1、序序目前，我国经济社会发展进入了一个全新的攻坚阶段，诸多转型升级的要求迫在眉睫，一方面，随着原有劳动力、土地、资源等低成本发展优势的消失，产业发展面临着转型升级。另一方面，城市发展出现了大城市过度城镇化与乡村空心化的两极现象。在此背景下，国家一边对大型城市进行着功能及产业的转型升级，一边对乡村及欠发达地区加大政策的倾斜力度。这对于处于一头连接着城市，一头连接着农村的小城镇来说，是一个良好的发展机遇。小城镇属于城市之末，农村之首，是城乡过渡的主体和代表，是沟通城乡区域经济的桥梁和枢纽。作为新型城镇化战略的重要组成部分，此时又被赋予了产业发展的载体，于是特色小镇诞生了。真正“一石激起千层浪”的是 2、2016 年 7 月三部委联合发布的关于开展特色小镇培育工作的通知，文件明确了特色小镇培育的三大原则、一大目标及五大要求。自此，特色小镇的建设在全国轰轰烈烈的展开，政策也层出不穷，先是 8 月，住建部发布了关于做好2016 年特色小镇推荐工作的通知，要求各省村镇建设部门严格按照数量推荐特色小镇。紧接着，到了 10 月份，第一批 127 个特色小镇名单随即公布。特色小镇的招标建设正式开张。按照文件的要求，到 2020 年，将会有 1,000 个国家级特色小镇完成开发，这将带动 2,000个省市县级特色小镇开发，形成 30 万亿以上的开发投资，正处于城镇化过程中的 6-8 亿人口，预计将有 30%3、，即 2 亿农村人口可以通过特色小镇的建设实现就业。这是一块无比巨大的蛋糕，金融机构、上市公司无不对此蛋糕垂涎欲滴。但是一个特色小镇的建设周期长，投资大，不是政府或者企业单独一方能够承担的起的任务，因此，大多数特色小镇的开发采取了政企合作的模式。政企合作模式即 PPP 合作模式，自从 2013 年首次提出允许社会资本通过特许经营方式参与城市基础设施投资和运营，短短三年多以来，到如今统计入库的 PPP 项目数量已达11,784 个，规模已突破 14 万亿元，吸引了超过 400 家上市公司竞相参与。由于 PPP 模式有着更高的经济效率与时间效率，同时可以提高公共部门和私营机构的财务稳健性。在长期项4、目的建设中有着绝对的优势，因此，PPP 模式在特色小镇的建设中被广泛运用开来。基于这样的背景，本手册对特色小镇的政策、现状和已存的案例进行梳理，明确了特色小镇的申报条件、申报流程，剖析了建设流程中的融资，运营问题，以对接下来其他特色小镇在实际中建设提出理论指导和借鉴，以更好的完成其建设目标。站长2017 年 4 月 26 日关注私募动态 专注私募研究 共享私募经济 特色小镇特色小镇 P PPPPP 引子引子 .1 1 第一篇第一篇 基础知识基础知识 .9 9 1.1 特色小镇的概念.9 1.2 特色小镇的八大要求.9 1.2.1 城镇发展.9 1.2.2 特色产业.10 1.2.3 创业创新.5、10 1.2.4 基础设施.11 1.2.5 公共服务.11 1.2.6 美丽宜居.12 1.2.7 主体多元.12 1.2.8 城乡联动.13 1.3 PPP 模式.13 1.3.1 PPP 模式的概念.13 1.3.2 PPP 模式的特征.14 1.3.3 PPP 模式的优点.15 1.3.4 PPP 模式的缺点.18 1.3.5 PPP 模式的分类.22 1.4 PPP 基金.23 1.4.1 PPP 基金的基本特征.23 1.4.2 PPP 基金的形式.24 1.4.3 PPP 产业基金的作用.25 1.4.4 PPP 基金的运作模式.26 1.4.5 产业基金投资项目有何风险.30 6、第二篇第二篇 特色小镇的概况及国外经验特色小镇的概况及国外经验 .3232 2.1 特色小镇的现状.32 特色小镇与 PPP 2.1.1 特色小镇的总体数量和地域分布.32 2.1.2 涉及产业分布.33 2.1.3 特色小镇的投融资规模.34 2.1.4 环境状况.34 2.1.5 景区分配.35 2.1.6 十大类型小镇.35 2.2 特色小镇的渊源和历程.37 2.2.1 特色小镇的探索历程.38 2.3 特色小镇的国外经验.42 2.3.1 国外特色小镇建设的主要特征.42 2.3.2 国外特色小镇的发展路径.44 第三篇第三篇 我国我国 PPPPPP 的现状及国外经验的现状及国外经验7、 .4848 3.1 我国 PPP 的发展现状.48 3.2 PPP 的国外经验.50 3.2.1 英国 PPP 模式.51 3.2.2 加拿大联邦政府的 PPP 模式.55 3.3.3 澳大利亚 PPP 模式.60 第四篇第四篇 特色小镇相关政策及发展解读特色小镇相关政策及发展解读 .6767 4.1 特色小镇相关政策.67 4.1.1 国家层面的相关政策.67 4.1.2 地方层面的相关政策.72 4.2 PPP 模式相关政策目录.81 4.2.1 国家层面的 PPP 政策目录.81 3.2.2 省级层面的 PPP 的文件.83 第五篇第五篇 特色小镇的申报及准备阶段特色小镇的申报及准备阶8、段 .8585 5.1 特色小镇的申报条件及程序.85 5.1.1 特色小镇的培育组织.85 关注私募动态 专注私募研究 共享私募经济 5.1.2 特色小镇的申报条件.85 5.1.3 特色小镇的申报流程.85 5.2 特色小镇准备阶段.86 5.2.1 组建管理架构.86 5.2.2 编制实施方案.87 5.2.3 实施方案审核.93 5.3 案例：江西余江县雕刻创意文化小镇.94 第六篇第六篇 特色小镇的执行阶段及案例特色小镇的执行阶段及案例 .9999 6.1 设立 SPV.99 6.1.1 玉皇山基金小镇-政府独资形式.99 6.1.2 南京溧水小镇企业独资模式.100 6.1.3 海9、宁皮革小镇政企合作模式.101 6.2 PPP 项目融资.105 6.2.1 PPP 项目融资的概念.105 6.2.2 特色小镇项目融资的分类.105 6.2.2 特色小镇的投融资方式.108 6.3 古北水镇多方融资案例.139 6.3.1 项目概况.139 6.3.2 发展模式.141 6.3.3 古北水镇建设历程.142 6.3.4 古北水镇开发融资方案.142 6.4 私募股权投资基金如何参与特色小镇融资.144 6.4.1 三河新集特色小镇直接参与组建项目公司.144 6.4.2 参与组建 PPP 基金复星集团.147 6.5 特色小镇的运营建设.148 6.5.1 特色小镇运营理10、念.148 6.5.2 特色小镇运营流程.149 特色小镇与 PPP 6.5.3 特色小镇的关键环节-产业的培育和导入.152 6.6 特色小镇的评估.157 6.6.1 特色小镇评估框架构建.157 6.6.2 特色小镇评估指标选取的原则.158 6.6.3 特色小镇发展水平评估指标体系.158 6.7 特色小镇的移交与退出.161 6.7.1 特色小镇建设中社会资本退出的必要性.161 6.7.2 社会资本退出的政策依据.163 6.7.3 社会资本退出操作方式.164 第七篇第七篇 特色小镇建设合同设计特色小镇建设合同设计 .170170 7.1 特色小镇合同核心条款.170 7.2 特11、色小镇合同所要遵循的原则.175 7.3 特色小镇项目合同的主要风险.177 7.3.1 政治风险.177 7.3.2 法律风险.178 7.3.3 市场风险.178 7.3.4 不可抗力风险.179 7.3.5 税收、利率、外汇、通货膨胀、环保等社会管理风险.179 7.4 特色小镇合同面临的主要问题.179 7.5 PPP 项目合同涉及法律法规.182 附件：附件：住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部关于开展特色小镇培育工作的通知.184 国家发展改革委关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见.188 住房城乡建设部、国家开发银行关于推进开发性金融支持小城镇建设的通知.195 住房城乡建12、设部、中国建设银行关于推进商业金融支持小城镇建设的通知.199 关注私募动态 专注私募研究 共享私募经济 第 1 页 引子引子 特色小镇之王是如何炼成的 3 月 23 日，棕榈股份（002431）发布关于与蓬莱市人民政府签署葡萄酒特色小镇项目合作协议书的公告，宣布公司拟在蓬莱市刘家沟镇范围内整体打造约 10 平方公里葡萄酒特色小镇，整体投资估算为 20 亿元。24 日，棕榈股份再发公告，确认公司与广东省建科建筑设计院有限公司等组成的联合体中标 45.9 亿元梅县雁洋镇特色小镇建设工程项目。棕榈生态城镇发展股份有限公司是国内首家以特色小镇为战略方向的上市企业，本次抢入张裕的地盘，并围绕“葡萄”做13、文章，会擦出什么样的火花？第一部分 棕榈股份 20 亿大单入驻蓬莱 第二部分 双方协议解读 第三部分 特色小镇的投融资模式 第四部分 私募如何分一杯羹 第一部分第一部分 棕榈股份棕榈股份 2020 亿大单入驻蓬莱亿大单入驻蓬莱 棕榈股份最近借着“特色小镇”的东风彻底火了一把，此次 20 亿大单入驻蓬莱更是掀起了不小波澜，那么棕榈股份和蓬莱到底都是什么角儿呢？一、“棕榈股份”小镇之王 特色小镇与 PPP 第 2 页 2014 年前棕榈股份一直从事生态环境设计、工程以及苗木资材等全产业链服务，先后在全国 100 多座城市完成 2,000 度项园林作品，到了 2014 年，伴随着浙江省长李强首次提出14、“特色小镇”概念，公司抓住契机，提出了生态城镇发展战略，将“致力于成为全球领先的生态城镇运营商”作为企业转型升级的长远战略目标。自此以后，公司便一直致力于助力中国新型城镇化与生态文明建设，从传统园林景观服务商转型为综合环境运营商。在生态城镇业务领域，棕榈股份依托政府合作资源，以 PPP/EPC为抓手，推动生态城镇产业链从传统建设向运营、内容延伸，通过参与浔龙河、云漫湖、贵安体育小镇、奉化阳光海湾小镇项目，公司现已经构建成了具有棕榈特色的“建设运营内容”三位一体的生态城镇标准体系商业模式。借着特色小镇的政策暖流，棕榈股份最近大订单不断，这次与蓬莱市合作的葡萄酒特色小镇同广东梅州雁洋客家小镇一样，15、都位列于中国第一批 127 个国家级特色小镇之列，公司也成为了第一个获关注私募动态 专注私募研究 共享私募经济 第 3 页 得两个国家级特色小镇开发项目的上市公司。二、烟台蓬莱 蓬莱是临海旅游城市，国家级历史名城和国家级风景名胜区，周围环绕着国际机场、德龙烟铁路、206 国道等交通网络，拥有旅游、葡萄与葡萄酒、造船海工、食品产业等主导产业。三、“葡萄酒”+“小镇”抢入张裕地盘 值得一提的是，这里还是中国第一家工业化葡萄酒生产商张裕酿酒公司的地盘，张裕在此合资兴建了张裕卡斯特酒庄，酒庄集高档葡萄酒生产、旅游观光、休闲娱乐于一体，通过对高档葡萄酒整个生产过程的展示，宣传葡萄酒文化，成为了国内首家酒16、庄文化的传播阵地。2004 年以来，张裕还深度开发文化旅游资源，形成了以酒文化博物馆为中心，串联酒庄、葡萄基地、葡萄发酵中心、现代化生产线的旅游线路。多种渠道和形式的文化传播，不仅使更多的人了解了葡萄酒知识和文化，还扩大了张裕品牌的影响，使得张裕成为了葡萄酒界的“一哥”。恰巧的是，这次小镇建设的主题也是“葡萄酒”，棕榈股份目的很明确，即要围绕着葡萄酒文化做文章，完成涵盖葡萄酒各方面的产业链建设，在张裕的地盘打造属于自己的葡萄酒文化小镇，来分一块葡萄酒产业的蛋糕，拓宽自己的小镇版图。接下来，我们就来看一下双方公布的合作细节。第二部分第二部分 双方协议解读双方协议解读 此次协议分为以下几个部分：一17、建设地点与建设内容 建设范围划在蓬莱市刘家沟镇范围内部 206 国道两侧约 10 平方公里，并以镇内玛桑酒庄周围 0.5 公里为起步整体打造葡萄酒特色小镇。建设内容包括酒庄、商业地产、葡萄酒博物馆、葡萄酒旅游、体育产业、健康养老产业和文化影视传媒基地。点评：2016 年 10 月 8 日发改委出台的关于加快美丽特色小（城）镇建设的指特色小镇与 PPP 第 4 页 导意见 中明确了国家级特色小镇的三大分类：大城镇周边的重点镇、具有特色资源、区位优势的小城镇、远离中心城市的小城镇。显然，刘家沟小镇是属于具有特色资源的一类，刘家沟有着鲜明的产业特色，镇内依靠集葡萄种植、葡萄酒生产和生态旅游为一体的18、 18 公里葡萄产业带为契机，加快发展葡萄及葡萄酒加工业，先后引进建设了中粮长城、香格里拉玛桑酒庄、瑞枫奥赛斯等 30 余家国内外著名葡萄酒生产企业。此次小镇建设正式以本地特色葡萄酒为文化主线，通过建设葡萄酒博物馆、旅游、健康养老和文化影视传媒基地，涵盖休闲、旅游等体验服务，形成了小镇的“核心部分”完整的葡萄酒产业链。二、合作模式 多种模式，包括但不限于：传统项目建设模式、设计施工一体化总承包模式 EPC，PPP 投融资建设模式等。点评：传统的特色小镇在完成申报、招标等阶段后，其采用的是“整体规划投融资工程建设运营投资回收及退出”递进的开发模式，由于这是一个相当长的周期，在这里双方根据不同时期19、的建设重点不同，选择了不同的合作模式以保证整个流程的平稳运行。其中作为连接规划与建设、把理论付诸实践的投融资阶段，本次工程选择了常用的 PPP 投融资模式。三、双方责任和义务 蓬莱市人民政府主要负责：1、成立专门的组织机构，加快项目办理所需要的各种审批手续；2、对拟引进的产业提供便利措施、资源支持和优惠政策，联合各部门对建设提供指导性工作；3、对合作过程中的建设和运营进行监管。棕榈股份负责：1、完成葡萄酒特色小镇的整体规划、起步区详规及运营策划的编制；关注私募动态 专注私募研究 共享私募经济 第 5 页 2、积极参与甲方授权的基础设施及景观工程建设项目；3、积极投、融资参与蓬莱市葡萄酒特色小镇20、项目建设。按照双方约定的项目建设内容，利用自身资源开展相关产业的招商引资工作。点评：此处体现了政府的角色转变，在小镇的开发运营过程中，企业更多的承担了建设主体的角色，而政府的角色由发起时的引导转换为了管理与支持的角色，除了协议中提到的运营的监督者和政策的扶持者之外，政府还承担着公共服务的管理者的角色，作为小镇建设的基础部分，公共服务具有一定的特殊性，因此，如何定价、如何收费、运行时间、政府与运行商在运行过程中的权责划分等，都应主要由政府来决定。四、对于双方意义 1、棕榈股份 参与到打造小镇这一产业平台中来，除了借助建设小镇获得经济利益之外增，还可以凭次机会涉足公共服务领域，参与特色小镇商业设施21、和公共服务设施的日常经营与管理中来，提高自己在行业内的影响力与知名度。2、政府方面 首先，政府通过上市企业的参与建设缓解了自己的财政压力，并且在合作的过程中可以学习上市企业带来的先进管理理念和新技术。其次，由于上市企业在项目资金的使用方面往往更为灵活，并能够以更低的成本进行工程建设，这还会提高工程建设中资金的使用效率。最后，上市企业的参与使得建设方式从传统的政府单一财政资金投入，转变为公私合营，而招标成功的企业往往资金雄厚，具有较好的风险把控能力，降低了政府本来承担的风险。第三部分第三部分 特色小镇的融资模式特色小镇的融资模式 上文中提到的特色小镇项目采用了 PPP 投融资模式，现阶段中，包括22、 PPP 模式的特色小镇与 PPP 第 6 页 投融资模式在内，可行的或处于探索阶段的共有三类投融资的模式：一、PPP 融资模式 面对特色小镇建设周期长、投资大的特点，PPP 模式从缓解地方政府债务的角度出发，通过引入社会资本，解决当地人才、资金、能力不足这种瓶颈来进行优质资源的整合，以促进特色小镇的长期发展。在具体实施过程中，政府与社会资本通过签署合作协议，按出资比例组建 SPV，而 SPV 负责提供小镇的一体化开发运营，待特色小镇建成后，通过政府购买服务的方式移交政府，社会资本退出。二、PPP 基金 PPP 基金，一般是指围绕 PPP 项目投融资设立的基金。在银行贷款作为主要融资方式相对有23、限，金融机构对 PPP 风险识别能力有待发展，资产证券化等创新工具处在探索发展阶段的情况下，基金作为比较成熟的投融资管理载体，出现并运用于 PPP 项目融资中是符合现阶段融资要求的。目前 PPP 资金具有存续期长、组织方式集中的特点。其主要模式为政府委托当地政府融资平台作为出资人代表，联合商业银行、社会资本组织发起设立。关注私募动态 专注私募研究 共享私募经济 第 7 页 该模式下由基金管理公司和投资人组建投资决策委员会，政府财政部门负责对项目进行初审，投委会则负责审定通过，并最终由基金管理人与项目公司签订协议。回报来源则主要来自地方政府财政收入。退出机制上同样采用基金续存期满后由地方政府出资24、回购的方式。三、资产证券化 资产证券化是指以特定基础资产或资产组合所产生的现金流为偿付支持，通过结构化方式进行信用增级，在此基础上发行资产支持证券（ABS）的业务活动。其运行模式如下所示：特色小镇与 PPP 第 8 页 即首先由证券公司发起设立一个专项资产管理计划作为载体，然后由专项计划向合格的投资者发行固定收益类的资产支持证券以募集资金。而这些资产用以购买项目公司所拥有的特定资产，最后以基础资产所产生的现金流向 ABS 持有人偿付本息。现阶段由于特色小镇建设涉及大量的基础设施与公用事业，“基础资产”权属尚不清晰，所以此融资方式尚处于探索阶段。然而前段时间，国内首单 PPP 项目资产证券化通过25、将财政补贴作为基础资产、运营管理权和收费收益权相分离等方式顺利落地。相信未来资产证券化会成为一种不可或缺的融资方式。第四部分第四部分 私募如何分一杯羹私募如何分一杯羹 随着特色小镇的建设运动向全国范围内展开，各种资本也蠢蠢欲动，那么私募应该如何参与其中呢？一、入股小镇项目公司 由于 PPP 模式现金流稳定，多具有固定的政府补贴，从事的项目与政府息息相关，因此私募机构可以通过参股 PPP 项目公司，缓解项目建设资金短缺的障碍，获取投资回报。其次，私募机构还可以通过参股项目公司参与小镇建设项目管理，参与制定小镇规划，保证小镇建设健康有序发展，以保障小镇的长期发展和价值的提升。二、参与成立 PPP 26、基金 私募机构可以以 PPP 模式为载体，参与中央或省级特色产业引导基金，与商业银行等金融机构的低成本资金合作成立专项 PPP 基金，这种情况下，一般由金融机构和引导基金做 LP 优先级，地方平台做 LP 的次级，而私募机构可以作为 GP 跟随专项基金投资小镇项目，整合小镇产业链资源，不断培育和提升行业企业的核心竞争力，突出小镇特色。还可以选择与目前小镇建设领域内龙头企业合作，在该企业与政府签署协议后，联合银行等成立有限合伙基金，充分发挥各自在产业运营和资金运作上的优势，建立长效合作机制，开展多层次、多领域和多形式的合作。关注私募动态 专注私募研究 共享私募经济 第 9 页 第一篇第一篇 基础27、知识基础知识 1.1 1.1 特色小镇的概念特色小镇的概念 “特色小镇”是一种产城乡一体化的创新发展模式，是为了适应中国新常态下全面小康的发展需求地城镇化的成功架构。特色小镇不是行政区划单元上的“镇”，也不同于产业园区、风景区的“区”，而是按照创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，结合自身特质，找准产业定位，科学进行规划，挖掘产业特色、人文底蕴和生态禀赋，形成“产、城、人、文”四位一体有机结合的重要功能平台。