1、违章建筑之定义分析违章建筑是一个耳熟能详的词语，但其确切涵义却至今没有定论。人们通常认为未办理 批建手续或批建手续不全的建筑物、构筑物等就是违章建筑,然而未办理批建手续的原因较 为复杂，由不少是因历史原因形成的。由于城市房屋拆迁管理条例（以下简称拆迁条 例）明确规定了“拆除违章建筑不予补偿”，而各地在城帀房屋拆迁中对违章建筑把握尺度 不一，使得在拆迁中对违章建筑的处置成为诱发拆迁纠纷的主要根源Z。2003年，在非 典疫怙:解除后数月间，城市拆迁问题迅速成为继农民负担、下岗失业后的群众信访反映的第 三大焦点1。对此，建设部负责人认为：拆迁上访的原因比鮫多，其中有一条就是因为历 史遗留问题造成的22、。此肩，国务院办公厅在关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会 稳定的紧急通知（国办发明电12003J42号）中明确要求：“各地要本着实事求是的原则，采取 积极令效的措施，切实解决城市房屋拆迁屮久拖不决的遗留问题。对拆迁范围内由于历史原 因造成的手续不全房屋，应依据现行有关法律法规补办手续。对政策不明确但确属合理要求 的，要抓紧制订相应的政策，限期处理解决；一时难以解决的，要耐心细致地做好解释工作, 并积极创造条件，争取早日解决。但令人遗憾的是，在建设部随后出台的城市房屋拆迁 估价指导意见和城市厉屋拆迁行政裁决规程却有意无意地冋避了对这一问题的处理方 法，在这两个规范性文件中，根本找不到违章建筑或3、丿力史遗超问题的字样。然而，由于违章 建筑几乎无处不在，又使得如何处理违章建筑成为城市房屋拆迁不可回避的问题。2004年 初，建设部再次表示，H前上访人员反映的问题主要是历史遗留问题3。而在2004年上半 年，因征地拆迁引起的到建设部的上访量就已经超过了 2003年的总暈4。在城市房屋拆迁 中如何处置违章建筑，充分保护被拆迁人的合法权益引起了全社会的共同关注。笔者以为，“由于人们在认识能力、认识水平上的差别，也市于人们利益与动机的差别, 因此会对同一法律规定有不同的理解，特别是对法律规定中的一些专门术语有不同的理 解”5,引发纠纷的根源止在于人们对违章建筑这一术语的不同理解上，因此要从根本解决4、 拆迁中的这一孑盾，就必须正确理解拆迁条例中所规定的“拆除违章建筑不沖补偿的涵义。一、拆除违章建筑不予补偿涵义辨析要止确理解拆迁条例中拆除违章建筑不了补偿的涵义，首先必须理解违章建筑的涵义。（一）拆迁条例中违章建筑的涵义H前对违章建筑涵义的理解上，学界主要有以下几种解释：第一种观点认为：违章建筑是指在城M规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建 设工程规划许可证的规定建设，严重影响城市规划的建筑6。第二种观点认为：违章建筑是指违反各种制度规定的建筑物，它不仅包括违反法律法规的规 定所建造的建筑物，还包括违反除法律法规Z外的行政规章和各种制度Z规定所建造的建筑 物。狭义的讲是指违反国家关于5、建设管理的各项法律规定而修建的建筑物7。第三种观点认为：违章建筑是指违反土地管理法、城市规划法、村庄和集镇规划建设 管理条例筹相关法律法规的规定动工建造的房屋及设施8。然而稍加分析，就可以看出上述三种观点均有不妥Z处：第一种观点将未取得建设工程 规划许可证件或者违反建设工程规划许可证的规定建设，但非严車影响城市规划的建筑排除 在违章建筑之外显然不妥。第二种观点中将违反各项制度所建造的建筑物纳入违章建筑的范 畴，是用社会上对违章建筑的认识来定义法律概念，是社会理念替代法律概念的表现，是没 有理论支撑的；其狭义的定义乂将违反村庄和集镇规划建设管理条例等行政法规而修建 的建筑物排除在违章建筑外，亦属6、不妥，故第二种观点的（广义）定义过于宽泛，其狭义上定 义又过于窄小。第三种观点采用了列举加概括的方法来定义，但“等相关法律法规”中是否包 括地方法规，从一般意义上理解应当包括地方法规，但为何又将地方规章排除在外?作者未 能说明，故此观点是一种易引起争议的观点。笔者以为，要理解拆迁条例屮的违章建筑一词的涵义，当从国务院及其前身政务院所发 布的行政法规、决议等文件中去寻找答案，其关键是找岀违章建筑的涵义。“违章建筑”作为一种法律术语何时出现，难以考证。根据笔者所查到的资料，“违章建筑” 一词出现在国务院的文件中是1980年的事，在当年4月国务院批准中央气象局关于保护 气象台站观测环境的通知中明确：7、“凡事先未征得气彖部门同意，在气象台站附近进行建 设而造成观测环境破坏的，应按违章建筑处理，情节严重者应追究责任，严肃处理。”