据关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知（财办金201792号）的规定，未建立按效付费机制的项目不得入库，包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的；政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的；项目建设成本不参与绩效评价，或实际与绩效评价结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的。据此，本方案设定可用性付费的 100%在运营期内与运营绩效挂钩率，根据当年运维绩效评价情况，与运维绩效服务费支付时间和比例相同。结217、合绩效评价指标后实际支付的可行性缺口补助额为：当年可行性缺口补助当年可行性缺口补助=（当年可用性服务费（当年可用性服务费 Am+Am+运维服务费运维服务费 BmBm）运维绩效评价系数运维绩效评价系数 KmKm-使用者付费使用者付费 CmCm K Km m-项目运营期第 m 年的运营维护绩效评价系数，取值详见第八山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 102 章绩效管理。维持运营投资如果实际发生，维持运营投资与发生当年及以后年份运营期绩效评价挂钩。四、调整机制四、调整机制 1 1、投资评审后的调整、投资评审后的调整 本项目正式进入运营期后，枣庄市政府投资评审部门（或218、委托第三方审计机构）根据中华人民共和国审计法、政府投资项目审计规定等法律法规对项目公司实际投资额进行竣工决算评审。林业和绿化局根据竣工决算评审结果、本实施方案的测算方式，以社会资本方响应文件中的可用性综合投资回报率、运营合理利润率、建安下浮率、签订的融资协议利率等指标为基准，调整项目各年政府可行性缺口补助。如果实际融资利率高于社会资本报价利率，则以社会资本报价利率为准计算建设期利息；如果实际融资利率不高于社会资本报价利率，则以融资协议签订的融资利率计算建设期利息。鉴于利率风险(LPR变动风险)为宏观经济风险，应由政企双方合理分担，当本方案基期 LPR（4.60%）变动幅度超过正负 5%并持续 219、3个月（包括跨年持续 3 个月），则在持续 3 个月后即启动调价机制，对 LPR 率变动超过正负 5%部分，政府对可行性缺口补助进行补偿或扣减，并调整可用性付费。鉴于项目可行性缺口补助依据预算安排按年支付，故此上述因利率变动进行的调整，纳入调整发生当年度山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 103 可行性缺口补助计算范围。2 2、运维绩效付费调整、运维绩效付费调整 运维绩效服务费将根据运营维护期间的通货膨胀情况（主要是指人工、自来水、维修费、电费、税费等），设定相应的调价机制，初定如下：运营维护费的调价周期：根据实际情况原则上每三至五年核算调整一次。运营维护费的220、调价条件：每满一个调价周期后，若项目运维的人工成本、主要材料价格、居民消费价格指数三项因素变化导致运营维护成本变化幅度合计超过 5%的，项目公司可申请调整运营维护成本。Pn=Pn-3K Pn为第 n 年调整后的运营维护成本；Pn-3为调整前的运营维护成本；K 为调价系数；n 指第 n 年是调整运营维护成本的当年。K=a（Ln/L n-3）+b（En/E n-3）+d（CPIn/CPI n-3）在调整时，K 的取值应大于等于 1.05 或小于等于 0.95。其中，a+b+d=1 a 是人工成本在初始运营养护成本中所占的比例；b 是材料成本在初始运营维护成本中所占的比例；d是初始运营维护成本中除材221、料成本和人工费用以外的其他因素山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 104 在初始运营维护成本中所占的比例；Ln 指在第 n 年枣庄市统计局公布的在岗职工平均工资；Ln-3 指在第 n-3 年枣庄市统计局公布的在岗职工平均工资；En 指在第 n 年适用的主要材料价格；En-3 指在第 n-3 年适用的主要材料价格；CPIn 指国家统计局公布的在第 n 年获知的第 n-1 年的居民消费价格指数；CPI n-3指国家统计局公布的在第 n-3 年获知的第 n-4 年的居民消费价格指数。3 3、使用者付费超额收入调整和激励机制、使用者付费超额收入调整和激励机制 根据项目222、回报机制及报价条件，本项目使用者付费按年计算。若使用者付费存在超额收入（年度使用者付费超额收入=实际使用者付费收入-年度报价使用者付费收入），则使用者付费超额收入设定调整和激励机制如下：20%以内全部归项目公司；20%-50%部分政府和项目公司按照 7:3 分配；50%-80%政府和项目公司 5:5 分配；80%以上部分，政府和项目公司 3:7 分配。具体如下表所示。表表 5 5-3 3 项目超额收益分配表项目超额收益分配表 序号序号 超额收入超额收入/预测使用者付费收入预测使用者付费收入 政府与社会资本分成比例政府与社会资本分成比例 1 0%-20%（含）全部归项目公司所有 2 20%-50223、%（含）70%：30%3 50%-80%（含）50%：50%4 80%30%：70%项目公司获得超额收益分成归项目公司所有，不核减政府可行性缺口补助，政府方获得的超额收益分成用于核减政府可行性缺口山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 105 补助。4 4、使用者付费不足时处理机制、使用者付费不足时处理机制 本项目是一个不断成长的生命有机体。根据国家扩大有效投资、适度超前开展基础设施投资的决策部署，目前本项目暂定的可经营项目包括：观光小火车、供水、停车场、广告、驿站和游客服务中心、日月山运动主题乐园、水上乐园、矿坑剧场以及房车营地、泡泡屋等配套旅游服务项目。使用者224、付费收入不足，本质上是项目的经营风险，通过项目采购，本项目绝大部分使用者收入风险已经得到了分配，也即由社会资本方承担。1）但是无论从理论、政策规定还是实践上来看，对于供水量，并不属于社会资本单独可以控制的风险。故此，本项目将项目可研中分阶段供水理量审慎设定并作为基础水量。本项目经营性和非经营性供水水费，均由项目公司直接按照规定收取。表表 5 5-4 4 供水基础水量明细表供水基础水量明细表 序序号号 项目项目 合计合计 建设期建设期 运营期运营期 1 1 2 2 3 3 4 4 5 5 6 6 7 7 8 8 1 经营供水量（吨）803.00 21.9 25.55 29.2 32.85 36.225、5 36.5 2 非经营供水量（吨）3,212.00 87.6 102.2 116.8 131.4 146 146 3 合计 4,015.00-109.50 127.75 146.00 164.25 182.50 182.50 序序号号 项目项目 运营期运营期 9 9 1010 1111 1212 1313 1414 1515 1616 1717 1818 1 经营供水量（吨）36.5 36.5 36.5 36.5 36.5 36.5 36.5 36.5 36.5 36.5 2 非经营供水量（吨）146 146 146 146 146 146 146 146 146 146 山东省枣庄市凤凰绿226、道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 106 序序号号 项目项目 运营期运营期 9 9 1010 1111 1212 1313 1414 1515 1616 1717 1818 3 合计 182.50 182.50 182.50 182.50 182.50 182.50 182.50 182.50 182.50 182.50 序号序号 项目项目 运营期运营期 1919 2020 2121 2222 2323 2424 2525 1 经营供水量（吨）36.5 36.5 36.5 36.5 36.5 36.5 36.5 2 非经营供水量（吨）146 146 146 146 146 1227、46 146 3 合计 182.50 182.50 182.50 182.50 182.50 182.50 182.50 2）本项目财承论证风险支出部分已经充分的考虑到了运营期政府风险承担问题：全部风险，运营期按照运营成本的20%计算，这高于一般 PPP 项目的运营风险计提比例（根据风险发生实际情况，依据风险分配原则，具体事项具体处理）。3）本项目运营边界，以本方案已经明确的投资和运营边界为限，在项目确定的边界内进行履约；合作范围内如若有新增经营项目及其收益，按照相关政策规定由政府方另行安排，不包含在本项目合作范围内。5 5、建设期运营成本与使用者付费处理问题、建设期运营成本与使用者付费处理问228、题 本项目建设期长达两年（第一年投资金额占比为总投资的 40%），且子项目众多，子项目在竣工验收合格后即进入运维阶段，而本项目政府缺口补助是在项目整体进入运营期后开始支付。基于上述情况，根据本项目生态综合治理提升与产业化运营特点，就项目建设期运营成本与收入，设置机制如下：1）项目建设期，当经审计确认的项目运营收入大于运营成本时，超出的收益用于抵扣项目整体进入运营期后政府第一年的运营补贴。山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 107 2）虽然，根据财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见（财金201910 号）：“社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相229、应风险”，且经测算本项目运营收入大于运营成本。但由于项目建设期产业化条件和氛围尚未形成（项目运营期前六年运营成本均大于运营收入），项目运营时间也较短，故此倘若建设期项目运营收入小于运营成本（含合理利润）时，差额部分政府方在项目第一个缺口补助年度根据绩效评价结果予以支付，本项目暂按第一年运营成本测算值 2,501.85 万元的 50%计算，并已经纳入项目财承。本项目建设期运营成本（含合理利润）与使用者付费的差额部分大于上述已经列入财承金额的，风险由社会资本承担，此条件在项目采购文件中予以明确。3）倘若由于政府或者不可抗力原因项目建设内容发生变化，则依据项目实际的完工内容调整项目运营成本及使用者付230、费，并完善相关手续。6 6、获得上级补贴时的调整、获得上级补贴时的调整 若本项目在建设阶段获得上级补助，该补助划给项目公司为项目建设使用的，在评审项目公司实际投资额时应核减项目总投资。若在运营期内获得上级专项补贴的，可将补贴用于支付当年可行性补助费用，当年未支付完的顺延至下一年。上级专项补贴应根据其文件精神、补贴性质等因素制定补贴使用计划，其使用应符合相关规定和要求。