特色小镇的核心在产业。建设特色小镇，应该以人为本，秉承以产促城，以城带产，城乡一体的产城融合，生态生产生活的三生融合，文化居民的人文融合特色小镇发展理念。打造以产业创新升级为引领，以客户为28、引导，形成了产业研究、选址服务、全球招商、资本驱动、行业圈层、产业政策、产业服务、产业载体的八大完整的产业生态体系。1.21.2 特色小镇的八大要求特色小镇的八大要求 12 月 24 日，国家发改委发布了关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见（以下简称指导意见）。指导意见明确了美丽特色小镇建设的总体要求，并分别从打造产业发展新平台、培育经济发展新动能、强化基础设施新支撑等 8 个方面提出了指导意见。具体要求如下：1.2.1 1.2.1 城镇发展城镇发展 总结推广浙江等地特色小镇发展模式，立足产业“特而强”、功能“聚而合”、形态“小而美”、机制“新而活”，将创新性供给与个性化需求有效对接，打造29、创新创业发展平台和新型城镇化有效载体。按照控制数量、提高质量，节约用地、体现特色的要求，推动小（城）镇发展与疏解大城市中心城区功能相结合、与特色产业发展相结合、与服务“三农”相结合。大城市周边的重点镇，要加强与城市发展的统筹规划与功能配套，逐步发展成为卫星特色小镇与 PPP 第 10 页 城。具有特色资源、区位优势的小城镇，要通过规划引导、市场运作，培育成为休闲旅游、商贸物流、智能制造、科技教育、民俗文化传承的专业特色镇。远离中心城市的小城镇，要完善基础设施和公共服务，发展成为服务农村、带动周边的综合性小城镇。统筹地域、功能、特色三大重点，以镇区常住人口 5 万以上的特大镇、镇区常住人口 3 30、万以上的专业特色镇为重点，兼顾多类型多形态的特色小镇，因地制宜建设美丽特色小（城）镇。1.2.2 1.2.2 特色产业特色产业 产业是小城镇发展的生命力，特色是产业发展的竞争力。要立足资源禀赋、区位环境、历史文化、产业集聚等特色，加快发展特色优势主导产业，延伸产业链、提升价值链，促进产业跨界融合发展，在差异定位和领域细分中构建小镇大产业，扩大就业，集聚人口，实现特色产业立镇、强镇、富镇。有条件的小城镇特别是中心城市和都市圈周边的小城镇，要积极吸引高端要素集聚，发展先进制造业和现代服务业。鼓励外出农民工回乡创业定居。强化校企合作、产研融合、产教融合，积极依托职业院校、成人教育学院、继续教育学院等31、院校建设就业技能培训基地，培育特色产业发展所需各类人才。1.2.3 1.2.3 创业创新创业创新 创新是小城镇持续健康发展的根本动力。要发挥小城镇创业创新成本低、进入门槛低、各项束缚少、生态环境好的优势，打造大众创业、万众创新的有效平台和载体。鼓励特色小（城）镇发展面向大众、服务小微企业的低成本、便利化、开放式服务平台，构建富有活力的创业创新生态圈，集聚创业者、风投资本、孵化器等高端要素，促进产业链、创新链、人才链的耦合；依托互联网拓宽市场资源、社会需求与创业创新对接通道，推进专业空间、网络平台和企业内部众创，推动新技术、新产业、新业态蓬勃发展。关注私募动态 专注私募研究 共享私募经济 第 132、1 页 营造吸引各类人才、激发企业家活力的创新环境，为初创期、中小微企业和创业者提供便利、完善的“双创”服务；鼓励企业家构筑创新平台、集聚创新资源；深化投资便利化、商事仲裁、负面清单管理等改革创新，打造有利于创新创业的营商环境，推动形成一批集聚高端要素、新兴产业和现代服务业特色鲜明、富有活力和竞争力的新型小城镇。1.2.41.2.4 基础设施基础设施 便捷完善的基础设施是小城镇集聚产业的基础条件。要按照适度超前、综合配套、集约利用的原则，加强小城镇道路、供水、供电、通信、污水垃圾处理、物流等基础设施建设。建设高速通畅、质优价廉、服务便捷的宽带网络基础设施和服务设施，以人为本推动信息惠民，加强小33、城镇信息基础设施建设，加速光纤入户进程，建设智慧小镇。加强步行和自行车等慢行交通设施建设，做好慢行交通系统与公共交通系统的衔接。强化城镇与交通干线、交通枢纽城市的连接，提高公路技术等级和通行能力，改善交通条件，提升服务水平。推进大城市市域（郊）铁路发展，形成多层次轨道交通骨干网络，高效衔接大中小城市和小城镇，促进互联互通。鼓励综合开发，形成集交通、商业、休闲等为一体的开放式小城镇功能区。推进公共停车场建设。鼓励建设开放式住宅小区，提升微循环能力。鼓励有条件的小城镇开发利用地下空间，提高土地利用效率。1.2.51.2.5 公共服务公共服务 完善的公共服务特别是较高质量的教育医疗资源供给是增强小城34、镇人口集聚能力的重要因素。要推动公共服务从按行政等级配置向按常住人口规模配置转变，根据城镇常住人口增长趋势和空间分布，统筹布局建设学校、医疗卫生机构、文化体育场所等公共服务设施，大力提高教育卫生等公共服务的质量和水平，使群众在特色小特色小镇与 PPP 第 12 页（城）镇能够享受更有质量的教育、医疗等公共服务。要聚焦居民日常需求，提升社区服务功能，加快构建便捷“生活圈”、完善“服务圈”和繁荣“商业圈”。镇区人口 10 万以上的特大镇要按同等城市标准配置教育和医疗资源，其他城镇要不断缩小与城市基本公共服务差距。实施医疗卫生服务能力提升计划，参照县级医院水平提高硬件设施和诊疗水平，鼓励在有条件的小35、城镇布局三级医院。大力提高教育质量，加快推进义务教育学校标准化建设，推动市县知名中小学和城镇中小学联合办学，扩大优质教育资源覆盖面。1.2.61.2.6 美丽宜居美丽宜居 优美宜居的生态环境是人民群众对城镇生活的新期待。要牢固树立“绿水青山就是金山银山”的发展理念，保护城镇特色景观资源，加强环境综合整治，构建生态网络。深入开展大气污染、水污染、土壤污染防治行动，溯源倒逼、系统治理，带动城镇生态环境质量全面改善。有机协调城镇内外绿地、河湖、林地、耕地，推动生态保护与旅游发展互促共融、新型城镇化与旅游业有机结合，打造宜居宜业宜游的优美环境。鼓励有条件的小城镇按照不低于 3A 级景区的标准规划建设特36、色旅游景区，将美丽资源转化为“美丽经济”。加强历史文化名城名镇名村、历史文化街区、民族风情小镇等的保护，保护独特风貌，挖掘文化内涵，彰显乡愁特色，建设有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点的美丽小（城）镇。1.2.71.2.7 主体多元主体多元 创新社会治理模式是建设美丽特色小（城）镇的重要内容。要统筹政府、社会、市民三大主体积极性，推动政府、社会、市民同心同向行动。充分发挥社会力量作用，最大限度激发市场主体活力和企业家创造力，鼓励企业、其他社会组织和市民积极参与城镇投资、建设、运营和管理，成为美丽特色小（城）镇建设的主力军。积极调动关注私募动态 专注私募研究 共享私募经济 第 13 页 市37、民参与美丽特色小（城）镇建设热情，促进其致富增收，让发展成果惠及广大群众。逐步形成多方主体参与、良性互动的现代城镇治理模式。政府主要负责提供美丽特色小（城）镇制度供给、设施配套、要素保障、生态环境保护、安全生产监管等管理和服务，营造更加公平、开放的市场环境，深化“放管服”改革，简化审批环节，减少行政干预。1.2.81.2.8 城乡联动城乡联动 美丽特色小（城）镇是辐射带动新农村的重要载体。要统筹规划城乡基础设施网络，健全农村基础设施投入长效机制，促进水电路气信等基础设施城乡联网、生态环保设施城乡统一布局建设。推进城乡配电网建设改造，加快农村宽带网络和快递网络建设，以美丽特色小（城）镇为节点，推38、进农村电商发展和“快递下乡”。推动城镇公共服务向农村延伸，逐步实现城乡基本公共服务制度并轨、标准统一。搭建农村一二三产业融合发展服务平台，推进农业与旅游、教育、文化、健康养老等产业深度融合，大力发展农业新型业态。依托优势资源，积极探索承接产业转移新模式，引导城镇资金、信息、人才、管理等要素向农村流动，推动城乡产业链双向延伸对接。促进城乡劳动力、土地、资本和创新要素高效配置。1.31.3 PPPPPP 模式模式 1.3.11.3.1 PPPPPP 模式的概念模式的概念 PPP 即英文 public-private-partnership 的简写，对此也有多种译法，如公私合作伙伴、政府与社会资本合39、作、项目融资、政府向社会力量购买服务、官方/民间的合作、民间开放公共服务、公共民营合作制等。简言之，它是指公共部门（单位）通过与私有部门（单位）建立合作关系来提供公共产品或服务的一种方式。PPP 是一个动态的、不断演变进化的概念范畴。判断一个项目是不是 PPP 模式，应该从以下七个特征着手：1是否按照公共基础设施的生命周期整合。特色小镇与 PPP 第 14 页 2是否通过合适的智能分配，实现了效率的提升。3风险分配的框架是否合理。4是否具有结果导向的绩效标准和补偿机制以激发私营部门的创新潜力。5是否利用了私营部门的资本和专业能力。6是否建立合作伙伴基础上的长期关系。7是否由公共部门设定规则和监40、管机制。1.3.21.3.2 PPPPPP 模式的特征模式的特征 1伙伴关系 PPP 具有三大特征，第一就是伙伴关系，这是 PPP 最为重要的问题。PPP 中私营部门与政府公共部门的伙伴关系与其他关系相比，独特之处就是项目目标一致。公共部门之所以和民营部门合作并形成伙伴关系，核心问题是存在一个共同的目标：在某个具体项目上，以最少的资源，实现最多的最好的产品或服务的供给。私营部门是以此实现自身利益的追求，而公共部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求。形成伙伴关系，首先要落实到项目目标一致之上。但这还不够，为了能够保持这种伙伴关系的长久与发展，还需要伙伴之间相互为对方考虑问题，具备另外两个显著特41、征：利益共享和风险分担。2利益共享 需明确的是，PPP 中公共部门与私营部门并不是简单的分享利润，还需要控制私营部门可能发生的高额利润，即不允许私营部门在项目执行过程中形成超额利润。在此处的共享利益除了指共享 PPP 的社会成果，还包括使作为参与人的私人部门、民营企业或机构取得相对平和、长期稳定的投资回报。利益共享显然是伙伴关系的基础之一，如果没有利益共享，也不会有可持续的 PPP 类型的伙伴关系。3风险分担 关注私募动态 专注私募研究 共享私募经济 第 15 页 伙伴关系作为市场经济规则兼容的 PPP 机制，利益与风险也有对应性，风险分担是利益共享之外伙伴关系的另一个基础。在 PPP 中，公42、共部门与私营部门合理分担风险的这一特征，是其区别于公共部门与私营部门其他交易形式的显著特征。例如，政府采购过程，之所以还不能称为公私合作伙伴关系，是因为双方在此过程中是让自己尽可能小的承担风险。而在公私伙伴关系（PPP）中，公共部门却是尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险，而让对方承担的风险尽可能小。1.3.31.3.3 PPPPPP 模式的优点模式的优点 近年来，在全球各个地区，通过多种多样的 PPP 方式，私营部门在基础设施领域的投资总体上持续快速增加。结合全球范围内的 PPP 项目实践，PPP 模式的优点主要体现在：更高的经济效率物有所值（Value for Money）、更高的时间效43、率、增加基础设施项目的投资、提高公共部门和私营机构的财务稳健性、基础设施/公共服务的品质得到改善、实现长远规划、树立公共部门的新形象、私营机构得到稳定发展等。1PPP 模式可以实现更高的经济效率，实现物有所值 PPP 项目依靠利益共享、风险共担的伙伴关系，可以有效降低项目的整体成本。在公共部门独立开展项目时，项目的整体成本由以下几个部分构成：项目建设成本、运营成本、维修和翻新成本、管理成本以及留存的风险。在 PPP 模式下，项目建设成本、运营成本、维修和翻新成本以及私营机构的融资成本统称为 PPP 合同约定成本，由于私营机构在建设施工、技术、运营管理等方面的相对优势得以充分发挥，PPP 合同约44、定成本会小于公共部门独立开展项目时的相应成本。另外，由于 PPP 项目需要协调更多参与方的利益，项目管理成本（包括公共部门对项目监管、为项目提供准备工作和支持等产生的成本）会略高于公共部门独立开展项目的成本。在风险留存方面，由于不同的风险分配给管理该类风险具有相对优势的参与方，因此项目的总体风险状况得到明显改善。各项成本的变化以及风险状况的降低，形成了 PPP 项目的优势，即特色小镇与 PPP 第 16 页 所谓的“物有所值”部分。艾伦咨询集团（Allen Consulting Group）曾对澳洲的 21 个 PPP 项目和 33 个传统模式项目进行过比较，结果显示：PPP 模式在成本效率方45、面显著优于传统模式，从项目立项到项目全部结束，PPP 模式的成本效率比传统模式提高了 30.8%；从绝对金额看，所考察的 21 个 PPP 项目的总合同成本为 49 亿美元，项目生命周期的成本超支为 5,800 万美元；相比之下，33 个传统模式项目的总合同成本为 45 亿美元，项目生命周期的成本超支达 6.73 亿美元。2PPP 模式的效率优势不仅体现在经济效率上，还体现在时间效率上 艾伦咨询集团在同一篇调查报告中指出，PPP 项目的完工进度平均比计划提前3.4%，而传统模式项目的完工进度平均比计划推迟 23.5%。另外，传统模式下，项目完工的超时程度受项目大小影响较为严重，项目越大，工程进46、度延期的程度越高，但在 PPP 模式下，没有发现项目大小对工程进度的显著影响。其他机构或研究者大多得出相似的结果。例如，英国审计署对 PFI 模式（英国 PPP的主要模式）和传统模式的效率进行了统计，结果表明：在 PFI 模式下，76%的项目按进度计划完成，78%的项目支出在预算之内；而在传统模式下，只有 30%的项目按进度计划完成，27%的项目支出在预算之内。在另外一篇报道中，英国审计署相信现有的 PFI 项目将节省至少 15 亿英镑的支出。是否能够提高项目总体效率，是判断 PPP 模式是否适用的关键。财政部在 2014年 11 月 29 日发布的 政府和社会资本合作模式操作指南 中明确提出47、：财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。本册其他章节也对物有所值评价进行了详细论述。3PPP 模式有助于增加基础设施项目的投资资金来源 PPP 模式下，项目融资更多地由私营机构完成，从而缓解了公共部门增加预算、扩张债务的压力，因此公共部门可以开展更多、更大规模的基础设施建设。在政府因关注私募动态 专注私募研究 共享私募经济 第 17 页 财政紧缩，或信用降低而无法进行大规模融资时，PPP 模式可以为政府提供表外融资。PPP 模式下，政府不仅可以节省基础设施的初期建设投资支出，还可以锁定项目运行费用支出，一方面降低短期筹集大量资金的财务压力，48、另一方面提高预算的可控性，这两个方面都有利于政府进一步扩大对基础设施的投入。PPP 的这一优势对现阶段的国内地方政府意义重大，通过推广 PPP 模式，可以化解地方政府性债务风险。运用转让运营移交（TOT）、改建运营移交（ROT）等方式，将融资平台公司存量基础设施与公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造和运营，将政府性债务转换为非政府性债务，可以减轻地方政府的债务压力。4PPP 模式可提高公共部门和私营机构的财务稳健性 一方面，由于政府将部分项目责任和风险转移给了私营机构，项目超预算、延期或在运营中遇到各种困难而导致的或有财政负债增加的风险被有效隔离。另一方面，由于 PP49、P 模式下的项目融资在整个项目合同期间是有保障的，且不受周期性的政府预算调整的影响，这种确定性可以提高整个项目生命周期融资计划的确定性和效率，提高公共部门的财务稳健性。此外，PPP 项目的性质决定了项目需求所产生的风险相对较低，项目的未来收入比较确定，提高了社会资本的财务稳健性。5PPP 模式可使基础设施/公共服务的品质得到改善 一方面，参与 PPP 项目的私营机构通常在相关领域积累了丰富经验和技术，私营机构在特定的绩效考核机制下有能力提高服务质量。另一方面，PPP 模式下，私营机构的收入和项目质量挂钩：政府付费的项目中，政府会根据项目不可用的程度，或未达到事先约定的绩效标准而扣减实际付款（付50、款金额在项目开始时约定）；在使用者付费的项目中，使用者的需求和项目的质量正相关，这就使私营机构有足够的动力不断提高服务质量。如果设施或服务由公共部门单独提供，由于其缺乏相关的项目经验，且由于其在服务提供和监督过程中既当“运动员”又当“裁判员”，绩效监控难以落特色小镇与 PPP 第 18 页 到实处。在传统政府模式下，地方政府通常为某项重大工程临时组织指挥部之类的专门工作团队，负责组织项目设计与建设，建设完成后移交给政府下属事业单位或国有企业日常运营。由于工作团队缺乏相关项目运作经验，所以难以保证项目建设质量，无力控制项目建设成本，甚至会因经验不足导致项目失败。并且，工作团队付出大量学费积累的经51、验和教训，在当地可能再无用武之地，因为当地不会经常有同类重大项目需要新建，资源浪费与效率较低问题突出。6PPP 模式有助于公共部门/私营机构实现长远规划 在传统政府模式下，一个项目会被分包成很多子合同，由不同的参与者执行，这些参与者之间通常并没有紧密的合作。在 PPP 模式下，由于项目的设计、建设和运营通常都由同一个联合体执行，虽然联合体也由不同的参与者构成，但由于各个参与者需要为同一个目标和利益工作，项目的不同参与者之间可以得到充分整合，实现良好的协同。此外，由于项目的收益涉及整个生命周期（whole of life cycle），在利益驱动下，私营机构将基于更长远的考虑，选择最合适的技术，52、实现设施长期价值的最大化和成本的最小化。而在传统政府模式下，则更多是基于短期的财政压力、政策导向和预算限制来考虑。7PPP 模式有助于树立公共部门的新形象 在 PPP 模式得到良好推广和执行的情况下，所有项目都能按时、按预算完成，而且基础设施/公共服务的品质得到有效提高，可以使公众对政府的美誉度增加，对政府的财政管理能力信心倍增。8通过推广 PPP 模式，可以使私营机构得到稳定发展 PPP 模式为私营机构提供了风险较低、现金流稳定、由政府合同背书的长期投资机会，可以有效刺激当地产业，增加就业机会。1.3.4 PPP1.3.4 PPP 模式的缺点模式的缺点 虽然 PPP 模式的上述优势得到市场的53、一致认可，并且大部分都有实证数据支持，关注私募动态 专注私募研究 共享私募经济 第 19 页 但任何事情都不可能十全十美，PPP 模式在运作过程中也存在以下缺点：私营机构融资成本较高、特许经营导致的垄断性、复杂的交易结构带来的低效率、长期合同缺乏灵活性、成本和服务之间的两难选择等。1PPP 模式导致私营机构融资成本较高 与公共部门相比，金融市场对私营机构信用水平的认可度通常略低，导致私营机构的融资成本通常要高于公共机构的融资成本。