1、河南省平顶山市政路桥改扩建工程PPP 项目 河南省平顶山市政路桥改扩建工程PPP 项目 实施方案 实施方案 二一六年四月二一六年四月平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 2/82 目目 录录 第一章 方案编制的目的和依据.5 1.1 方案编制的目的.5 1.2 方案编制的依据.5 第二章 项目的背景、意义和实施原则.8 2.1 项目背景和意义.8 2.2 实施原则.12 第三章 项目基本情况.14 3.1 项目名称.14 3.2 项目实施机构.14 3.3 项目概况.14 3.4 项目总投资.21 3.5 项目合作期.22 3.6 适用 PPP 模式的必要性和可行性.23 第四章 项2、目运作方式.25 4.1 项目公司股权安排.25 4.2 项目运作方式.26 第五章 项目交易结构.29 5.1 投融资结构.29 5.2 项目融资方式.29 5.3 回报机制.31 5.4 相关配套安排.32 第六章 财务测算与支付能力评估.35 平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 3/82 6.1 成本测算.35 6.2 收入构成.43 6.3 项目经济效益评价.45 6.4 财政承受能力评估.45 第七章 收益与风险机制.47 7.1 补贴付费机制.47 7.2 补贴调整机制.48 7.3 风险分担框架.50 第八章 项目合同体系.52 8.1 合同体系层次.52 8.2 权3、利义务边界.53 8.3 交易条件边界.57 8.4 履约保障边界.61 8.5 调整衔接边界.62 8.6 PPP 合同涉及的其他相关问题.65 第九章 社会资本选择.69 9.1 选择方式.69 9.2 选择标准.70 9.3 选择程序.71 第十章 监管架构.74 10.1 授权关系.74 10.2 监管方式.74 第十一章 政府投入和支持.76 11.1 政府投入.76 平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 4/82 11.2 资金落实安排.77 第十二章 实施进度安排.78 12.1 工作安排.78 12.2 工作内容.79 12.3 实施时间表.80 第十三章 提示和建议4、.82 平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 5/82 第一章第一章 方案编制的目的和依据方案编制的目的和依据 1.1 1.1 方案编制的目的方案编制的目的 为了更好地提升市政基础设施运营效率和服务质量，落实政府和社会资本合作共同开展市政基础设施的建设、运营及维护，平顶山市人民政府、市财政局、市住建局结合平顶山市政基础设施领域的供需现状，拟对平顶山市政路桥改扩建工程项目采用 PPP（BOT1）模式进行运作，以缓解当前财政资金紧张，加快推进城市建设，提高公共服务质量和效率。据此，本方案旨在通过对平顶山市政路桥改扩建工程项目（以下简称“本项目”）实施的背景、项目的交易结构、项目的投资成本5、和收入测算、政府财政承受能力、价格形成与调整机制、利益和风险分担机制以及特许经营、政府监管等内容的分析，论证本项目建设和运营采取 PPP 模式的可行性和必要性，通过分析投资者经营期内的投资回报、政府的支出责任和双方间的权利义务和风险分配，为本项目成功采用 PPP 模式进行投资、建设、运营提供理论和现实支持，并为本项目实施提出了明确的解决路径和推进时间表，为本项目的实施提供清晰准确的方案依据。1.2 1.2 方案编制的依据方案编制的依据 1.中华人民共和国预算法；2.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（2013 年 1BOT（Transfer-Operate-Transfer）模式，即为6、“建设运营移交”，指由政府授权的项目公司根据特许经营协议的约定负责项目的投融资、设计、建设、运营、管理，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 6/82 11 月 12 日）；3.国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443 号）；4.国务院关于深化预算管理制度改革的决定（国发201445号）；5.国务院关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的指导意见（国发201460 号）；6.财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476 号）；7.财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知7、（财金2014113 号）；8.平顶山市人民政府（市长办公会议）关于加快推进 PPP 项目工作的会议纪要（201549 号）；9.平顶山市政府财政收支月报（2010-2014 年度）；10.平顶山市统计年鉴（2012-2014）；11.平顶山市城市总体规划（2011-2020）；12.平顶山市东环路南延道路工程可行性研究报告；13.平顶山市东环南延跨湛河桥梁工程可行性研究报告；14.平顶山市稻香路新建工程（湛北路-南环路）可行性研究报告；15.平顶山市湛河上游综合治理和湛北路湛南路西延工程可行性平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 7/82 研究报告；16.平顶山市轻工路（开源路-东8、环路）道路改建工程可行性研究报告；17.其他文件或资料。平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 8/82 第二章第二章 项目的背景、意义和实施原则项目的背景、意义和实施原则 2.1 2.1 项目背景和意义项目背景和意义 （一）（一）政策政策背景背景 就法律政策而言，本项目采取PPP模式完全符合国家通过社会资本介入的方式加强公共服务领域建设的方向。2010年，国务院下发国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见，即“新36条”，进一步拓宽民间投资的领域和范围，明确鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施领域及市政公用事业和政策性住房建设领域和社会事业领域。2015年5月，国务院办公厅9、转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知，广泛采用政府和社会资本合作模式提供公共服务。在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。国家出台的一系列政策性和指导性文件，形成了公共服务领域改革的法律框架，为本项目采取PPP模式提供了法律保障和政策指导。（二）（二）区域背景区域背景 平顶山市位于河南省中南部偏西，因中心市区建在“山顶平坦如削”的平顶山下而得名，豫中地区中心城市，中原城市群的重要组成平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施10、方案 9/82 城市，是河南重要的能源基地，典型的工业城市。全境东西长140公里，南北宽133公里，总面积7882平方公里。东与漯河市、驻马店市、许昌市交界，西与洛阳市为邻，南与南阳市相连，北与郑州市、许昌市接壤。境内有漯宝铁路自境内东西向穿越，连接京广铁路和焦枝铁路，311国道和许平南高速公路、漯平洛高速公路、郑石高速公路、二广高速公路在境内交叉。平顶山市地处淮河流域上游，分属于颍河、洪汝河两个水系。自北向南流经我市的主要河流有颍河水系的北汝河、沙河、澧河、甘江河，洪汝河水系的滚河。（三）建设背景（三）建设背景 2013 年 9 月 6 日，国务院以国发2013 36 号印发关于加强城市基础11、设施建设的意见。该意见强调城市建设围绕重点领域，促进城市基础设施水平全面提升，科学编制规划，发挥调控引领作用，抓好项目落实，加快基础设施建设进度，确保政府投入，推进基础设施建设投融资体制和运营机制改革，科学管理，明确责任，加强协调配合。因此项目的建设还具备非常优越的政策环境。此外，根据平顶山市市委、市政府拟定的近期对平顶山市城市发展的规划，平顶山市城市框架不断拉大，城市建设的重点在转向新区开发建设的同时也加强了建成区的建设，力求将建成区建设成为平顶山市城市建设的新亮点和经济增长点。城市道路作为城市发展的基础设施项目，是一个区域发展的基本条件和先决条件，道路系统完善与否将极大的影响着该区域的建设12、和开发。本次建设的四条道路，与已建成的道路网络相接，项目的实施对于拉动平顶山市的发展起着非常平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 10/82 重要的作用。不断构建和完善城区市政基础设施建设和路网成为发展的一个重要方面，随着平顶山市建设的高速发展，人口和车辆的不断增长，基础设施的荷载将大大增加，东环路全线作为平顶山市市区东部南北向的主干路大动脉，能很好的带动整个平顶山的交通发展。稻香路位于城市建成区，其实施对于拉动该地区的发展起着非常重要的作用。随着平顶山市城市建设的快速发展，提高城市防洪标准，确保城市防安全，改善城市环境，改善城市交通，创建山水园林城市，提升城市品位，已势在必行。根据13、平顶山市住房和城乡建设管理局的要求，湛河治理应与湛北、湛南路相结合，建成具有滨水特色的沿河大道。由于历史原因，平顶山市城市道路干道网络尚未形成，道路等级低，功能混乱，路网密度低，城市框架未拉开，城市对外入口少，东西向联系不便，严重制约平顶山市改革开放和经济快速发展。依据平顶山市城市总体规划，湛北路、湛南路道路工程是联系城市东西向交通的城市次干道，打通湛南、湛北路，带动沿线经济、社会的发展也迫在眉睫。（四四）项目实施的意义）项目实施的意义 城市交通是城市的命脉，是城市的生产、生活的必要条件，是影响城市发展的决定性因素之一，甚至也构成了关系社会安定的重要因素。城市道路是城市基础设施建设的重要组成部14、分，在国家产业政策中已明确为国家重点支持的产业。随着改革开放不断深入，城区的发平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 11/82 展，工业产值的增长，人民生活水平的日益提高，都对城市基础设施之一的道路工程有更高的要求。合理地建设道路工程是国民经济建设发展的前提，也是保障人民日常生活的基础设施，同时也是对外开放和吸引内外资金的必要条件。1、本项目的建设将改善平顶山市路网结构，对进一步发展完善平顶山市路网系统，起到应有的保障作用。本项目建成后能很好的满足近景年和远景年车辆、行人的通行需求,并成为构成平顶山市路网的重要部分，改善平顶山市区的交通出行条件和交通环境，增加该地区的交通出行能力。215、随着项目的建设，将会较快地带动本地段区域资源的开发，提高地域经济价值，使其资源得以充分开发利用，并对沿线的开发建设具有一定的指导作用。3、本项目的建设将为区域交通提供更为便捷的通道，对改善优化平顶山市的投资环境，加快平顶山市的现代化建设进程，扩大城镇规模创造有利条件。对平顶山市经济的发展将起到良好的推动和促进作用。4、随着本项目的实施，沿线区域的路网结构将更加合理，拟建项目沟通连接了开源路、新华路、西环路、凌云路、稻香路、湛河路、建设路、神马大道等平顶山市多条主要交通干线，极大地完善了区域路网体系健全程度。城市居民的出行条件将大为改善，路网的整体性功能将得到发挥。5、道路是城市各种市政管线的16、载体，本项目道路的建设以及各平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 12/82 种市政管线的敷设，将极大的提升区域内居民的生活环境和生活质量。总之，本项目的建设，对完善平顶山市城市道路网系统和对外交通系统，改善周边的人们生活和生产都将产生积极影响，对区域内的开发建设将提供必要的基础设施保证，对贯彻落实平顶山市城市总体规划，建立高效便捷的快速交通体系，优化投资环境，带动全市经济发展，加快现代化建设步伐，都具有特别重要的意义，并获得极大的社会、经济、环境效益。2.2 2.2 实施原则实施原则 市政路桥改扩建工程项目建设是平顶山市推进城市基础设施建设的一项重要内容,对采用PPP模式应遵循以下17、原则：（一）政府主导，社会参与 妥善处理政府和市场、政府和企业的关系，加大改革力度，形成政府引导与市场运作协调发展的局面，鼓励和引导社会资本积极参与公共服务领域产品和服务供给。（二）多元投资，专业建设 鼓励各类市场主体共同参与公共服务领域 PPP 工作，建立政府引导、社会多元化投入的投融资机制，选择有实力、专业化的公司参与公共服务设施和公用事业的建设、运营与管理，发挥各类社会主体的资金、管理和专业优势。