山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 108 7 7、激励相容机制、激励相容机制 本项目设计的项目回报机制能产生激励相容的效果，即社会资本方在追求自身利益的同时，其行为也会有利于政府和社会公众总体利231、益。具体而言，本项目中包含的激励相容机制主要体现在两个方面：其一，项目公司需同时承担本项目的建设及运营维护等，政府方通过设置了可用性绩效评价指标和运营维护期绩效评价指标，且运维服务的优劣决定运维绩效服务费的多寡（PPP项目协议中设置了明确的奖惩机制），建设期内项目建设质量的优劣将直接影响社会资本方在运营维护期的成本高低，以有效激励社会资本方从项目全生命周期成本统筹考虑本项目的建设及运营维护等。其二，通过公开招标的竞争程序将可用性付费和运维绩效付费确定在一个合理区间内，并鼓励社会资本方通过改善管理、提升效率等以增加收益，有利于对项目全生命周期成本的控制。其三，本项目通过科学的风险分配，特别是通过232、设置使用者付费超额收入分配机制，激励社会资本充分挖掘项目的商业价值，增加使用者付费，实现政企双方合作共赢。五、相关配套安排五、相关配套安排 1 1、项目用地与资产形成、项目用地与资产形成 （1 1）土地权属）土地权属 本项目合作范围内的子项目，均为具有公益性的基础设施和公山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 109 共设施，其中：公建、基建及环境设施建设用地符合划拨用地目录的，由政府方以划拨方式供地，相关征拆费用在建设期已作为建设其他费用纳入项目的总投资，未经过枣庄市人民政府书面同意，项目公司不得变更土地用途性质，也不得将土地使用权转让和抵押；对于划拨土地的公益233、性设施，产权归政府有关部门或单位。经营性用地，依法通过流转、租赁等方式供地，相关费用根据会计准则已分别计入项目建设总投资和运营成本。（2 2）土地相关费用）土地相关费用 本项目需要流转土地共计 387.98 公顷（5819.7 亩），征地面积46.9 公顷（703.7 亩），土地现状及详细信息详见附表 8：项目占用土地类型（-）（流转土地）及附表 9：项目占用土地类型（二）（征地）。经统计计算，建设期土地征拆等 12311 万元，政府包干使用，超出部分由政府承担。具体土地流转面积见下表，流转费用按如下标准计算：民宅等建设用地：3500 元/亩/年；耕地和农用地、果园用地：1000 元/亩/年；234、林地：500 元/亩/年，草地：450 元/亩/年，裸土地：400 元/亩/年，土地年流转费用为 332 万元。表 5-5 流转土地面积及费用 流转土地类型流转土地类型 流转面积流转面积（公顷）（公顷）流转面积流转面积（亩）（亩）流转单流转单价价(万元万元/亩）亩）年度流年度流转费转费（万（万元）元）耕地、农用地、果园 24.7 370.4 0.1 37.0 林地 305.9 4588.4 0.1 229.4 草地 14.9 224.1 0.0 10.1 建设用地租用 3.2 47.6 0.4 16.6 特殊用地、交通和水面 17.2 258.0 0.1 25.8 山东省枣庄市凤凰绿道片区生态235、综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 110 流转土地类型流转土地类型 流转面积流转面积（公顷）（公顷）流转面积流转面积（亩）（亩）流转单流转单价价(万元万元/亩）亩）年度流年度流转费转费（万（万元）元）其他土地 22.0 329.9 0.0 13.1 合计 387.9 5818.2 0.7 332.1 （3 3）设备设施）设备设施 PPP项目合作期内，政府拥有项目设施设备等财产的所有权，项目公司享有项目设施设备的占有、使用和收益权。项目公司为本项目运行之目的对项目资产进行合理的更新、维护以及对报废资产进行处置等，需事先向项目实施机构报送计划方案，经批准后方可实施。（4 4）无形资产）无形236、资产 PPP项目运营期内所形成的著作权、商标权、专利等知识产权归属项目公司，项目公司具有排它的使用权和处分权，政府或实施机构具有免费使用该知识产权的权利。项目合同运营期结束时，该项权利无偿转让给政府。（5 5）收益权）收益权 项目合同运营期内，若非本项目融资运营需要，项目公司不得将收益权质押给第三方，如因项目融资需要，必须经政府批准后方可实施；待合同运营期届满，项目公司必须处理完全部债务。2 2、项目移交、项目移交 项目合作期限届满或 PPP 项目合同提前终止时，项目公司应将合作区域内相关资产、产权、经营管理权等权利和权益移交政府方，山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目237、实施方案 111 移交产生的税、费依照相关法律法规缴纳。合作区域内无偿移交的项目设施、设备、物业及所涉及的任何资产不得存在债务或有债务等权利瑕疵，其上不得设置任何担保及其他第三人的权利。项目设施、设备、物业应符合国家、山东省规定的技术、安全和环保标准，并处于良好的运营状况。（1）移交时间和移交范围 项目合作期届满后 10 日内，社会资本方将项目设施和相关权益全部无偿移交给政府方指定的机构。（2）资产移交范围 合作期结束后社会资本方应将下列资产、设施、文件等（资产和权益）全部无偿移交给政府指定机构：1）通过划拨方式获得的本项目的土地使用权；2）项目设施、建筑物和构筑物及其经营权；3）与本项目设施238、使用相关的所有机械和设备；4）项目合同约定的零备件和配件以及其它动产；5）运营和维护项目设施所要求的所有技术和技术诀窍、知识产权等无形资产（包括以许可方式取得的）；6）在用的各类管理章程和运营手册包括专有技术、生产档案、技术档案、文秘档案、图书资料、设计图纸、文件和其它资料，以使项目能平稳、正常运营。（3）运营维护的移交验收 在项目运营维护期届满之前十二个月，政府方应在政府指定的山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 112 接收人和社会资本方代表在场时，对项目整体运营维护状况进行移交验收。如果不能达到政府方要求的标准，社会资本方应修正项目存在的缺陷，如果社会资本239、方不能在政府方提出具体要求后 30 日内修正任何上述缺陷，政府方可以自行修正，由社会资本方承担相应的费用。政府方有权从运营维护保证金（或保函）中支取费用以补偿修正上述缺陷的支出。（4）移交委员会和移交程序 合作期届满 12 个月前，双方应成立移交委员会，至少由社会资本方 3 名代表和政府方 3 名代表（包括至少一名接收人的代表）组成。移交委员会应定期会谈，必要时经双方同意可随时会谈，以便于商定项目设施移交的详尽程序及将移交的建筑、设备、设施、物品和备品备件的详细清单等。在会谈中，社会资本方应提交负责移交的代表名单，实施机构应告知社会资本方其负责接收移交的代表名单。（5）移交费用和批准 双方应按240、照适时、适用的法律法规，承担各自的移交和转让所发生的费用和支出。（6）责任清除 社会资本方应保证在合作期满前清偿其所有债务，解除在项目相关权益上设置的任何担保，即上述移交资产在移交时不得存在任山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 113 何留置权、债权、抵押、担保物权或任何种类的其它请求权。本项目场地在移交日不得存在任何环境问题和环境遗留问题。山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 114 第六章第六章 项目合同体系项目合同体系 一、合同体系层次一、合同体系层次 本项目的合同体系分为两个层次：第一层次第一层次为项目实施机构、政府方出241、资代表与中标社会资本之间签署的合同，包括 PPP 项目合同、项目公司股东协议等；待项目公司成立后，再由项目实施机构与项目公司签订 PPP 项目合同的承继协议。PPP 项目合同是整个项目合同体系的基础和核心。本项目项目公司治理结构中，董事长、总经理由中标社会资本委派，政府方出资代表委派副总经理、监事各一名。第二层次第二层次为项目公司与其他主体签署的相关合同，如项目公司与金融机构签署的融资合同，与设备材料供应商签署的设备材料采购合同，与保险机构之间签署的保险合同，与员工签署的劳务合同等。二、合同与主体二、合同与主体 项目 PPP 合同参与主体及职能介绍见下表：表表 6 6-1 1 合同主体职能合同242、主体职能 合同参与主体合同参与主体 职能职能 枣庄市林业和绿化局 项目实施机构，授予项目公司本项目的经营权；项目公司建设与运营维护服务的管理监督方之一；PPP 项目合同签署方之一。中标社会资本方 履行控股项目公司出资义务主体；控股项目公司；山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 115 合同参与主体合同参与主体 职能职能 在项目公司成立之前，与实施机构签订PPP 项目同；接受枣庄市人民政府及相关部门的监督与管理。项目公司 PPP 项目合同社会资本的承继者；负责本项目投融资、建设、运营维护、管理全过程以及期满之后的移交。三、三、PPPPPP 项目合同边界项目合同边界243、 PPP项目合同的目的是在政府方与社会资本方之间合理分配项目风险，明确双方权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理主张权利，妥善履行义务，确保项目全生命周期内的顺利实施，维护双方合法权益。PPP 项目合同是其他合同产生的基础，也是 PPP 项目的核心法律文件。本项目PPP 项目合同，包含权利义务边界、交易条件、履约保证、调整衔接机制等内容。1 1、权利义务边界、权利义务边界 1 1）政府方的主要权利和义务）政府方的主要权利和义务 （1）行政管理。保留合作区域内土地出让、税收征管、产业发展等经济事务的管理权，保留对基础设施、公共设施的产权和管理权，保留对公共服务质量、价格等社会事务的监督权，保244、留城市管理、环境保护、建筑质量安全等行政管理权。政府方应将行政管理与服务相结合，优化营商环境，更好的发挥政府的作用，兼顾经营性和公益性平衡，保护社会公共利益。（2）知情和介入权。在不影响社会资本方正常经营的情况下，山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 116 对于项目的投融资、建设、运营等享有知情权，在符合条件的情况下享有介入权。（3）开发规划计划和方案的审定与支持。审定社会资本方所制订的整体、中长期及年度投资运营开发计划与方案；按照经批准的年度投资运营计划的约定提供协助和支持事项，确保项目开发建设的顺利进行。（4）按照规定和约定开展行政监管、履约监管、绩效评价245、与中期评估，按照项目合同再谈判机制，不断优化与社会资本方的合作关系。（5）协助融资。在本项目合作期限内，创造良好的融资环境，在社会资本方需要融资时，在不违反国家有关政策法规的情况下，政府方或其职能部门予以必要支持，必要时出具有关文件，协助办理各项手续。（6）政策支持。在符合政策法规的前提下，积极办理或为社会资本方争取各项税收、生态治理修复、绿色金融等优惠政策。