当然，在评价社会资本的融资成本时，除了考虑利率之外，还需要考虑项目所转移的风险、社会资本的创新能力，以及项目总体绩效的提升等，从社会整体的功效考虑项目价值。此外，社会54、资本和公共机构的融资成本也在进一步接近，虽然融资成本的差异不可能完全消除，但这方面的影响在逐渐降低。通过对 10 年期的企业债和相同年限国债、地方政府债、城投债的到期收益率对比发现，企业债可以近似为大型社会资本的融资成本；国债为无风险利率；地方政府债可以视为地方政府信用担保的融资成本；由于融资平台在基础设施建设方面的特殊地位，城投债的收益率可视为目前部分在建基础设施的融资成本。可以看到：大型社会资本的融资成本高于国债和地方政府债，低于城投债；社会资本的融资成本和国债/地方政府债的差距在逐渐缩小，尤其是 2015 年年初以来，社会资本的融资成本无论是绝对值，还是与国债/地方政府债的差距，都在逐渐55、降低。2PPP 模式普遍采用的特许经营制度可能导致垄断 一方面，在 PPP 模式下，居高的投标成本和交易费用以及复杂的长期合同，导致很多规模较小的私营机构对 PPP 项目望而却步，因此减少了政府部门对社会资本的选择空间，也使招投标过程不能实现良好的竞争性。另一方面，PPP 模式普遍采用的特许经营制度，实际上使中标的投资运营商获得了一定程度的垄断性，利益基本上能得到合同保障。这种缺乏竞争的环境在某些情况下会减弱私营机构降低成本、提高服务品质的动力。当然，PPP 模式并不是产生垄断性的必要条件，在单纯的政府模式下，特色小镇与 PPP 第 20 页 政府实际上也表现出垄断性。3PPP 项目复杂的交易56、结构可能降低效率 首先，在 PPP 项目中，通常需要多个独立参与者通力合作，而多个参与者会导致整个项目的约束条件增加。其次，由于每个参与项目的商业机构都会在咨询、会计和法律等方面产生支出，这部分支出会包括在投标价格中，从而传导给公共部门。国外的经验显示，PPP 市场越成熟，这部分成本就越低。例如，如果公共部门采用标准化的合同体系，可以为参与商业机构节省在项目尽职调查和评估过程中所产生的成本。同时，在评估增加的这部分交易成本时，也需要考虑 PPP 模式下通过风险分担带来的额外好处。再次，复杂的交易结构需要公共部门和私营机构建立与 PPP 模式相匹配的专业能力。现阶段，国内相关方面的能力欠缺较为明57、显，现状的改善还需要较长时间。在这种情况下，政府部门过度依赖外部咨询机构，会导致在项目开展过程中所积累的知识和经验并没有沉淀在公共部门内部，这又减缓了公共部门提升建设相关能力的进度。目前，各个国家都成立了类似 PPP 中心的组织，包括中国的财政部 PPP 中心、英国的 Infrastructure UK、加拿大的 PPP Canada、美国的 NCPPP、欧盟的 EPEC 等，这些组织在沉淀 PPP 项目经验和知识的过程中起着非常重要的作用。最后，交易结构的复杂性和众多的参与方可能使项目沟通存在一定的障碍，特别是在未来发生一些不可预料的事件时，可能会在合同条款的争议方面耗费过多时间。而且，即便58、在项目启动的过程中，也可能存在公共部门内部意见不一致，或民众和公共部门意见不一致的情况，这在一定程度上会降低效率。4PPP 的长期合同缺乏足够的灵活性 为了项目长期运行稳定，PPP 合同可能会比较严格，灵活性不够，公共部门或私营机构在起草合同的时候，很难将未来的变化充分地考虑进来，合同条款通常只考虑当前时点的情况，导致项目后期管理不能因时制宜，而只能遵照合同条款执行哪怕这些条款已经不再能使项目生命周期的综合成本最优化。解决合同灵活性和合理性关注私募动态 专注私募研究 共享私募经济 第 21 页 的途径有两个方面：一是在项目前期就尽最大努力做好整个生命周期的规划，通常，公共部门需要聘请具有丰富 59、PPP 项目经验的咨询机构对项目进行前期调查分析，确保参与方对项目需求有充分的理解，对项目的费用有可靠的预算，对风险有全面的评估并可以在公共部门和私营机构间实现最优分担；同时，还要确保通过招投标过程得到具有竞争性的报价，当然这些前期工作势必产生不菲的成本。二是在起草合同时保留适当的灵活性，这也必将增加成本，一方面是来自投资的不确定性增加而产生的风险溢价，另一方面是来自将来需要改变对私营机构的激励机制而产生的或有支出。解决合同灵活性和合理性的成本，有可能降低项目投资者的投资回报率，防止出现过高的投资回报率。5公众使用公共产品/公共服务的成本表面上可能提高 如果公共产品/公共服务由公共部门提供，由60、于公共部门的非营利性和不按全成本核算定价的特点，公众所付出的直接使用费用较低。当然，世界上不存在免费午餐，低收费最终会表现为地方政府债务的累积或公共机构的亏损，也会通过其他渠道由公众承担相关成本，甚至潜在成本可能更高。在 PPP 模式的定价机制下，私营机构需要补偿项目相关的全部成本并获得合理水平的投资收益，对产品或服务进行市场化的定价，可能增加公众的直接使用成本。如此，PPP 合同中约定的定价机制可能是控制公共资源使用成本的一个手段，但定价机制的确定同样困难，尤其在涉及多边合作的 PPP项目中，不仅需要考虑当地的发展水平、技术进步的趋势，还需要考虑汇率等其他因素。一个典型的例子是来宾 B 电厂61、的电价，资料显示来宾 B 电厂的电价比来宾 A 电厂的电价高出 60%有余，其中一个主要原因是运营期满 15 年后项目公司将项目资产无偿移交给地方政府，项目的巨额投资要在 15 年内回收，远低于电厂的正常使用年限和投资回收期。从各国的经验来看，PPP 项目总体上可以降低公众使用公共产品/公共服务的综合成本。通过前文，我们可以发现，PPP 模式有必要通过流程优化、引入适宜的争议解决特色小镇与 PPP 第 22 页 机制，并规范公共治理方式，可以有效控制效率降低的风险。1.3.5 PPP1.3.5 PPP 模式的分类模式的分类 狭义的 PPP 模式被认为是一系列项目运作模式的总称，它包含 BOT、62、TOT、BOO 等多种具体运作模式。对于我国 PPP 的运作模式，财政部和发改委的文件中均有说明。从财政部文件看，PPP 的运作模式包括：委托运营（O&M）委托运营（O&M）、管理合同（MC）、建设运营移交（BOT）、建设拥有运营（BOO）、转让运营移交（TOT）、改建运营移交（ROT）。从发改委文件看，模式包括：建设运营移交（BOT）、建设拥有运营移交（BOOT）、建设拥有运营（BOO）。对于建设移交（BT）是否适于 PPP 的运作模式，目前争议较大，财政部和发改委的文件中均不包括。总之，目前国家提倡的 PPP模式，一般都要包括运营（O）在内。委托运营（Operations&Maintena63、nce，O&M），是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过 8 年。管理合同（Management Contract，MC），是指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费。管理合同通常作为转让-运营-移交的过渡方式，合同期限一般不超过 3 年。BOT（build-operate-transfer）即:建设-经营-转让，是指政府通过契约授予64、私营企业（包括外国企业）以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润；特许权期限届满时，该基础设施无偿移交给政府。关注私募动态 专注私募研究 共享私募经济 第 23 页 TOT（transfer-operate-transfer）即：移交-经营-移交。是指政府部门或国有企业将建设好的项目的一定期限的产权和经营权，有偿转让给投资人，由其进行运营管理；投资人在一个约定的时间内通过经营收回全部投资和得到合理的回报，并在合约期满之后，再交回给政府部门或原单位的一种融资方式。DBFO（design-build-fina65、nce-operate）即：设计-建设-融资-运营。是指从项目的设计开始就特许给某一机构进行，直到项目经营期收回投资和取得投资效益。BOOT（build-own-operate-transfer）即：建设-拥有-经营-转让。是私人合伙或某国际财团融资建设基础产业项目，项目建成后，在规定的期限内拥有所有权并进行经营，期满后将项目移交给政府。BOO（build-own-operate）即:建设-拥有-经营。承包商根据政府赋予的特许权，建设并经营某项产业项目，但是并不将此项基础产业项目移交给公共部门。项目一旦建成，项目公司对其拥有所有权，当地政府只是购买项目服务。BLT（build-lease-tr66、ansfer）即：建设-租赁-转让。即由私人投资者投入项目建设所需的全部资金，在建设完成后租赁给政府经营与管理，政府每年付给私人投资者相当于租金的回报，租赁期结束后，整个项目完全归政府所有。BTO（buildtransferoperate）即：建设-转让-经营。项目的公共性很强，不宜让私营企业在运营期间享有所有权，须在项目完工后转让所有权，其后再由项目公司进行维护经营。1.41.4 PPPPPP 基金基金 1.4.1 PPP1.4.1 PPP 基金的基本特征基金的基本特征 PPP 基金概念宽泛，目前尚无统一定义，一般是指围绕 PPP 项目投融资设立的基金。在银行贷款作为主要融资方式相对有限，金67、融机构对 PPP 风险识别能力有待发展，项目收益债、资产证券化等创新工具处在探索发展阶段的情况下，基金作为比较成熟的投融资管理载体，能够高效地引入各类短、中、长期金融工具和财政支持手段，联特色小镇与 PPP 第 24 页 合各类参与主体形成优势互补，方便各方在不同阶段进入和退出，充分利用结构化设计放大杠杆，合理分散投资降低风险，较好地满足了各方核心诉求。一般而言，无论其具体表现形式如何，现阶段的 PPP 基金有以下几个基本特征：一是存续期限较长。PPP 基金的存续期限普遍长于传统基金。传统的产业投资基金、私募股权投资基金通常存续期限不超过 5-7 年，融资性基金期限更短，不超过 5年，而目前已68、设立的 PPP 基金不少已经达到 10 年或 10 年以上。二是组织形式集中。基金的组织形式一般有公司型、契约型和合伙型等几种基本形式，而国内 PPP 基金以合伙型为主，其次是契约型，公司型比较少见。例如地方设立的 PPP 基金多为合伙型，财政部 1,800 亿元的中国 PPP 融资支持基金属于公司型。三是交易结构明确。总体来看，现阶段 PPP 基金多采用优先劣后结构。以财政资金、社会资本方、基金管理人为劣后级投资人；产业资本和政策性金融机构为夹层投资人；商业银行、保险投资机构为优先级投资人。1.4.2 1.4.2 PPPPPP 基金的形式基金的形式 1公司型 公司型产业投资基金是依据公司法成69、立的法人实体，通过募集股份将集中起来的资金进行投资。公司型基金有着与一般公司相类似的治理结构，基金很大一部分决策权掌握在投资人组成的董事会，投资人的知情权和参与权较大。公司型产业基金的结构在资本运作及项目选择上受到的限制较少，具有较大的灵活性。在基金管理人选择上，既可以由基金公司自行管理，也可以委托其他机构进行管理。公司型基金比较容易被投资人接受，但也存在双重征税、基金运营的重大事项决策效率不高的缺点。公司型产业投资基金由于是公司法人，在融资方式更为丰富，例如可以发行公司债。2契约型 关注私募动态 专注私募研究 共享私募经济 第 25 页 契约型产业投资基金一般采用资管计划、信托和私募基金的形70、式，投资者作为信托、资管等契约的当事人和产业投资基金的受益者，一般不参与管理决策。契约型产业投资基金不是法人，必须委托基金管理公司管理运作基金资产，所有权和经营权分离，有利于产业投资基金进行长期稳定的运作。但契约型基金是一种资金的集合，不具有法人地位，在投资未上市企业的股权时，无法直接作为股东进行工商登记的，一般只能以基金管理人的名义认购项目公司股份。3有限合伙型 有限合伙型产业基金由普通合伙人（General Partner，GP）和有限合伙人（Limited Partner，LP）组成。普通合伙人通常是资深的基金管理人或运营管理人，负责有限合伙基金的投资，一般在有限合伙基金的资本中占有很小71、的份额。而有限合伙人主要是机构投资者，他们是投资基金的主要提供者，有限合伙基金一般都有固定的存续期，也可以根据条款延长存续期。通常情况下，有限合伙人实际上放弃了对有限合伙基金的控制权，只保留一定的监督权，将基金的运营交给普通合伙人负责。普通合伙人的报酬结构以利润分成为主要形式。典型的有限合伙型产业基金结构可分为三层：银行、保险等低成本资金所构成的优先层，基金发起人资金所构成的劣后层，以及夹层资金所构成的中间层。优先层承担最少风险，同时作为杠杆，提高了中间层和劣后层的收益。通过这种设计，有限合伙型产业基金在承担合理风险的同时，能够为投资者提供较高收益。某股份银行参与投资某省会城市的产业园开发项目72、的有限合伙型产业基金，其中理财资金为 LP，园区平台公司为 GP，双方占比为 4:1，基金持有项目公司 51%股份，以土地开发和项目产生现金流偿还投资方本息。1.4.3 PPP1.4.3 PPP 产业基金的作用产业基金的作用 产业投资基金本质上是一种融资媒介，政府通过成立基金，吸引社会资本以股权形式介入项目公司，参与基建类项目的建设和运营，可以解决地方政府三个问题：特色小镇与 PPP 第 26 页 1解决新建项目融资问题 对于新建类项目，政府可以发起母基金，吸引银行、保险等金融机构和实业资本提供项目建设所需要的资金，解决当前建设资金不足的问题。2解决存量项目债务问题 对于存量的项目，可以通过 73、TOT、ROT 等方式，由产业投资基金设立的项目公司接手具体项目运营。尤其是对于已到回购期的 BT 类项目，原先政府的付费期是三到五年，产业基金介入项目后，政府通过授予特许经营权，政府的补贴或支付期限可以延长到十年甚至更长，大大减轻地方政府的短期偿债压力。3解决城投公司资产负债约束问题 过去绝大多数基建类项目都由地方城投公司负责融资、建设和运营，城投公司直接融资会造成资产负债表膨胀，提高城投公司的资产负债率，从而影响企业的银行贷款和债券发行。城投公司通过发起设立产业投资基金，以基金的形式筹集资金，可以实现表外化的融资，降低城投公司的资产负债率。在传统的平台投融资模式下，地方政府以自身信用为平台74、公司的投融资项目承担隐性担保。而在产业投资基金模式下，地方财政以较小比例的股权加入投融资项目，对项目特许经营和收取附带权益，有助于解决地方基建融资问题，提高财政资金的使用效益。1.4.4 PPP1.4.4 PPP 基金的运作模式基金的运作模式 1PPP 产业基金如何发起 在各地不断涌现的PPP产业投资基金中，根据基金发起人的不同而分成三种模式。模式一：由省级政府层面出资成立引导基金，再以此吸引金融机构资金，合作成立产业基金母基金。各地申报的项目，经过金融机构审核后，由地方财政做劣后级，母基金做优先级，杠杆比例大多为 1:4。地方政府做劣后，承担主要风险，项目需要关注私募动态 专注私募研究 共享75、私募经济 第 27 页 通过省政府审核。这种模式一般政府对金融机构还是有隐性的担保，其在河南、山东等地运用的比较广泛。2014 年 12 月，河南省政府与建设银行、交通银行、浦发银行签署“河南省新型产业投资基金”战略合作协议，总规模将达到 3,000 亿元，具体可细分为“建信豫资城镇化建设发展基金”、“交银豫资产业投资基金”和“浦银豫资城市运营发展基金”。以单只基金的总规模为 1,000 亿元为例，母基金按照子基金 10%的规模设计，金融机构与省财政分别出资 50%，省财政出资部分由河南省豫资公司代为履行出资人职责，即母基金规模 100 亿元，金融机构和省豫资公司各出资 50 亿元，按承诺分期76、同步到位。功能类子基金的出资比例具体为母基金占比 10%、地方政府占比 20%、金融机构占比 70%。交通银行河南省分行目前已在郑州航空港区项目的子基金中出资 19.98 亿元，将全部用于产业园区的棚户区改造。子基金设立前将由市县政府和省级投资公司进行项目推荐，随后交由金融机构和省豫资公司履行调查程序。一旦出现风险，将采取优先劣后的退出机制，保证金融机构的本金和收益。模式二：由金融机构联合地方国企发起成立有限合伙基金，一般由金融机构做 LP优先级，地方国企或平台公司做 LP 的次级，金融机构指定的股权投资管理人做 GP。这种模式下整个融资结构是以金融机构为主导的。2015 年 2 月兴业基金管77、理有限公司与厦门市轨道交通集团签署了厦门城市发展产业基金合作框架协议，基金总规模达 100 亿元，将投资于厦门轨道交通工程等项目。该基金采用 PPP 模式，由兴业基金全资子公司兴业财富资产管理有限公司通过设立专项资管计划，与厦门市政府共同出资成立“兴业厦门城市产业发展投资基金”有限合伙企业。兴业财富和厦门轨道交通集团各出资 70%和 30%，分别担任优先级有限合伙人和劣后级有限合伙人，厦门轨道交通集团按协议定期支付收益给优先级有限合伙特色小镇与 PPP 第 28 页 人，并负责在基金到期时对优先级合伙人持有的权益进行回购，厦门市政府提供财政贴息保障。模式三：有建设运营能力的实业资本发起成立产业78、投资基金，该实业资本一般都具有建设运营的资质和能力，在与政府达成框架协议后，通过联合银行等金融机构成立有限合伙基金，对接项目。某建设开发公司与某银行系基金公司合资成立产业基金管理公司担任 GP，某银行系基金公司作为 LP 优先 A，地方政府指定的国企为 LP 优先B，该建设开发公司还可以担任 LP 劣后级，成立有限合伙形式的产业投资基金，以股权的形式投资项目公司。项目公司与业主方（政府）签订相应的财政补贴协议，对项目的回报模式进行约定，业主方根据协议约定支付相关款项并提供担保措施。这类有运营能力的社会资本发起成立产业投资基金，可以通过加杠杆的形式提高ROE。全球范围看建筑业的毛利率是 3%，净79、利率是 1-2%，而且对投入资本要求很高，通过成立产业投资基金参与基建项目，若企业出资 10%，可以放大 9 倍杠杆，除去付给优先级 LP 的成本后，这放杠杆的过程就会有很大一块利润，再加上建筑总包的利润，也能实现在营业收入一定的情况下提高净值产收益率。2PPP 产业基金如何还款 根据 PPP 项目的类型不同，产业投资基金的还款来源也有不同类型：（1）经营性项目：经营性项目的收入完全来源于项目运营，主要依赖项目本身的运营管理，在保证特许经营协议约定质量基础上，通过提升效率、节约成本来获取盈利，主要由商品或者服务的使用者付费，供电、供水等一般属于此类项目；（2）准经营性项目：使用者付费不足以使社80、会资本获得合理的回报，政府会通过可行性缺口补助给与补贴收入，如在污水处理、垃圾处理等项目中，政府通过补贴的方式来保障参与项目的社会资本达到合理的收益；关注私募动态 专注私募研究 共享私募经济 第 29 页（3）公益性项目：市政道路、排水管网、生态环境治理等项目没有收入或者只有很少收入，社会资本的收入主要来源于政府的资产服务购买收入，如需要政府支付服务费用或购买资产。3PPP 产业基金如何退出 产业投资基金通常都有一定的期限，而 PPP 项目的周期可能长达数十年，因此参与 PPP 的产业投资基金一般需要多种方式退出。