（三）风险共担，互利共赢 平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 13/82 在风险和收益对等前提下，政府和社会资本之间合理分配项目风险。项目设计、建设、财务、运营和维护等商业风险原则上18、由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担，自然灾害等不可抗力风险按合同约定由双方共同承担。（四）诚信合作，公开透明 在平等协商、依法合规的基础上，按照“权责明确、规范高效”的原则订立项目合同。采取公开招标、竞争性谈判或竞争性磋商等多种方式，公平择优确定投资人，建立有效的政府和社会共同监督机制，确保程序合法、公正、公开。平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 14/82 第三章第三章 项目基本情况项目基本情况 3.1 3.1 项目名称项目名称 本项目名称为“平顶山市政路桥改扩建工程PPP项目”（以下简称“本项目”或“项目”）。3.2 3.2 项目实施机构项目实施机构 本项目实19、施机构为平顶山市住房和城乡建设管理局（以下简称“市住建局”）。3.3.3 3 项目项目概况概况 （一）项目区位（一）项目区位 本项目为平顶山市政道路和桥梁本项目为平顶山市政道路和桥梁综合综合建设项目，其中建设项目，其中：1、东环路南延及湛河桥工程：南起南环路，北至建设路。沿线分别与新南环路、轻工路、轻工北路、平叶路、神马大道、湛南路、湛北路、建设路相交，跨湛河建设湛河桥。2、稻香路南延及湛河桥新建工程：北起湛北路，南至南环路，上跨湛河，沿途分别与湛北路、湛南路、叶刘西沟及南环路相交，跨湛河处新建湛河大桥；3、湛南路西延工程：西起西环路，沿宁洛高速公路北侧向东延伸，沿线跨湛河新建跨河桥梁，并沿湛20、河南岸向东与规划路一相交、至已建凌云路全长4.147公里，道路红线宽30米。平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 15/82 4、轻工路改建工程（开源路东环路）：起点位于姚电大道与开源路交叉口，向东经铁炉、岳庄、杨西、召村，终点位于规划东环路。路线全长4.241公里。项目具体地理位臵如下图3-1、图3-2：图 3-1 项目地理位臵图 1 图 3-2 项目地理位臵图 2 （二）项目（二）项目建设内容建设内容 本项目共包含四条道路建设及配套桥梁建设工程，分别为：平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 16/82 1、东环路南延及湛河桥工程：道路全长2497.415m，桥梁全长1721、4.00m，道路等级为城市主干路。其中：道路工程分湛河桥北侧579.666m，湛河桥南侧1917.749m，建设内容包括道路、排水、交通、照明、绿化等专业工程；桥梁工程为三跨预应力变截面连 续箱梁桥，跨径组合为50m+70m+50m，桥宽40m，配套建设桥面照明及景观照明、排水及交通工程等。2、稻香路南延及湛河桥新建工程：道路全长568.685m，桥梁全长148.00m，道路等级为城市次干路。其中：道路工程分为湛河桥北侧101.000m，湛河桥南侧467.685m。建设内容包括道路、排水、交通、照明、绿化等专业工程；湛河桥桥梁工程为40+60+40m预应力混凝土现浇箱梁桥，桥宽25m。单幅桥布22、臵，桥梁横断面布臵为：3米人行道+2.5米非机动车道+6.75机动车道+0.5m中央分隔带+6.75机动车道+2.5米非机动车道+3米人行道。配套建设桥面照明及景观照明、排水及交通工程等。3、湛南路西延工程：道路全长4133.41米，新建1座桥梁，3座箱涵，道路等级为城市次干路。建设内容包括道路、桥梁、排水、照明及绿化景观工程等。4、轻工路改建工程：道路全长4241米，道路等级为城市次干路，红线宽度30米；道路机非混行车道采用沥青混凝土路面，人行道路面铺设通水环保砖，平舞铁路相交位臵建设下穿铁路箱涵1座。配套建设交通工程、照明工程、给排水工程、燃气工程、电力工程、热力工平顶山市政路桥改扩建工程23、 PPP 项目实施方案 17/82 程及绿化工程等。（三三）项目主要经济技术指标）项目主要经济技术指标 1、东环路南延及湛河桥工程：表 3-3 东环路南延工程主要经济技术指标 项目 单位 东环路南延工程 备注 道路等级 城市主干路 路幅形式 三幅路 计算行车速度 km/h 50 机动车道数 双向六车道 路面轴载标准 BZZ-100 路面设计基准期 年 15 沥青路面 交通饱和年限 年 20 凸形竖曲线一般最小半径 m 1350 凹形竖曲线一般最小半径 m 1050 竖曲线最小度 m 40 最大纵坡 度 2.995%最小纵坡 度 0.1%路面交通等级 重交通 路槽底面土基设计回弹模量 MPa 324、0 在不利季节 抗震设防标准 度 6 设计基本地震加速度值 0.05g 道路排水暴雨重现期 年 2 (数据来源：平顶山市东环路南延道路工程可行性研究报告工程编号：14L-202)表 3-4 东环路南延湛河桥工程主要经济技术指标 项目 单位 东环路南延湛河桥工程 备注 道路等级 城市主干路 计算行车速度 km/h 50 平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 18/82 桥梁净空要求 m 机动车道：4.5 非机动道、人行道：3.5 人群荷载 kN/4.5 桥梁荷载等级 桥梁：城A 级 桥梁横向坡度 度 人行道 2.0%，车行道 1.5%桥梁设计航道等级 无通航 环境类别 类 抗震设防标准25、 度 6 设计基本地震加速度值 0.05g 排水 桥梁设计洪水频率 1/100 （数据来源：平顶山市东环路南延跨湛河桥梁工程可行性研究报告工程编号14L-202）其中，东环路南延标准横断面：50m（红线）=5m（人行道）-5.5m（非机动车道）-3m（绿化带）-23m（机动车道）-3m（绿化带）-5.5m（非机动车道）-5m（人行道）；桥梁标准横断面：40m（红线）=3m（人行道）-5.5m（非机动车道）-23m（机动车道）-5.5m（非机动车道）-3m（人行道）。2、稻香路南延及湛河桥新建工程：表 3-5 稻香路南延工程主要经济技术指标 项目 单位 稻香路 备注 道路等级 次干路 设计年限 26、年 10 计算行车速度 km/h 50 平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 19/82 道路全长 km 716.685 路面设计标准荷载 BZZ-100 道路宽度 行车道 m 19 人行道 m 23 竖曲线 最大纵坡%0.7 最小坡长 m 138.46 竖曲最小长度 m 66.47 排水 重现期 年 1 （数据来源：平顶山市稻香路南延工程可行性研究报告机械工业第六设计研究院有限公司）表 3-6 湛河桥新建工程主要经济技术指标 编号 指标名称 单位 指标 备注 1 道路等级 城市次干道 2 设计荷载 城-A 级 人群荷载5.0KPa 3 设计车速 Km/h 30 4 设计洪水频率 桥27、涵 1/100 涵洞 1/50 5 地震设防烈度 度 6 桥梁全宽 米 25 7 桥面横坡%1.5 双向坡（数据来源：平顶山市稻香路湛河桥新建工程可行性研究报告机械工业第六设计研究院有限公司）3、湛南路西延工程：表 3-7 道路工程设计标准及技术指标 项目 单位 湛南路西延工程 备注 道路等级 城市次干路 红线宽 30 米 路面结构设计荷载 BZZ100 湛南路交通设计年限 年 15 交通最大饱和状态 路面结构设计年限 年 10 平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 20/82 湛南路道路设计速度 km/h 40 （数据来源：平顶山市湛河上游综合治理和湛北路湛南路西延工程可行性研究报28、告工程号 2012-560B-A 郑州市市政工程勘测设计研究院）表 3-8 桥梁工程设计标准及技术指标 项目 单位 湛南路西延桥梁工程 备注 汽车荷载 城A 级 人群荷载 KPa 4 河道防洪标准 1/100 主河道设防标准为百年一遇，湛河支流可根据水利部门意见降低设防标准 抗震设防标准 度 7 设计基本地震加速度值 0.05g（数据来源：平顶山市湛河上游综合治理和湛北路湛南路西延工程可行性研究报告工程号 2012-560B-A 郑州市市政工程勘测设计研究院）4、轻工路改建工程：表 3-9 轻工路改建工程经济技术指标 项目 单位 轻工路改建工程 备注 道路等级 城市次干路 路线全长 公里 4.29、241 设计车速 KM/H 40 道路红线 米 30 交通饱和年限 年 15 路面结构设计年限 年 10 路面设计荷载标准轴载 BZZ100 行车道横坡 度 1.5%人行道横坡 度-1%雨、污水排出口 设臵原则为近期能排，并符合远期规划需要（数据来源：平顶山市轻工路道路改建工程可行性研究报告平顶山市公路交通勘察设计院）（三）建设工期（三）建设工期 平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 21/82 本项目整体建设工期不超过 24 个月。四个子项目工程拟同时开工（工程进度的具体安排由项目公司拟定）。经与市住建局工作人员沟通，并查阅可行性研究报告等资料，四个子项目的建设期安排分别暂定如下：30、1、东环路南延道路工程建设工期为 12 个月，东环路南延湛河桥工程建设工期为 12 个月；2、稻香路南延道路工程建设工期为 7 个月，稻香路南延湛河桥新建工程建设工期为 8 个月；3、湛南路西延工程建设工期不超过 24 个月；4、轻工路改建工程建设工期为 12 个月。3.3.4 4 项目总投资项目总投资 本项目的总投资概算合计为 37974.23 万元。包含四个子项目，具体投资规模和额度，初期以评审通过的规划设计方案和造价测算为准，最终以工程竣工结算审计结论为准。四个子项目分别是：1、东环路南延及湛河桥工程总概算 16655.63 万元。东环路南延工程总概算核定为 11467.52 万元，其中31、：建筑工程费 8532.88 万元，安装工程费 881.79 万元，其他费用 1506.78 万元，预备费 546.07 万元；湛河桥建设工程总概算核定为 5188.11 万元，其中：建筑工程费4589.33 万元，其他费用 351.73 万元，预备费 247.05 万元。2、稻香路南延及湛河桥新建工程投资 4297.45 万元。湛河路南延工程总概算核定为 1433.69 万元，其中：建筑工程费 969.25 万元，平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 22/82 安装工程费 107.68 万元，设备及工器具购臵费 54.82 万元，其他费用 233.67 万元，预备费 68.27 32、万元；湛河大桥工程总概算核定为2863.76 万元，其中：建筑工程费 2485.84 万元，安装工程费 17.74万元，设备及工器具购臵费 21.09 万元，其他费用 202.72 万元，预备费 136.37 万元。3、湛南路西延工程总投资概算为 7500 万元（由平顶山市住房和城乡建设管理局提供）。4、轻工路改建工程总概算为 9521.15 万元。其中：建筑工程费7262.82 万元，安装工程费 191.76 万元，设备及工器具购臵费 80.00万元，其他费用 1281.30 万元，预备费 705.27 万元。3.3.5 5 项目合作期项目合作期 本项目将四个子项目作为整体考虑，不考虑每个子33、项目的建设期限，由项目公司总体统筹。故，本项目合作期限暂定为 12 年，建设期为 2 年，运营补贴期为 10 年。原则上保证项目运营期限为 10 年，但若因下述事项导致本项目建设期延长，则顺延本项目合作期限。1、因政府或其授权机构原因导致的建设期延长；2、因法律政策原因导致的建设期延长；3、不可抗力导致的建设期延长；4、其他政府与社会资本方协商确定事项。平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 23/82 若因项目公司施工原因（非政府法律政策等原因）导致的建设期延长，合作期限将保持不变，社会资本自有资金回报额仍按运营期10 年进行计算，按实际运营期进行支付。3.3.6 6 适用适用 PP34、PPPP 模式的模式的必要性和必要性和可行性可行性 （一）采用（一）采用 PPPPPP 模式的必要性模式的必要性 一是当前财政资金不能满足建设需要。市政路桥属于市政基础设施领域，通过引进社会资本参与建设、运营，将有效缓解政府的投资压力，减少政府单一投入所承受的较大风险，同时利用节约的政府财政资金，可加快推进城市建设。二是提高公共服务质量和效率。