在职权范围内，对于各项行政事业性收费，在符合政策法规的前提下，给予减免；对于不属于其职权范围内的行政事业性收费，在符合政策法规的前提下，积极向上级主管机关争取减免政策。（7）负责落实项目前期规划、土地等手续及各项相关工作。（8）持续优化营246、商环境，依法合规和积极的协助社会资本方实施项目的建设、运营和产业发展服务。（9）政府应在依法合规的情况下，积极完善项目回报机制和结山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 117 算方法，诚信履约，支持项目可持续发展和社会资本获得合理回报。（10）缺口补助。将合作期内各年度可行性缺口补助支付责任纳入年度预算草案并取得人大审议通过，未按本项目机制及 PPP 项目合同约定及时、足额支付的，应承担相应违约责任。（11）项目公司或社会资本方严重违约时，政府有权临时接管项目或提前终止合同，项目因此造成的损失由项目公司或社会资本方承担。（12）其它双方约定的权利与义务。2 2）247、社会资本方的主要权利和义务）社会资本方的主要权利和义务 （1）项目 PPP 合同签订后，项目公司获得在项目范围内开展本项目开发的排他性经营权，在 PPP 合同正常履行期间，该项权利不可随意解除或损害。（2）按照规定和约定获得回报。（3）负责受托事项所需资金的筹措并做到及时、足额到位，确保全部合作事项按时和高质量完成。（4）整合国内外高水平的规划设计单位，开展规划设计工作，按照政府城市总体规划、土地利用总体规划和控制性详细规划及统筹意见，制订可行的实施计划。（5）按照规定和约定完成项目的投融资、建设及运营工作，确保项目的功能实现和产出符合要求。（6）按政府方批准的项目整体、年度投资开发计划完成合248、作区域开发、建设与运营，定期向政府方通报项目进展并接受政府方及山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 118 其相关职能部门的监督、考核。（7）保障政府的知情权和介入权。（8）接受政府方及相关部门的行政管理。在开展各项开发建设工作时，需符合国家和地方的相关规定，依法取得必要的批准手续。（9）当本项目协议期满或提前终止时，项目公司应按照本项目PPP合同约定的机制、流程和资产范围，将相关的资产和设备完好无偿地移交给政府方或其指定机构。（10）其它双方约定的权利和义务。2 2、交易条件、交易条件 交易条件主要明确项目合作期限、投资边界、项目回报机制和产出说明等。1）合作249、期限 经综合考量，确定本项目合作周期共计 25 年。2）项目总投资 本项目合作范围内动态投资额总计 196,775.46 万元。3）项目回报机制 鉴于项目合作内容的公益性、多样性及复杂性，本项目的回报机制为基于绩效评价结果的可行性缺口补助模式。本项目建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，以激励社会资本方实现项目整体产出效果，以实现物有所值和合作共赢。为避免财政支出压力激增，本项目可行性缺口补助在项目合作期内进行连续、平滑支付，具体于 PPP 项目合同中进行约定。山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 119 4）产出说明 本项目以科学的规划引领，以生态治理修复和250、提升为基础，以生态产业化为重点，通过结构化的合作内容和全生命周期治理构成了一个不可分割的完整城市功能体和经济体，发挥着公共产品的效用，实现地方区域经济、社会、民生和生态发展公共目的，为区域转型升级提供新动能。3 3、履约担保、履约担保 本项目的履约保障体系主要有建设履约保函、运营维护保函和移交保函。联合体投标的，可以由联合体中的一方或者共同提交履约保函，以一方名义提交履约保函的，对联合体各方均具有约束力。任一保函被提取任意金额后，项目公司应于一定期限内将该保函的担保金额恢复至原始的约定金额，以确保保函的持续担保效力。本项目中项目公司可提交的各类保函及主要要素如下表所示（最终以采购文件和合同约定251、为准）：表表 6 6-2 2 履约担保履约担保 条款条款 建设履约保函建设履约保函 运营维护保函运营维护保函 移交保函移交保函 提交主体 项目公司 项目公司 社会资本 提交时间 项目公司注册成立后五个工作日 项目获得运营许可的同时 移交前一个经营年开始前五日 退还时间 竣工验收完成且项目公司递交运营维护保函后 项目公司递交移交保函后 移交完毕且质量保证期满后 受益人 政府 政府 政府 保证金金额 5000 万元 2000 万元 2000 万元 担保事项 项目建设资金到位、项目运营绩效、服务项目设施恢复性大山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 120 开工节点、竣252、工验收节点、重大工程质量事故或安全责任事故、运营维护保证金提交等 质量标准达标情况、安全保障、移交保证金提交等 修、项目设施存在隐蔽性缺陷等 4 4、调整衔接机制、调整衔接机制 调整衔接机制，主要明确合同补充与变更、收益调整机制、临时接管、提前终止及合同展期等应对措施。1）再谈判机制和项目合同的补充完善与变更 本项目合作内容及子项目较多，结构复杂，且合作周期长达 25年。为了保障项目的落地实施和健康可持续发展，根据我国物权法及 PPP 有关法规政策文件的规定，本方案原则设置再谈判机制，以期深化和完善项目边界、内容、机制等合作内容，或者调整双方的权利义务关系以应对各种主客观变化情形。对于实施性深253、化、细化的内容，政企双方可以在本方案及项目合同框架和原则范围内，依法合规的签订专项协议或者补充协议予以明确。对于主客观情况变化情形，政企双方应在依法合规的条件下平等协商，按照权责对等原则合理分配项目风险，按照激励相容原则科学设计调整完善合同条款。项目再谈判可由政府方发起，也可以由社会资本方发起，并以书面形式在不少于 7 个工作日前向对方提交书面的再谈判联络函，明确再谈判的背景、目的、内容及核心诉求、建议谈判时间地点及本方拟定参与人等内容。收到再谈判联络函的一方，应在 5 个工作山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 121 日内明确回复意见，一般情况下应启动项目的254、再谈判。政企双方对再谈判有一致意向的，也可以直接进行项目再谈判。再谈判结果应以书面形式记载，达成协议的，对双方均有法律约束力。未能按照上述规则开始再谈判，或者再谈判无法达成一致意见的，双方均有权按照合同纠纷程序处理。2）临时接管 临时接管包括社会资本方违约情形的临时接管和社会资本方未违约情形的临时接管。（1）社会资本方违约情形下的临时接管 本项目的临时接管原则上指合作范围内单个或多个项目的临时接管，社会资本方在合作期限内有下列行为之一的，政府有权责令其限期改正，逾期未按照要求整改的，政府或政府指定的其它机构有权对合作范围内的单个或多个项目实施临时接管：擅自以出售、转让、出租、抵押等方式处置项目255、设施，或在项目设施上设置其他权利限制的，导致本项目不能正常运营的；擅自停业、歇业，严重影响社会公共利益和公共安全的；因管理不善发生重大质量、生产安全、环境污染等事故的，导致单个或多个项目不能正常建设或者运营的；因经营管理不善等原因，造成财务状况严重恶化，导致单个或多个项目不能正常建设或者运营的；项目存在重大安全隐患且拒不整改，危及或者可能危及公共利益、公共安全的；山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 122 法律、法规、规章规定的其他情形。（2）社会资本方未违约情形下的临时接管 虽然社会资本方不存在 PPP 项目合同项下的违约行为，但如发生如下情形，政府或政府指256、定的其它机构有权对本项目中单个或多个项目实施临时接管：存在严重危及人身健康安全、财产安全或环境安全的重大风险；发生紧急情况，且政府合理认为该紧急情况将会导致人员伤亡、严重财产损失或造成环境污染，并且会影响项目的正常实施的；法律、法规、规章规定的其他情形。（3）临时接管的实施 在临时接管情况下，社会资本方应无条件服从政府或政府指定机构接收或接管本项目的所有指令、命令，临时接管期间政府或政府指定的其它机构负责在接管范围内组织正常建设运营维护工作，社会资本方应当在政府或政府指定机构临时接管前善意履行看守职责，并继续履行相应义务，维持正常的服务，并应保证在政府或政府指定机构对本项目实施临时接管期间向政257、府方提供正常运营本项目所需的备品配件及资料；政府或政府指定的其它机构因社会资本方违约实施的临时接管，临时接管所产生的一切费用由社会资本方予以承担；政府或政府指定的其他机构不是因社会资本方违约而实施的临时接管，临时接管所产生的额外费用由政府方予以承担。临时接管期间的相应收入依然归属社会资本方所有。山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 123 3）提前终止 本方案约定提前终止的机制如下（具体以项目签署的合同为依据）：（1）提前终止事由 政府方选择提前终止的情形 如因社会资本自身原因发生以下情形，在约定的合理期限内未取得实质性改进，且造成合同目的无法实现的，政府有权提258、前终止合同及相关补充协议；a.社会资本方未能按照约定实现融资交割，并在政府方宽限的期限内仍未实现融资交割的；b、社会资本因自身原因停止建设或者运营超过 6 个月的；c.社会资本因自身原因连续二（2）次或累计五（5）次绩效评价不合格，且未在政府要求期限内整改合格的；d.社会资本因自身原因导致出现重大工程事故、严重质量问题且项目公司对该等重大问题应承担法律责任，且在承担法律责任范围内拒不配合，不能妥善及时解决，导致重大不利影响的；e.确有证据证明，项目公司出现合同所禁止的重大变故并明显严重影响项目公司履约能力的,导致政府方合作目的不能实现的。社会资本选择提前终止的情形 如因政府自身原因发生以下情形259、，政府在约定的合理期限内（社会资本根据实际需要改进的情况发出改进通知时确定的合理期限或双方另行协商确定的其他期限）未取得实质性改进，且造成合山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 124 同目的无法实现的，社会资本有权提前终止合同及相关补充协议。a.政府未能有效维护社会资本经营权的排他性，对社会资本的经营权造成严重妨碍；b.政府未履行本合同项下的义务（包括但不限于未按约定支付社会资本服务费的），并且在双方约定的合理期限内未能有实质性补救措施的；c.发生政府方可控的法律变更或政府行为导致本合同无法继续履行的，导致项目合同目的无法实现的。不可抗力：发生不可抗力持续或累260、计达到一定期限，任何一方均可主张终止 PPP 项目合同。双方经协商同意终止。在本项目中如果一方不能按照 PPP 合同约定进行项目开发建设或履行相关义务，且在合理期限内无法取得实质性改进，导致合同目的无法实现的，另一方有权解除合同。若 PPP 项目合同提前终止，政府与社会资本结算服务费用，合作区域内社会资本投入且已经结算完毕的资产按照 PPP 项目合同相关规定移交给政府或其指定机构。