具体的退出方式有三种：（1）项目清算 项目清算退出是指产业投资基金资金投入到 P81、PP 项目公司后，在项目投资公司完成项目任务（或阶段性投资任务后）后，通过项目投资公司清算（或注册资本减少）的方式，返还产业投资基金应当获取的股权收益，实现投资的退出。（2）股权回购/转让 股权回购/转让退出是指产业投资基金资金投入到 PPP 项目公司后，在项目投资公司完成项目任务（或阶段性投资任务后）后，由政府、开发运营公司进行股权回购；或将股权转让给政府、开发运营公司或其它投资者。（3）资产证券化 资产证券化退出是指产业投资基金资金投入到 PPP 项目公司后，在项目运营成熟后，通过将项目公司资产注入上市公司、发行资产证券化产品或海外发行房地产投资信托基金（REITs）等资产证券化方式，获得82、投资收益，实现投资的退出。4PPP 产业基金如何收益 首先考虑产业投资基金的收益，通常产业投资基金的收益包括基金本身的收益和项目相关的收益。基金本身的收益：通过所投资的项目公司或子基金每年股权分红及项目公司的清算、股权转让、资本市场上市等获得基金股权投资本金和收益的回流。特色小镇与 PPP 第 30 页 项目相关的收益：（1）政府授予特定区域内的各种经营特许权的经营收益，包括城市区域综合开发所得收益、基础设施运营以及特色产业发展领域等。（2）将部分基础设施运营和特色产业发展领域的股权或资产转让，形成股权或资产转让收益。如加油站、油气管网项目向石油公司转让；污水处理、垃圾回收和处理项目向环保经营83、公司转让；文化创意、户外广告经营权等向文化公司转让；有线电视运营项目向有线网络提供商转让等。（3）资本市场上市实现收益。选择经营性基础设施和特色产业中的优良资产，进行打包，并在资本市场上市，实现资产增值收益。（4）获得地方性税收减免而形成的收益。1.4.5 1.4.5 产业基金投资项目有何风险产业基金投资项目有何风险 1产业基金投资项目，对于具体项目要从项目可行性、现金流测算、投入产出情况等方面考虑，充分考虑当地的经济社会发展水平、人口数量、项目的稀缺性和必需性，对于涉及政府补贴或投入的，需要分析政府的财政收入和可承受能力，优选符合国家鼓励方向和当地重点工程类项目，并在合同中列明项目风险的分担84、方式。2需要明确的是，产业投资基金PPP，两者最大的区别在于：PPP 项目的政府补贴需纳入财政预算并经同级人大批准，是相关文件规定的“明渠”，而政府给产业关注私募动态 专注私募研究 共享私募经济 第 31 页 投资基金出具的保底承诺，是“暗道”。在国家“修明渠，堵暗道”的大格局下，产业投资基金的保底承诺存在一定的法律风险。判断政府的信用支持是否足够，需要从能力和意愿两个方面分析，能力是其财政实力，意愿则是项目的重要性，违约/项目失败后的政治影响性去考虑。3再次需考虑退出方式，产业投资基金常见退出方式有项目清算、股权回购/转让、资产证券化等，投资者应该根据项目特性选择相应的退出方式，比如供水、供85、热、供电等基础设施一般都不会通过项目清算来退出，而股权的回购/转让则要考虑具体的回购方/受让方，如果是政府或平台公司作为回购方/受让方，一定程度上将为项目增信，但如果是其他社会资本负责回购/受让，相应的风险就会提高。资产证券化等退出方式对于项目的要求也比较高，需要有稳定、可预测的现金流。比如，某银行的银政产业基金以契约型产业基金（资管计划）的模式投资西北某省会城市开发区内三个产业园的开发项目。该项基金规模 50 亿，其中理财资金为优先级，当地园区平台公司为劣后级，双方占比为 4:1。项目以投贷结合模式，基金持有项目公司 51%股份，同时向项目公司提供委托贷款。最终的退出方式由园区平台公司远期回86、购股权，并提供担保。园区管委会承诺将土地出让收入优先偿还贷款本息，并且财政出具承诺将授信本息纳入地方财政预算管理，此外若土地出让收入无法覆盖开发成本，则由当地财政补足。此外，对于银行、保险等金融机构，在产业投资基金中扮演的更多是资金提供者的角色，其低风险承受能力的特性决定了主要作为有限合伙人参与产业基金和项目运作，在具体投资中关注相关方的信用风险和项目可行性，一般建议挑选经济发展水平较好，市场化程度较高区域的产业基金来进行投资，对于经济发展水平相对落后，财政收入增速也较为缓慢的地区，如果有政府给与强力支持的投资于重点项目的产业投资基金，也可考虑适度参与，但是在保障措施和风险溢价方面需要仔细考量87、，比如要求地方政府将土地转让收入总额的一定比例作为重点工程的偿债基金。特色小镇与 PPP 第 32 页 第二篇第二篇 特色小镇的概况及国外经验特色小镇的概况及国外经验 2.12.1 特色小镇的现状特色小镇的现状 2.1.1 2.1.1 特色小镇的总体数量和地域分布特色小镇的总体数量和地域分布 图片来源： 根据统计，目前全国共有 1,001 个特色小镇，涉及 20 余省份，其中浙江省作为特色小镇的先行省份，以 315 个特色小镇位居首位，高出第二位云南省 100 余个。从地域分布上看，特色小镇多居于沿海沿边经济发达省市。一是因为上述地区相对内陆地区享受到了更多的政策优惠，开放程度相对较高。二是这88、些省份多具备特色产业及丰富的旅游资源。能够吸引更多的人流，从而在发展方面具有优势。关注私募动态 专注私募研究 共享私募经济 第 33 页 2.1.22.1.2 涉及产业分布涉及产业分布 图片来源： 从涉及产业我们可以看出，高端装备制造业涉及投资额最高，达到 1,305 亿元。其次是旅游行业和历史经典行业。这是由特色小镇的核心使命所决定的。特色小镇的核心使命就是在于以产业为依托，以产业为支撑，强调主导产业的发展。特色小镇的产业特色体现在三方面：一是以工业 4.0 为引领，以战略性新兴产业、第三产业为主，重点在于研发设计；二是以传统产业转型升级为主，从加工制造向设计、品牌、展示转变，重点在于营销服89、务；三是以休闲度假旅游为主，满足市民短期、重复、特色需求，重点在于休闲服务。而高端装备制造业作为生产制造高技术、高附加值的先进工业设施设备的行业。其处于价值链高端和产业链核心环节，是决定着整个产业链综合竞争力的战略性新兴产业。自然受到了资金的青睐。特色小镇与 PPP 第 34 页 2.1.32.1.3 特色小镇的投融资规模特色小镇的投融资规模 统计显示，20152016 年度，投融资规模最大的小镇是梅山海洋金融小镇，投融资规模为 19.8 亿元。投融资规模最小的为平湖九龙山航空运动小镇，投融资规模仅为 0.4 亿元。2.1.42.1.4 环境状况环境状况 图中所示的是以 PM2.5 为度量单位90、的各省份环境概况，80%以上的特色小镇属于PM0-50 的范畴，只有少数小镇达到了 PM100-150。小镇整体上符合了美丽宜居的要求。关注私募动态 专注私募研究 共享私募经济 第 35 页 2.1.52.1.5 景区分配景区分配 2015 年 4 月，浙江省政府出台了 浙江省人民政府关于加快特色小镇规划建设的指导意见（以下简称意见），对特色小镇的创建程序、政策措施等做出的规划中规定特色小镇规划面积一般控制在 3 平方公里左右，建设面积一般控制在 1 平方公里左右。原则上 3 年内要完成固定资产投资 50 亿元左右，并且所有特色小镇要建设成为 3A 级以上景区。2.1.6 2.1.6 十大类型91、小镇十大类型小镇 作为特色小镇，就一定要具有一定的特色资源，本节通过对国内一些特色鲜明的小镇类型进行分析，总结归纳出以下十大类型并加以分类：1历史文化型 莲都古堰画乡小镇、越城黄酒小镇、龙泉青瓷小镇、湖州丝绸小镇、上虞围棋小镇、南浔善琏湖笔小镇、朱家尖禅意小镇、奉化布龙小镇、天台山和合小镇、古北水镇、平遥古城、茅台酿酒小镇、馆陶粮画小镇、石鼻古民居小镇、湘西边城小镇、三都赛马小镇、永年太极小镇、新兴禅意小镇。2城郊休闲型 安吉天使小镇、丽水长寿小镇、太湖健康蜜月小镇、黄岩智能模具小镇、永嘉玩具智造小镇、下城跨贸小镇、临安颐养小镇、瓯海生命健康小镇、琼海博鳌小镇、旧特色小镇与 PPP 第 36 92、页 州美食小镇、花桥物流小镇、小汤山温泉小镇、大路农耕文明小镇、龙溪谷健康小镇、钟落潭健康小镇。3新兴产业型 余杭梦想小镇、西湖云栖小镇、临安云制造小镇、江干东方电商小镇、上虞 e 游小镇、德清地理信息小镇、余杭传感小镇、秀洲智慧物流小镇、天子岭静脉小镇、枫泾科创小镇、新塘电商小镇、太和电商小镇、黄埔知识小镇、朱村科教小镇、福山互联网农业小镇、菁蓉创客小镇。4特色产业型 大唐袜艺小镇、吴兴美妆小镇、嘉善巧克力甜蜜小镇、桐乡毛衫时尚小镇、玉环生态互联网家居小镇、平阳宠物小镇、安吉椅业小镇、温岭泵业智造小镇、东莞石龙小镇、信阳家居小镇、文港笔都工贸小镇、亭林巧克力小镇、吕巷水果小镇、王庆坨自行车小93、镇、秀全珠宝小镇。5交通区位型 建德航空小镇、萧山空港小镇、西湖紫金众创小镇、新昌万丰航空小镇、九龙山航空运动小镇、安吉航空小镇、宁海滨海航空小镇、北京新机场服务小镇、人和航空小镇、千年敦煌月牙小镇、深沪海丝风情小镇、博尚茶马古道小镇、秦栏边界小镇。6资源禀赋型 青田石雕小镇、定海远洋渔业小镇、开化根缘小镇、西湖龙坞茶小镇、桐庐妙笔小镇、磐安江南药镇、庆元香菇小镇、仙居杨梅小镇、桐乡桑蚕小镇、泾阳茯茶小镇、双阳梅花鹿小镇、陇南橄榄小镇、怀柔板栗小镇、通霄飞牛小镇、金山麻竹小镇、宝应莲藕小镇、花都珠宝小镇。7生态旅游型 仙居神仙氧吧小镇、武义温泉小镇、宁海森林温泉小镇、乐清雁荡山月光小镇、临安红94、叶小镇、青田欧洲小镇、景宁畲乡小镇、杭州湾花田小镇、万宁水乡小镇、龙关注私募动态 专注私募研究 共享私募经济 第 37 页 江碧野小镇、廊下田园小镇、莲麻乡情小镇、锦洞桃花小镇、联溪徒步小镇、丽江玫瑰小镇。8高端制造型 萧山机器人小镇、宁海智能汽车小镇、长兴新能源小镇、江北动力小镇、秀洲光伏小镇、海盐核电小镇、江山光谷小镇、新昌智能装备小镇、南浔智能电梯小镇、城阳动车小镇、中北汽车小镇、路桥沃尔沃小镇、窦店高端制造小镇、爱飞客航空小镇。9金融创新型 上城玉皇山南基金小镇、梅山海洋金融小镇、富阳硅谷小镇、义乌丝路金融小镇、西溪谷互联网金融小镇、拱墅运河财富小镇、乌镇互联网小镇、房山基金小镇、南海95、千灯湖小镇、万博基金小镇、花东绿色金融小镇、新塘基金小镇。10时尚创意型 余杭艺尚小镇、滨江创意小镇、西湖艺创小镇、江干丁兰智慧小镇、大江东巧客小镇、安吉影视小镇、兰亭书法文化创意小镇、乐清蝴蝶文创小镇、杨宋中影基地小镇、宋庄艺术小镇、张家楼油画小镇、狮岭时尚产业小镇、增江街 1978 文化创意小镇。2.22.2 特色小特色小镇的渊源和历程镇的渊源和历程 “特色”与小城镇研究挂钩始于上个世纪 80 年代初。1983 年，费孝通先生经过对吴江的调查，形成著名的小城镇，大问题报告。瞭望周刊 1984 年以“各具特色的吴江小城镇”为题摘要刊发。上个世纪 90 年代中叶学术界开始关注小城镇特色。探讨小96、城镇地方特色、文化特色、民族特色、古镇特色、产业特色、空间特色等。产业界使用特色小城镇或特色小镇一词主要是旅游业，因为民族特色、地方特色、风光特色是是小城镇旅游的主要吸引点。云南省“十一五”期间专门打造特色旅游小镇。特色小镇与 PPP 第 38 页 从学术界看，第一次使用“特色小镇”一词的是 1996 年中共昆山市委、市政府发表的加快新型城镇建设促进经济社会发展一文，文中说：“近年来，我们坚持因地制宜、分类指导、确定特色、各展所长的发展要求，从各镇实际出发，积极探索小城镇建设上规模、上档次、健康发展的有效途径，逐步形成了一批功能独特、风格各异的特色小镇。从政府工作实践来看，采用特色小城镇、特色97、镇、特色小镇等名词，含义都是有特色的小城镇的简称。直到浙江 2015 年的相关文件才赋予特色小镇一种独特的含义，即非镇非区的多功能创新空间。住房和城乡建设部国家发改委、财政部三部委关于开展特色小镇培育工作的通知中也采用“特色小镇”的叫法。2.2.12.2.1 特色小镇的探索历程特色小镇的探索历程 特色小镇的建设是在我国开始建立社会主义市场经济体制之后，逐渐变成地方政府的行动的。本节将简要梳理一下各个省、市关于“特色小镇”的探索历程。19951995 年年，张大明、叶家新发挥乡镇资源优势建设特色小城镇报道湖北钟祥村镇建设。2 2000000 年年，木玄把握机遇扬长避短发展特色小城镇：访内蒙古自治98、区党委书记刘明祖一文介绍内蒙古认真贯彻党中央关于发展小城镇的文件精神，抓住西部大开发的机遇，小城镇建设取得了显著成效。20042004 年年 5 5 月月，北京市通州区台湖镇面向世界征集规划设计方案，将把台湖中心区建设成融旅游观光、绿色生态、别致景观为一体的特色小镇。从此揭开了打造节能生态特色小镇的序幕。该项工作一致延续到 2008 年奥运会之后。20052005 年年 5 5 月月 1212 日日，中国房地产报报道上海宝山区罗店镇经营现代化特色小镇，计划用 5 至 10 年的时间，将罗店镇基本建成功能布局合理，特色风貌独特，经济、社会和生态协调发展的体现特色小城镇风情的绿色文明都市集镇。2099、052005 年年 9 9 月月 2727 日日，云南省人民政府下发关于加快旅游小镇开发建设的指导意关注私募动态 专注私募研究 共享私募经济 第 39 页 见，以各种资源和要素的有效聚集，促进小城镇建设，并通过旅游小镇的建设创新城镇建设和发展的模式，带动我省各类特色城镇的建设，推动全省城镇化的快速发展。20062006 年年 7 7 月月，中共云南省委副书记、云南省常务副省长秦光荣接受城乡建设杂志专访，谈到“落实科学发展观打造特色小镇”，指出特色小镇建设应坚持规划先行、产业支撑、保护优先、市场运作和群众受益等原则。20072007 年年 0404 月月 1212 日日，新华网江苏频道报道江苏省100、昆山市淀山湖镇要建成集湖光、水乡、欧陆风情于一体，具有休闲娱乐、生态观光、现代时尚功能的新江南特色镇。20082008 年年 3 3 月月，秦光荣谈以旅游名镇建设为先导推进特色小镇建设。通过建设内涵丰富的各类特色小镇，逐步形成特色小镇体系。提出除旅游小镇之外，进一步建设工业小镇、农业小镇、商贸小镇、生态园林小镇、历史文化名镇。20082008 年年 5 5 月月 1212 日日，济南日报报道，杜绝千镇一面，提升发展能力，济南着力打造“特色小镇”。第一批展开的商河县怀仁镇、平阴县孔村镇、长清区万德镇，正分别规划营造“商贸特色”、“工业特色”、“绿色城镇”，第二批展开的城镇也将结合自身环境和文化特101、色进行城镇建设。20102010 年年 6 6 月月，海南国际旅游岛建设发展规划纲要（2010-2020）确定规划建设 22 个特色旅游小镇。20112011 年年 5 5 月月 5 5 日日，云南省人民政府出台 关于加快推进特色小镇建设的意见（云政2011101 号）提出：在“十二五”期间，争取建成一批镇区入口超过 1 万人、非农产业产售占 GDP 比重达到 50以上的重点特色小镇。省级重点开发建设 210 个。特色小镇分为现代农业、工业、旅游、商贸、边境口岸、生态园林六类，在旅游特色小镇的基础上形成特色小镇体系。20112011 年年 2 2 月月 2424 日日，北京市农村工作会议召开，102、郭金龙市长强调要积极推进小城镇建设，加快培育小城镇特色产业，打造一批园区经济强镇、特色农业名镇、旅游休闲名镇、商贸物流重镇等特色小镇。2011 年 6 月，北京市发改委明确，北京市正式设特色小镇与 PPP 第 40 页 立总规模 100 亿元的小城镇发展基金，引导本市 42 个重点小城镇打造成旅游休闲特色镇、科技和设施农业示范镇、商务会议特色镇、园区经济特色镇和重点产业功能区配套服务特色镇五类特色小镇。首批试点镇包括房山区长沟镇、大兴区魏善庄镇和顺义区的李遂镇。之后京郊区县涌现一批特色小镇。20122012 年年 9 9 月月，中共贵州省委贵州省人民政府关于加快推进小城镇建设的意见提出：到 2103、015 年，建成 100 个交通枢纽型、旅游景观型、绿色产业型、工矿园区型、商贸集散型、移民安置型等各具特色的示范小城镇。到 2017 年，每个县（市、区、特区）建成 3 至 5 个特色小城镇。20122012 年年 1111 月月 8 8 日日，南昌市召开全市特色小镇建设座谈会。将实施特色带动战略，重点打造 17 个个性特征突出、人居环境优美、发展潜力强劲、带动作用明显的特色小镇，力争用 2 年左右的时间实现城镇化率达到 70%，旅游等特色主导产业产销占 GDP比重达到 50%以上，使之成为引导区域和农村经济发展的示范点。20132013 年年 1212 月月 1010 日日，在中央经济工作104、会议上的讲话上习近平总书记首次提出“新常态”，以概括我国经济发展新阶段。相应地我国城镇化也进入中后期，城市发展方式亟待转变。在这样的背景下，浙江提出的非镇非区的多功能创新空间新含义的特色小镇模式得到中央领导同志的肯定，特色小镇的培育上升为国家行动。20142014 年年 1010 月月 1717 日日，浙江省省长李强参观“云栖小镇”，首次公开提及“特色小镇”。2015 年 04 月 22 日，浙江省政府出台 关于加快特色小镇规划建设的指导意见，明确浙江版特色小镇规划建设的总体要求、创建程序、政策措施、组织领导等内容。20162016 年年 3 3 月月 1717 日日发布的十三五规划纲要提出加105、快发展中小城市和特色镇，因地制宜发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的小城镇。20201616 年年 5 5 月月 6 6 日日，国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见要求加快特色镇发展。因地制宜、突出特色、创新机制，充分发挥市场主体作用，推动小城镇发展与疏解大城市中心城区功能相结合、与特色产业发展相结合、与服务“三农”相关注私募动态 专注私募研究 共享私募经济 第 41 页 结合。发展具有特色优势的休闲旅游、商贸物流、信息产业、先进制造、民俗文化传承、科技教育等魅力小镇。20162016 年年 7 7 月月 1 1 日日，住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部发出关于开展特色小镇培育工作的通106、知提出到 2020 年，培育 1,000 个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇，引领带动全国小城镇建设，不断提高建设水平和发展质量。20162016 年年 8 8 月月 3 3 日日，住房和城乡建设部村镇建设司发出关于做好 2016 年特色小镇推荐工作的通知，下达各省特色小镇推荐名额。在三部委发文之前，已有贵州、福建和重庆出台特色小镇指导意见。三部委发文之后，又有甘肃、安徽、辽宁、河北、山东、内蒙、天津等省、直辖市出台特色小镇政策文件，在过去本省小城镇建设的基础上推出特色小镇的升级版。其中福建、河北、山东基本上采用了浙江模式，其他省则采107、取了各具特色的模式。