在市场竞争机制下引入社会资本，可以实现资源的优化配臵，充分发挥社会资本的专业分工优势，利用其融资、专业、技术和管理优势，提高公共服务的质量和效率。（二）采用（二）采用 PPPPPP 模式的可行性模式的可行性 财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问35、题的通知（财金201476 号）要求“各级财政部门要重点关注城市基础城市基础设施设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。”发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724 号）规定“PPP 模式主要适用于政府负有提供责任又适平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 24/82 宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、36、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行 PPP 模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用 PPP 模式建设。”本项目属于政府负责的市政基础设施建设项目，具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。因此，本项目符合财政部及发改委的要求，对于建设资金缺口适宜采用政府和社会资本合作模式。此外，国内的市政基础设施市场化逐渐发展成熟，业内投资人市场已经培育发展起来，有众多社会资本在市政基础设施建设领域有着丰富的建设、投资、运营维护经验，其经验可以继续在 PPP 项目中加以借鉴，促使政府和社会资本能有效结合，互惠互利37、，实现双赢。平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 25/82 第四章第四章 项目运作方式项目运作方式 4.1 4.1 项目公司股权安排项目公司股权安排 （一）股权安排如下：1、由平顶山市人民政府授权平顶山市兴城城市建设有限责任公司作为本项目政府方出资代表与选定的投资人按照20%:80%的股权比例合资组建项目公司（SPV）；2、项目公司（SPV）注册资本金 11392.27 万元，占项目总投资的 30%（符合国发201551 号文国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知 最低资本金不少于总投资20%的要求）；3、政府以货币资金出资人民币 2278.45 万元，持项目公司 238、0%股权；社会资本方需以货币资金出资人民币 9113.81 万元，持项目公司 80%股权。（二）政府参股的考虑 有利于政府对项目公司的整体把控。虽然政府不参与项目公司的具体经营管理，但政府仍要从宏观上把握好方向，防止出现风险；有利于对项目公司的监管。如果不参股项目公司，对项目公司内部经营和财务数据无法准确掌握，不能对项目公司成本支出具体了解，也就无法有效适用补贴付费调整机制，无法有效监管企业行为；政府和社会资本方共担项目风险，取长补短，发挥各自优势，平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 26/82 弥补不足,有利于提高管理水平，为公众提供高质量的服务。4.2 4.2 项目运作方式项目39、运作方式 本项目采用建设运营移交，即“BOT”的 PPP 运作方式。项目公司负责本项目的设计优化、投融资、建设、运营和维护。合作期限届满后，项目公司将项目资产无偿、完好移交给政府或其授权的机构市住建局。项目运作方式如下图：图 4-1 BOT 项目运作图 具体内容为：（1）平顶山市人民政府授权平顶山市住房和城乡建设管理局作为本项目的实施机构。（2）市住建局通过公平、公正、公开的竞争方式选择社会资本。（3）市住建局授权平顶山市兴城城市建设有限责任公司作为本平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 27/82 项目的政府方出资代表与社会资本在平顶山市共同出资成立项目公司（SPV），资本金占总投40、资的 30%。（4）平顶山市住建局与项目公司签署PPP 协议，授予项目公司项目建设、运营和维护的权利。（5）如果使用财务杠杆，项目公司应与金融机构签订商业贷款协议，政府同意项目公司以自身收益向金融机构进行质押，融资金额为项目总需求资金与资本金之间的差额。（6）在合作期内，项目公司自行承担费用、责任和风险，负责本项目（四个子项目）的设计优化、建设、运营和维护等工作。项目运营维护的范围包括道路（排水）的管养与维护；红线范围内的绿地、路灯等公共设施的管养与维护以及其他与本项目有关的、本项目PPP 协议中约定的应由项目公司承担的维养工作。（7）由市财政局根据PPP 协议向项目主管单位支付可用性服务费和41、运维绩效服务费，再由项目主管单位根据项目公司提供服务情况对项目公司进行绩效考核，并根据绩效考核结果向项目公司支付相应费用。项目可用性服务费指项目公司为本项目建设符合验收标准的公共资产之目的所投入的资本性总支出而获得的服务收入；运维绩效服务费是指项目公司在合作期内提供的维持项目可用性所需的运营维护服务而支付的政府购买费用。该等可用性服务费和运营绩效服务费将纳入跨年度的财政预算，并提请人大审议通过；（8）合作期届满后，项目公司应按照PPP 协议的约定，将平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 28/82 本项目资产（含配套工程）无偿、完好、无债务、不设定担保地移交给市住建局。图 4-2 P42、PP 工作流程图 授权实施机构 职责分工 采购 监督 出资设立 签署项目合同 绩效付费 监管 政府预算 绩效 信息 贷款 公众监督 公开 介入 投资建设 运营维护 债权投入 可用性 PPP 项目 市政府（专门协调机制）社会资本 社会公众 市财政局 金融机构 市住建局 项目公司 平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 29/82 第五章第五章 项目交易结构项目交易结构 5.1 5.1 投投融融资结构资结构 项目建设投资估算为 37974.23 万元（项目具体投资规模和额度，初期以评审通过的规划设计方案造价测算为准，最终以工程完工后财政部门或审计部门审计结论报告为准），分为股权投资和债务融43、资：（一）股权投资（又称权益性投资）11392.27 万元，占总投资的 30%；其中政府出资 2278.45 万元，占总投资的 6%，社会资本方出资 9113.82 万元，占总投资的 24%；（二）债务融资 26581.96 万元，以补充建设资金缺口，占项目总投资的 70%，该项负债由项目公司承担，但由社会资本和项目公司负责落实融资任务，政府负责提供增信和协助。表表 5 5-1 1 本项目资金来源及其比例本项目资金来源及其比例 单位：万元 权益性资本 债务性资本 政府 社会资本 金额 2278.45 9113.82 26581.96 占比（%）30%70%5.5.2 2 项目融资方式项目融资方44、式 本项目拟融资26581.96万元，该部分占总投资的70%。1 1、融资方式、融资方式 项目公司可采用股东借款、金融机构贷款、新型城镇化基金支平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 30/82 持等方式筹措项目资金，以解决投资总额和注册资本之间的差额。就是否需要股东提供担保而言，由以下几种方式可供探讨：股东担保融资、有限追索项目融资或无追索项目融资等方式筹集本项目债权资金。（1）采用股东担保融资的，建议由各股东方按其在项目公司所占股权比例对项目公司债务融资提供担保，但此举会增加各股东方的或有债务；（2）采用有限追索项目融资的，在项目建设期，建议由各股东方按照各自在项目公司中的持股比例45、为项目公司的债务融资提供担保，项目建设完工后，转为无追索项目融资，各股东方撤销在建设期提供的担保；（3）采用无追索项目融资的，项目公司以自身拥有的资产或权益作为融资担保，项目公司各股东方仅以资本金为限承担相应的责任或风险。项目公司可以为本项目融资之目的，将其在 PPP 协议项下的各项权益（如 PPP 协议项下的预期收益权、保险受益权等）及项目公司拥有的资产（包括动产、不动产和无形资产）之上设臵抵押、质押或以其它方式设臵担保权益。在本项目中，我们建议尝试无追索的项目融资，但如果项目公司不能顺利完成项目融资的，则由社会资本方通过股东贷款、补充提供担保等方式解决，以确保项目公司的融资足额及时到位。246、 2、直接介入权直接介入权 为保障项目融资方的利益，当项目出现重大经营或财务风险，威胁或侵害债权人利益时，债权人可依据PPP协议中的直接介入条款代位行使项目公司股东权利和经营管理权利，要求项目公司改善管理、增加投入，或指定市住建局认可的合格机构接管项目。平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 31/82 5.3 5.3 回报机制回报机制 5.3.1 5.3.1 项目回报机制项目回报机制 本项目四个子项目为道路基础设施打包，其性质均为非经营性的市政道路及桥梁建设项目，社会资本在项目中投入的资本性支出和运营维护成本宜采用“政府付费”的回报机制。因此，综合考虑到本项目的特性及市政路桥的一般收47、益水平，对本项目社会资本方的投资回报做如下的安排：1、控制投资回报收益率：确定本项目社会资本自有资金的内部收益率8%，本项目债务融资成本5.88%，本项目综合收益率7%；2、因本项目为非经营性项目，政府方股东的出资不参与投资回报收益计算；3、政府付费收入。政府向项目公司购买本项目可用性费用（符合验收标准的公共产品）以及为维持本项目可用性所需的运维绩效服务费（符合绩效要求的公共服务），即政府根据项目可用性绩效和运营维护绩效支付相应费用。其中，可用性服务费指项目公司为本项目建设符合适用法律及协议规定的竣工验收标准的公共资产之目的投入的资本性总支出而需要获得的服务收入，主要包括项目建设总投资（含工程48、建设其他费用）、融资成本、税费及必要的合理回报；运维绩效服务费指项目公司为维持本项目可用性之目的提供的符合协议规定的绩效标准的运营维护服务而需要获得的服务收入，主要包括本项目红线范围内的运营维养成本、税费及必要的合理回报。平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 32/82 4.政府付费方式 本项目的政府付费方式，由市财政局向项目主管单位支付可用性服务费和运维绩效服务费，再由项目主管单位向项目公司支付相应费用。其中，可用性服务费自项目竣工验收通过之日起，每年支付一次；运维绩效服务费自项目竣工验收通过之日起，每年支付一次（项目包内各子项目竣工后，则统一确定支付日期）。5.3.2 5.3.249、 激励相容机制激励相容机制 通过激励相容机制的设计，使社会资本方利己的经济理性行为产生有利于政府和社会公众总体利益的结果。本项目中包含的激励相容机制为：项目公司需同时承担本项目的建设及运营维护等，政府方通过设臵了可用性绩效考核指标和运营维护期绩效考核指标，且运维服务的优劣决定运维绩效服务费的多寡（PPP 协议中设臵了明确的奖惩机制），建设期内项目建设质量的优劣将直接影响社会资本在运营维护期的成本高低，以有效激励社会资本从项目全生命周期成本统筹考虑本项目的建设及运营维护等。5.5.4 4 相关配套安排相关配套安排 （一）行政审批手续及前期费用 政府方协助项目公司办理本项目前期工作相关手续报批工作50、，包括项目立项核准、环评批复、土地使用权证、建设用地规划许可证、平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 33/82 建设工程规划许可证、建设工程施工许可证等，并依法出具相关必要的文件。本项目已经完成规划选址、环境影响评价及报批、立项及可研报批、测勘、初步设计及审查等，且由政府方负责项目施工临时用水、施工临时用电的接入、项目场地的征地拆迁等工作。工程建设其他费用包括但不限于规划选址、环境影响评价及报批、立项及可研报批、测勘、初步设计及审查、施工图审查、工程量清单控制价编制、临时征地、房屋拆迁、拆迁电力电讯、拆迁泵站等工作的费用以及建设单位管理费、前期工作咨询费、勘察设计费、劳动安全卫生评51、审费等其他费用。该等费用由项目公司按照 PPP协议的约定支付给市住建局或市政府指定的主体。（二）土地使用权 本项目用地面积预估为 607 亩（404730.175 平米）。由沿线政府负责四个子项目所涉及土地的前期拆迁安臵工作，将平整出的土地无偿提供给项目公司使用，使项目公司在整个合作期内合法、独占性地使用本项目土地，若土地使用产生税费由项目公司承担。