（2）终止意向通知 提前终止前，由提前终止的一方事先发出终止意向书，在终止意向通知发出之后，双方应在 30 天内协商避免项目合同终止的措施。如果项目公司和政府就将要采取的措施达成一致意见，或者项目公司或政府在相应的协261、商期或双方可能同意的更长的时间内纠正了违山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 125 约事件，终止意向通知即自动失效。（3）终止通知 在协商期届满之时，如果双方未达成一致或导致发出终止意向通知的违约事件未得到纠正，则发出终止意向通知的一方可以向另一方和贷款人就此发出终止通知。（4）提前终止补偿金 补偿主体：枣庄市政府。补偿客体：补偿客体应为社会资本方尚未收回的各项服务费及合理收益，但若存在社会资本方或项目公司违约的情形，则应相应扣除归属于社会资本方的违约责任。补偿金的预设 表表 6 6-3 3 项目终止补偿金预设表项目终止补偿金预设表 序号序号 提前终止情形提前262、终止情形 终止补偿金终止补偿金 1 社会资本方违约（政府方发出的终止）建设期内提前终止时，为 A1-2*B1-C 运营维护期内提前终止时，为 A2-B1-C 2 政府方违约（社会资本方 发出的终止）建设期内提前终止时，为 A1+2*B2-C 运营维护期内提前终止时，为 A2+B2-C 3 其他情形导致的终止 双方届时协商确定 其中：A1 为经审计的扣除政府方出资代表股权出资后乙方实际发生的、尚未支付的有关本项目的投资支出 A2 为社会资本方尚未收回的建设成本；B 是指提前终止之日时社会资本方在合作区域内已投资、未结算且尚未支付的费用；山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目263、实施方案 126 B1 是指终止违约金，可取 B 值 20%，参照最高人民法院司法意见，不超过政府方实际损失的 30%B2 是指终止违约金，可取 B 值 10%，参照最高人民法院司法意见，不超过社会资本方实际损失的 30%C 乙方因项目终止所获得保险赔付 山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 127 第七章第七章 项目监管架构项目监管架构 本项目为生态综合治理类项目，综合性和公益性强，涉及面广，与政府、相关企业等第三方和公众利益息息相关，故此本项目的监管主体涵盖政府、相关企业第三方和公众三类，包括行政监管、履约管理和公众监督三种监管方式，这些构成了本项目的综合监264、管体系。一、授权关系与监管主体一、授权关系与监管主体 枣庄市人民政府授权枣庄市林业和绿化局作为本项目的实施机构，负责对项目各项具体工作实施进行履约及行政监管。根据项目特点和实施的需要，政府方也可以成立专门的机构代表政府方对项目进行综合监管和服务。政府各职能机关、相关第三方及社会公众依法依约对项目实施监管。二、监管方式二、监管方式 政府方作为行政管理主体享有法律赋予的行政监管的职权，同时其作为 PPP 项目合同一方签约主体享有相应的履约监管的权利，政府方的监管应依法依约实施。作为建立在一系列合同体系基础之上的公益性项目，本项目的运作和实施，还需依法接受公众及相关第三方的监管。本项目方案综合监管阶265、段、监管性质及监管对象等，综合进行阐述。山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 128 1 1、事前监管、事前监管 包括但不限于：（1）采购监管 财政部门对社会资本的选择进行监督，由项目实施机构按照相关法律法规通过政府采购方式选择社会资本。（2）规划设计监管 由政府方对各类规划设计等依法依约进行审核。（3）项目开发规划计划方案审核确认 政府方对项目的整体及年度开发规划计划及相关专项计划、方案，进行审核确认，并以此作为项目实施和监管的重要依据。（4）可研及立项监管 各子项目的建设必须依法履行可研、立项等审批手续。（5）施工设计监管 项目公司应按照政府方审查同意的施工266、图进行项目的建设。（6）其他监管事项 2 2、事中监管、事中监管 （1 1）履约管理）履约管理 1）政府合同监管 项目实施机构依据 PPP 项目合同对社会资本方的履约情况进行持续合同监管。在合同监管期内，可引入第三方监管机构对社会资本方履约情况进行监管或中期评估。重点包括但不限于：项目公司向金融机构进行融资时，应将融资方案等及时向政府山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 129 进行备案。政府方应监督社会资本方实现融资交割。为防止企业债务向政府转移，严格融资资金使用用途，政府方有权对超出项目范围内的融资额度、融资期限以及涉及到的国有资产、政府增信措施的内容进行审267、核，对违反法律和政策规定的内容有权要求项目公司进行整改。对工程承包商、工程监理公司、专业技术服务机构、材料供应商等项目其他利益相关者选择的监管。成本、使用者付费和收益监测。政府方对项目建设和运营成本、使用者付费等实施动态监测，必要时进行审计和跟踪审计，确保项目的经济性和收益水平保持合理，避免风险转嫁政府。对于有政府定价的运营内容，项目公司需严格按定价进行收费。质量监管。对于项目的建设和运营质量，政府方依据相关标准、规范及合同约定进行监管和考核。投融资及开发进度监管。政府方以合同约定和项目开发计划（包括投融资和建设计划）为基础，监督、督促社会资本方完成项目开发任务。2）社会公众对项目的监督 为保268、障公众的知情权，接受社会监督，合同项目公司应依法公开披露相关信息。关于信息披露和公开的范围，一般的原则是，除法律明文规定可以不予公开的信息外，其他的信息均可依据项目公司和政府方的合同约定予以公开披露。实践中，项目公司在运营维护期间需要公山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 130 开披露的信息主要包括项目产出标准、项目运营维护绩效等，以接受社会公众的履约监督。3）其他利益相关者合同履行监管 贷款融资银行、工程承包商、工程监理公司、专业技术服务机构、材料供应商等项目其他利益相关者依据各项目合同协议对社会资本的合同履行情况予以监督和约束。（2）行政监督 1）监管原则269、 依法、公平、公正、公开、持续、有效。2）监管方式 对子项目建设、运营进行备案、审核或审批，对项目建设运营过程全面依法进行行政监管。3）公众监督 社会公众可通过电话热线、信函、听证会、网络平台、满意度调查等方式和途径参与项目监管。政企双方应建立项目信息的披露和公众信息的收集和反馈系统，保障社会公众的监督权利。3 3、事后监管、事后监管 政府方应通过审计、验收、绩效评价、中期评估、临时接管、项目移交及违约违法处置等对项目进行监管。三、监管原则三、监管原则 （1）依法依约监管原则 山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 131 无论何种监管方式，项目监管必须实事求是、270、依法依约进行，并以保障项目的顺利实施和产出为目的，避免监管的随意性，防止监管造成障碍和损失。（2）限制与激励、服务相结合原则 监管仅仅是手段。坚持限制与激励、服务相结合，就是在 PPP项目实施的全过程，监管主体需要对社会资本方及项目实施进行规范性、限制性的监督管理，如特许经营权的授予，建设、运营过程中质量、价格、安全、效益的合规性、合约性监管等。另一方面，为发挥 PPP 模式的优势，需将监管与服务相结合，并采取必要的激励机制，激发社会资本方努力降低生产成本，同时提高生产效率和服务质量，保障社会效益，以达到公建、共治、共享的目的。（3）公开透明、可问责、可救济原则 公开透明原则要求 PPP 项目271、监管机制在设计时必须考虑监管的内容、过程和结果等信息的公开性，使监管流程透明化，同时监管与责任相挂钩，并保证相关各方的知情权和救济权，以创造良好的监管环境，发挥监管的正向价值。四、审计监督四、审计监督 审计机构根据中华人民共和国审计法、中华人民共和国审计法实施条例和国务院关于加强审计工作的意见等法律法规，对所涉及的财政支出、政府投资、项目公司成本和收入等有关事宜的真实性、合法性、效益性进行审计监督，严格控制项目投资、建山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 132 设、运营成本，加强跟踪审计。山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 1272、33 第八章第八章 绩效管理评价绩效管理评价 一、绩效评价机制一、绩效评价机制 按效付费是 PPP 项目的宗旨和重要的精神实质，是项目物有所值的重要保障，也是 PPP 制度不可分割和极为重要的组成部分。财政部关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知（财办金201792 号）明确，“存在下列情形之一的项目，不得入库：未建立按效付费机制。包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的；政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的；项目建设成本不参与绩效评价，或实际与绩效评价结果挂钩部分占比不273、足30%，固化政府支出责任的。”。财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见（财金201910 号）要求，“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任”。为规范本项目全生命周期绩效管理工作，提高公共服务供给质量和效率，保障合作各方合法权益，本项目根据政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引（财金202013 号）等相关文件要求，开展 PPP 项目绩效管理。PPP 项目绩效管理是指在 PPP 项目全生命周期开展的绩效目标和指标管理、绩效监控、绩效评价及结果应用等项目管理活动。山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP274、 项目实施方案 134 本项目由实施机构为绩效评价的主体，本着科学规范、公开透明、激励相容、可持续发展及风险分担、合作共赢等原则，并根据项目特点，对项目公司提供的规划设计、投融资、建设、运营维护等相关服务进行全方位、全覆盖、全生命周期的绩效评价，建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，可用性付费70%与建设期绩效评价结果挂钩，可用性付费30%与运营维护绩效评价挂钩；同时，绩效评价的挂钩办法，根据适用法规、政策的明确规定适时调整。二、绩效管理主体二、绩效管理主体 1 1、绩效评价主体与对象、绩效评价主体与对象 评价主体评价主体：枣庄市林业和绿化局 评价对象：评价对象：山东省枣庄市凤凰绿道片区生态275、综合治理提升（一期）PPP项目，包括项目公司负责的投资、建设、运营等阶段的全部内容，评价内容主要包括项目产出、项目效果和项目管理等。