总体来说，新一轮的特色小镇建设不能脱离前一阶段的特色小城镇建设基础，大多数地区还是要在既有基础上升级完善，有条件的地方也可以借鉴浙江模式开辟新的空间。20162016 年年 1010 月月 1313 日日中央财经领导小组办公室、国家发展改革委、住房城乡建设部在浙江杭州召开的特色小（城）镇建设经验交流会，住房城乡建设部同期公布北京市房山区长沟镇等 127 个镇为第一批中国特色小镇。通过梳理特色小镇建设经历比较长的探索历程，浙江模式是其中创新意义比较大且比较独特的模式，除浙江模式之外，其他省市根据自身的情况也有各具特色的实践，三部委文件也并没有采用浙江含义上的特色小镇概念，而是108、强调特色小镇原则上为建制镇，优先选择全国重点镇。因此，特色小镇是一个包容性的概念，可以包括各种不同模式的探索，应该因地制宜地迎接新一轮特色小镇建设的热潮。特色小镇与 PPP 第 42 页 2.32.3 特色小镇的国外经验特色小镇的国外经验 2.3.1 2.3.1 国外特色小镇建设的主要特征国外特色小镇建设的主要特征 西方发达国家的小城镇建设是与工业化、城镇化相伴随发展的，大体经历了快速发展、缓慢发展、复兴发展及功能提升四个阶段。目前，西方国家的小城镇基本处于功能提升阶段，并形成了众多独具特色的小镇，其特征存在以下特色。1区位特色：空间选址以产业需求为首要因素一般的小城镇区位通常以环境优良、交通109、便利等宜居性为主要因素，而特色小镇多属于产业型小镇，其空间选址往往更遵循产业区位理论，是某一类产业市场配置的结果。因此，不同产业类型的特色小镇区位也不尽相同。例如美国好时小镇（Hershey），位于宾夕法尼亚州首府哈里斯堡市的东部市郊，是北美地区最大的巧克力及巧克力类糖果制造商好时企业所在地。好时企业选择落户于此，一方面是由于好时小镇是创始人米尔顿好时先生的出生地，更重要的是小镇区位满足糖果行业发展要求。糖果行业的单位利润低，扩大销售是盈利的主要手段，因此销售市场资源成为产业发展的重要因素。好时小镇所在的哈里斯堡市（Harrisburg）位于宾州（PA）中部美国东西海岸的交通要冲，是由东海岸通110、往中西部各州的重要门户，也是一个纵贯南北、横贯西东的重要贸易口岸，自古即为交通要地，是货物批发、零售中心。同时郊区的牧场资源、生态环境则为巧克力的生产提供了新鲜的牛奶及干净的生产环境。再如美国格林尼治基金小镇（Greenwich），位于美国康涅狄格州（CT）西南部的长岛海峡上，作为纽约市的住宅卫星城镇，离纽约很近，3540 分钟的火车车程。对冲基金产业属于风险投资类，其企业的空间区位倾向于集中在大城市及周围区域，由于牵到银行的兑换，要求紧邻金融中心，同时对冲基金行业对网速要求非常高，因此离海底光缆比较近的沿海地区成为首选。2产业特色：产业体系具有明显的主题性 关注私募动态 专注私募研究 共享私111、募经济 第 43 页 特色小镇的“特”主要体现在产业特色上，一个小镇必然有一项与众不同的产业，产业链的主题性强，体现了小镇的“小而精”。虽然大多数特色小镇在形成初期是以工业生产制造为主，但随着企业的壮大，不论是产业链拓展还是小的功能都逐渐围绕主题产品而发展。小镇从业者大部分与主题产业相关，产业逐步从传统制造业向旅游业延伸，实现三次产业间的联动。例如瑞士格拉斯香水小（Grasse），格拉斯地区是花草优生地带，众多花场每年可采集鲜花 700 万公斤之多，形成花草种植业；小镇 30多间香水工厂处理着来自各地未经加工的花材原料，形成香水生产业；响应旅游发展热潮，建造格拉斯三大香水作坊，建设香水博物馆，112、将香水的制作过程、工厂的历史展现给游客，并可自制香水。这些香水工厂已经不仅具有生产功能，还具有一定的展示功能；不仅有博物馆，还有设备先进的大型实验室，极大的推动了格拉斯的旅游业发展，构建了完善的香水产业链。在奥地利瓦腾斯水晶小镇（Wattens）上，约三分之一的居民是施华洛世奇的员工，另外三分之二中有 80%以上从事着与施华洛世奇相关的旅游、餐饮及服务行业。3功能特色：功能构成具有一定的综合性 与传统产业园区较为单一的生产功能不同，特色小镇的功能综合性强不仅有企业生产办公功能，也有社区生活、旅游休憩等功能。不同产业类型的小镇，其主导功能会有所侧重，如生产制造类小镇通常以生产功能为主，文化创意类113、康体旅游类小镇则旅游休憩功能比重较高。例如，从事糖果制造的好时小镇（Hershey）拥有 100 多年历史，从一家巧克力工厂开始，成为美国负有盛名的巧克力主题旅游城市。小镇的核心为 3 家现代化的巧克力工厂，同时配有百货公司、好时银行、好时饭店、俱乐部、教堂、学校等完善的社区功能。小镇的旅游功能也相当完善，拥有演示作坊、巧克力世界博物馆及好时乐园等现代化游乐设施法国薇姿小镇（Vichy），是著名药妆品牌薇姿的起源地，是世界温泉疗养圣地和旅游度假圣地。小镇中心是一座温泉博物馆，特色小镇与 PPP 第 44 页 法式药妆店、温泉疗养院随处可见。4空间特色：景观风貌具有强烈的可识别性 小镇风貌往往114、是小镇产业特色的空间映射，因此，具有产业特色的国外特色小镇，其空间风貌必然具有强烈的可识别性。如海伊旧书小镇（Hay）是世界上第一个书镇，被誉为“天下旧书之都”。遍布小镇的各种类型的书店、图书馆、图书集市及随处可见的读书场景是小镇给人的空间意象。书店建筑风貌各异，有些书店依山而建，书架就镶嵌在山石上；也有户书店，只设置收钱箱，自助取书。5经营特色：经营运作以国际市场为目标 国外著名特色小镇多具有国家乃至全球性的影响力，其产业地位往往是以国家、全球为参照系的，通常是某一行业内的质量标准，这也正是其独特性的有力体现与保证。如瓦腾斯小镇（Wattens）是施华洛世奇公司在全世界仅有的水晶加工工厂所在115、地，现为施华洛世奇公司总部所在地；格拉斯小镇（Grasse）是世界上最著名的香水原料供应地，也是世界香氛爱好者的朝圣之地，只有打着“made in Grass”字样的香 水 产 品 才 被 认 可 为 结 合 了 豪 华、优 雅 和 质 量；德 国 的 何 若 拉 赫 小 镇（Herzogenaurach）是全球体育用品公司总部所在地，是全球体育用品行业的中心；瑞士的朗根塔尔小镇（Langenthal）是全球纺织品企业总部所在地，在纺织品行业中也占据着全球中心的地位；达沃斯小镇（Davos）是国际知名的温泉度假、会议、户外运动度假胜地；法国普罗旺斯地区（Provence）则是世界浪漫之都。2.116、3.2 2.3.2 国外特色小镇的国外特色小镇的发展路径发展路径 1名人/文化的催生 名人/文化催生型特色小镇与当地名人、地域文化密切相关，是历史建筑、地域信仰、生活方式、传统工艺、文化名人等各种有形、无形的文化资源催生的结果，小镇的旅游业往往较为发达。例如法国普罗旺斯地区（Provence），正是英国作家彼得 梅尔（Peter Mayle）的山居岁月（A Year in Provence）一书将其推向了巅峰。关注私募动态 专注私募研究 共享私募经济 第 45 页 历史上不少知名作家、艺术家择居于此，有塞尚（Paul Czanne）、梵高（Vincent Willemvan Gogh）、莫奈（117、Claude Monet）、毕加索（Pablo Picasso）、夏卡尔（Marc Chagall）等大画家，美国作家费兹杰罗（Francis Scott Key Fitzgerald）、英国作家 DH 劳伦斯（David Herbert Lawrence）、法国作家赫胥黎（Huxley）、德国诗人尼采（Friedrich Wilhelm Nietzsche）等文豪。这里文化丰富而浓郁，有 12 世纪时的骑士爱情文化、中世纪的建筑文化，盛产薰衣草，也是法国早期文艺复兴的著名画派普罗旺斯画派起源地及戛纳电影节的举办地。普罗旺斯地区小镇众多，各具特色，共同构成了“世界浪漫之都”，有些因小说故事场景118、发生地而成名，如小鲁伯隆山区（Petit Luberon）是山居岁月的故事发生地，伊福岛（Chteaud If）是基督山恩仇记中基督山伯爵被关押的地方；有些得益于独特的风景，如施米雅那山区是普罗旺斯的名花薰衣草最佳观赏地，胡西昂小镇是有着“红村”之称的 Mini小镇，莱博镇则是一座中世纪山城。2企业总部的引领 通过企业总部引领形成的特色小镇，往往是全球化推进、总部经济发展的结果。作为某一行业的企业总部所在地，奠定了小镇的行业地位，决定了其产业的顶层性与高价值性。例如全球纺织品企业总部中心的朗根塔尔小镇（Langenthal），全球体育用品公司总部的赫若拉赫小镇（Herzogenaurach）。119、这些企业拥有全球化的分支机构和供应商网络，总部的入驻有效带动了小镇乃至周边地区的经济发展和产业结构的调整，形成特色小镇。首先，可以促进相关商业服务业的发展。企业总部是一个企业经济控制、活动协调、技术创新的部门，握着高端资源，处于价值链高端环节，附加值高。总部的功能属性决定了其需要所在地提供诸如金融、法律、广告等高端商业服务；其次，带来无形的品牌效应。总部的入驻可以有效提升当地知名度，吸引专业人士，吸引某一行业的集聚，形成小镇的主导产业。第三，可以为当地创造就业机会。如赫若拉赫小镇（Herzogenaurach）就为当地经济带来 1.67 万个就业岗位。特色小镇与 PPP 第 46 页 WEF 120、对达沃斯小镇的影响机制图 3新型产业契机的把握 这类小镇通过紧抓新型产业发展机遇，占据发展先机，从而形成特色，往往是金融、科技、信息等新经济产业。代表小镇有美国硅谷（Silicon Valley）及格林尼治基金小镇（Greenwich）。硅谷曾是人烟稀少的农牧区，依托斯坦福大学打造成世界上第一个科技园区，并掀起全球科技园区的建设热潮。1938 年，斯坦福大学毕业生比尔休利特（Bill Hewlett）和戴维帕卡德（David Packard）创立惠普公司，拉开硅谷创业的序幕，1947 年斯坦福大学提出高科技工业园区的构想，并于 1951 年创关注私募动态 专注私募研究 共享私募经济 第 47 121、页 立了斯坦福研究园区，逐渐成为世界著名的高技术设计和制造中心。1971 年微电子新闻根据半导体中的主要成分硅正式命名此地。格林尼治小镇，被誉为对冲基金的“硅谷”，华尔街传奇投资家巴顿比格斯在冲基金这类新经济产业发展机遇下，依托小镇得天独厚的区位优势及政府的相关政策红利，在此创立第一家对冲基金企业，逐渐集中了约 380 家对冲基金总部，小镇住宅卫星城镇转变为对冲基金产业集中地。特色小镇与 PPP 第 48 页 第三篇第三篇 我国我国 PPPPPP 的现状及国外经验的现状及国外经验 3.13.1 我国我国 PPPPPP 的发展现状的发展现状 早在20世纪80年代，我国就开展过对公私合作制的探索，122、早期以基础设施的特许经营模式为主，通过吸引外国投资者、社会资本投资，减轻政府财政压力、改善资源配置效率和提高企业生产效率。如今，随着地方政府债务量激增，PPP再次被提上日程，作为供给侧改革的重要内容。2013年以来，国务院、发改委、财政部等部门密集出台了大量政策文件，大力推广PPP模式，并在全国范围内推出大量试点项目。根据全国PPP综合信息平台披露的数据，到2016年2月，全国各地已有7,110个PPP项目纳入综合信息平台，项目总投资金额达8.3万亿元。其中，新建项目6,250个，占比88%，总投资金额7.57万亿元，占比91%。目前我国PPP项目存在以下特点：1行业分布广，但相对集中 PPP123、综合信息平台披露的项目涵盖能源、交通运输、水利建设、环境保护等共计19个行业。其中，就项目数量而言，多集中在市政工程、生态建设与环境保护、交通运输等三大领域，占比超50%，社会保障、农业、政府基础设施、科技、林业等占比较少，合计不到5%；就项目总金额而言，交通运输、市政工程、片区开发占比较大，生态建设与环境保护、保障性安居住房工程次之，其中，交通运输、片区开发、保障性安居工程、其他、政府基础设施、市政工程项目平均投资金额较大，分别为28.6亿、18亿、14.2亿、13.3亿、13.1亿、12.5亿、11.3亿元。关注私募动态 专注私募研究 共享私募经济 第 49 页 2西部地区项目最多，单体投124、资金额最大 就项目的地区分布而言，西部地区项目数量最多、项目平均投资金额最大，东部省份次之，中部最少。其中，贵州、四川、新疆、内蒙古、甘肃、云南项目数均在200个以上，合计占全国总项目数的48%。特色小镇与 PPP 第 50 页 3BOT和TOT成为我国应用最多的两种模式 不同的PPP模式对应的公共部门和私人部门参与项目的程度和风险分担程度不同。TOT能够为存量项目引入资金，承接地方政府融资平台项目，将政府性债务置换为非政府性债务，从而有效化解地方政府债务危机；而BOT能够充分引入私人部门的资金和技术，覆盖新建项目从设计，到建设、运营的全生命周期。因此，TOT和BOT成为目前我国应用最多的两种125、模式。3.23.2 PPPPPP 的国外经验的国外经验 近代，英国最早使用 PPP 模式开发城市公共基础设施建设，随后，澳大利亚、美国、日本、加拿大等国家也在摸索中建立了适合本国的政策框架和实施要件，目前已在世界范围内被广泛应用，并日益成为各国政府实现其经济目标，提升公共服务水平的核心理念与措施，由于各国经济形态的差异性以及发展程度的不一致，各个国家对于 PPP 基本内涵的界定也有所不同，目前国际上在 PPP 领域领先的三个国家英国、关注私募动态 专注私募研究 共享私募经济 第 51 页 加拿大、澳大利亚的组织架构及特点如下图所示。3.2.1 3.2.1 英国英国 PPPPPP 模式模式 PP126、P模式最早就是起源于英国的“公共私营合作”融资机制，其PPP模式发展大致经历了私人融资计划（PFI，Private Finance Initiative）和新型私人融资（PF2）两个阶段。2012年以前，PFI是英国应用最广泛的PPP模式，在PFI模式下，允许私人部门参与到公共设施的设计、建造、投融资和运营环节，用以提高公共产品质量并更特色小镇与 PPP 第 52 页 好地维护公共资产。但应用过程中，PFI模式也产生了诸如公共投入财务增加、施工建筑水平低劣、项目定价偏高等问题。在保守党上台执政后，英国政府为减少社会公众对PFI项目中上述问题上的质疑，于2012年12月颁布了“PPP新路径”，简127、称PF2。PF2除充分利用PPP继续吸收私人融资的专长外，在公共机构股权、更透明化、持续改进和实现物有所值等方面进行了很多改革，致力于消除浪费、改进效率，有效化解PFI模式中存在的股权融资、透明度、风险分配、债务融资、性价比等方面的问题。截至2013年末，英国采用PPP模式（PFI/PF2）的项目共计725个，总金额达542亿英镑，其中665个已进入运营阶段。PPP项目涉及医院、学校、住房、公路、废物废水处理设施等多个公共领域。1英国PPP模式的主要做法 一是设立专业化的运作机构，为PPP运行提供支撑。早在2000年，英国政府为推广PPP/PFI理念，就专门建立了合作伙伴关系组织（Partne128、rships UK，简称PUK），旨在为PPP交易提供管理和程序上的技术援助。为了更好地协调运作PPP模式，英国政府又将PUK与财政部的PPP政策小组合并，组建了英国基础设施局（Infrastructure UK，简称IUK），作为英国财政部的基础设施融资机构，IUK负责执行全国性的基础设施发展战略，为公共部门提供各领域PPP的技术援助。为提高PPP项目技术援助和评估服务的针对性，2009年英国财政部又与地方政府协会联合设立了“地方合作伙伴关系”（Local Partnerships）组织，主要服务于地方政府。二是注重对PPP监管体制机制健全与完善，主要包括建立监管机构、加强社会监督和完善法律129、法规。为了加强PFI项目运作和政府管制的规范性，英国不但将PFI/PPP等项目纳入政府采购的规范体系，还以此衍生出了以竞争性谈判制度为核心的PFI/PPP相关法律制度。三是不断完善PPP相关政策顶层设计。英国尽管没有出台针对PPP的专门法律，但却根据PPP发展的阶段特点不断制定和完善相关规范性政策文件。在PFI阶段，先后制关注私募动态 专注私募研究 共享私募经济 第 53 页 定执行了应对投资风险（2003）、强化长期伙伴关系（2006）和基础设施采购：实现长期价值（2008）3个政策性文件。PF2阶段，又制定了PPP的新方式（2012）和标准化PF2合同（2012）。四是建立相对完善的评价制130、度。2004年英国财政部专门印发资金价值评估指南、定量评价用户指南，其中资金价值评估指南被看作是推动公共部门成本比较的重要方法，是对物有所值评价方法（Value for Money，VFM）的评价程序做出标准化规定；定量评价用户指南则起到帮助采购当局对项目资金价值做出评价决策的作用。2英国PPP模式的运作特点 一是PPP项目覆盖行业范围广，且多以医疗、教育、交通等项目为主。二是较少采用依赖使用者付费的特许经营方式，一般情况下多选择政府买单的PFI/PF2模式，典型的如英国教育和医疗是全民免费，因此大多选用PFI模式。三是组建了新的Central Government Unit（CPU，中央控制131、单元）来履行公共机构的股权投资，并享有与私人股权投资人一样的权利。四是运营期限相对较长的PPP项目占比较高，如期限在20-30年之间的项目占到了全部项目的80%以上。3英国PPP对于我国的启示 健全完善相关法律法规，促进PPP模式有序发展。在我国，财政部与发改委作为PPP模式牵头部门，由于实行双头监管，在相关政策文件上存在相互衔接不畅问题，一定程度上阻碍了PPP项目的实施推进。因此，建议及时清理和修订现有不适应PPP发展的政策法规，早日在国家层面建立较为完善的PPP法律框架，破解当下PPP项目实施推进过程中的相关技术障碍以及与现有法律、部门规章、规范性文件衔接不畅、相互冲突等问题，新法律法规内132、容应包含PPP及其应用范围的界定，政府审批权限、流程和管理程序，合同框架和风险分担原则，退出机制和纠纷处理机制，会计准则、信息特色小镇与 PPP 第 54 页 披露、政府监管与公众参与制度等，为推行PPP模式提供更加规范、明确的法律依据和保障，有效消除多头监管现象。创新PPP项目融资体制机制，拓宽资金来源。PPP项目融资时，虽然也有利用资本市场发行债券（含企业发债和政府发债）等融资工具或者是引进追求长期稳定回报的资金（社保、保险和养老基金等等）等方式，但银行贷款（含银团贷款）依旧是各国最为常用的融资工具。因此，从PPP项目债务率较高的实际情况（一般在7090%）出发，需要在融资机制方面突破创新133、。建议央行、银监会、财政部联合出台相应的PPP项目融资操作指引，规范金融机构的融资行为，引导其认可收费权质押、项目融资等PPP项目独有的融资方式，合理发挥开发性金融优势，灵活运用基金投资、资产证券化等金融工具，从而建立期限匹配、成本适当、多元可持续的PPP项目资金来源。设立专门的PPP发展管理机构，优化管理体系。在政府角色处理上，可借鉴英国PPP模式经验并结合我国实际，设立全国PPP协调中心，确保协调中心在处理纠纷和冲突方面绝对的独立性和权威性，避免多部门之间协调管理上“政出多门”的冲突和利益上的纠纷。