项目公司仅能将土地使用权用于本项目下的合作运营，不得将该等土地使用权的全部或部分用于本项目下合作运营之外的其他任何目的和用途。非经政府方书面同意，项目公司不得全部或部分地转让、出租或抵押本项目的土地使用权。如本项目实施过程中，涉及临时用地,则由政府52、方协助项目公司平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 34/82 负责办理相关手续，但临时用地所涉费用由项目公司承担。（三）配套设施 本项目红线范围内所有配套设施均由项目公司负责施工建设并达到设计要求，相关费用计入项目总投资。场地红线范围外项目所需的道路、供水、排污、供电和通讯配套等配套工程由政府根据城市规划另行立项建设，相关费用不计入本项目总投资。平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 35/82 第六章第六章 财务测算与支付能力评估财务测算与支付能力评估 本报告对项目公司（SPV）在项目合作运营期间财务情况的预测基于以下基础数据：项目合作期为12年，其中建设期为2年，运营补53、贴期为10年；本项目的总投资概算合计为 37974.23 万元；项目公司（SPV）权益债务结构为 30%:70%。债务融资成本的测算数据根据现行银行长期贷款基准利率 4.9%上浮 20%确定，即年利率为 5.88%，采取等额还本付息方式。债务融资 26581.96 万元。项目公司（SPV）由社会资本方出资 9113.82 万元，持项目公司（SPV）股权 80%，由政府方出资 2278.45 万元，持项目公司（SPV）股权 20%。本项目权益性资本收益率测算数据为 8%。本项目为政府付费项目，政府或其授权机构作为持项目公司（SPV）股权 20%的股东，不参与利润分配。6.1 6.1 成本测算成本54、测算 运营成本根据项目公司实际运营支出进行核算具体包括道路（排水）的管养与维护；红线范围内的绿地、路灯等公共设施的管养与维护以及其他与本项目有关的、本项目PPP 协议中约定的由项目公司承担的维养工作（但不包含环卫保洁工作）。本报告对项目公司在合作运营期内运营成本估计涵盖了上述维平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 36/82 护内容。项目公司运营成本主要包括人工成本、道路养护工程费用、动力成本、税费、其他费用等。（1 1）道路养护工程费用道路养护工程费用 本项目道路养护工程费用计算依据是 城镇市政设施养护维修工程投资估算指标（修订稿）。道路养护工程费用道路养护工程费用=单位道路养护工55、程费用道路面积单位道路养护工程费用道路面积 其中，单位道路养护工程费用=工程直接费+措施费+间接费=工程直接费（1+4.4%+15.9%）则：道路养护工程费用道路养护工程费用=工程直接费（工程直接费（1+4.4%+15.9%1+4.4%+15.9%）道路面积）道路面积 （备注：上述公式源于 城镇市政设施养护维修工程投资估算指标（修订稿）本项目包含了主干道、次干道、人行道和桥梁工程，具体参数计算结果如下表所示：参数一：工程直接费参数一：工程直接费 表表 6 6-1 1 道路工程单位实物量道路工程单位实物量费用（主干道）费用（主干道）单位：10000M2 项目名称 规格 单位 数量 单价/元 合价56、/元 人工 综合工日 工日 302.40 38 11,491.20 材料 粗粒式沥青混凝土 AC-25 T 70.40 360 25,342.92 细粒式沥青混凝土 AC-13 T 65.64 390 25,601.16 碎石 5-15mm T 15.82 45 711.68 乳化沥青 T 1.06 3500 3,703.00 水泥稳定碎石基层 m3 88.65 200 17,730.00 机械 压路机 6-8t 台班 3.26 800 2,610.40 压路机 10-12t 台班 2.63 1000 2,633.00 沥青混凝土摊铺机 台班 0.69 8000 5,488.00 路面铣刨机 57、台班 0.58 7000 4,053.00 自卸汽车 4t 台班 11.14 500 5,569.00 平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 37/82 载重汽车 2.5t 台班 10.26 400 4,104.00 切割机 台班 2.37 150 355.50 内燃空气压缩机 6m3/min 台班 1.32 250 329.25 风镐 台班 2.63 12 31.60 沥青洒布车 台班 0.77 800 616.80 其他费用 元 0.03 3,311.12 合计 113,681.62 表表 6 6-2 2 道路工程单位实物量费用（人行道）道路工程单位实物量费用（人行道）单位：1058、000M2 项目名称 规格 单位 数量 单价/元 合价/元 人工 综合工日 工日 119.902 38 4,556.28 材料 细粒式沥青混凝土 AC-13 T 5.236 390 2,042.04 粗粒式沥青混凝土 AC-25 T 13.209 360 4,755.24 乳化沥青 t 7.275 3500 25,462.50 碎石 25-40 t 43.665 45 1,964.93 碎石 15-25 t 44.623 45 2,008.04 石屑 3-6 t 77.388 100 7,738.80 侧石 m 5.068 16 81.09 现浇混凝土 C10 m3 0.664 250 16659、.00 水泥砂浆 12.5 m3 0.023 300 6.90 树池框 套 1.014 250 253.50 机械 压路机 6-8t 台班 4.637 800 3,709.60 自卸汽车 4t 台班 4.038 500 2,019.00 沥青洒布车 台班 2.088 800 1,670.40 其他费用 元 3%1,693.03 合计 58,127.33 表表 6 6-3 3 道路工程单位实物量费用（次干道）道路工程单位实物量费用（次干道）单位：10000M2 项目名称 规格 单位 数量 单价/元 合价/元 人工 综合工日 工日 294.16 38 11,178.08 材料 粗粒式沥青混凝土 A60、C-25 t 68.758 360 24,752.88 细粒式沥青混凝土 AC-13 t 64.68 390 25,225.20 碎石 5-15mm t 12.934 45 582.03 乳化沥青 t 0.953 3500 3,335.50 水泥稳定碎石基层 m3 84.085 200 16,817.00 机械 压路机 6-8t 台班 3.221 800 2,576.80 压路机 10-12t 台班 2.646 1000 2,646.00 平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 38/82 沥青混凝土摊铺机 台班 0.617 8000 4,936.00 路面铣刨机 台班 0.521 761、000 3,647.00 自卸汽车 4t 台班 10.024 500 5,012.00 载重汽车 2.5t 台班 8.634 400 3,453.60 切割机 台班 2.14 150 321.00 内燃空气压缩机 6m3/min 台班 1.335 250 333.75 风镐 台班 2.67 12 32.04 沥青洒布车 台班 0.714 800 571.20 其他费用 元 3%3,162.60 合计 108,582.68 表表 6 6-4 4 桥梁工程单位实物量费用桥梁工程单位实物量费用 单位：10000M2 项目名称 规格 单位 数量 单价/元 合价/元 人工 综合工日 工日 454.76 62、38 17280.88 材料 钢材 综合 kg 30 4.1 123 面漆 kg 50.36 30 1510.8 底漆 kg 27.3 20 546 水 m3 959.08 3.85 3692.458 橡胶条 m 2.12 1000 2120 pvc 管 100 m 2.9 20 58 伸缩缝 m 1.058 1600 1692.8 改性沥青 kg 28.94 5.5 159.17 细粒式沥青混凝土 AC-13 t 11.27 390 4395.3 石油沥青 kg 70 3.75 262.5 环氧树脂 kg 2.9 31.81 92.249 机械 载重汽车 2.5t 台班 3.04 400 163、216 自卸汽车 4t 台班 3.867 500 1933.5 电焊机 台班 0.22 100 22 发电机 台班 0.568 250 142 船 台班 4.06 500 2030 压路机 6-8t 台班 1.4 800 1120 多功能养护机 台班 1.19 1000 1190 洒水车 8000L 台班 74.86 500 37430 切割机 台班 0.868 150 130.2 其他费用 元 10%7714.68 合计 84,861.54 平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 39/82 参数二：道路面积参数二：道路面积 表表 6 6-5 5 项目工程道路桥梁面积项目工程道路桥梁64、面积 单位：M2 则根据上述参数测算结果，本项目道路养护工程费用如下表所示：表表 6 6-6 6 道路养护工程费用道路养护工程费用 单位：元 费用组成费用组成 费费率率%东环路南延东环路南延及湛河桥工及湛河桥工程程 稻香路南延稻香路南延及湛河桥新及湛河桥新建工程建工程 湛南路西延湛南路西延工程工程 轻工路改建轻工路改建工程工程 合计合计 工程直接费 1,169,526.30 168,556.21 1,190,575.93 1,188,914.45 3,717,572.89 措施费 4.40 51,459.16 7,416.47 52,385.34 52,312.24 163,573.21 间接65、费 15.9 185,954.68 26,800.44 189,301.57 189,037.40 591,094.09 道路养护道路养护工程费用工程费用 1,406,940.14 202,773.12 1,432,262.84 1,430,264.09 4,472,240.19（2 2）人工成本）人工成本 本项目人工成本主要是负责本项目资产的日常运作管理，资产的序号子项目名称道路等级道路长度人行道面积桥梁长度桥梁宽度桥梁总面积1东环路南延及湛河桥工程主干路2497.41524974.151744069602稻香路南延及湛河桥新建工程次干路568.6853412.111482537003湛南路66、西延工程次干路4133.4137200.691253037504轻工路改建工程次干路42413816910805.01586801.6189061车道面积84912.11平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 40/82 日常维护，如绿化养护等。参考同类型项目经验，本项目人员暂定10 人。本项目人员工资参照平顶山市工资水平，项目公司员工工资及福利费在运营期按 30000 元/人年计，即每年人工成本为 30 万元。（3 3）动力成本）动力成本 动力成本主要是电费。参考本项目的施工图设计，本项目全部路灯的累计功率为 157kw，每年日平均照明时间为 8 小时，则年均耗电量约为 45.8 万67、 kwh。电费暂按0.8元/kwh计算，则本项目动力成本为36.7万元/年。（4 4）其他费用）其他费用 本项目其他费用主要系上述未包含费用以外的其他项目公司当年支出的经平顶山市政府或其授权机构审核通过的息税前付现费用。例如：路灯更换、植物施肥、道路洒水等费用，暂按 20 万元/年计。综上，本项目本项目运营成本最高上限为运营成本最高上限为=道路养护工程费用道路养护工程费用+人工成本人工成本+动力动力成本成本+其他费用其他费用=447+30+36.69+20=533.69=447+30+36.69+20=533.69 万元万元/年。年。（5 5）税费）税费 项目公司（SPV）在运营期间主要承担税68、种为营业税、城市维护建设税、教育费及附加、地方教育费及附加、企业所得税。根据中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例（中华人民共和国国务院令第 483 号）第六条规定，市政街道、广场、绿化地带等公共用地，免缴土地使用税。故项目公司不承担土地使用税。平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 41/82 表表 6 6-7 7 SPVSPV 承担主要税种及税率承担主要税种及税率 税种 计税依据 税率 营业税 应税收入 3%城市维护建设税 营业税 7%教育费及附加 营业税 3%地方教育费及附加 营业税 2%企业所得税 应纳税所得额 25%因本项目系政府付费项目，项目公司的收益来源系政府每年支付的可用69、性服务费与运维绩效服务费，而运维绩效服务费又直接与项目公司当年承担的税费情况有关。