2 2、绩效评价主要参与方及架构、绩效评价主要参与方及架构 枣庄市林业和绿化局：枣庄市林业和绿化局：作为本项目的实施机构，负责编制 PPP项目绩效目标与绩效指标、根据项目合同约定定期开展 PPP 项目绩效监控、在执行阶段开展 PPP 项目绩效评价、维护 PPP 综合信息平台内项目信息、落实项目公司问题整改、及时公开绩效评价结果并接受社会监督等。枣庄市财政局：枣庄市财政局：负责本项目 PPP 项目绩效管理制度建设、业务指导及再评价、后评价工作。山东省枣庄市凤凰绿道片276、区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 135 P PPPPP项目公司项目公司：负责本项目合作期内的投融资、建设、运营、维护、管理工作。项目公司应严格履行合同规定，负责日常绩效监控，确保各项工作合法合规，做好相关工作的日常管理和信息记录，积极配合政府方开展绩效管理工作，提供必要的便利，并确保所提供资料和信息的真实性、完整性和有效性。根据考核的技术及公平需要，政府方可聘请专业的第三方机构。监管监管 图图 8.1 8.1 项目绩效评价体制及结构图项目绩效评价体制及结构图 三、绩效目标与绩效指标体系三、绩效目标与绩效指标体系 依据政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引（财金2020277、13 号），PPP 项目绩效目标包括总体绩效目标和年度绩效目标，其中总体绩效目标是 PPP 项目在全生命周期内预期达到的产出和效果；在项目准备阶段应根据项目立项文件、历史资料，枣庄市凤凰绿道片区生态综合治枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）理提升（一期）PPPPPP 项目监管小项目监管小组组 项目使用者项目使用者及社会公众及社会公众 枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）提升（一期）PPPPPP 项目相关单位项目相关单位 项目实施机构及财政局项目实施机构及财政局 第三方评价人员第三方评价人员 枣庄市凤凰绿道片区枣庄市凤凰绿道片区 EODEOD 导向的导向278、的生态综合治理提升（一期）生态综合治理提升（一期）PPPPPP项目项目 政府政府 监督监督 山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 136 结合 PPP 模式特点，在项目实施方案中编制总体绩效目标。1 1、总体绩效目标、总体绩效目标 基于本项目的区位、经济社会环境、资源禀赋、功能定位、建设和运营内容、合作周期等，并根据国家相关法规和政策文件，本项目的总体绩效目标如下。1 1）产出：）产出：（1）项目的建设依法依约实施全过程管控，建设内容均应在两年建设期内建设完成，并通过竣工验收，具备交付使用条件，项目建设成本控制符合本方案、项目合同、相关政策法规规范及标准的规定，279、并经审计确定，实现低成本和优质高效公共产品供给；（2）项目运营维护的数量、质量与时效等，符合国家和地方强制性规范和标准、项目合同的要求，实现公共服务提质增效；（3）安全保障和应急处理措施得当，整个合作期内不发生重大安全事故；（4）实施机构及政府方出资代表及时、有效履行 PPP 项目合同约定的义务，杜绝政府失信事件；（5）适用于本项目的法规政策其它要求。2 2）效果：）效果：（1）社会影响：项目建设运营补齐凤凰绿道片区的基础设施短板、强化公共服务弱项，并盘活生态资源和投资，在打造枣庄市生态高地、绿色屏障的同时，培育活力片区，增加就业、优化经济结构，将乡村振兴和新型城镇化建设有机融合，创造凤凰绿道280、品牌；山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 137 通过依法依约合作共治，避免重大诉讼、负面公众舆情与群体性事件。（2）经济影响：通过本项目实施，拉动投资、促进居民消费，增加就业和财政收入，盘活生态资源、资产，优化枣庄市旅游、文化等产业结构，推动枣庄市经济绿色转型发展，培育枣庄市新的经济增长极。避免因本项目的实施，产生经济纠纷，避免项目迟滞和低效，避免破环式开发。（3）生态影响：本项目属于连片生态综合治理提升项目，以生态治理修复和景观提升为基础，应有效的补齐绿道片区环境缺陷和短板，提升绿道片区环境质量，培育枣庄市生态高地和绿色屏障；所有的建设、运营及管理活动，均281、应符合生态保护的要求，杜绝环保案件、事件的出现；对生态资源、环境的利用应符合政策法规规定，并本着不过度介入原则，遵守生态红线，保障山水林田湖生态的生命力、魅力和永续价值。（4）可持续性：主要包括项目建设和运营前期工作合法合规、充分有效，项目的治理机制（包括保障和协调价值）完善、畅通高效，项目开发规划计划科学合理，项目内容之间相互衔接并与所处经济社会生态等环境相匹配，项目风险分配和处置合规科学，应急措施完善得当，纠纷处置和解决方案完善，以及项目合同全面履行、项目经济可行性得到保障等等。（5）满意度：包括但不限于公众、政府及有关部门、利益相关者等对项目实施机构、项目公司及项目公共产品和服务的满意度282、等。山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 138 （6）物有所值：通过项目实施，确保和验证项目实现物有所值。3 3）管理：）管理：（1）前期工作：项目实施机构应承担的项目前期手续及各项工作得到落实，社会资本方落实项目建设运营前期的资金、人员、设备等准备，切实保障项目实施。（2）组织与制度：项目公司组织架健全、人员配置合理，内控制度完善有效，决策审批流程合规高效，能满足项目日常运作需求。（3）年度绩效目标和指标：实施机构编制合理、明确的年度绩效目标和绩效指标，并依法得到确认。（4）资金和预算管理：项目资本金及项目公司融资资金按照合同约定和项目需求及时足额到位，项目283、资金管理、会计核算等财务管理内容合规；项目实施机构及时、准确将 PPP 项目支出责任纳入年度预算，并保障按效及时付费。（5）监督管理：实施机构按照 PPP 项目合同约定履行监督管理职能。（6）档案管理：项目建设运营资料的完整、真实以及归集整理及时，管理符合规定，移交符合规定和要求。（7）信息公开：社会资本、项目公司、实施机构等信息公开及时准确，特别是符合财政部政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理办法等政策法规的要求。2 2、绩效指标体系、绩效指标体系 PPP项目绩效指标体系由绩效指标、指标权重、数据来源、评价山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 284、139 标准与评分方法构成。本项目绩效指标体系分为建设期绩效指标体系、运营期绩效指标体系。具体内容见本章节“六、绩效评价指标体系及考核结果应用”。3 3、绩效目标与绩效指标各阶段管理、绩效目标与绩效指标各阶段管理 1）PPP 项目准备阶段 根据项目立项文件、历史资料，结合 PPP 模式特点，在项目实施方案中编制总体绩效目标和绩效指标体系。2）PPP 项目采购阶段 可结合社会资本响应及合同谈判情况对绩效指标体系中非实质性内容进行合理调整。PPP项目绩效目标和指标体系应在项目合同中予以明确。3）PPP 项目执行阶段 绩效目标和指标体系原则上不予调整。鉴于项目合作内容的综合性、复杂性，在项目合作期间285、内，因项目实施内容、相关政策法规及行业标准发生变化或者因不可抗力因素影响项目绩效目标实现的而确需调整的，由项目实施机构和项目公司协商确定，经财政部门及相关主管部门审核通过后，报枣庄市人民政府审批执行，以确保绩效评价指标与考核方法等的针对性、合规性、合理性与可操作性。4）PPP 项目移交完成 财政部门会同有关部门针对项目总体绩效目标实现情况，从全生命周期的项目产出、成本效益、物有所值实现情况、按效付费执山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 140 行情况及对本地区财政承受能力的影响、监管成效、可持续性、PPP模式应用等方面编制绩效评价（即后评价）指标体系。四、绩效286、监控四、绩效监控 项目实施机构应根据项目合同约定定期开展 PPP 项目绩效监控，项目公司负责日常绩效监控。PPP项目绩效监控是对项目日常运行情况及年度绩效目标实现程度进行的跟踪、监测和管理。PPP项目绩效监控工作通常按照以下程序进行：1、开展绩效监控。项目公司开展日常绩效监控，按照项目实施机构要求，定期报送监控结果。项目实施机构应对照绩效监控目标，查找项目绩效运行偏差，分析偏差原因，结合项目实际，提出实施纠偏的路径和方法，并做好信息记录。2、反馈、纠偏与报告。项目实施机构应根据绩效监控发现的偏差情况及时向项目公司和相关部门反馈，并督促其纠偏；偏差原因涉及自身的，项目实施机构应及时纠偏；偏差较大287、的，应撰写绩效监控报告报送相关主管部门和财政部门。五、绩效评价五、绩效评价 1 1、评价时点、评价时点 原则上项目建设期应结合竣工验收开展一次绩效评价；项目运营期每年度应至少开展一次绩效评价，每 3-5 年应结合年度绩效评价情况对项目开展中期评估；移交完成后应开展一次后评价。山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 141 2 2、绩效评价程序、绩效评价程序 1）下达绩效评价通知 项目实施机构确定绩效评价工作开展时间后，应至少提前 5 个工作日通知项目公司（社会资本）及相关部门做好准备和配合工作。2）制订绩效评价工作方案 项目实施机构应根据政策要求及项目实际组织编制288、绩效评价工作方案，内容通常包括项目基本情况、绩效目标和指标体系、评价目的和依据、评价对象和范围、评价方法、组织与实施计划、资料收集与调查等。项目实施机构应组织专家对项目建设期、运营期首次及移交完成后绩效评价工作方案进行评审。3）组织实施绩效评价 项目实施机构应根据绩效评价工作方案对 PPP 项目绩效情况进行客观、公正的评价。通过综合分析、意见征询，区分责任主体，形成客观、公正、全面的绩效评价结果。对于不属于项目公司责任造成的绩效偏差，不应影响项目公司绩效评价结果。4）编制绩效评价报告 PPP项目绩效评价报告应当依据充分、真实完整、数据准确、客观公正，内容通常包括项目基本情况、绩效评价工作情况、289、评价结论和绩效分析、存在问题及原因分析、相关建议、其他需要说明的问题。5）评价结果反馈 项目实施机构应及时向项目公司（社会资本）和相关部门反馈山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 142 绩效评价结果。6）异议处理 项目公司对绩效评价结果有异议的，应在 5 个工作日内明确提出并提供有效的佐证材料，向项目实施机构解释说明并达成一致意见。