其后 不久，在1981年8刀国务院在批转水利部、国家城市建设总局关于城市防洪问题的报告 的通知中指出：“必须严格禁止填堵行洪河道，强占江河滩地进行违章建筑 “但违章建筑 的涵义，上述两通知并未明确。“违章建筑”一词出现在国务院自身制定的行政法规中是1984年的事。国务院于1984年 1月颁布并就行的城市规划条例第五十条规定：“城市规划主管部门对本行政区域内违 反本条例的组织和个人，可以分别给予以下行政处罚：（一）对违反本条例规定侵占土地的， 应当责令其退出违章占用的土地8、，或者吊销其用地许町证，并口J给沖警告或者罚款。（二）对， 违反本条例规定进行建设的，责令停止违章建设行为，吊销英建设许口J证，或者责令其拆除 违章的建筑物、构筑物，并可给予警告或者罚款。第五十-条乂规定当事人对城市规划 主管部门给予的责令退出违章占地、拆除违章建筑物、吊销许可证和罚款的处罚决定不服， 可以在收到决定书之日起十五日内，向人民法院起诉；逾期不起诉又不履行的，山城市规划 主管部门申请人民法院强制执行。”从上述条文的内容來看，此处的违章行为既不是指违反 规章制度的行为，也不是指违反法律、行政法规的行为，而是特指违反该条例的行为，即违 反行政法规的行为。违反该条例所建设的建筑物（为简明9、起见，本文除引川的法律原文外， 以下将建筑物、构筑物简称为建筑物）就是违章建筑。因城市规划条例公布施行时，全 国人大及其常委会所制定的法律尚未就此作出规定，因此在确定违章建筑的涵义时，应当以 城市规划条例所确定的涵义为准。虽然当吋已有部分地方法规或规章对违章建筑也作了 一些规定，但就效力而言，应以行政法规为准。此后国务院所颁布的一些行政法规屮也涉及到了违章建筑，如1985年的风景名胜区 管理条例、1989年的石油、沢然气管理保护条例等。因此，我们可得出这样一个结论， 在城市规划法出台前，国务院行政法规中的违章建筑就是指违反行政法规的规定所建设 的建筑物。1990年实施的城市规划法第四十条规定：10、“在城帀规划区内，未取得建设工程规划 许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，严重影响城市规划的，山县级以上地 方人民政府城市规划行政主筲部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或 者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政 主管部门责令限期改止，并处罚款。在这里首次出现违法建筑的概念。1991年拆迁条例 中并没有使用违法建筑而仍然使用的是违章建筑，这并不是立法上疏漏，而是违章行为可以 指违反法律和违反行政法规的行为，同时为了强调在城M规划法实施前违反城M规划条例 的违章建筑在城M拆迁中的地位，仍沿用违章建筑一词是有道理的，即这里的违章11、建筑既包 括违反城市规划条例所建设的建筑物，也包括违反城市规划法所建设的建筑物。由此，我们可以得出这样一个结论：1991年拆迁条例中的违章建筑是指违反法律 和行政法规的规定，所建造的建筑物。2001年的拆迁条例中的违章建筑与1991年拆 迁条例屮的违章建筑相比，其概念并没有发生变化，只不过是其与此相关的法律和行政法 规更加丰富，如电力法、公路法、村庄和集镇规划建设管理条例等。考虑到立法法己正式确立了我国的法律表现形式，一些地方法规和规章也对违章建 筑作了相应的规定，故法律意义上的违章建筑可作两种理解：一是狭义上的违章建筑，即为违反法律、行政法规的规定，所建造的建筑物。二是广义 上的违章建筑,是指违反法律、法规和规章的规定,所建造的建筑物，这也就是我们通常所 说的违法建筑的概念。在这里要说明的是：违章建筑是一个专有名词，有着特定的内涵，它不是违章与建筑两 词的简单组合，不能完全根据违章的涵义来推断违章建筑的涵义。其关键在于对违法建设行 为，是应予以法律制裁的；而违反规章制度建设的行为除造成某种特定的后果外，是不应当 受到法律制裁的。由于到目询为止,没有一部法律、法规、规章将违章建筑规定为违反规章 制度建造的建筑物。故此，认为违章建筑是违反规章制度建设的建筑物或认为违章建筑就是 没有相关批准手续的建筑物的观点只能是-种社会理念，其作为法律概念不仅没有理论支撑 的，而且也没有实证依据。