此外，还应引入第三方监督评估机构，强化信息披露和社会监督。地方政府可委托有能力的PPP项目中134、介机构，就投资者选择、合作公司及相关条款设计给出专业化的意见建议，解决信息不对称问题，降低违约和投资风险，在项目运行中进行监督和报告，以增强PPP项目的透明度，防止可能存在的道德风险，推进PPP模式高效运行。健全合理的收益分配和风险分担机制。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，把基础设施的盈利性和公益性区分开分别加以量化，并针对项目收益制定合理分配规划。立足于各方禀赋优势，防止出现无限责任，风险由最适宜且控制力最强的一方来承担，合理分配项目风险，积极借鉴物有所值评价理念和方法，打造科学、完备的PPP操作流程，对PPP项目进行筛选。在政治风险以及PPP项目配套设施服务方面的潜在风险控制上，政府135、部门的控制力强于民营机构，可以由政府部门提供担保；在融关注私募动态 专注私募研究 共享私募经济 第 55 页 资、市场等方面的风险控制上，项目公司比较更有控制力，且与自身收益密切相关，应由其承担；遇到不可抗力风险应由各利益相关方通过协商有关机制（如缓冲基金）共同承担。3.2.2 3.2.2 加拿大联邦政府加拿大联邦政府的的 PPPPPP 模式模式 1PPP的加拿大定义及主要模式 根据加拿大公私合作委员会的定义，在加拿大特定的国家制度及背景下，PPP的含义是指：在公共部门和私人部门各自优势及特长基础上，为了使公共需求得到更好的满足，通过合理分配资源、风险和利润报酬建立的公共部门和私人部门间的合作136、投资关系。在这一定义下，加拿大政府要求PPP项目需要满足以下两个要求：一是合作项目与公共服务或公共基础设施建设相关；二是这种公私合作方式应使风险在不同部门间转移成为可能。凡是不能同时满足以上两个要求的项目都不能称之为PPP项目，也不在加拿大公私合作委员会（CCPPP）的管理范围之内。在加拿大，PPP主要有以下几种模式：FO，单纯资金支持（Finance Only），指一家私营性实体或企业，通常是金融服务公司，向项目直接或通过多种不同方式（如长期租赁或发行债券）提供资金支持。O&M，委托运营合同（Operation&Maintenance Contract，O&M）。指一家私营企业，根据与公共部137、门签订的合同，在合同约定时间内运营公共资产。在该模式下，由私营企业所运营的资产所有权仍属于公共部门，私人部门企业只负责资产运营和管理。BF，建设投资（Build-Finance）。私人部门仅在项目建设期间负责项目建设及资本支出投资。DBFM，设计-建造-投资-维护（Design-Build-Finance-Maintain，DBFM）。指在长期协议框架下，私人部门负责项目设计、建造、投资，并提供项目硬件设施管理或维护服务。特色小镇与 PPP 第 56 页 DBFMO，设计-建造-投资-维护-运（Design-Build-Finance-Maintain-Operate）。指在长期协议框架下，私138、人部门负责项目设计、建造、投资，并提供项目硬件和（或）软件设施管理、维护、运营服务。BOO，建造-所有-运营（Build-Own-Operate，）。指私人部门永久性地负责公共项目或公共服务的投资、建造、所有和运营事宜。该方式中公共部门对私人部门的约束需通过初始协议及项目运行过程中的监管实现。C，特许经营（Concession）。指私人部门在一段特定时期内享有公共项目或公共设施的投资和运营特权，在该特定时期结束后，公共设施的所有权转回公共部门。以上几种PPP模式中，私人部门参与项目的程度以及相应风险水平从低到高依次是：委托运营、建设投资、设计-建造-投资-维护、设计-建造-投资-维护-运营、特139、许经营。2加拿大PPP立法及政策 加拿大是典型的联邦制国家，联邦与联邦以下政府分别享有相对独立的立法权，并独自承担各自权限范围内的公共事务。所以，在实践中加拿大联邦政府及不同省区的政府分别对各自权限范围内的PPP事宜进行立法。目前，加拿大联邦政府、六个省政府（阿尔伯塔省，Alberta；不列颠哥伦比亚省，British Columbia；安大略省，Ontario；魁北克省，Quebec；新不伦瑞克省New Brunswick；新斯科舍省Nova Scotia）、四个市政级政府（渥太华，Ottawa；圣阿尔伯塔省，St.Alberta；埃德蒙顿，Edmonton；卡尔加里，Calgary）已出台140、相关法律对PPP进行规范。加拿大联邦政府对PPP规范条文主要在加拿大战略性基础设施基金法（Canada Strategic Infrastructure Fund Act）内。首先，PPP模式能够适用的“战略性基础设施”，即以公共利益为目标的固定资产项目，包括六类：高速公路或铁路基础设施、地方交通运输基础设施、旅游或城镇发展基础设施、污水处理基础设施、水利基础设施、法律规定的其他基础设施。关注私募动态 专注私募研究 共享私募经济 第 57 页 其次，PPP的运用应提升公共部门和私人部门实体间的合作关系。3加拿大PPP对于我国的借鉴：第一，基于清晰事权及支出责任划分基础上的PPP立法及管理。加拿141、大是联邦制国家中分权程度最高的国家之一，其联邦、省、地方政府间关系具有较强的协作性，即当需要提供某项公共服务时，将由涉及该项公共服务的地方政府、省政府和联邦政府共同就每级政府的责任比例进行谈判。该做法必将导致同一项公共服务的责任分担比例在不同省区，甚至同一省区的不同城市间都会出现差异。但是，其三级政府间立法权及支出责任仍具有一定的规律性。总体来说，加拿大联邦政府主要承担一些全国性公共服务的供给，其中包括国防、国家科学实验室、交通运输基础设施、邮政服务、国家公园、博物馆，以及通过加拿大住房抵押和住房公司提供的住房、宏观政策等。省政府理论上应该是大部分省内公共服务的提供者。然而，就加拿大公共服务供142、给现状来说，省级政府独立提供的公共服务较少，多数是与联邦政府和城市政府合作共同提供公共产品。于是省级政府更多地承担政策制定者和大部分资金提供者的作用，而地方政府则是具体政策实施者。最后，在加拿大各级政府当中，城市政府在公共服务当中承担的责任是最大的，包括区域内道路交通基础设施、城市垃圾处理、下水道系统等大部分城市生活和城市化发展当中涉及的公共服务。在以上政府支出责任划分基础上，加拿大各级政府颁布的PPP规范条文及法律也秉承了以上特点：各级政府的PPP法律均以自身事务责任为界，只针对各级政府责任范围内的公共产品及服务供给进行制定。一是联邦政府的PPP管理条文具有较强的宏观指导性，对PPP的定义、143、基本模式、适用的公共项目范围，以及PPP的基本目标、公私合作的基本程序等进行基本规定。联邦政府从宏观框架性的角度对PPP进行规范，有利于在全国范围内规范PPP运用。二是加拿大省级政府是省内基础设施建设的主要承担者，就目前已经出台PPP管理规范的省政府来看，各省政府运用PPP筹集基础设施建设资金缺口主要集中在交通领域。省级政府对PPP的管理主要包括基础设施建设中特色小镇与 PPP 第 58 页 可采用PPP的项目类型、PPP合作程序及步骤、省内主管机构及责任划分等。三是加拿大市政政府主要负责地方公共服务供给，运用PPP实现公共服务供给的项目涉及面较广，对PPP的规范文件或法律少有规定哪些领域可以144、采用PPP方式弥补资金缺口，而更注重对PPP的具体管理。例如，PPP的定义、PPP项目的确定条件及标准、项目启动及执行、项目运行管理及绩效评估、市政主管机构、参与各方的权责划分、项目终结与监管等。我国未来PPP管理制度也应构建一种各级政府分工合作的框架：各级政府对PPP的管理以政府间权力划分为基础，各自针对其权限范围内的领域制定政策，可避免政策重叠或政策冲突。在各级政府制定PPP政策的过程中明确分工，扮演着独立又联系紧密的三种角色：中央政府注重从全国范围内宏观引导，制定方向性、框架性以及基本政策规范（例如PPP定义、PPP模型）；省级政府在中央政府政策框架内，以省内资金缺口较大的公共服务领域为145、重点进行管理；地方政府注重具体项目管理及实施。第二，明确公共服务供给中PPP的内涵外延、模式及主管机构。关于PPP的概念目前还没有一个公认的定义，联合国、世界银行、亚行等国际组织对PPP都有不同诠释。联合国亚洲及太平洋经济和社会委员会的定义是：PPP中的伙伴关系通常是通过合法的合同或其他机制将合伙人绑定，使合伙人共同分担基础设施项目运营和维护管理中存在的责任。这种伙伴关系建筑在分理分担资源、风险、责任和报酬的过程中，合伙人各方以其优势满足公共需要。世界银行公私合作参考指南（第二版）中定义：PPP是私人部门实体与政府实体间长期合同，用于公共服务或公共产品的供给，在公私合作过程中，私人产苦于承担显146、著的风险及管理运营责任，并根据其绩效水平获得收益。另外，世界银行的其他公开出版物指出，虽然对PPP的定义有所变化，但所有的定义都基于“PPP是通过公共部门和私人部门合作实现公共服务及产品供给的过程”的原则，PPP应以实现私人部门风险和报酬最大化的均衡为关注私募动态 专注私募研究 共享私募经济 第 59 页 目标。PPP承认私人部门的成本，同时对投资的回报要求也更高，但这些方面的不足能够被其在公共产品服务生产 过程中的高效率及更优的风险管理所抵消。亚洲开发银行的公私合作手册中定义PPP：“公私合作”一词描述了为开展基础设施建设和提供其他服务，公共部门和私营部门实体之间可能建立的一系列合作伙伴关系147、。我国2014年11月出台政府和社会资本合作模式操作指南之前，从PPP的称谓到定义都存在一定争议，对于公私合作的具体定义、合作模式等提法则更多。对PPP的定义、模式缺少全国统一规范，易导致PPP滥用及风险增长，与PPP旨在促进公共服务供给、减少政府财政风险的主题不符。从加拿大政府对PPP的管理来看，加拿大的PPP实践由联邦政府出台法律，明确PPP的概念涵义、合作模式、风险管理等，然后省级政府及市政政府才有相应依据，在联邦法律框架下制定自身权限范围内的PPP法律及规范。这种作法一是使下级政府具有较强的法律依据；二是便于下级政府协调自身法律条件，避免与联邦法律相冲突。目前我国中央政府不同部门和机构148、也已出台若干规范管理PPP的文件，但仍未明确在我国制度背景下PPP的定义。缺少我国背景下的PPP统一定义，使现阶段更进一步讨论PPP模式、运用领域等问题缺少坚实基础。所以，我国也应借鉴加拿大三级政府对PPP的法律管理经验，首先由中央政府统一对我国政府和社会资本合作模式进行框架性界定，并明确具体合作模式、范围、程序等，以及相应的风险管理、报酬分配、责任分担机制等。然后，下级政府根据中央政府规制制定地方政策才具可行性。第三，明确PPP可适用的公共服务领域。加拿大在对PPP进行定义时，明确提出“合作项目与公共服务或公共基础设施建设相关”，并在其加拿大战略性基础设施基金法内明确指出可采用PPP的公共项149、目包括六类以公共利益为目标的固定资产项目，即“战略性基础设施”。根据以上规特色小镇与 PPP 第 60 页 定，加拿大可以引入PPP方式建设的公共项目有两个条件：一是以公共利益为目标，即要满足社会公共需求，有利于促进促进国民福利提升；二是应运用于固定资产项目。3.3.3 3.3.3 澳大利亚澳大利亚 PPPPPP 模式模式 澳大利亚是资源型国家，经济发达，也是世界上公共福利最完善的国家之一，其良好的基础设施和发达的公益事业得益于公私合作伙伴关系模式（Public PrivatePartnership，简称 PPP 模式）的助力。PPP 模式是指公共部门通过与私人部门建立合作伙伴关系提供公共产品150、或服务的一种方式，广义上包括外包、特许经营和私有化三大类。它是政府部门与私人部门通过正式协议建立起来的一种长期的、广度的合作伙伴关系，公共部门通过私人部门融资和转移风险来获取基础设施或公共服务。实践证明，PPP 模式广泛应用于公共项目建设，涵盖交通、教育、卫生保健服务、公用事业（水、污水、电信、电力等）等，使政府在公共服务方面降低了投入成本，提高了产出效率，保证了项目质量。澳大利亚在运用 PPP 模式实施大型基础设施项目方面处于世界领先地位，其经验受到各国关注，对我国实施基础设施建设、推进城乡一体化发展、落实各项民生政策等具有重要的借鉴和参考意义。1澳大利亚 PPP 模式的主要做法 在澳大利亚151、，PPP 项目主要集中在基础设施建设与公益事业领域，政府通过法制化和规范化管理，与私营部门确权分利，分担风险，形成双方共赢的局面。因而正确认识政府在项目主导中的作用与定位，是推动公私合营发展的关键所在。（1）建立专业管理部门或机构。澳大利亚联邦政府与州政府都设有专门的 PPP管理机构。澳大利亚基础设施管理局作为联邦政府的 PPP 管理机构，负责对全国 PPP项目进行管理，定期发布政府拟实施的重大基础设施建设项目信息，并审批所有 PPP建设项目。PPP 具体政策由各州分别制定，部分州政府设立了自己的基础设施管理局，也有一些州分设机构，一般包括具体政策制定部门和 PPP 项目执行机构。以维多利亚州152、为例，由财政部门负责 PPP 的管理，并在项目管理过程中与其他部门和私人企业进关注私募动态 专注私募研究 共享私募经济 第 61 页 行沟通。州政府还设立了 PPP 项目指导委员会，由财政、交通、医疗、教育等相关部门人员及多名专家担任委员，对 PPP 政策、项目管理、私营机构选择、工程技术等进行调查研究并提出意见建议。（2）确定项目标准。政府投资不是无偿的，政府会对每个项目进行社会效益、经济效益及生态效益分析。澳大利亚对基础设施领域采用 PPP 模式建设的项目有明确的条件：一是项目具有一定的价值和规模；二是技术具有复杂性和新颖性；三是能够帮助政府实现一定的风险分散和转移；四是项目具有很大的设计153、和技术创新空间；五是项目所有者具有较高的 PPP 项目实施能力；六是能够平衡私营部门的利益和公共部门的需求关系；七是配套设施及副业经营等辅助项目可使私营部门从中获益，充分调动私营部门的积极性。政府拥有部分城区和大部分农村土地，于是利用土地收入补偿基础设施建设支出；私人则利用多余的土地进行商业开发，以收回投资成本。项目伊始，政府开出参与项目的优惠条件以吸引投资，项目最终完成后再行兑现。如墨尔本皇家儿童医院，州政府与私人投资者在开始时即谈好条件，新医院建好运行后，将原址的旧医院交由私人投资者自行改造利用，如建超市或旅馆等，所得收入归私人投资者所有，涉及税收项目将享受一定的优惠，但最终这块土地及所有154、不动产仍归政府所有。（3）明确公私部门的角色和责任。在每个 PPP 项目合约签订前，公共部门和私营部门会进行反复、深入的讨论，根据各方从项目中获得的利益，明确双方的责任和应承担的风险。一般来说，公共部门主要承担土地风险，私营部门承担建设风险。私营部门既可以参与建设，又可以负责运营；政府则对建设和服务是否达标进行监管。以维多利亚州监狱为例，就是由私人资本承接设计、施工并经营的 PPP 项目，私人投资者完全按照政府要求建造并经营管理监狱，政府只需对私人经营者付费和进行监管即可。最近，维多利亚州政府还出台了新规定，只要监狱的罪犯重 新犯罪率降低，特色小镇与 PPP 第 62 页 政府将给予经营者一定155、的奖励，因为政府认为正是监狱管理者的努力保障了社会的安定。（4）确保私人部门的利益。在 PPP 项目中，私人参与建设的项目已从过去仅仅局限在基础设施领域扩展到医院、学校等公益项目领域。在澳大利亚，公共机构对纳税人都是免费的，但私人部门仍对投资此类项目乐此不疲，主要原因即是可以从中获利。一般有两种情况：一是投资风险较小，只要符合政府要求并投入运营，政府即会向私营部门付费；另一种情况是政府让利给私营部门，使其在参与项目建设中有利可图，如前文提到的墨尔本皇家儿童医院。这样既有利于帮助政府完成公益事业，又可帮助私人部门解决投资问题，实现政府与私人部门的双赢。截至目前，维多利亚州政府与私人机构已签订合同156、 16 个，总金额达 45 亿澳元，约占州政府基础设施支出总额的 10%。（5）进行有效的风险管理。对任何一个 PPP 项目来讲，风险存在于项目设计、建设、运营管理全过程，政府是风险的最后承担者。因此，澳大利亚政府特别注重对PPP 项目的风险管理。一是充分了解。公共部门和私营部门都需充分了解项目风险，并在项目伊始就可预见的未来风险提出解决方法，政府管理部门亦要不断提高项目风险透明度，确保合作各方对风险的充分认知，从而推动项目顺利实施。二是合理分担。风险分担要遵循这样几个原则，包括：将风险分配给最有能力承担的一方，即最能评估该风险或最能控制该风险的一方；分配给与风险相关费用最低、且能产生最大项目157、效益的一方；风险并不一定转移给从承担风险中最能获益的一方，也可能共同分担。在不同的 PPP 项目中，由于项目限制和范围不同，风险分担情况会有所不同，所以对于 PPP 的风险分担并不是绝对的，而是针对不同项目并结合各种因素综合衡量。三是充分沟通。管理项目建设和运营中的风险很困难且成本较高，因而政府要与私人部门保持充分的沟通，包括讨论风险管理安排、建立解决问题的方案和机制、举办培训等等。四是政府担任最后放款人角色。风险虽然转移到了私人部门，但当项目无法获得关注私募动态 专注私募研究 共享私募经济 第 63 页 足够资金时，政府会通过提供担保进行融资等形式帮助私人部门渡过难关。五是政府定期发布项目清158、单，提前公布未来项目计划等。（6）建立严格的审计和绩效评价机制。完善的法律法规体系和严格的审计制度是做好公私合营项目的前提。在 PPP 项目中，政府与私人部门以标准合同形式确定各自的权利义务，并明确了政策、环境发生变化时可再商谈的条款，保证合同的公正、合理。同时，澳大利亚合同法也从法律上保证了合同的履行，一方违法，另一方可以起诉。若企业违法，将会失去声誉和今后参与其他项目的机会，若政府对项目判断失误，选民也会在选举中用投票来表达意见。此外，澳大利亚政府对 PPP 项目有严格的审计程序，以维多利亚州为例，审计署的主要工作包括绩效审计和财务审计。对每一个 PPP 项目，政府与私人部门签订的合同中都159、提出了主要绩效指标，并不断加以完善和改进，审计署要重点对项目是否符合公共利益、是否经济有效、是否实现了绩效目标、是否符合法律法规等方面进行评价，评价结果向州议会报告。此外，政府对 PPP项目还设计了专门的会计核算方法，各项目运营情况每年都以资产负债表和项目收入表来反映，并在州政府资产负债表中体现。2澳大利亚 PPP 模式带来的启示 作为发达国家的澳大利亚，其 PPP 模式有自己独特的理解和运作的经验，其中共赢的理念、合理的风险分担机制、健全的法规法律、专业化的人才和全方位的参与式管理等拓展了我们的视野、更新了我们的思路。具体来说，澳大利亚经验给我们带来了以下几点启示：（1）体现了包容性创新，实160、现多方共赢。过去是政府或民间资本分别做事，而PPP 模式突破了这种限定，让政府和民间资本得以共舞。PPP 模式一方面可以使有限的政府资金拉动可观的社会资金和民间资本，扩大基础设施建设规模；另一方面可以提高资金总体使用绩效，把政府的政策意图、社会目标和民间市场的高效率运作结合特色小镇与 PPP 第 64 页 在一起，实现多方共赢。