无法达成一致的，应组织召开评审会，双方对评审意见无异议的，根据评审意见确定最终评价结果；仍有异议的，按照合同约定的争议解决机制处理。7）资料归档 项目实施机构应将绩效评价过程中收集的全部有效资料，主要包括绩效评价工作方案、专家论证意290、见和建议、实地调研和座谈会记录、调查问卷、绩效评价报告等一并归档，并按照有关档案管理规定妥善管理。六六、绩效评价指标体系及考核结果应用、绩效评价指标体系及考核结果应用 1 1、绩效评价指标体系、绩效评价指标体系 PPP项目绩效指标体系是预期产出、预期效果和项目管理等绩效目标的细化量化。具体由绩效指标权重、数据来源、评价标准与评分方法构成，指标权重是指标在评价体系中的相对重要程度。数据来源是在具体指标评价过程中获得可靠和真实数据或信息的载体或途径。评价标准是指衡量绩效目标完成程度的尺度。评分方法是结合指标权重，衡量实际绩效值与评价标准值偏离程度，对不同的等级赋予不同分值的方法。山东省枣庄市凤凰绿291、道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 143 鉴于本项目为综合治理开发项目，子项目涵盖行业领域较多，具体子项目的绩效评价指标在项目边界进一步确定后（具体子项目初步设计批复后）、开工建设前确定，并纳入政企双方共同编制山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP项目绩效评价指标体系。具体子项目绩效评价指标的设置遵循以下基本原则：1）合规：严格遵守相关的法律、法规及规范、标准和政策要求；2）具体：针对具体项目的行业属性、项目本身特点，对于考核不达标的原因应分清责任；3）科学合理：体现主体平等、权利义务对等、实事求是、简便易行、注重实效等原则；4）风险分担：投融资、建设、运营商292、业风险由社会资本方承担，政策法规风险由政府方承担，不可抗力风险由双方共担；5）激励相容：压实社会资本方项目主体责任，以物有所值、合作共赢为目标，通过奖惩相结合、建立整改机制等方式实现激励相容，确保和优化项目产出；6）动态调整：根据项目合同履行情况，以及政策法规及客观情势变更等情况，结合再谈判及中期评估等机制，依法依约调整完善项目绩效评价指标体系。2 2、建设期绩效评价标准及办法建设期绩效评价标准及办法 1 1）绩效评价时点）绩效评价时点 原则上项目建设期应结合竣工验收开展一次绩效评价。山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 144 2 2）建设期绩效评价标准）建设293、期绩效评价标准 根据负责主体的不同，本项目建设期绩效评价标准包括对项目公司建设期绩效评价和对实施机构建设期绩效评价。（1）对项目公司建设期绩效评价指标主要对项目竣工验收、社会影响、生态影响、可持续性、满意度、组织管理、资金管理、档案管理、信息公开等内容进行评价，具体标准详见表 8-1。（2）对实施机构建设期绩效评价指标主要对履约情况、成本控制、满意度、可持续性、预算管理、绩效管理、资金管理、监督管理、信息公开等内容进行评价，具体标准详见表 8-2。3 3）项目公司绩效评价结果应用）项目公司绩效评价结果应用 自项目开工日起至交工验收通过之日，对项目工程进行建设期评价。进行评价时，由评价小组根据项294、目建设资料、交工验收报告及决算审计报告等资料，按照建设期绩效评价评分细则进行评分。项目建设期绩效评价指标最终得分与项目建设期履约保函挂钩，实行百分制原则。当建设期绩效评价得分低于 90 分时，政府方有权从建设期履约保函中予以扣减。建设期绩效评价扣款建设期绩效评价扣款=建设期履约保函金额建设期评价结果系建设期履约保函金额建设期评价结果系数数 X X （1）当最终得分90 分，建设期绩效评价不扣款。（2）当 60最终得分90 分，政府方有权按照以上公式计算扣款数。建设期评价结果系数的确定如下表所示：山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 145 表表 8.18.1 项295、目公司建设期绩效评价系数确定表项目公司建设期绩效评价系数确定表 序号序号 建设期最终得分建设期最终得分 建设期建设期评价结果系数评价结果系数 X X 1 90X100 100%2 60X90（90-最终评价得分）90*100%3 X60 暂不支付，整改后重新考核（3）若单次绩效评价得分小于 60 分时，实施机构要求项目公司整改。相应整改费用由项目公司自行承担。整改后重新进行考核，按重新评价所得分数确定建设期评价结果系数X。连续两次重新考核仍不合格的，视为项目公司违约，政府方有权启动违约条款。同时，本项目建设期绩效评价机制，与项目的临时接管、提前终止、运营期绩效评价等机制相衔接，以起到激励相容作296、用，维护双方的合法权益，保障项目建设的效率、质量、成本等的优化。4 4）实施机构绩效评价结果应用）实施机构绩效评价结果应用 根据财政部关于印发的通知（财金202013 号）的要求，项目实施机构应根据绩效评价过程中发现的问题统筹开展整改工作，涉及实施机构自身问题的应及时整改；实施机构应及时公开绩效评价结果并接受社会监督，实施机构绩效评价结果应纳入其工作考核范畴。山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 146 表表 8 8-2 2：项目公司建设期绩效评价指标：项目公司建设期绩效评价指标 一级指一级指标标 二级指二级指标标 三级指标三级指标 权权重重 指标解释指标解释 297、评价标准评价标准 数据来源数据来源 产出产出（5555分）分）竣工验收 1 工程质量合格情况 40%评价项目是否通过竣工验收及竣工验收情况。项目整体竣工验收一次合格，得 100 分；竣工验收报告；整改通知单；其他资料。竣工验收，每发生一次验收不合格，扣 30 分；收到整改通知后未能及时整改完善的，每发现一项，扣 5 分，扣完为止。2 投资目标偏差 10%评价项目投资目标控制的偏差程度。项目决算未突破最终批复的概算，得 100 分；工程概算文件；竣工决算资料；其他资料。项目决算突破最终批复的概算，原则上每超过 1%（不足 1%的按 1%计取），扣 10 分。3 工程进度 5%评价项目是否按计划开298、工、竣工的情况 项目开工手续齐全，实际开工时间、竣工时间符合进度计划 要求，得 100 分；开工手续；经批复的施工总进度计划；山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 147 一级指一级指标标 二级指二级指标标 三级指标三级指标 权权重重 指标解释指标解释 评价标准评价标准 数据来源数据来源 项目实际开工时间滞后于进度计划，每滞后 1 个月（不足 1 个月的按 1 个月计），扣 10 分；实际开工时间和进度计划中开工时间的对比材料；实际竣工时间和进度计划中竣工时间的对比材料；其他资料。项目实际竣工时间滞后于进度计划，每滞后 1 个月（不足 1 个月的按 1 个月计）299、，扣 10 分；项目开工手续不齐全，得 0 分。效果效果（2525分）分）社会影响 4 公共安全事故 6%评价项目建设活动对社会发展所带来的直接或间接的正负面影响情况。项目发生一般安全责任事故的，每次扣 50 分，满分 100 分 监理（第三方）单位出具的未发生安全责任事故的证明材料；安全责任事故调查报告或事故通报记录（若有）；其他资料。项目发生较大及以上安全责任事故的，得 0 分。5 公众舆情 2%项目受到新闻媒体负面报道的，每发现一次扣 50 分，满分 100 分；新闻报道的项目负面信息 6 群体性事件 2%因本项目且归属项目公司原因发生群体性事件的，每次扣 50 分，满分 100 分。监300、理（第三方）单位出具的未发 生群体性事件的证明材料；新闻舆情报道的群体性事件；其他资料。山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 148 一级指一级指标标 二级指二级指标标 三级指标三级指标 权权重重 指标解释指标解释 评价标准评价标准 数据来源数据来源 生态影响 7 环境保护 5%评价项目建设期间对生态环境所带来的直接或间接的正负面影响情况。项目公司建设管理水平符合相关行业标准，环境保护符合批 复的项目环境影响评价标准，且满足当地相关考核要求的，得 100 分；环保监督部门对项目公司的通报资料/行政处罚资料（若有）各级环保监督部门对项目通报的，每发生一次扣 20 301、分；因环保问题，被曝光、受到行政处罚的，每发生一次扣 40 分。可持续性 8 潜在风险 2%评价项目公司或社会资本是否做好项目运营准备工作，如资源配置、潜在风险及沟 通 协 调 机 制等。项目公司应建立潜在风险预警机制，在项目存在潜在风险时，能及时书面通知实施机构并提出解决措施，得 100 分；风险预警方案；风险提示资料；其他资料。项目发生风险，项目公司未提前预警的，每发生一次扣 50 分。9 沟通协调机制 2%项目公司建立有效的沟通机制，能够对合同履行过程中的整改事项及日常配合进行积极响应，得 100 分；项目公司沟通文件；项目公司对整改事项及日常配合的反馈文件；其他资料。山东省枣庄市凤凰绿302、道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 149 一级指一级指标标 二级指二级指标标 三级指标三级指标 权权重重 指标解释指标解释 评价标准评价标准 数据来源数据来源 项目公司未建立有效的沟通机制，对合同履行过程中的整改事项及日常配合未进行积极响应，每发生一次扣 50 分。满意度 10 政府相关 部 门 及实 施 机 构满意度 3%政府相关部门、项目实施机构、社会公众（服务对象）对项目公司或社会资本建设期间相关工作的满意程度。根据各主管部门对项目公司满意度定性评分结果：由行业主管部门及实施机构等政府部门在绩效评审会议中通过座谈会或者问卷的方式确定。各主管部门对项目公司满意度良好的，8303、0（含）-100 分；各主管部门对项目公司满意度合格的，60（含）-80 分；各主管部门对项目公司满意度不合格的，0-60 分。11 社会公众满意度 3%施工过程中未发生扰民行为，无民众有效投诉情况，得 100 分；投诉记录；其他证明材料。因项目公司原因发生有效投诉事件的，每次扣 25 分。管理管理（2020分）分）组织管理 12 人员配置 2%评价项目公司组织 架 构 是 否 健全、人员配置是项目公司成立相关董事会、总经理及相关管理人员到岗情况 不符合 PPP 项目合同相关约定的，每发现 1 处，扣 10 分；投标文件；PPP 项目合同；项目公司组织架构及人员配置；山东省枣庄市凤凰绿道片区生304、态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 150 一级指一级指标标 二级指二级指标标 三级指标三级指标 权权重重 指标解释指标解释 评价标准评价标准 数据来源数据来源 否合理，能否满足项目日常运作需求。施工组织中的项目经理、施工组织人员等未按照投标文件承诺到位的，每发现 1 处扣 10 分；人员变更证明材料（若有）；其他资料。