为便于计算，本方案暂定项目公司税费为 100 万元/年。若在项目运营补贴期间，项目公司申请到税收优惠，税负承担减轻，则将进一步减少当年政府支付给项目公司的运维绩效服务费。根据上述分析，项目公司承担的运营成本主要如下表所示：平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 42/82 表表 6 6-8 8 项目公司运营成本情况表项目公司运营成本情况表 单位：万元 运营补贴期 序号 项目 合计 2018 年 2019 年 2020 年 2021 年 2022 年 2023 年 2024 年 2025 年 2026 年 70、2027 年 1 人工成本 300 30 30 30 30 30 30 30 30 30 30 2 道路养护工程费用 4470 447 447 447 447 447 447 447 447 447 447 3 动力成本 367 36.7 36.7 36.7 36.7 36.7 36.7 36.7 36.7 36.7 36.7 4 其他费用 200 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 5 运营成本运营成本 53375337 533.7533.7 533.7533.7 533.7533.7 533.7533.7 533.7533.7 533.7533.7 533.753371、.7 533.7533.7 533.7533.7 533.7533.7 6 折旧与摊销 37974 3797 3797 3797 3797 3797 3797 3797 3797 3797 3797 7 息税前成本息税前成本 4331143311 4330.74330.7 4330.74330.7 4330.74330.7 4330.74330.7 4330.74330.7 4330.74330.7 4330.74330.7 4330.74330.7 4330.74330.7 4330.74330.7 8 利息费用 9330 1563 1444 1318 1184 1042 892 734 572、66 388 199 9 税费 1000 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 10 总成本费用合计总成本费用合计 5363753637 5993.75993.7 5874.75874.7 5748.75748.7 5614.75614.7 5472.75472.7 5322.75322.7 5164.75164.7 4996.74996.7 4818.74818.7 4629.74629.7 平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 43/82 6.2 6.2 收入构成收入构成 本项目是无使用者付费的城市道路和桥梁建设项目，属于非经营性项目，决73、定采用“政府付费”的回报机制。每年政府根据绩效考核情况向项目公司(SPV)支付可用性服务费和运维绩效服务费，即政府为购买本项目可用性（符合验收标准的公共产品）以及为维持本项目可用性所需的运营维护服务（符合绩效要求的公共服务）而向项目公司(SPV)支付相关费用。1、可用性服务费、可用性服务费 可用性服务费的确定是基于项目社会资本投入金额、债务融资成本以及项目必要的合理回报等诸多因素确定。本报告在测算本项目可用性服务费时，是假定本项目在运营期间满足项目设计的可用性，考核指标达 1 的情况下进行测算的。可用性服务费可用性服务费=权益权益资本回报资本回报额额+债务还本付息额债务还本付息额；其中，权益资74、本回报额与债务还本付息额均以等额本息法计算，权益资本回报以8%收益率进行计算，债务融资成本以 5.88%计算。则：表表 6-9 权益资本回报测算表权益资本回报测算表 单位：万元 出资额出资额 沉默期沉默期 回报期回报期 收益率收益率 年等额回报年等额回报 累计回报累计回报 9113.82 2 年年 10 年年 8%1358.23 13582.27 表表 6-10 债务还本付息额债务还本付息额 单位：万元 融资额融资额 还本付息期还本付息期 融资成本融资成本 年还本付息年还本付息 累计还本付息累计还本付息 26581.96 10 年年 5.88%3591.13 35911.32 可用性服务费=475、949.36 万元/年，累计支出为 49493.59 万元。平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 44/82 2、运维运维绩效绩效服务费服务费 运维绩效服务费基于项目公司（SPV）为使得本项目每年均能满足项目可用性支出的运营维护费用和必要的合理回报等诸多因素确定。本报告在测算本项目运营维护服务费时，是假定本项目在运营期间满足项目可用性，考核指标达 1 的情况下进行测算的。当年运维绩效服务费=（当年运营成本+税费）（1+合理利润率）其中，合理利润率为 8%，税费按当年项目公司实际结算。根据本报告 6.1 分析，运维绩效服务费在 685 万元以内。详见下表。综上，项目公司收入即是政府运营76、补贴额，具体如下：表表 6 6-1111 项目公司收入明细表项目公司收入明细表 单位：万元 年份 可用性服务费 运维绩效服务费 政府运营补贴额 合计 49493.59 6843.85 56337.44 2018 4949.36 684.39 5633.74 2019 4949.36 684.39 5633.74 2020 4949.36 684.39 5633.74 2021 4949.36 684.39 5633.74 2022 4949.36 684.39 5633.74 2023 4949.36 684.39 5633.74 2024 4949.36 684.39 5633.74 20277、5 4949.36 684.39 5633.74 2026 4949.36 684.39 5633.74 2027 4949.36 684.39 5633.74 平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 45/82 综上，本项目政府每年补贴额在 5634 万元之间，累计为 56337.44万元。6 6.3.3 项目经济效益评价项目经济效益评价 通过对本项目成本和收入分析确定，预测本项目运营补贴期间的利润分配情况、现金流量情况，本项目存在稳定现金流，本项目财务状况尚佳，具有较好竞争性。本项目具体财务指标测算结果如下表：表表 6 6-1 12 2 项目财务指标测算表项目财务指标测算表 序号序78、号 指标名称指标名称 单位单位 指标指标 备注备注 1 权益资本内部报酬率（税后）%8 不含建设期 2 全资本内部报酬率（税后）%6.51 3 权益资本财务净现值(税后)(Ic=8%)万元 9113.82 4 权益资本动态回收期(税后)（Ic=8%）年 12 含建设期 5 权益资本静态回收期(税后)年 8.28 6 6.4.4 财政承受能力评估财政承受能力评估 根据关于印发的通知（财经201521 号），需对本项目财政承受能力进行论证，识别与测算在项目合作期内，政府的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为 PPP 项目财政管理提供依据。经测算，在本项目的合作期内，79、财政承担责任支出分为三部分：股权支出责任 2278.45 万元；运营补贴责任支出累计为 56,337.44 万平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 46/82 元，年度运营补贴责任支出 5,633.74 万元；本项目政府风险性支出主要在道路建设期，为 189.87 万元/年，运营补贴期间政府承担风险发生概率较小，故不作考虑。综上，本项目财政责任支出累计为 58,995.63 万元，年度财政责任支出在 5,633.74 万元以内。根据平顶山市 2010 年至 2014 年一般公共预算支出情况，考虑当前宏观环境，预测在项目合作期内，平顶山市一般公共预算支出以 7%速率增长，本项目财政责任80、支出占平顶山市一般公共预算支出均不超过0.81%。另外经测算，截至目前平顶山市全部 PPP 项目（含本项目）的财政预算支出累计金额均未超过当年平顶山市一般公共预算支出的5.19%，符合 政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）中“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%”的规定。故本项目完全在平顶山市财政可承受范围内，可实行 PPP 项目。具体测算详见 平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目财政承受能力论证报告。平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 47/82 第七章第七章 收益与风险机制收益与风险机制 81、7.1 7.1 补贴付费补贴付费机制机制 本项目为四个子项目打包，其性质均为非盈利的市政路桥建设项目，项目收益模式为纯政府付费购买服务。政府向项目公司购买本项目可用性费用（符合验收标准的公共产品）以及为维持本项目可用性所需的运营维护服务费用（符合绩效要求的公共服务），即政府根据项目可用性绩效和运营维护绩效支付相应费用。1 1、可用性服务费可用性服务费 本项目可用性服务费支付前提为项目竣工验收通过。政府实际向项目公司支付的可用性服务费金额需根据本项目PPP 协议约定的计算原则，依据各资本收益率、工程竣工结算审计确定的项目总投资额。在运营期内，采取按年支付方式，可用性服务费不作调整。2 2、运维绩82、效服务费、运维绩效服务费 运维绩效服务费与市政府或其授权机构对项目公司日常运营维护考核结果挂钩，运维期绩效考核办法详见本方案 8.3。运维绩效服务费按年结算，计算方法如下：当年运维绩效服务费当年运维绩效服务费=运维期运维期绩效考核结果（当年运营成本绩效考核结果（当年运营成本+税税费）费）（1+1+社会资本收益率社会资本收益率）其中：平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 48/82（1）当年运营成本以项目公司当年经市政府或其授权机构审核通过的实际支出额为准，但原则上不超过PPP 协议中对应年度约定额；（2）项目公司当年税费以项目公司当年经市政府或其授权机构审核通过的实际支出额确定。7.83、2 7.2 补贴调整机制补贴调整机制 由于本项目的合作期较长，运营期间不可避免出现因通货膨胀、贷款利率等因素导致运营成本的浮动，进而出现项目预期盈利能力变化（过高/过低）的情况，因此，为了保护项目双方的合法利益，在项目具体实施过程中，将引入补贴付费调整机制。可用性服务费与运维绩效服务费分开考虑。1、在运营期内，可用性服务费不作调整。2、根据本方案设计的运维绩效服务费的计算原则，运维绩效服务费主要受项目公司当年运营成本影响，因此运维绩效服务费的调整机制即运营成本的调整机制。PPP协议 中约定的运营成本额根据运营期内的通货膨胀情况，具体指人工成本、道路养护工程费用、动力成本、其他费用的变动情况，设84、定相应的调整周期及触发机制。（1）常规调价：调整周期为三年，若前述指标单个或多个变动幅度超过5%，则项目公司可向市住建局申请启动调价程序，由市住建平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 49/82 局组织相关政府部门审核，并确定当年及以后年度对应的运营成本限定额，但原则上调整幅度不超过 20%，具体调整幅度上限以 PPP 协议为准。（2）临时调价：临时调价指在每个运维绩效服务费结算年度，因前述指标单个或多个变动幅度超过10%，则项目公司可向市住建局申请启动临时调价程序，由市住建局组织相关政府部门审核，并确定当年及以后年度对应的运营成本限定额，但原则上调整幅度不超过20%，具体调整幅度上85、限以PPP 协议为准。临时调价后，下一个常规调整年度顺延至该次临时调价的三年后。具体调价公式如下：Pn=KPn Pn 为社会资本中标文件中报出的第 n 个财务年度的运营成本；Pn为调整后第 n 个财务年度适用的运营成本；K 为调整系数，计算公式为：K=C1Ln/Ln-1+C2Dn/Dn-1+C3En/En-1+C4On/On-1,其中：Ln为项目公司当年人工成本，Ln-1为项目公司上一年度人工成本；Dn 为项目公司当年道路养护工程费用，Dn-1为项目公司上一年度道路养护工程费用；En为项目公司当年动力成本，En-1为项目公司上一年度动力成本；On为项目公司当年其他费用，On-1为项目公司上一年86、度其他费用；平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 50/82 市住建局亦可在符合调价程序启动条件的情况下自行启动调价程序。