特别是针对大型、复杂、建设周期长的基础设施建设项目，PPP 模式能够促进创新、降低成本、提高效率，较好地实现资金使用价值。（2）成功实施 PPP 项目关键在于实现双赢和合理地分担风险。政府既希望民间资本参与，又希望民间资本赚取较低的利润率，而企业则希望取得更高的投资回报161、。因此，科学的绩效评价所形成的激励约束机制成为 PPP 项目成功实施不可忽视的重要条件。（3）PPP 模式适用于基础设施设计、建设和运营管理全过程。现代意义上的 PPP模式已从基础设施建设融资扩展到了项目建、管、用全过程，能够高质量地帮助政府从事大量事务性工作，并切实提高项目的经济效益。（4）政府部门的大力支持是实施 PPP 项目的前提条件。PPP 模式是提供公共设施或服务的一种比较有效的方式，但并不是对政府有效治理和决策的替代。在任何情况下，政府均应从保护和促进公共利益的立场出发，负责项目的总体策划，组织招标，理顺各参与机构之间的权限和关系，降低项目总体风险等。（5）健全的法律法规制度是顺利162、推进 PPP 项目的保证。PPP 项目的成功运作需要从法律层面上对政府和私人部门在项目中的责任、义务及风险加以明确，通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束，最大限度发挥各自优势并有效弥补不足。（6）专业化机构和人才支持是基础。PPP 模式的运作广泛采用项目特许经营权方式进行结构融资，需要全面复杂的法律、金融和财务专业知识。一方面要求政策制定者出台规范化、标准化的 PPP 交易流程，并为项目运作提供技术指导和政策支持；另一方面需要专业的中介机构提供具体的专业化服务。3对我国发展 PPP 模式的几点建议 进入本世纪以来，我国各级政府大力开展城市基础设施建设，在公共项目内需旺盛、投资需求不断增长的163、情况下，地方政府依赖财政资金进行公共项目建设已显得有些力不从心。此时，PPP 融资模式逐步受到各地政府重视并应用到许多项目实践中。关注私募动态 专注私募研究 共享私募经济 第 65 页 2010 年 5 月，国务院下发了关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见，其中明确指出要“进一步拓宽民间资本的投资领域和范围，鼓励和引导民间资本进入基础产业、基础设施领域、市政公用事业等领域。”党的十八大报告中也提出“毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护”。当前，我国已经通过 PPP 方式引入民营资本的领域主要有高速公路、水务等基164、础设施和公用事业，而保障性住房、农村金融服务等领域也同样有适合以 PPP 方式引入民营资本参与的空间，特别是从推动城镇化建设和城乡一体化发展看，对基础设施建设和公用事业服务日益增长的需求将成为 PPP模式的广阔阵地。因此，我国 PPP 融资模式已经具备快速发展的条件，但政府需要建立起相关政策体系来保障并促进其健康有序的发展。具体来说，政府应重点关注以下几方面工作：一是在政府内部建立负责 PPP 项目的专门机构。政府通过设立专门机构负责 PPP项目的设计、开发与监管，一方面有利于降低 PPP 项目的风险、提高融资效率，另一方面也可提升 PPP 项目的信用级别，从而吸引更多的私人资本参与到项目建设165、中来。二是提供充分的政策支持，健全法律法规体系，完备监管机制。政府政策的支持对 PPP 模式的成功运作具有重要意义，将有利于增强投资者信心并降低项目风险及成本。与此同时，着手构筑完整的法律框架，研究制定具体可行的法律法规，弥补相关监管体系中的缺陷并着力解决实际操作过程中的一系列问题，也将确保 PPP 模式运行步入规范化、法制化的良性轨道。三是为 PPP 的研究、应用培养和储备人才。PPP 模式是一项技术性、专业性极强的新型融资方式，涉及金融、法律、财务及相关专业技术领域，需要一大批既有理论知识又有实践经验的复合型人才。目前我国这方面人才匮乏，无法满足 PPP 模式大规模发展的需要。为此，要加强166、现有相关专业人员的培养，并加大专业人才和管理技术的引进力度。特色小镇与 PPP 第 66 页 四是将包容性创新理念融入到 PPP 融资模式中。PPP 项目往往投资量大、涉及面广，与城乡居民生活息息相关。因此，在设计项目时应体现包容性创新的理念，把鼓励项目所在地居民积极参与、充分听取并尊重他们的需求作为一项重要内容，在项目准备、实施、运营管理的过程中，充分鼓励各种所有制主体公平竞争，增强民营企业的建设能力。关注私募动态 专注私募研究 共享私募经济 第 67 页 第四篇第四篇 特色小镇相关政策及发展解读特色小镇相关政策及发展解读 4.1 4.1 特色小镇相关政策特色小镇相关政策 4.1.1 4.1167、.1 国家层面的相关政策国家层面的相关政策 1.关于开展特色小镇培育工作的通知 2016 年 7 月 1 日，住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部联合下发关于开展特色小镇培育工作的通知。要求到 2020 年，培育 1,000 个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇。从三个方面阐明了特色小镇的相关疑惑。（1）特色小镇拟解决的我国小城镇发展问题 当前，我国小城镇建设发展还比较滞后，一是发展动力不足，产业发展比较薄弱。二是在城镇化中的承载作用过小，尚未成为人们长期稳定的居住地。三是城镇建设水平较低，缺乏地域、民族和传统文化特色。但从城镇化的进168、程来看，小城镇对我国经济社会发展具有十分重要且不可替代的作用。小城镇是促进城乡协调发展最直接最有效的途径，是促进就近就地城镇化的重要载体，具有城市不可比拟的绿色发展优势。此次开展特色小镇培育工作是在借鉴浙江特色小镇经验和做法基础上的提升，更加注重发展特色产业、注重传承传统文化，注重保护生态环境、注重宜居环境建设、注重完善市政基础设施和公共服务设施。通过特色小镇培育工作，让更多的小镇真正成为就近城镇化的载体，能让更多的人留在小镇居住，能吸纳更多农村剩余劳动力在小镇就业，能让小镇居民享受到更好的公共服务和良好的居住环境。（2）特色小镇的覆盖度 截止 2015 年底，全国建制镇（不含城关镇）总数量约169、为 1.8 万个，本通知计划到 2020 年培育的 1,000 个特色小镇，约占全国建制镇的 5%。（3）特色小镇培育工作的程序及支持政策 特色小镇与 PPP 第 68 页 三部委负责组织开展特色小镇培育工作，明确培育要求，制定政策，公布名单，开展指导检查。省级部门组织推荐特色小镇，并负责制定本地区指导意见和支持政策。县级人民政府是责任主体，制定支持政策，落实资金，组织推进实施。镇人民政府负责实施工作落实。国家发改委等部门支持特色小镇建设项目申请专项建设基金，*财政会给予工作开展好、实施效果优的特色小镇适当奖励。2.关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见 2016 年 10 月 8 日，国家170、发展改革委出台了关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见（发改规划20162125 号），明确了特色小镇建设的 4 方面内容（1）特色小镇的定义 文件说“特色小（城）镇”包括特色小镇、小城镇两种形态。特色小镇主要指聚焦特色产业和新兴产业，集聚发展要素，不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台。特色小城镇是指以传统行政区划为单元，特色产业鲜明、具有一定人口和经济规模的建制镇。”可以看出，特色小镇的含义采用了浙江模式的定义，将依托建制镇发展的特色小镇称为特色小城镇。但历史发展来看，浙江模式的特色小镇提出之前，已有北京、云南、贵州、济南、南昌等许多省市提出和实施个特色小镇建设，特色小镇实际上是有特色171、的小城镇的简称，文件所作区分值得商榷。三部委指导意见虽然没有对特色小镇的含义明确说明，但“特色小镇原则上为建制镇（县城关镇除外）”的要求表明以建制镇为主体，浙江那种大城市郊区的非建制镇的“特色小镇”属于特例，是政策特区。作为一种政策概念，还是应该统称“特色小镇”，在特色小镇下面再分建制镇整体打造和非建制镇的政策区域两种类型。（2）美丽特色小（城）镇的定位和作用 文件赋予美丽特色小（城）镇两个定位和三个作用。两个定位：是推进供给侧结构性改革的重要平台，是深入推进新型城镇化的重要抓手。三个作用是：有利于推动关注私募动态 专注私募研究 共享私募经济 第 69 页 经济转型升级和发展动能转换，有利于促172、进大中小城市和小城镇协调发展，有利于充分发挥城镇化对新农村建设的辐射带动作用。（3）特色小镇建设的要求原则 总体要求是：“全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，按照党中央、国务院的部署，深入推进供给侧结构性改革，以人为本、因地制宜、突出特色、创新机制，夯实城镇产业基础，完善城镇服务功能，优化城镇生态环境，提升城镇发展品质，建设美丽特色新型小（城）镇，有机对接美丽乡村建设，促进城乡发展一体化。”坚持五项原则：坚持创新探索、坚持因地制宜、坚持产业建镇、坚持以人为本、坚持市场主导。（4）173、特色小（城）镇的分类和发展路径 文件第二部分“分类施策，探索城镇发展新路径”，沿用国家新型城镇化规划（20142020 年）对区位和资源优势不同的三种类型小城镇的划分，并提出不同的发展路径。即“大城市周边的重点镇，要加强与城市发展的统筹规划与功能配套，逐步发展成为卫星城。具有特色资源、区位优势的小城镇，要通过规划引导、市场运作，培育成为休闲旅游、商贸物流、智能制造、科技教育、民俗文化传承的专业特色镇。远离中心城市的小城镇，要完善基础设施和公共服务，发展成为服务农村、带动周边的综合性小城镇。”另外突出以镇区常住人口 5 万以上的特大镇、镇区常住人口 3 万以上的专业特色镇为重点，兼顾多类型多形态174、的特色小镇。3.关于推进开发性金融支持小城镇建设的通知 特色小镇与 PPP 第 70 页 2017 年 1 月 24 日，住房城乡建设部国家开发银行发布关于推进开发性金融支持小城镇建设的通知，通知的内容大致可以概括为“三个支持、一个制度、三个要点”。其中“三个支持”内容包括：支持以农村人口就地城镇化、提升小城镇公共服务水平和提高承载能力为目的的设施建设、支持促进小城镇产业发展的配套设施建设、支持促进小城镇宜居环境塑造和传统文化传承的工程建设。“一个制度”是指项目储备制度，具体措施有：建立项目储备库，要求各县（市、区）住房城乡建设（规划）部门要加快推进本地区小城镇总体规划编制或修编，制定近期建设175、项目库和年度建设计划，统筹建设项目，确定融资方式和融资规模，完成有关审批手续；推荐备选项目，各县（市、区）住房城乡建设（规划）部门要组织做好本地区项目与国家开发银行各分行的项目对接和推荐，填写小城镇建设项目入库申报表，报省级住房城乡建设部门。省级住房城乡建设部门应汇总项目申报表，于 2017年 3 月底前报住房城乡建设部，并将项目信息录入全国小城镇建设项目储备库。并在以后每年 11 月底前报送下一年度项目申报表，并完成项目录入工作。住房城乡建设部将会同国家开发银行对各地上报项目进行评估，将评估结果好的项目作为优先推荐项目。“三大要点”是指工作加大开发性金融支持力度的三个要点：（1）做好融资规划176、。国家开发银行将依据小城镇总体规划，适时编制相应的融资规划，做好项目融资安排，针对具体项目的融资需求，统筹安排融资方式和融资总量。（2）加强信贷支持。国家开发银行各分行要会同各地住房城乡建设（规划）部门，确定小城镇建设的投资主体、投融资模式等，共同做好项目前期准备工作。对纳入全国小城镇建设项目储备库的优先推荐项目，在符合贷款条件的情况下，优先提供中长期信贷支持。关注私募动态 专注私募研究 共享私募经济 第 71 页（3）创新融资模式，提供综合性金融服务。国家开发银行将积极发挥“投、贷、债、租、证”的协同作用，为小城镇建设提供综合金融服务。根据项目情况，采用政府和社会资本合作（PPP）、政府购买177、服务、机制评审等模式，推动项目落地；鼓励大型央企、优质民企以市场化模式支持小城镇建设。在风险可控、商业可持续的前提下，积极开展小城镇建设项目涉及的特许经营权、收费权和购买服务协议下的应收账款质押等担保类贷款业务。4.关于推进商业金融支持特色小城镇建设的通知 2017 年 4 月 12 日，住建部联合建设银行发布关于推进商业金融支持特色小城镇建设的通知明确了支持范围和支持内容。（1）支持范围 落实住房城乡建设部 国家发展改革委 财政部关于开展特色小镇培育工作的通知（建村2016147 号）、住房城乡建设部等部门关于公布全国重点镇名单的通知（建村2014107 号）等文件要求，支持特色小镇、重点镇178、和一般镇建设。优先支持住房城乡建设部关于公布第一批中国特色小镇名单的通知（建村2016221 号）确定的 127 个特色小镇和各省（区、市）人民政府认定的特色小镇。（2）支持内容。支持改善小城镇功能、提升发展质量的基础设施建设。主要包括：道路、供水、电力、燃气、热力等基础设施建设；企业厂房、仓库、孵化基地等生产设施建设；学校、医院、体育场馆、公园、小镇客厅等公共设施建设；居民拆迁安置、园林绿化等居住环境改善设施建设；河湖水系治理、建筑节能改造、新能源利用、污水和垃圾处理等生态环境保护设施建设。支持促进小城镇特色发展的工程建设。主要包括：街巷空间、建筑风貌等综合环境整治工程建设；传统街区保护和修179、缮、非物质遗产活化等传统文化保护工程建设；双创平台、展览展示、服务平台、人才交流等促进特色产业发展的配套工程建设。特色小镇与 PPP 第 72 页 支持小城镇运营管理融资。主要包括：基础设施改扩建、运营维护融资；运营管理企业的经营周转融资；优质企业生产投资、经营周转、并购重组等融资。4.1.2 4.1.2 地方层面的相关政策地方层面的相关政策 上文提到住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部在 2016 年 7 月 12 日联合发出关于开展特色小城镇培育工作的通知2016147 号，提出即日起在全国范围内开展特色小城镇培育工作，到 2020 年争取培育 1,000 个左右各具特色、富有活力的特色180、小镇，引领带动全国小城镇建设牢固树立并贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，因地制宜、突出特色，充分发挥市场主体作用，创新建设理念，转变发展方式，探索小城镇建设健康发展之路。自此以后，各地也纷纷出台政策、通知等来指导自己省（市）特色小镇的创建。1 1北京市北京市 北京市“十三五”时期城乡一体化发展规划指出，“十三五”期间，本市将统筹规划建设一批功能性特色小城镇，提高小城镇承载力，更好地对接非首都功能疏解，起到“桥头堡”作用。在疏解北京非首都功能的进程中，郊区将迎来历史性重大发展机遇。疏解北京非首都功能，治理“大城市病”，需要在更广阔的空间配置资源。郊区，特别是平原地区，是非首都功能疏181、解的重要承接地。其中，小城镇更是城乡体系中的重要节点。“十三五”期间，作为重点小城镇的升级版，北京市将充分利用北京非首都功能疏解的重大机遇，调整重点镇规划布局，明确各类小城镇的功能定位。如平原地区的乡镇，位于京津冀协同发展的“中部核心功能区”，将积极承接中心城和新城疏解的生产性服务业、医疗、教育等产业项目，打造一批大学镇、总部镇、高端产业镇；西北部山区乡镇，位于京津冀协同发展的“生态涵养区”，将重点发挥生态保障、水源涵养、旅游休闲、绿色产品供给等功能，打造一批各具特色的健康养老镇、休闲度假镇；围绕重大项目建设、重点资源利用，还将统筹规划建设雪上运动小镇、世园小镇、关注私募动态 专注私募研究 共182、享私募经济 第 73 页 环球影城小镇、新机场服务小镇、科技信息小镇等一批功能性特色小城镇，带动农民实现就地城镇化和增收致富 在新型城镇化建设中，本市将着重支持农村集体经济组织和农民更多地参与农村生态环境、基础设施、公共服务等项目建设，获得更多经营收益和劳动报酬。探索盘活农民闲置住房，发展旅游养老业。结合农村集体经营性建设用地制度改革，让农民更多分享土地增值收益，增加农民财产性收益。深入推进集体产权制度改革，制定支持集体经济组织做大做强的有关政策，完善其市场主体地位，增加农民集体股权收益。探索建立绿色生态为导向的农业补贴制度，提高生态补偿标准，提高农村社会保障水平，增加农民转移性收入。力争到 183、2020 年，农民人均收入达到 3 万元，低收入农户人均收入达到 1.5 万元。2 2河北省河北省 中共河北省委河北省人民政府出台关于建设特色小镇的指导意见。力争通过3 至 5 年的努力，培育建设 100 个产业特色鲜明、人文气息浓厚、生态环境优美、多功能叠加融合、体制机制灵活的特色小镇。（1）特色小镇既不是行政区划的“镇”，也不是“区”。特色小镇不是行政区划单元的“镇”，也不是产业园区、景区的“区”，一般布局在城镇周边、景区周边、高铁站周边及交通轴沿线，适宜集聚产业和人口的地域。特色小镇规划要突出特色打造，彰显产业特色、文化特色、建筑特色、生态特色，形成“一镇一风格”。（2）建设用地面积 1184、 平方公里左右，聚集人口 1 万至 3 万人。规划面积一般控制在 3 平方公里左右（旅游产业类特色小镇可适当放宽），建设用地面积一般控制在 1 平方公里左右，聚集人口 1 万至 3 万人。（3）按照 3A 级以上景区标准建设。突出历史文化传承，注重保护重要历史遗存和民俗文化，挖掘文化底蕴，开发旅特色小镇与 PPP 第 74 页 游资源，所有特色小镇要按 3A 级以上景区标准建设，旅游产业类特色小镇要按 4A 级以上景区标准建设，并推行“景区+小镇”管理体制。（4）要有明确产业定位。特色小镇要聚焦特色产业集群和文化旅游、健康养老等现代服务业，兼顾皮衣皮具、红木家具、石雕、剪纸、乐器等历史经典产业185、。（5）每个小镇投资 20 亿元以上。突出有效投资。坚持高强度投入和高效益产出，每个小镇要谋划一批建设项目，原则上 3 年内要完成固定资产投资 20 亿元以上，其中特色产业投资占比不低于 70%，第一年投资不低于总投资的 20%，金融、科技创新、旅游、文化创意、历史经典产业类特色小镇投资额可适当放宽，对完不成考核目标任务的予以退出。（6）引进人才，创新特色产业。集聚高端要素。根据产业定位量身定制政策，打造创新创业平台，吸引企业高管、科技创业者、留学归国人员等创新人才，引进新技术，开发新产品，做大做强特色产业。建设特色小镇公共服务 APP，提供创业服务、商务商贸、文化展示等综合功能。3 3四川省186、四川省 近 3 年来，四川大力实施“百镇建设行动”，每年遴选 100 个小城镇重点培育。目前，推出的 300 个试点示范特色小镇竞相发展，形成了“百镇示范带动、千镇蓬勃发展”的良好势头，乡土四川正加速向城镇四川迈进。