项目经理、技术负责人员（总工）未经业主同意而更换的，每出现一人次扣 10 分，更换的人员不满足专业、资质要求的，每发现一处，扣 5 分。资金管理 13 资本金到位情况 8%评价社会资本项目资本金到位率和及时性。项目资本金按时足额到位的，得 100 分；证明资本金到位的银305、行对账单；PPP 项目合同；其他资料。未足额到位的，得分=实际到位资本金/应到位资本金100 分；实际到位资本金：截至评价时点，社会资本方实际到位的项目资本金；应到位资本金：根据 PPP 项目合同，社会资本方应到位的项目资本金；未按时到位的，每逾期一日扣 2 分。14 融资资金 到 位 情况 6%评价社会资本项目融资资金到位率和及时性 项目融资资金按时足额到位的，得 100 分；融资合同；融资资金到位部分的银行对账单；其他资料。未足额到位的，得分=实际到位融资资金/应到位融资资金 100 分；实际到位融资资金：截至评价时点，社会资本方实际到位的融资资山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一306、期）PPP 项目实施方案 151 一级指一级指标标 二级指二级指标标 三级指标三级指标 权权重重 指标解释指标解释 评价标准评价标准 数据来源数据来源 金；应到位融资资金：根据 PPP 项目合同，社会资本方应到位的融资资金；未按时到位的，每逾期一日扣 2 分。档案管理 15 资料管理 2%评价项目建设相关 资 料 的 完 整性、真实性以及归集整理的及时性。能够建立记录详细的项目管理台账，按时上报管理月报，工程资料收集完备的，80（含）-100 分；项目管理台账（包括但不限于程款支付台账、设计变更台账、现场签证价款台账等）；管理月报；工程资料。能够建立基本完善的项目管理台账，个别管理月报上报不及307、时，个别工程资料收集不完备的，60（含）-80 分；未建立项目管理台账或者台账缺失严重的，0-60 分。信息公开 16 信息公开 及 时 性与准确性 2%评价项目公司或社会资本履行信息公开义务的及时性与准确性。项目公司按照 PPP 合同及时、准确公开公布有关信息的，得 100 分；PPP 项目合同；信息公布资料；信息公开媒介。公布信息不及时的，每出现一次扣 20 分；公布信息与真实情况不一致的，每出现一次扣 20 分。山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 152 备注：本项目实施机构、项目公司的建设期、运营期绩效评价指标参考政府和社会资本合作（备注：本项目实施机308、构、项目公司的建设期、运营期绩效评价指标参考政府和社会资本合作（PPPPPP）项目绩效管）项目绩效管理操作指引的通知（财金理操作指引的通知（财金202020201313 号）编制，实施机构可根据实际情况酌情修订和完善本绩效评价指标。号）编制，实施机构可根据实际情况酌情修订和完善本绩效评价指标。山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 153 表表 8 8-3 3：实施机构建设期绩效评价指标：实施机构建设期绩效评价指标 一级指一级指标标 二级二级指标指标 三级三级指标指标 权重权重 指标解释指标解释 评价标准与评分方法评价标准与评分方法 数据来源数据来源 产出产出（3309、0 30 分）分）履约履约情况情况 1.建设内容变更 10%评价实施机构是否按照有关法律法规和 PPP 政策完善建设内容变更程序。实施机构能够按照有关法律法规和 PPP 政策要求履行建设内容变更程序的或无建设内容变更的，得 100 分；建设内容变更文件；其他资料。实施机构未按照有关法律法规和 PPP 政策要求履行建设内容变更程序的，每发现一项，扣 50 分。2.前期建设保障 10%评价实施机构是否依照合同约定为项目公司（社会资本）提供必 要 的 建 设 保 障 支持。实施机构能够依照合同约定为项目公司（社会资本）提供必要的建设保障支持（包括但不限于推进前期手续办理、协助项目公司办理基建手续、提310、供配套支持等），得 100 分；PPP 项目合同；相关手续文件；其他资料。实施机构未能依照合同约定为项目公司（社会资本）提供必要的建设保障支持（包括但不限于推进前期手续办理、协助项目公司办理基建手续、提供配套支持等），每发现一项，扣 10-30 分；成本成本控制控制 3.投资控制 10%评价项目投资目标控制的偏差程度。项目决算未突破最终批复的概算，得 100 分；工程概算文件；竣工决算资料；其他资料。项目决算突破最终批复的概算，原则上每超过 1%（不足 1%的按 1%计取），扣 10-20 分。山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 154 一级指一级指标标 二级311、二级指标指标 三级三级指标指标 权重权重 指标解释指标解释 评价标准与评分方法评价标准与评分方法 数据来源数据来源 效果效果（15 15 分）分）满意满意度度 4.社会公众满意度 3%评价社会公众对项目建设期间实施机构工作开展的满意程度。通过调查问卷的形式，由周边社会公众对项目建设期间实施机构工作开展的满意程度进行打分，调查问卷平均得分在 85 分（包括 85 分）以上，得 100 分；调查问卷评分。调查问卷平均得分在 60-85 分（包括 60 分），得 60 分；调查问卷平均得分低于 60 分，得 0 分；备注：调查问卷由实施机构根据当地情况及项目特点自行设置。5.项目公司（社会资本）满意312、度 2%评价项目公司或社会资本对项目建设期间实施机构工作开展的满意程度。通过调查问卷的形式，由项目公司或社会资本对项目建设期间实施机构工作开展的满意程度进行打分，调查问卷平均得分在 85 分（包括 85 分）以上，得 100 分；调查问卷评分。调查问卷平均得分在 60-85 分（包括 60 分），得 60 分；调查问卷平均得分低于 60 分，得 0 分；备注：调查问卷由实施机构根据当地情况及项目特点自行设置。可持可持续性续性 6.组织保障 10%评价实施机构是否为项目可持续性建立工实施机构通过建立有效的工作保障和沟通协调机制，能够妥善处理与财政部门、行业主管部门、项目公司（社会资本）及其他参与313、方的合作关系，保障项目各参与方的长期合作，得 100 分；各相关方的反馈情山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 155 一级指一级指标标 二级二级指标指标 三级三级指标指标 权重权重 指标解释指标解释 评价标准与评分方法评价标准与评分方法 数据来源数据来源 作保障和沟通协调机制。因实施机构工作保障和沟通协调不到位，对项目实施产生较大负面影响的，每出现一次，扣 20-30 分。况；其他资料。管理管理（55 55 分）分）预算预算管理管理 7.支出责任保障 10%评价项目跨年度支出责任纳入财政预算规划情 况。项目取得支出责任所对应的人民政府将项目跨年度支出责任纳入政314、府财政中期规划的批复，得 100 分；人大常委会有关批准决议（若有）；人民政府有关批复文件。项目未取得上述有关批复的，得 0 分。绩效绩效管理管理 8.绩效目标与指标管理 10%评价项目绩效目标和指标的制定情况。项目设定明确的总体绩效目标与年度绩效目标，制定符合政策要求及项目情况的评价指标的，得 80（含）-100 分；PPP 项目合同；绩效评价指标体系；PPP 项目绩效评价工作方案（若有）。项目设定基本的总体绩效目标或年度绩效目标，制定的评价指标基本符合政策要求及项目情况的，得 60（含）-80 分；项目未设定总体绩效目标或年度绩效目标，制定的评价指标不符合政策要求及项目情况的，得 0-60315、 分。10%项目资本金按时足额到位的，得 100 分；山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 156 一级指一级指标标 二级二级指标指标 三级三级指标指标 权重权重 指标解释指标解释 评价标准与评分方法评价标准与评分方法 数据来源数据来源 资金资金管理管理 9.资本金到位情况 评价根据 PPP 项目合同规定应由政府方出资的资本金到位的及时性、到位率及合规性。未足额到位的，得分=实际到位资本金/应到位资本金100 分；实际到位资本金：截至评价时点，政府方实际到位的项目资本金；应到位资本金：根据 PPP 项目合同，政府方应到位的项目资本金；证明资本金到位的银行对账单；316、PPP 项目合同；其他资料。未按时到位的，每逾期一日扣 2 分。10.资金使用合规性 10%评价实施机构对资金使用合规性的监管情况。项目资金不存在截留、挤占、挪用等不合规使用情况的，得 100 分；专项审计报告；政府方披露的资金违规使用情形（若有）。项目资金存在截留、挤占、挪用等不合规使用情况，实施机构未有效进行资金监管的，每发现一次，扣 20 分-30。监督监督管理管理 11.日常管理 10%评价实施机构是否按照 PPP 项目合同约定履行监督管理职能，如质量监督、财务监督及日常管理等。实施机构能够及时履行合同管理职能，及时参与竣工验收，未发生一般及以上安全责任事故，未发生重大资金违规使用情形317、，能够对项目公司提出整改要求并监督落实的，得 100 分；竣工验收报告；安全责任事故调查报告或事故通报记录（若有）；政每发现一项不符合上述要求的情形，扣 20-30 分。山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 157 一级指一级指标标 二级二级指标指标 三级三级指标指标 权重权重 指标解释指标解释 评价标准与评分方法评价标准与评分方法 数据来源数据来源 府方披露的资金违规使用情形（若有）；实施机构下发的整改通知书及项目公司整改材料（若有）；其他资料。信息信息公开公开 12.全国PPP 综合信息平台录入 5%评价实施机构全国 PPP 综合信息平台的录入及时性。实施机318、构在全国 PPP 综合信息平台中准确录入信息，及时公开公布有关信息的，得 100 分；全国 PPP 综合信息平台公布资料。公布信息不及时的，每出现一次扣 20-40 分；公布信息与真实情况不一致的，每出现一次扣 20-30 分；备注：由于全国 PPP 综合信息平台维护更新造成的信息公布不及时情形不予扣分。山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 158 3 3、运营期绩效评价标准及办法、运营期绩效评价标准及办法 1 1）绩效评价时点）绩效评价时点 运营期每年度至少开展一次绩效评价，每 3 至 5 年应结合年度绩效评价情况对项目开展中期评估。运营期第一次绩效评价自项目319、工程竣工验收合格日的次日为起点，顺延一年作为运营期绩效评价的时间范围，往后年度以此类推。2 2）运营期绩效评价标准）运营期绩效评价标准 根据负责主体的不同，本项目运营期绩效评价标准包括对项目公司运营期绩效评价和对实施机构运营期绩效评价。（1）本项目为综合治理开发项目，子项目众多。项目整体考核是政企合作的重要目标，原则上每项合作内容、每个子项目运营都应进行细化考核。