C1、C2、C3、C4为各对应指标的占比。最终调价公式以PPP 协议为准。7.7.3 3 风险分担框架风险分担框架 合理的风险分配是 PPP 项目的目标，也是项目成功的一个关键因素。根据能力风险对等原则、成本效率最优原则、风险收益匹配原则，应由最有能力消除、控制或降低风险的一方承担风险。综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分担风险。原则上，项目设计优化、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策等风险87、由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。具体而言，本项目的责任及风险分担框架如下（见下表）：表 7-1 政府与社会资本分险分担框架表 风险分类 风险内容 政府承担 社会资本承担 双方共担 政策风险 土地征用、审批延误等 法律风险 重要法变更、合同文件冲突等 配套及支持风险 前期动迁、道路、市政配套等 支付风险 政府付费或补贴履行 出资、融资风险 足额出资保证，承诺融资落实 成本超支风险 建设成本或运营成本超出预期 平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 51/82 财经风险 通货膨胀、利率变化、外汇风险等 设计建设完工 设计变更、建设质量、完工时间等 运营维护移交 运营安全88、维护标准、移交履约等 市场风险 价格、竞争、管理水平等 不可抗力 不可预见、不可避免、不可控制 应急风险 出于社会或公益或安全需要 剩余风险 双方未考虑到的未知风险 平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 52/82 第八章第八章 项目合同体系项目合同体系 8.1 8.1 合同体系层次合同体系层次 本项目的合同体系分为两个层次：第一层次为由中选社会资本围绕项目权利义务签署一揽子主要合同，形成以PPP 协议为主合同、项目公司公司章程共同构成的核心合同体系。第二层次为由项目公司和本项目推进过程中的各有关主体签署的协议体系。包括项目公司与金融机构签署的融资协议、与设计单位签署的设计合同、与89、施工单位签署的工程总承包合同、与监理单位签署的工程监理合同、与设备供应商签署的设备采购合同、与保险机构之间签署的保险合同、与员工签署的劳务合同等。第二层次合同体系：平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 53/82 8.2 8.2 权利义务边界权利义务边界 （一）政府方的主要权利和义务（1 1）主要权利主要权利 有权在项目工程建设期要求项目公司提交建设相关文件（包括但不限于施工文件、建设进度和质量控制报告等）并对项目设施的建设进行监督，如发现存在违约情况，有权根据PPP 协议进行违约处理；有权在本项目运营期要求项目公司提交运营记录并对项目设施的运营和维护进行监督，如发现存在违约情况，有90、权根据PPP 协议进行违约处理；政府付费与考核结果挂钩。政府依据考核结果，综合确定每年的政府付费金额；在合作期满时，有权无偿取得本项目的项目设施；在项目公司严重违约时，有权提前收回经营权，并终止PPP协议，并向项目公司支付相应收购金；按照有关法律法规和政府管理的相关职能规定，行使政府监管的权力；有权行使项目合同约定的相关权利。（2 2）主要义务主要义务 协调城市供水、排水、燃气、热力、供电、通信、消防等依附平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 54/82 于本项目的 各种管线、杆线等设施的建设计划，匹配本项目建设进度及年度计划安排等;协助项目公司协调其与相关政府部门的关系，推进项目建91、设环节各项行政审批手续的申报和审批工作,协助项目公司及时获得相关的审批文件;根据PPP 协议的规定，完成有专业资质机构出具的本项目的可研报告、环评报告、初步设计、施工图设计等文件编制，并承担相应费用；负责完成相应的征地拆迁工作;维护本项目在建设期间周边环境的安全、稳定，积极配合社会资本协调解决与周边居民及单位可能发生纠纷；在本项目建成后，按照PPP 协议的规定，根据项目可用性绩效和运营维护绩效向项目公司支付相应费用。在政府方严重违约、项目公司提前终止 PPP 协议 的情况下，有义务接收项目公司移交的项目设施，并向项目公司支付相应收购金；如果因公共利益收回项目经营权，终止PPP 协议，需给予项目92、公司相应补偿；平顶山市人民政府各相关部门应行使法律、法规及 PPP 协议赋予的其他权利并履行其规定的其他义务。平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 55/82（二）（二）项目公司的主要权利和义务项目公司的主要权利和义务 （1）主要权利 有权获得本项目的经营权，负责设计优化、融资、建设、运营、维护项目设施，对本项目的资产和设施进行运营和管理，并获取政府支付的可用性服务费和运维绩效服务费；为本项目融资的目的，可以在不影响本项目设施正常运营的情况下，将本项目的收益权进行质押；在整个合作期内有权为本项目之目的合法、独占性地使用和合法出入本项目场地；在政府方严重违约的情况下，有权要求提前终止项93、目经营权，并获得相应收购金。(2)主要义务 负责按适用法律的要求及时办理项目的工程报建手续，包括申请并获得项目的建设工程规划许可证和建设工程施工许可证，并承担相应费用；按照PPP 协议中明确的建设进度和建设标准完成本项目的建设，自行承担建设相关的一切费用、责任和风险，并购买建设期保险；按照国家有关标准和项目产出说明提供产品和运营维护服务，并确保项目达成PPP 协议约定的标准；项目运营维护的范平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 56/82 围包括道路（排水）的管养与维护；红线范围内的绿地、路灯等公共设施的管养与维护以及其他与本项目有关的、本项目PPP 协议中约定的应由项目公司承担的维94、养工作；在整个运营期内，根据PPP 协议的规定，自行承担费用、责任和风险，管理、运营和维护项目设施，并购买运营期保险；遵守有关公共卫生和安全的适用法律及PPP 协议的规定，履行公共安全和保护环境的责任；全力配合政府以及相关职能部门依据相关的技术规范和标准，对项目公司的运营服务质量、资产运营维护情况等进行考核、评估工作；合作期内，除项目建设自身融资需要，项目公司不得出让、转让、抵押、质押项目的土地使用权、项目设施（或经营权）或任何其它重要资产；本项目PPP协议生效之日起至竣工验收完成后2年之内（含），任何原始股东不得转让（包括向项目公司其他股东和/或任何股东的关联公司和/或任何第三方）其在项目公95、司终的全部或部分股权，除非应法律要求或报市政府预先批准；接受平顶山市人民政府、相关行政主管部门、社会公众的监督；此外，项目公司应行使法律、法规、当地政府的政策和文件、及PPP 协议赋予的其他权利并履行规定的其它义务。平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 57/82 8.3 8.3 交易条件边界交易条件边界 （一）（一）项目项目合作合作期期 根据最新发布的基础设施和公用事业特许经营管理办法第六条规定，“基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过三十（30）年。”本项目合作期拟为 12 年（含建设期 2 年96、）。合作期届满时，项目公司应向市住建局办理相关终止手续或双方依据适用法律重新协商延长事宜，在同等条件下，项目公司将优先获得经营权。（二）（二）项目投资回报项目投资回报 本项目为四个子项目打包，其性质均为非盈利的市政路桥建设项目，项目收益模式为纯政府付费购买服务。政府向项目公司购买本项目可用性（符合验收标准的公共产品）以及为维持本项目可用性所需的运营维护服务（符合绩效要求的公共服务），即政府根据项目可用性绩效和运营维护绩效支付相应费用。（三）考核标准及要求（三）考核标准及要求 本项目采用“基于可用性的绩效合同”方式开展 PPP 运作。该方式是国际上通行的“绩效合同”方式（Performance 97、Based Contracting）和“可用性合同”方式（Contracting for Availability）的组合，适用于同时包含投资建设和运营维护内容的新建市政路桥 平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 58/82 PPP 项目。“基于可用性的绩效合同”应确保本项目市政路桥能够按照要求的标准完成建造，并通过良好的运营维护服务满足路桥使用者的具体功能需求，如通行能力、安全性、经济性等。本项目的绩效考核体系包含两个方面包含两个方面，分别为建设期绩效考核指标、运营维护期绩效考核指标。（1）建设期绩效考核 本项目建设期的绩效考核指标如下表所述，若下述指标要求在未达成时，市住建局可根98、据 PPP 项目协议相关约定提取项目公司提交的建设期履约保函中的相应金额。表表1 1 市政路桥改扩建市政路桥改扩建工程项目工程项目建设期绩效考核指标建设期绩效考核指标 指标类别 考核标准内容 质量 需符合 CJJ1-2008城镇道路工程施工与质量验收规范、CJJ2-2008城市桥梁工 程施工与质量验收规范、CJJ82-2012 园林绿化工程施工及验收规范、CJJ89-2012城市道路照明工程施工及验收规程、GB50268-2008给水排水管道工程施工及验收规范等，并做到一次性验收合格。工期 开工日：以监理工程师的开工令为准。竣工验收日：自前述实际开工时间起不超过两（2）年。环境保护 参照JTG99、B03-2006公路建设项目环境影响评价规范等。安全生产 参照JGJ59-2011建筑施工安全检查标准 和JTJ076-95公路工程安全施工技术规程等。注：若国家、省、市出台具体考核办法或新的相关规定，则上表中与之不一致的或未作约定的或约定不明的，以国家、省、市出台标准为准进行调整并执行。（2）运营维护期绩效考核 平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 59/82 运营维护期考核指标分为四个层级：前三级为基本考核指标，全部达标方能获得100%基准运维绩效服务费；第四级为奖励考核指标，达标的按考核办法增付奖励运营维护服务费（至多增付10%）。根据绩效考核得分情况，运维绩效服务费支付原则分100、为五个级别，具体如下：表表2 2 运维绩效服务费运维绩效服务费支付级别划分支付级别划分 前三级考核得分 级别划分 支付比例 备注(90，100 A 100%+第四级考核得分/100 (80，90 B 90%+第四级考核得分/100 (70，80 C 80%+第四级考核得分/100 (60，70 D 70%+第四级考核得分/100 60 分以内 E 实际绩效考核分数/100 实际绩效考核分数包含第四级得分 表表3 3 市政路桥改扩建工程项目运营维护期绩效考核指标市政路桥改扩建工程项目运营维护期绩效考核指标 序号 考核 项目 考核内容 计分标准 得分 备注 第一级 项目设施维护运行考核(70 分）101、主要考核车道、人行道、路基、排水和其他设施（如桥梁、隧道）的维护是否按照标准运行，需符合CJJ36-2006 城镇道项目设施定期维护，好路率及养护综合值情况(40 分)绿化保存率（10 分）附属工程（排水、照明等）设施定期维护及日常巡检(15 分）其他（5 分）平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 60/82 注：市政路桥没有安全相关规程及环境影响评价规范，故参考公路规程。注：市政路桥没有安全相关规程及环境影响评价规范，故参考公路规程。常规考核每季度进行一次，在项目公司向市住建局提交季度运维路养护技术规范。第二级 安全管理、应急保障措施考核(20 分）考核项目公司安全管理和突发事件管102、理，需符合JTJ076-95公路工程安全施工技术规程、JTGH30-2004公路养护安全作业规程和 SZ-51-2006城市道路养护维修作业安全技术规程。项目设施年安全运行时长(10 分）项目设施故障频率(4 分）项目设施排障效率(4 分）其他(2 分）第三级 环境保护考核(10 分）考核环境保护，需符合 JTGB03-2006公路建设项目环境影响评价规范和 JTGB04-2010公路环境保护设计规范。