四川鲜明提出，要统筹城市和小城镇规划布局，突出小城镇文化底蕴、民族风情、自然风光和产业特色，为小城镇建设注入鲜活的生命力。坚持“多规合一”。四川统筹小城镇布局和功能，把小城镇建设系统纳入了新型城镇化规划体系，确保 300 个试点镇的土地、城建、产业和基础设施配套，与城镇总体规划相适应。坚持“一镇一规”。四川众多小城镇分布于平原、河谷、丘陵、山地，发展条件关注私募动态 专注私募研究 187、共享私募经济 第 75 页 参差不齐。按照宜工则工，宜旅则旅，宜商则商，宜居则居的原则，精准规划，使每个镇都有鲜明特色和发展方向。坚持“绿色优先”。四川小城镇山、水、林生态优势突出，坚持以原有城镇自然风貌为基础，划定小城镇规划红线，创建山水相依、绿色低碳、自然和谐的宜居小城镇。向改革问“钱从哪里来”。省财政 3 年安排专项资金 15 亿元，整合专项资金近 5亿元，通过“以奖代补”竞争机制对小城镇基础设施资金配套。运用 PPP、财政贴息、直接补助、发行地方政府债券等多种方式，激励社会资本投入小城镇建设。4 4山东省山东省 2012 年，山东省委、省政府确定实施“百镇建设示范行动”。出台了山东省人188、民政府关于开展“百镇建设示范行动”加快推进小城镇建设和发展的意见，在实施扩权强镇、保障发展用地、适度扩大财权、加强资金扶持、优化机构设置等七个方面制定了创新性的优惠政策。委托给示范镇的行政许可和审批事项，一律进入镇便民服务中心，实行“一站式服务”。“十二五”期间省里每年为 100 个示范镇安排不少于 5,000 亩的新增建设用地计划指标，直接单列下达。省里每年安排 10 亿元的示范镇建设专项资金。5 5陕西省陕西省 2016 年，陕西省发出进一步推进全省重点示范镇文化旅游名镇（街区）建设的通知，提出通过建立动态调整机制、持续加大扶持力度、提升规划建设管理水平、切实落实扩权强镇、加强技术支持和专189、家指导、严格目标责任考核等 8 项措施，进一步推动全省重点示范镇、文化旅游名镇，即“两镇”建设，带动全省特色小城镇发展。从 2016 年到 2020 年，省财政给予每个省级重点示范镇每年 1,000 万元专项资金特色小镇与 PPP 第 76 页 支持，每个省级文化旅游名镇每年 500 万元专项资金支持。同时，省上还将分批次给予每个省级重点示范镇 1,000 亩、文化旅游名镇 200 亩城乡建设增减挂钩用地指标、新增建设用地指标。成效显著地市级重点镇奖励 600 万元和 600 亩用地指标。6 6浙江省浙江省 浙江省政府出台关于加快特色小镇规划建设的指导意见（浙政发20158号），明确了特色小镇190、规划建设的总体要求、创建程序、政策措施、组织领导等内容。规划建设一批特色小镇是省委省政府从推动全省经济转型升级和城乡统筹发展大局出发作出的重大决策，将在全省重点培育和规划建设 100 个左右产业特色鲜明、体制机制灵活、人文气息浓厚、生态环境优美、多种功能叠加的特色小镇。根据指导意见，特色小镇产业定位着力聚焦信息经济、环保、健康、旅游、时尚、金融、高端装备制造等支撑我省未来发展的七大产业，兼顾茶叶、丝绸、黄酒、中药、青瓷、木雕、根雕、石雕、文房等历史经典产业，坚持产业、文化、旅游“三位一体”和生产、生活、生态融合发展。指导意见明确了特色小镇规划面积一般控制在 3 平方公里左右，建设面积一般控制在191、 1 平方公里左右，原则上 3 年完成固定资产投资 50 亿元，所有特色小镇都要建设成为 3A 级以上景区。采用“政府引导、企业主体、市场化运作”的方式，由企业为主推进项目建设，加强政府引导和服务保障。对纳入省重点培育特色小镇创建名单的对象，对如期完成年度规划目标任务的，省里按实际使用指标的 50%给予配套奖励，其中信息经济、环保、高端装备制造等产业类小镇按 60%给予配套建奖励，对 3 年内未达到规划目标任务的，加倍倒扣省奖励的用地指标。在创建期间及验收命名后，其规划空间范围内的新增财政收入上交省财政部分，前 3 年全额返还、后 2 年返还一半给当地财政。指导意见还明确，各地和省级有关部门要192、整合优化政策资源，给予特色小镇规划建设强有力的政策支持。关注私募动态 专注私募研究 共享私募经济 第 77 页 7 7天津市天津市 到 2020 年，天津市将创建 10 个市级实力小镇、20 个市级特色小镇，在现代产业、民俗文化、生态旅游、商业贸易、自主创新等方面竞相展现特色，建设成一镇一韵、一镇一品、一镇一特色的实力小镇、特色小镇、花园小镇。特色小镇与以往示范镇相比，特色小镇具有四大特色。一是重运营、轻开发。以往的示范镇建设需要对原有镇区进行大拆大建，多以房地产开发为主。特色小镇的建设不再以简单的大规模开发为主，更多引入城市运营的理念，把文化功能作为“内核”，充分挖掘、展示地域优秀传统文化，193、更强调对传统文化的活化利用，形成凝聚特色小镇的新的文化氛围。二是重市场、轻行政。特色小镇具有紧凑而明确的空间范围（3 平方公里左右），更强调“转型”和“创新”的含金量，它集聚的是整个产业链中一部分高端的核心环节，以及与主导产业相互关联、共存、促进的各种创新功能、服务功能、社区功能、文化功能等。三是重颜值、低成本。特色小镇在满足小镇居民产业、居住、游憩等功能基础上，更强调精细、美观而具有地域辨识性，更加强调小镇绿化景观等的塑造，实现城乡空间建设与生态文明建设相融合。四是重制度、轻蓝图。要“一镇一策”，“一类一策”，摒弃“先拿牌子、政府投资、招商引资”的传统做法，同时对特色小镇的企业全面实现电子化194、审批。目前，天津各区相继启动编制特色小镇规划。武清区将打造电商小镇、台商小镇、工业创新小镇、创客小镇、欧式风情小镇、运河创意休闲小镇等“市级特色小镇”，以及自行车小镇、绢花小镇、泉州水城、津门首驿、东方马都等“区级特色小镇”。特色小镇与 PPP 第 78 页 西青区中北镇打造产城融合特色小镇，大力发展新能源汽车、无人驾驶汽车。东丽区华明高新区建设制造业特色小镇，打造智能网联汽车生产基地，同时发展生物医药与医疗器械、新材料、工业科技打印等。8 8江苏省江苏省 2015 年底江苏省提出计划，通过“十三五”的努力，加大重点镇和特色镇的培育力度，到 2020 年全省形成 100 个左右富有活力的重点中195、心镇和 100 个左右地域特色鲜明的特色镇。南京市将通过要素聚合、资源整合、产城融合，把特色小镇打造成为经济增长的新引擎、创业创新的新平台、产业发展的新高地、文化传承的新载体、美丽南京的新名片。到 2020 年，全市将力争建成 30 个左右产业富有特色、文化独具韵味、生态充满魅力的市级特色小镇，并鼓励建设一批区级特色小镇。江苏省旅游局正式启动全省特色旅游小镇申报工作。建设目标是到“十三五”末，全省培育 50 个特色旅游小镇。目前除了南京已率先进行试点建设，扬州、泰州、宿迁等市也在积极探索中。9 9广州省广州省 到 2020 年广东将建成约 100 个省级特色小镇，特色小镇的产业发展水平、创新发196、展能力、吸纳就业能力和辐射带动能力显著提高，成为新的经济增长点。广州目前已编制了关于加快特色小镇规划建设的实施意见，计划先期创建 30个市级特色小镇，为其提供用地扶持、资金扶持、产业扶持和人才支持。黄浦区依据知识城、科学城和临港经济区三大板块空间布局，重点规划建设 4 个特色小镇：知识小镇、宜居健康小镇、海丝文化特色小镇和旅游休闲慢行小镇。白云区有依托白云国际机场建设人和航空小镇；依托帽峰山、流溪河建设钟落潭健康小镇；依托物流园、淘宝村建设太和电商小镇。花都区规划了 17 个特色鲜明、产业基础好、可持续发展的特色小镇，近期将重关注私募动态 专注私募研究 共享私募经济 第 79 页 点扶持打造其197、中 4 个：花东绿色金融小镇、梯面生态旅游小镇、秀全珠宝小镇、狮岭时尚产业小镇。增城区打造成以岭南中医药为特色，以健康管理为模式，以温泉度假为配套的健康小镇；谋划建设新塘基金小镇、朱村科教小镇、增江街 1978 文化创意小镇等 10 个特色小镇。从化区打造 6 个特色主题小镇，西塘村“童话小镇”，以“互联网+”生态旅游为主题的“莲麻小镇”，联溪村“徒步休闲小镇”，温泉镇风景区“温泉浪漫小镇”，以花为主题的西和村“风情小镇”，集桃花、美食、音乐于一体的锦洞村“桃花小镇”等。1010甘肃省甘肃省 甘肃省政府办公厅印发关于推进特色小镇建设的指导意见。意见明确用3 年时间重点建设 18 个特色小镇，特198、色小镇均要建设成为 3A 级以上旅游景区，其中旅游产业类特色小镇要按 5A 级旅游景区标准建设。通过 3 年的努力，甘肃省计划通过 3 年的努力，坚持产业、文化、旅游“三位一体”，生产、生活、生态“三生融合”，工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化驱动”，项目、资金、人才、管理“四方落实”的要求，坚持以人为本、公平共享，科学规划、产业集聚，生态文明、绿色低碳，文化传承、彰显特色，政府引导、市场运作，统筹协调、分类指导的原则，围绕不同区域的产业发展、自然风貌、文化风俗和资源禀赋，按照“一镇一业”、“一镇一品”的要求，在全省范围内初步建成一批特色鲜明、绿色低碳、功能完善、产业集聚、开放包容、机制199、灵活、示范效应明显的特色小镇。特色小镇均要建设成为 3A 级以上旅游景区，其中旅游产业类特色小镇要按 5A 级旅游景区标准建设。支持各地以特色小镇理念改造提升产业集聚区和各类开发区（园区）的特色产业。建设工作从今年 7 月起至 2018 年底。省级财政要采取整合部门资金的办法对特色小镇建设给予支持，同时采取“以奖特色小镇与 PPP 第 80 页 代补”的方式，对按期完成任务、通过考评验收的特色小镇给予一定的奖补资金。特色小镇所在县级政府要将特色小镇建设用地的租赁收入以及小城镇基础设施配套费等资金，专项用于特色小镇基础设施建设。各地要积极研究制订具体政策措施，整合优化资源，对特色小镇规划建设给予200、支持。1111福建省福建省 福建省政府印发关于开展特色小镇规划建设的指导意见，要求通过 3 年到 5年的培育创建，建成一批产业特色鲜明、体制机制灵活、人文气息浓厚、创业创新活力迸发、生态环境优美、多种功能融合的特色小镇。要求各地坚持特色为本、产业为根、精致宜居、双创载体、项目带动和企业主体，聚焦新一代信息技术、高端装备制造、节能环保、新材料、生物与新医药、海洋高新、旅游、互联网经济等新兴产业，兼顾工艺美术、纺织鞋服、茶叶、食品等传统特色产业，来规划创建特色小镇。一是强化要素保障。优先满足特色小镇用地需求，对每个特色小镇各安排 100 亩用地指标，新增建设用地计划予以倾斜支持。在符合相关规划和不201、改变现有工业用地用途的前提下，对工矿厂房、仓储用房进行改建、扩建及利用地下空间，提高容积率的，可不再补缴土地价款差额。符合条件的建设项目优先列入省重点建设项目。二是加大资金支持力度。对特色小镇给予债券和贴息支持，小镇范围内符合条件的项目，优先申报国家专项建设基金和相关专项资金，优先享受省级产业转型升级等相关专项资金补助或扶持政策，优先支持向政策性银行争取长期低息的融资贷款，给予特色小镇规划设计补助，支持特色小镇生活污水处理设施和生活垃圾处理收运设施建设。三是给予人才扶持。借鉴中关村国家自主创新示范区和我省自贸试验区做法，对特色小镇范围内的高端人才实行税收优惠和个税优惠政策，加大对高层次人才运营202、项目的担保支持。四是鼓励改革创新。列入省级创建名单的特色小镇，优先上报国家相关改革试点；关注私募动态 专注私募研究 共享私募经济 第 81 页 优先实施国家和省里先行先试的相关改革试点政策；允许先行先试符合法律法规要求的改革。1212贵州省贵州省 贵州省委省政府提出建设 100 个示范小城镇的战略，建设了一批旅游小镇、白酒小镇、茶叶小镇等各具特色的小城镇。第一，坚持改革创新，建设活力小城镇。第二，协调推进、精心演绎城乡统筹发展的二重唱。第三，坚持绿色发展，建设生态小城镇。第四，坚持民生为本，建设小康小城镇。在全国率先开展以镇为单位，全面小康社会创建工作，制定了贵州省 100 个示范小城镇全面小203、康统计监测工作实施办法，建立了以镇为单位，全面小康统计监测指标体系，极大地促进了示范小城镇全面小康的进程 4.24.2 PPPPPP 模式相关政策目录模式相关政策目录 4.2.1 4.2.1 国家层面的国家层面的 PPPPPP 政策目录政策目录 时间时间 发文发文 单位单位 文件名称文件名称 文件要点文件要点 2014 年 7 月 4 日 财政部 国家税务总局 关于公共基础设施项目享受企业所得税优惠政策 企业投资经营符合规定条件和标准的公共基础设施项目，采用一次核准、分批次建设的，凡同时符合以下条件的，可按每一批次为单位计算所得，并享受企业所得税“三免三减半”优惠；（一）不同批次在空间上相互独204、立；（二）每一批次自身具备取得收入的功能；（三）以每一批次为单位进行会计核算，单独计算所得，并合理分摊期间费用。2015 年 交通运交通运输综项目总结推广阶段（2016 年 1 月特色小镇与 PPP 第 82 页 2 月 18 日 输部 合改革试点方案等 2016 年 12 月）。各试点地区要认真总结任务的完成情况，部将完善特许经营制度和细化 PPP 模式操作指引，力争推出一批可复制、可推广的试点经验。2015 年 3 月 10 日 国家发展改革委 国家开发银行 国家发展改革委国家开发银行关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知 就推进开发性金融支持政府和社会资本合作（PPP）有205、关工作提出了要求 2015 年 3 月 13 日 农业银行 关于做好政府和社会资本合作项目（PPP）信用业务的意见 农业银行将重点支持城市供水、供暖、供气，污水、垃圾和固体废弃物处理，保障性安居工程、地下综合管网、轨道交通、医疗和养老服务设施等涉及民生的基础设施及公共服务类项目。2015 年 3 月 17 日 发改委 财政部 水利部 三部委：关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见 拓宽社会资本进入领域。除法律、法规、规章特殊规定的情形外，重大水利工程建设运营一律向社会资本开放。2015 年 4 月 20 日 财政部 交通运输部 关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式206、的实施意见 总体目标（一）转变供给方式。鼓励社会资本通过政府和社会资本合作（PPP）模式，参与收费公路投资、建设、运营和维护。（二）创新公路投融资模式。社会投资者按照市场化原则出资，独自或与政府指定机构共同成立项目公司建设和运营收费公路项目，政府要适时对价格和补贴进行调整，拓宽社会资本发展空间，有效释放市场活力。（三）完善收费公路建设管理养护长效机制。2015 年 4 月 21 日 财政部 银监会等 6 部关于运用政府和社会资本合作模式推进鼓励地方运用 PPP 模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理。政府自建自管公共租赁住房项目，政关注私募动态 专注私募研究 共享私募经济 第 83 页 门 公207、共租赁住房投资建设和运营管理的通知 府收购的符合公共租赁住房条件的存量商品住房项目，符合公共租赁住房条件且手续完备、债务清晰的停工未完工程项目，以企业为主建设管理的公共租赁住房项目，均可以采用PPP 模式投资建设和运营管理。2015 年 8 月 3 日 财政部 交通运输部 公安部 等 7 部门 关于加强城市停车设施建设的指导意见 提出要充分发挥价格杠杆的作用，逐步缩小政府定价范围，全面放开社会资本全额投资新建停车设施收费，并提出在停车场建设上大力推广 PPP（政府和社会资本合作）模式。2015 年 9 月 22 日 农业部、国家发展改革委等 11部门 关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发208、展的通知 探索新型融资模式，鼓励利用 PPP 模式、众筹模式、互联网+模式、发行私募债券等方式，加大对休闲农业的金融支持。3.2.23.2.2 省级层面的省级层面的 PPPPPP 的文件的文件 时时 间间 地地区区 发文发文 单位单位 文件文件 名称名称 文件文件 亮点亮点 2014 年 9 月 6 日 福建省 省政府 福建省人民政府关于推广政府和社会资本合作（PPP）试点的指导意见 发文节点在财政部 76 号文之前。亮点：亮点：1、提出 PPP 试点项目标准：收益比较稳定、技术发展比较成熟、长期合同关系比较明确，投资金额一般在 1 亿元以上，一轮合作期限一般为 10-30 年；2、引入第三方209、评审。2014 年 9 月 29 日 安徽省 住建厅 安徽省城市基础设施领域PPP模式操作指南 首个发布操作指南的省份，主要针对基础设施建设，最为详尽。亮点：亮点：1、建立信用评级和黑名单制度；2、分类指导。根据行业经营特性，分类明确财政、用地、价格以及行业管理的重点政策；3、对适用 PPP 的基础设施项目进行详细分类。2014 年 11 月 27 日 河南省 省政府 河南省人民政府关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见 亮点：亮点：指导意见，操作性不强。提及分工：省政府成立 PPP 领导小组，小组办公室设在财政厅 特色小镇与 PPP 第 84 页 2014 年 12 月 17 日 江苏210、省 财政厅 江苏省关于推进政府与社会资本合作（PPP）模式有关问题的通知 亮点：亮点：指导意见，参考了财政部操作指南。不确定是否会下发更详尽的操作指引。2014 年 12 月 17 日 河北省 省政府 河北省人民政府关于推广政府和社会资本合作（PPP）模式的实施意见 亮点：亮点：1、提出了该省 PPP 发展的总体目标：2014-2015年试点，2016-2017 年适合项目全覆盖，2018年建立完善体系 2、规格较高：常务副省长任领导组长；小组办公室设在省财政部 2014 年 12 月 22 日 湖南省 财政厅 湖南省财政厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见 亮点：亮点：1、提出建立211、 PPP 项目库，定期公布项目规划、准备进度、采购需求等信息 2、提出引入政府部门和社会资本之外的第三方评审机制进行项目绩效评价 2014 年 12 月 22 日 四川省 财政厅 四川省财政厅关于支持推进政府与社会资本合作有关政策的通知 亮点：亮点：特别强调了财政支持：财政专项资金，建立引导投资基金，鼓励金融担保机构参与，采取地方政府债券支持，做好预算保障，落实优惠政策 四川省“推进政府与社会资本合作”项目管理办法（试行）地方财政部门颁布的首个 PPP 操作指南，无亮点 北京市海淀区上地三街嘉华大厦北京市海淀区上地三街嘉华大厦 A A 座座 905905 1888 311 38881888 311 3888 4009 009 4094009 009 409 010 5607 9760010 5607 9760