对于项目公司运营期绩效评价，本项目考核结构分为单个子项目考核与整体考核，单个子项目考核嵌套于整体考核体系内。根据子项目建设、运营情况，进而得出整体建设、运营情况绩效评价得分，最终绩效评价结果以分数（百分制）形式体现。（2）项目公司运营320、期整体绩效评价指标主要为对项目产出、组织管理、财务管理、合同管理、制度管理、信息公开、外部监督、档案管理、经济、社会生态影响、相关者满意度、可持续性等内容进行评价，具体标准可在上述内容的基础上进行细化，具体标准详见表 8-4。（3）对于运营期整体绩效评价指标中的“项目产出”，本项目山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 159 运营维护具体涉及绿道桥梁、7座水库塘坝水环境提升景观整体打造工程、绿道沿线重要节点亮化景观工程、小火车运营、场馆（林业博览馆+城市发展历史规划馆）、入口服务中心及驿站、供水厂等各类子项目对应的相关运营维护绩效评价指标如表 8-5 至 8-1321、2 所示，每个子项目的运营考核满分为 100 分，加权计算子项目投资占项目总投资的比重、表 8-4 中项目产出权重得出项目整体运营得分。（4）对实施机构运营期绩效评价指标主要对按效付费、其他履约情况、满意度、可持续性、物有所值、预算编制、绩效目标与指标、监督管理、信息公开等内容进行评价，具体标准详见表 8-13。3 3）项目公司绩效评价结果应用）项目公司绩效评价结果应用 本项目的产出包括公共产品和公共服务，且项目建设期已经进行了绩效评价，以保障项目公共产品符合要求。鉴于社会资本方有维持项目可用性的义务，根据财政部关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知（财办金20179322、2号）、关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见（财金201910 号）等 PPP 政策文件的规定，项目运营期绩效评价指标最终得分与可用性付费的 100%和运营维护付费的 100%挂钩。运营期内，按照可用性付费和运营维护付费金额作为运营期绩效评价基数，实行百分制原则。每年的付费额度根据绩效评价结果进行支付，其计算公式如下：当年可行性缺口补助当年可行性缺口补助=（当年可用性服务费（当年可用性服务费 Am+Am+当年运维服务费当年运维服务费BmBm）运维绩效评价系数）运维绩效评价系数 KmKm-使用者付费使用者付费 CmCm 山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案323、 160 其中，运维绩效评价系数 Km，参照福建省财政厅关于印发福建省政府和社会资本合作（PPP）项目全生命周期绩效管理实施细则的通知（闽财金【2021】41）、安徽省财政厅关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理的通知（皖财金20211278 号）等省份最近出台的相关政策文件，计算确定方式如下：（1）运营期绩效评价得分85 分，支付系数为 100%；（2）75 运营期绩效评价得分85 分，支付系数=【100-（80-运营期绩效评价得分）0.5】/100100%；（3）70运营期绩效评价得分75分，支付系数=【95-（75-运营期绩效评价得分）1】/100100%；（4）60运营324、期绩效评价得分70分，支付系数=【85-（70-运营期绩效评价得分）1.5】/100100%；（5）运营期绩效评价得分60 分，项目公司应进行整改，整改合格后，按重新评价所得分数的90%确定运营期绩效评价支付系数。运营期绩效评价得分低于 60 分，项目公司不及时整改或整改不合格的，政府可暂停支付当期运营补贴。4 4）实施机构绩效评价结果应用）实施机构绩效评价结果应用 根据财政部关于印发的通知（财金202013 号）的要求，项目实施机构应根据绩效评价过程中发现的问题统筹开展整改工作，涉及实施机构自身问题的应及时整改；实施机构应及时公开绩效评价结果并接受社会监督，实施机山东省枣庄市凤凰绿道片区生态325、综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 161 构绩效评价结果应纳入其工作考核范畴。本方案设定的绩效评价机制仅为考核框架，项目绩效指标体系由政府方与社会资本方根据不同考核对象的特点，依法商定和细化。具体考核细则以政企双方签订的项目具体以合同及实施中详细的绩效评价方案为依据。山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 162 附表附表 8 8-4 4：项目公司运营期绩效评价指标：项目公司运营期绩效评价指标 一级指一级指标标 二级指二级指标标 三级指三级指标标 指标指标权重权重 评价标准及评分办法评价标准及评分办法 数据来源数据来源 产出产出（80%80%）详 见 表8326、-5 至表8-13 详见表8-5 至表 8-13 8 80%0%根据各子项目具体运营绩效评价指标进行打分。主要考核本项目合作期内各年度已建成各子项目所对应公共产品/服务的功能质量是否由项目公司持续稳定高效地提供、项目运营情况，根据整体评估情况，采取定性、定量结合评估方式打分。详见表 8-5 至表 8-13。详见表 8-5 至表 8-13。管理管理（10%10%）组织管组织管理理 行政许行政许可可 1%1%项目公司需要取得经营许可证的，许可证且处于有效期内，得100分；相关行政许可证；其他证明材料。项目公司取得行政许可证，但有效期未完全覆盖当次评价周期的，根据评价公式计算得分：本项得分评价周期内327、行政许可证有效期天数/评价周期天数100 分；项目公司未取得行政许可证即投入运营的，本项不得分。生产管生产管理理 1%1%项目公司制定运营计划，定期召开运营调度会议，并有详细记录，得100 分；运营计划；运营调度会议记录；其他证明材料。项目公司未制定运营计划，扣 40 分，扣完为止；项目公司未定期召开运营调度会议，或无会议记录的，每次扣 20 分，扣完为止。财务管财务管理理 资金管资金管理理 2%2%项目公司建立了科学合理的财务管理流程，并严格按照流程执行的，得 100 分；财务管理流程；资金台账；其他证明材料。项目公司未建立财务管理流程或未按照流程执行财务管理的，每出现一次扣 20 分，扣完328、为止。会计核会计核算算 1%1%项目公司按照要求进行会计核算，且具备有效的财务会计核算管理制度及凭证，得 100 分；相关制度文件及凭证；其他证明材料。山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 163 每出现一次核算不符合要求或缺少相关凭证的，扣 20 分，扣完为止。制度管制度管理理 制度健制度健全性及全性及执行有执行有效性效性 1%1%项目公司建立科学合理的管理制度（包括但不限于安全生产制度、财务管理制度、档案管理制度、操作规程制度、危险品及易制毒易制爆管理制度等），且严格按照制度规范执行，得 100 分；各项管理制度文件；其他证明材料。项目公司的管理制度存在缺失329、的，每缺少一项扣 20 分，扣完为止；项目公司未按照制度规范执行，每发现一处扣 20 分，扣完为止；项目公司未建立项目管理制度或严重缺失、不合理的，本项不得分。合同管理合同管理 公开采购公开采购 1%1%重点检查重要耗材、外包服务的采购程序是否符合合同约定 采购公告、中标公告、采购合同等；政府相关的批文；其他证明材料。委托管理委托管理 1%1%重点检查采购流程是否规范、中标单位是否具备相应资质，从业许可是否齐备 外部监督外部监督 投诉渠道投诉渠道 1%1%实地考察投诉渠道是否通畅、反馈是否及时 现场评价 档案管档案管理理 真实完真实完整性整性 0.5%0.5%项目公司按照档案管理制度及时、完整330、规范进行存档的，建立完整详细的台账信息（包括资产台账、检修台账、运行记录台账、外购材料台账等），得 100 分；档案管理制度；存档资料；台账信息；其他证明材料；现场评价。项目公司无存档资料的，或台账不齐全的，每少一项扣 10 分，扣完为止。信息公信息公开开 信息公信息公开情况开情况 0.5%0.5%项目公司在全国PPP综合信息平台准确录入信息，及时公开公布有关信息的，得 100 分；全国 PPP 综合信息平台相关资料；专项检查报告（若有）。在信息完整性方面，截至评价时点，信息平台当前阶段“必填信息”比例低于 80%时，每降低 1%（不足 1%的按 1%计取），扣 5 分，扣完为止；山东省枣庄331、市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 164 在信息准确性方面，上级财政部门披露的项目公司录入信息与真实情况不一致的，每披露一处，扣 10 分，扣完为止。备注：必填信息完整度=项目公司已填必要信息项数/应填必要信息项数；由于全国PPP综合信息平台维护更新造成的信息公布不及时情形不予扣分。效果效果（10%10%）经济影经济影响响 经济发经济发展影响展影响 1%1%评价周期内，项目公司未出现对区域经济发展带来直接或间接负面影响情况的，得 100 分；对区域经济发展带来负面影响的证明材料；其他证明材料。评价周期内，项目公司出现对区域经济发展带来直接或间接负面影响情况的，扣 50332、 分，扣完为止。备注：非项目公司原因的情形除外。生态影生态影响响 突发环突发环境事件境事件 3%3%评价周期内，因项目公司原因导致发生一般突发环境事件的，每次扣50 分，扣完为止；未出现突发环境事件的自述文件；突发环境事件报告；其他证明材料。评价周期内，因项目公司原因导致发生较大及以上突发环境事件的，本项不得分。社会影社会影响响 舆情与舆情与投诉投诉 1%1%项目运行过程中未发生可归责于项目公司的舆情或投诉事件，得 100分；问卷调查；社会调研；投诉处理记录；其他证明材料。项目运行过程中每发生一次可归责于项目公司的舆情或投诉事件且项目公司处理到位的，扣 10 分，扣完为止；每存在一处可归责于项333、目公司的舆情或有投诉处理不到位情况，扣 25分，扣完为止；存在重大舆情或重大群体性事件，本项不得分。可持续可持续性性 项目融项目融资情况资情况 1%1%项目公司按照融资合同约定，按时足额偿还贷款，得 100 分；融资合同；还款证明；其他证明材料。项目公司未按照融资合同约定偿还贷款的，按照每笔还款逾期天数累计，每逾期一日扣 2 分，扣完为止。履约保履约保函函 1%1%项目公司及时、足额提交满足PPP项目合同约定的运营期履约保函，得100 分；PPP 项目合同；山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目实施方案 165 项目公司未在规定时间内足额提供运营期履约保函的，按照如下公式计算得分：100 分-评价周期内超期天数惩罚系数1 分。运营期履约保函证明文件；备注：评价周期内超期天数=自 PPP 项目合同约定的运营期履约保函提交日期至实际足额提供日期期间在评价周期内的日历天，如