项目日常运营对社会环境的影响情况（4 分）项目日常运营对物资资源的影响情况（2 分）项目日常运营对生态环境的影响情况（2 分）项目日常运营对生活质量的影响情况（2 分）第四级 增值考核(10)考103、核利益相关者满意度及项目公司运营维护成本使用效率 投诉情况及投诉解决情况（2 分）年度运营成本使用效率，即年度实际运营成本低于基准运营成本情况（4 分）公众满意情况（2 分）其他（2 分）平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 61/82 情况报告后5日内进行，并应在7日内完成。市住建局需提前 48 小时通知项目公司开始考核的时间，项目公司在市住建局的监督下，在规定的考核现场对道路、桥梁、绿化、照明、排水设施的表面状况进行物理检查。常规考核的最小里程为 1 公里路段，每季度需变换考核路段范围，年度累计考核里程需达到整个路段长度的25%。项目公司怠于或延误修复缺陷的，市住建局可根据 PP104、P 协议相关约定提取项目公司提交的运营维护保函中的相应金额。市住建局可以随时自行考核项目公司的运维服务绩效，如发现缺陷，则需在24小时内以书面形式通知项目公司。项目公司在接到市住建局的书面通知后，应在绩效考核要求的时间内修复缺陷。临时考核结果一般不作为项目公司违约情形处理，除非临时考核发现的缺陷会导致道路可用性破坏、交通秩序受到严重影响，或存在重大交通安全隐患。无论何种情况，项目公司应及时修复缺陷，否则市住建局可根据 PPP协议相关约定提取项目公司提交的运营维护保函中的相应金额。8.4 8.4 履约保障边界履约保障边界 （一）履约保函（一）履约保函 履约保函体系主要包括投标保函、建设履约保函、105、运营维护保函及移交保函。表表 8.48.4-1 1 履约保函体系履约保函体系 条款条款 投标保函投标保函 建设履约保函建设履约保函 运营维护保函运营维护保函 移交保函移交保函 平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 62/82 条款条款 投标保函投标保函 建设履约保函建设履约保函 运营维护保函运营维护保函 移交保函移交保函 提交主体 社会资本 项目公司 项目公司 社会资本 提交时间 递交投标文件之前 正式签署PPP项目合 同的同时 项 目 进 入 正 式运营的同时 最后一个经营年开始前 退还时间 项目公司递交建设履约保函后 竣 工验 收 完 成且 项 目 公司 递 交 运营 维护保函后106、 项 目 公 司 递 交移交保函后 移交完毕且质量保证期满后 受益人 政府 政府 政府 政府 保函金额 700万元 3500万元 1500万元 3500万元 担保事项 投标文件承诺的履行、合同签署、项目公司设立及 建设履约保函提交等 项目建设资金到位、开工节点、竣工验收节点、重大工程质量 事 故或 安 全 责任 事故、运营维护保函提交等 项目运营绩效、服务 质 量 标 准 达标情况、安全保障、移交保函提交等 项 目 设 施 恢 复 性大 修、项目设施存在隐蔽性缺陷等（二）保险（二）保险 本项目根据适用法律和谨慎运营惯例，项目公司可自行或要求其承包商、供应商等按本行业的惯例办理和维持建设期和运营107、期的保险，包括：建设期间的建筑安装工程一切险、第三者责任险等以及运营期间的财产一切险、机器故障损坏险、第三者责任险等。8.5 8.5 调整衔接边界调整衔接边界 （一）应急处臵（一）应急处臵 项目公司须在运营维护手册中，制定应对突发事件的应急预案。突发事件发生后，按应急预案要求及时启动应急措施，保障本项目顺利运营。平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 63/82（二）临时接管（二）临时接管 本项目在合作期内，如出现以下违约行为，政府方有权对项目公司实施临时接管：1、擅自转让、出租特许经营权的，擅自转让、买卖、变更股权；2、擅自将项目设施以及土地使用权进行处臵或抵押；3、因管理不善，发生108、重大质量、生产安全事故的；4、严重影响到社会公共利益和安全；5、法律、法规禁止的其他行为。（三）（三）提前终止提前终止 （1）提前终止的情形 双方协商一致的提前终止；法律变更或政府行为导致的提前终止；不可抗力导致的提前终止；一方违约导致的提前终止。（2）提前终止的回购方式 若 PPP 项目协议提前终止，则除非协议另有约定，政府方仅在如下情形时支付项目公司合理补偿金（提前终止时政府方对于项目公司的补偿须以项目公司还清其届时之所有负债为前提），补偿金具体按下表确定：平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 64/82 表 2 提前终止补偿情形及补偿表 条款号 本协议提前终止之情形 终止补偿金109、 1 甲方发出的终止(乙方违约)建设期终止时，为A1-B+E 运营期终止时，为A2-B+E 2 乙方发出的终止(甲方违约)建设期终止时，为A1+B+E 运营期终止时，为A3+B+E 3 法律变更或政府行为 建设期终止时，为A1+35%B+E 运营期终止时，为 A3+35%B+E 4 不可抗力(A4-C-D)/2 A1 为乙方尚未收回的投资（以经审计的为准）；A2 为审计价*乙方尚未收回的可用性付费比例；A3 为乙方尚未收回的可用性服务费的现值（按 8%的折现率）；A4 为经审计的乙方账面资产净值；B 取值为人民币伍仟万元；如属乙方违约，甲方发出的终止情形的，则甲方有权自本项目提前终止日起 算三110、年内（如剩余合作期短于三年的，则本处指余下的合作期）分期分批次向乙 方支付补偿金，具体分批次的支付比例及时间进度安排由甲方确定。平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 65/82 C 为发生不可抗力情形时，根据本协议及相关保险合同约定，乙方（含贷款 方）实际获得的保险赔款；D 为发生不可抗力情形时，因乙方投保不足，导致所获保险赔款无法使项目 设施恢复到出险前的正常状态和价值的恢复性建设费用缺额部分（如有）；E 为终止后根据本协议的约定，乙方应向甲方移交运营维护所需的零部件、备品备件和化学品的合理评估值。若属甲方发出的终止情形之一的，按照对应公式计算终止补偿金即“A1-B+E”或者“A2111、-B+E”的值为负数；或者不可抗力情形下补偿金计算为负值的，则乙方 应向甲方支付本条所述负数的绝对值。（四）（四）合同变更合同变更 本项目合同中任何修改、补充或变更只有以书面形式并由双方授权代表签字并加盖公章后方可生效并具约束力。（五）（五）合同展期合同展期 本项目的合作期限届满后，确有必要延长的，按照有关规定经充分评估论证，双方协商一致，且政府方批准后，可以延长。8.8.6 6 PPPPPP 合同涉及的其他合同涉及的其他相关问题相关问题 (一一)项目建设及相关项目建设及相关 （1）关于施工总承包方的确定 根据招标投标法实施条例第九条的规定，“（三）已通过平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目112、实施方案 66/82 招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供；，可以不进行招标”。本项目中，我们通过一次招标的方式确定具备相应施工总承包资质、能力及经验的社会资本方负责本项目投融资、建设、运营维护等，由项目公司和具备相应施工总承包资质、能力及经验的社会资本直接签署施工总承包合同，无需再进行二次招标。（2）关于监理方的确定 根据工程建设监理规定第三条“本规定所称工程建设监理是指监理单位受项目法人的委托，依据国家批准的工程项目建设文件、有关工程建设的法律、法规和工程建设监理合同及其它工程建设合同，对工程建设实施的监督管理。”，结合前述关于项目法人的约定，如果未来项目法人变更113、至 PPP 项目公司名下，则应由项目公司依法确定相应的监理单位。在实际操作中，虽本项目采取 BOT模式，项目公司会从全生命期成本考虑，以运营绩效为导向，把控质量、造价及工期等，但我们仍建议政府方自行或聘请相应的项目管理公司，对项目公司及施工总承包单位的建设质量、进度、造价等进行全流程跟踪审计及检查。（3）项目建设及变更 项目公司工程建设范围包括：红线范围内的道路、桥涵、分离立交、管线、交通、照明、绿化工程及其他附属工程等，具体以经批复的施工图纸及工程量清单为准。投资概算与实际最终竣工决算总投资平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 67/82 之间的差额，如果差额在10%以內的，先由项114、目主管单位向政府有关部门提出，由有关机构作出追加预算的决定。如差额超过10%的话，由项目主管单位根据国家相关规定上报相关部门，最后以审计的结果来确定总投资金额。(二二)股权转让限制股权转让限制 项目公司的股东应确保在本协议生效日期之日起至竣工验收完成后二（2）年之内（含），任何原始股东都不应转让（包括向项目公司其他股东和/或任何股 东的关联公司和/或任何第三方）其在项目公司中的全部或部分股权（当然，如属联合体中标的，则允许联合体财务投资人向联合体牵头方转让），除非应法律要求或报经市政府预先批准。自竣工验收完成后二（2）年之后，经市政府事先书面同意，项目公司的股东可以转让其在项目公司中的全部或部115、分股权,但受让方应满足本协议约定的技术能力、财务信用、运营经验等基本条件，并以书面形式明确承继原股东方在项目公司项下的权利及义务。(三三)项目设施移交项目设施移交 合同期满前，政府或其指定机构和项目公司应按照 PPP项目协议的约定共同成立移交委员会，共同商定项目设施移交的详细程序、培训计划的实施和将移交的设备、设施、物品、零配件和备件等的详细清单。合同期满，项目设施含为项目设施正常运营所必须的各类项目设施、设备、土地使用权、各信息系统、维护手册等）应按照项目协议的约定无偿移交给政府或其指定机构。且项目公司需确保移交的项平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 68/82 目设施不存在任何116、抵押、质押等担保权益或产权约束，亦不得存在任何种类和性质的索赔权。平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 69/82 第九章第九章 社会资本选择社会资本选择 9.1 9.1 选择方式选择方式 （一）本项目拟采用公开招标公开招标的采购方式 根据财政部 关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知文件规定，项目采购应根据中华人民共和国采购法及相关规章制度执行，项目采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。本项目建议采用公开招标方式。（二）采购方式比选 根据对五种采购方式进行比选（详参下表），我们认117、为公开招标方式从竞争公允性和适应项目特殊需求方面都更适合本项目。表 9.1-1 采购方式比选表 方 式 概 念 适用条件 特点 时间 公 开 招 标 发布招标公告，采购人通过采购标准从所有投标中择优评出社会资本方。达到公开招标限额或其他特殊条件。程 序 复 杂、规模大、竞争性强 较长 竞 争 性 谈 判 采购人通过与多家社会资本方进行谈判，最后从中确定价格最优资本方。招标不成的；技术复杂或性质特殊；时间不能满足项目需求的。协商性强但竞争性报价不一定物有所值 较短 平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 70/82 邀 请 招 标 采购人选择若干社会资本方向其发出投标邀请书，由被邀请方进118、行投标竞争，并择优投标方。A.具有特选择若干社会资本方向其发出投标邀请 B.采用公开招标方式的费用过大；竞争有限、招标工作量相对较大 较长 竞 争 性 磋 商 采购人通过组建竞争性磋商小组与符合条件的社会资本方就项目采购事宜进行磋商，资本方按照磋商文件的要求提交响应文件和报价，采购人评审后确定最终资本方。政府购买服务的项目；技术复杂或者性质特殊；不能事先计算出价格总额的；市场竞争不充分的科研类；不适用招投标的工程建设项目。灵活、协商性强 较短 单 一 采 购 采购人只向一家社会资本方进行采购的一种方式。A.只能从只向一家社会资本方 B.发生了不可预见的紧急情况不能从其他资本方采购的；C.其他必119、须采取单一采购的情形的。竞争性差 较短 9.2 9.2 选择标准选择标准 结合本项目为四个项目打包，投资大、周期长、项目具有非经营性、公益性等特点，对社会资本的选择参考标准如下：1)财务：具有良好的银行资信、财务状况以及相应的偿债能力，注册资本（实缴）或净资产不低于 5 亿元人民币，净资产以经平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 71/82 具有合法资质第三方最近一年审计的财务报告为准；2)资质：具备市政公用工程施工总承包壹级及以上资质；3)业绩：在城市道路（含桥梁）投资建设领域具有突出的施工或运营业绩,以项目合同和业主出具的证明文件为准；4)参与本项目投标所采用的技术不存在知识产权120、纠纷，有自己的专业人员，能够独立完成项目施工和运营；5)有能力现金出资 9113 万元设立项目公司，有能力为项目公司对外融入较低成本（5.88%）的资金；6)近三年内无不良经营行为，没有发生过重大生产安全和质量事故或重大投诉事件等；7)其他符合政府采购的条件。9.3 9.3 选择程序选择程序 1、准备资格预审文件，发布资格预审公告 根据政府和社会资本合作项目政府采购管理办法的规定，项目实施机构根据本项目的需要，准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，以使本项目能获得社会资本充分响应和实现充分竞争，以在资金、技术、管理、服务等方面为本项目遴选到最优的社会121、资本方。2、成立评审小组，开展资格预审和评审工作 平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 72/82 评审小组由项目实施机构代表和评审专家共 5 人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的 2/3。评审专家可以由项目实施机构自行选定，但评审专家中至少应当包含 1 名财务专家和1 名法律专家。3、采购文件准备 项目采购文件应当包括采购邀请、竞争者须知（包括密封、签署、盖章要求等）、竞争者应当提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、保证金交纳数额和122、形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、PPP 项目合同草案及其他法律文本、采购结果确认谈判中项目合同可变的细节、以及是否允许未参加资格预审的供应商参与竞争并进行资格后审等内容。项目采购文件中还应当明确项目合同必须报请本级人民政府审核同意，在获得同意前项目合同不得生效。4、评审投标文件 评审小组对响应文件的有效性、完整性、响应程度进行审查。5、谈判 项目实施机构成立采购结果确认谈判工作组，负责采购结果确认前的谈判和最终的采购结果确认工作。工作组按照评审报告推荐的候选社会资本排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就项目合同中可变的细节问题进行项目合同签署前的确认谈判，率先达成一平顶山市123、政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 73/82 致的候选社会资本即为预中标、成交社会资本。6、签署备忘录，项目合同文本公示 项目实施机构与预中标、成交社会资本签署确认谈判备忘录，并将预中标、成交结果和根据采购文件、响应文件及有关补遗文件和确认谈判备忘录拟定的项目合同文本在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上进行公示，公示期不得少于 5 个工作日。项目合同文本应当将预中标、成交社会资本响应文件中的重要承诺和技术文件等作为附件。7、公告并发出中标、成交通知书 项目实施机构在公示期满无异议后 2 个工作日内，将中标、成交结果在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上进124、行公告，同时发出中标、成交通知书。8、签署 PPP 项目合同并公告 项目实施机构应当在公示期满无异议后 2 个工作日内，将中标、成交结果在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上进行公告，同时项目实施机构应当在中标、成交通知书发出后 30 日内，与中标、成交社会资本签订经本级人民政府审核同意的 PPP 项目合同。该合同应在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上公告。平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 74/82 第十章第十章 监管架构监管架构 10.1 10.1 授权关系授权关系 本项目由平顶山市人民政府授权平顶山市住房和城乡建设管理局作为项目实施机构，具125、体负责本项目组织实施和各项具体工作的安排。本项目由平顶山市人民政府依据审批权限和PPP 合同等约定准许项目公司开展本项目，包括投融资、设计优化、建设项目设施，并获取政府购买服务费用。10.2 10.2 监管方式监管方式 （一）履约管理 平顶山市住房和城乡建设管理局对项目公司在项目合作期内的协议履行情况进行监督管理，定期对本项目运营情况进行评估和考核。（二）行政监管 环保、质量、消防、劳动、卫生、审计等行政主管部门有权按照有关法律法规和政府管理的相关职能规定，行使政府监管的权力。（三）质量及安全监管 包括政府行政主管部门可以随时进场监督、检查项目设施的建设、运营和维护状况等。（四）成本监管 平顶126、山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 75/82 包括项目公司应向政府行政主管部门提交年度经营成本、管理成本、财务费用等的分析资料。（五）报告制度 包括项目公司向政府行政主管部门和其他相关部门定期报告和临时报告。（六）公众监督 社会公众有权对本项目的经营活动进行监督，向有关监管部门投诉，或者向项目公司提出意见建议。项目公司应按照适用法律要求，建立公众监督机制，依法公开披露相关信息，接受社会监督。平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 76/82 第十一章第十一章 政府投入和支持政府投入和支持 11.1 11.1 政府投入政府投入 （一）前期规划、设计、咨询投入 平顶山市政府高度重127、视本项目的实施，从开始即聘请高水平的规划单位，为城市整体建设和市政路桥改扩建工程项目做好统一安排和规划；聘请国内高水平咨询机构担任开展 PPP 模式的专业顾问，使得平顶山市政路桥改扩建项目一开始即具备较高的起点和国内领先的水准。（二）环评、拆迁、施工准备投入 为尽早能够工程开工，平顶山市政府成立工作领导小组，安排前期项目申报和环境评价等工作，并积极组织对规划内道路改造和住户拆迁，四个子项目均已取得初步设计批复、环评批复、用地预审等政府审批文件，市政府积极创造条件，确保在选定社会投资者后能够尽快投入建设施工。（三）政府承诺以财政资金承担补贴责任 平顶山市政府主管部门将依据协议约定在经过相关考核程128、序后，每年安排一定额度的财政预算资金对本项目运营进行补贴，并进入年度财政预算，通过法律形式确定对项目的补贴责任，确保资金补贴到位，确保项目能够按照既定设计和安排顺畅运行。平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 77/82 11.2 11.2 资金落实安排资金落实安排 （一）政府承诺负责垫资前期各项投入 鉴于项目推进的需要，平顶山市政府已经安排资金投入到项目的前期准备工作中，包括规划设计、咨询、工程准备等工作。（二）政府承诺以财政资金承担补贴责任 平顶山市人民政府将依据协议约定在经过相关考核程序后，每年安排一定额度的财政预算资金对本项目运营进行补贴，并进入年度财政预算，通过法律形式确定对129、项目的补贴责任，确保资金补贴到位，确保项目能够按照既定设计和安排顺畅运行。（三）要求社会资本落实投入资本金和融资计划 平顶山市政府和项目实施机构之前已要求前期接触的社会资本落实投入资本金，并要求在谈判时明确承诺出资时间，要求社会资本在项目公司成立 15 日内完成资本金出资，并要求社会资本制定切实可行的融资计划，对不能出资到位和融资延误的，政府方有权追究违约责任并有权予以解约。平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 78/82 第十二章第十二章 实施进度安排实施进度安排 12.1 12.1 工作安排工作安排 鉴于项目的重要性和迫切性，实施机构做了大量工作：（一）重要性和迫切 为加快推进本130、项目实施工作，平顶山市人民政府成立了 PPP 领导小组和平顶山市政路桥改扩建工程项目推进领导小组，平顶山市成立了以市住建局为主，相关财政、规划等部门主要负责同志为成员的工作领导小组。领导小组主要负责明确工作机制，研究完善相关政策体系，统筹安排工作总体规划和进度，统一指导、协调和推动各部门开展工作。（二）各部门协调机制 财政部门负责资金计划和 PPP 模式推进，监督落实社会资本投资者遴选和投资资金到位；市住建局负责项目申报做好、前期施工准备；发改委负责加快项目审批；规划、国土、环保等有关部门要优化流程，提高工作效率，做好各项审批服务工作；同时监察、审计等部门在各自职责范围内参与项目过程管理和监督131、等工作，依法履行监督管理职责。（三）提升专业能力 加强引导，积极发挥专业中介机构在 PPP 项目推进过程中决策论证、资产评估、方案编制、成本核算、招标谈判、项目融资、合同管平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 79/82 理等方面的积极作用，提高项目决策的科学性、项目管理的专业性以及项目实施效率。12.2 12.2 工作内容工作内容 根据财政部规定和本项目实际情况，工作内容安排如下：阶段一阶段一 ：项目调研及论证阶段。：项目调研及论证阶段。该阶段主要任务是收集项目资料、了解政府诉求并完成前期论证。包括：提供可行性研究报告、产出说明、初步方案等文件；政府 PPP 意向内容；政府与社会资132、本各方投融资数据；论证政府方财政支出责任和风险责任；通过物有所值评价报告和财政承受能力论证报告，完成项目识别等。阶段二阶段二 ：项目：项目 PPPPPP 方案编制阶段方案编制阶段：该阶段主要任务是编制和通过PPP 项目实施方案。在了解政府诉求的基础上，核算投资、成本和收益等财务数据；与政府方探讨方案要点和框架；了解社会资本方预期；设计项目运作模式模型；编制项目 PPP 模式实施方案，协助通过方案的评审，政府对方案进行审批等。阶段三阶段三：项目采购阶段（又称“社会资本遴选阶段”）项目采购阶段（又称“社会资本遴选阶段”）：该阶段主要目标是通过招投标、竞争性谈判或竞争性磋商等采购方式遴选出最优项目参133、与方，即社会主体（或组成联合体）；在此过程中，负责完成采购文件编制、制定采购流程、参与谈判和评审、发布公告及信息披露等具体工作。阶段四阶段四 ：项目签约阶段：项目签约阶段：该阶段主要目标是协助政府和社会资本方签订项目合同，完善双方权利义务，建立书面契约关系；成立平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 80/82 项目公司（SPV）；政府与社会资本方依照约定分阶段投资；政府依照法律和合同对公司进行监管和考核等。12.3 12.3 实施时间表实施时间表 阶段阶段 工作内容工作内容 时间节点时间节点 项项目目论论证证 1.组织调研和项目分析，编制项目实施初步方案；2020 天天 （已完成已完134、成）2.物有所值评价（VFM）；财政承受能力论证；3.组织专家进行评审；4.财政部门审议通过论证报告。方方案案编编制制 5.编制项目实施方案草稿；2020 天天 （5.015.01 前）前）6.组织征询政府部门和意向社会资本意见；7.修订项目实施方案；8.政府审批项目实施方案。项项目目采采购购 9.组建采购小组并编制采购文件；3030 天天 （6.016.01 前前）10.发布公告并组织资格预审和答疑；11.组织磋商和评审；12.社会资本确定并公告。项项目目13.起草项目合同、股东协议和项目公司章程；1 10 0 天天 （6 6.10.10 前前）14.征求政府部门和社会资本各方意见；15.修135、改、沟通、确定合同条款；平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 81/82 签签约约 16.举行签约仪式，完成项目公司注册。注：节点日期会受政府审批、社会资本采购期等多因素影响。平顶山市政路桥改扩建工程 PPP 项目实施方案 82/82 第十三章第十三章 提示和建议提示和建议 （一）本方案须经同级人民政府审议通过方能组织实施；（二）经同级人民政府审核同意实施的 PPP 项目，财政部门应当将其列入 PPP 项目目录，并在编制中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排；（三）财政部门（或 PPP 中心）应当将本级政府 PPP 项目汇总和上报上级财政部门，并通过官方网站及报刊媒体，每年定期披露当地PPP 项目目录、项目信息及财政支出责任情况。