上海市郊野公园规划建设与展望（2018年）（98页）.pdf

1、上海市郊野公园规划建设与展望 内容提要 Part1.土地整治概念 Part2.上海实践 Part3.新时代新要求 Part4.新坐标新定位 Part1 土地整治概念 土地整治是指对低效利用、不合理利用、未利用以及生产建设活动和自然灾害损毁的土地进行整治，提高土地利用效率的活动。包括农用地整理、建设用地复垦、未利用地开发、市地整治等类型。全国土地整治规划(20112015年)土地整治的政策基础 土地征收制度 有偿使用制度 土地管理三大核心制度 城乡建设用地增减挂钩 耕地保护 制度 计划管理 基本农田保护 制度 占补平衡制度 用途管制制度 立足土地管理相关核心制度，随着土地利用核心矛盾的变化及土地

2、整治探索实践活动的不断开展，整治目标趋于多元，整治形态发生演变。以补充耕地 为主要目的 时代在变 整治在变 土地整治 1.0 土地整治 2.0 耕地数量 质量并重 耕地数量、质量、生态三位一体 数量、质量、资源、生态、人文五位一体 土地整治 3.0 土地整治 4.0 Part2 上海实践 初步探索阶段 快速发展阶段 1994年 2010年 至今 1995年，奉贤县 提出“三个集中”策略 2000年，开展了以农村居民点整治为主的“宅基地置换”探索 2008年，城乡建设用地增减挂钩政策 2010年 上海市成立了市级土地整理机构 2011年 启动首个市级土地整治项目 2013年 编制上海市市级土地整

3、治规划审核通过 2013年 启动首个郊野公园建设 2014年 提出“郊野单元规划”概念 2014年 启动“土地整治+“试点 2014年 全面推进市域集建区外低效建设用地减量化工作 2015年 形成全域土地整治框架体系 宏观背景 上海作为一个特大型城市，人口高度集中、土地等资源供需矛盾突出、环境容量十分有限，面临的资源环境紧约束形势日益严峻，亟需改革国土资源管理思路，转变土地利用方式，以土地综合整治助力和保障土地节约集约利用和新型城镇化发展，探索符合上海实际、具有上海特色的“创新驱动发展、经济转型升级”之路。粗放低效利用与土地资源紧缺的矛盾 建设用地面积占全域总面积比例 规划约束：建设用地总量达

4、到“天花板”上海陆域总面积6340平方公里 2014年现状：3103平方公里 规划2020年：3185平方公里 自身发展视角：全球城市、宜居城市 上海建设用地占陆域面积的45%，远高于大伦敦、大巴黎、东京圈等国际大都市（30%左右）的水平。粗放低效利用与土地资源紧缺的矛盾 用地结构不合理 工业用地占比较高，占比24%；集建区外工业用地分布散乱、效率低下；农村居民点规模小布局散、闲置现象普遍5户以下占比84%。0102030工业用地占比 耕保形势严峻与健康产能建设的矛盾 耕地面积持续减少 耕地质量等级差异不一 部分区域的有机物污染物和重金属含量明显呈上升趋势。0.00 10.00 20.00 3

5、0.00 40.00197819801982198419861988199019921994199619982000200220042006200820102012上海市历年耕地面积数量变化折线图 生态空间不足与绿色游憩需求的矛盾 生态空间不足 上海市森林覆盖率2013年统计为13.13%，低于其他国际大都市。在长三角16个地级以上城市中，上海低于杭州、宁波、南京、无锡等城市。需求增长快速 上海人口绝对数量的快速增加客观要求拓宽生态生活空间,且人群对生态环境、休闲游憩有着更高的需求。主要国际大都市森林覆盖率对比 2008年长三角部分城市森林覆盖率比较 村落空心消亡与乡村风貌留存的矛盾 农村村落

6、中的居住人口正在减少、空心化程度正在提高；传统村落的风貌已发生较大改变，部分村落不断消亡；老龄化问题突出，劳动力不断流失。郊区新市镇60岁以上人口占常住人口比例分布图 资料来源：上海典型新市镇调研 2013 城乡二元结构与农村发展滞后的矛盾 原有的城乡二元结构使得农村资源要素流失问题突出、公共资源配置不合理问题突出、城镇化与农民市民化相脱节问题突出，农业基础薄弱、农村发展滞后、农民增收困难的局面长期存在。新市镇地区生产总值分布图 发展目标：更高的城市品质。城市规模：只减不增 空间布局：推进城市建设重心向郊区转移 生态环境：积极探索高密度条件下建设生态宜居城市的新路子。土地新政：五量调控 土地新

7、政倒逼转型 城乡全域空间优化 城乡要素双向流动 创新实践之一 郊野单元规划 郊野单元规划是立足城乡发展战略在郊野地区的全域落地和实施保障，以土地整治规划为承载，以配套政策和组织编制创新为支撑，保证郊野地区的区域平衡和综合调控，引导郊野地区镇域层面全域统筹战略安排和城乡宏观发展战略目标在微观实施层面落地，推进“多规整合、政策融合、资金叠合和项目集合”，是乡镇级的全域全地类的实施性策略性空间规划。立足于总体空间战略的纵向传导，完善城乡规划体系 上海市土地利用总体规划上海市城市总体规划上海市土地整治规划区县土地利用总体规划区县城乡总体规划区县土地整治规划乡镇土地利用总体规划新市镇城乡总体规划中心城城

8、市总体规划分区规划城镇控制性编制单元规划郊野单元规划土地整治工程规划控制性详细规划专业领域规划项目实施立足于区域资源要素的横向整合，推进镇域层面全目标全地类的全域统筹 镇域层面 全目标全地类的全域统筹 明确区域发展目标任务和总体布局 统筹优化全地类整体功能布局 1.建设用地功能布局优化 2.农用地和未利用地功能布局优化 衔接整合各项专业规划 绘制了镇乡空间一张蓝图。原先相对小规模、分散的土地整治项目转变为整区域统筹实施项目的有机组成部分，原先单地类功能布局优化转变为多地类的综合性功能布局优化。农用地 农村居民点 工矿仓储用地 交通运输用地 公共服务与公共设施用地 河湖水面 现状用地 农田整治

9、水系整治 道路整治 村庄整治 产业用地 造血地块 造血地块 产业用地 立足于区域资源要素的横向整合，推进镇域层面全目标全地类的全域统筹 立足于规划的实施性和策略性，设计多路径、自适应通道以实现规划综合目标 规划配套政策的灵活性 建设项目和资金整合的聚合性 全地类全域统筹布局的可能性 乡镇 自适应选择 多路径 路径1 路径2 路径3 建立以规划土地政策为基底并融合各项涉农政策的规划配套政策 1 预留乡镇建设发展空间，建立规划空间奖励机制 2 提高带动区域紧凑集约支持已批控制性详细规划的适度调整 3 保集体经济组织长远收益创新土地出让方式政策 4 建立“减量化”倒逼机制实现用地计划管理的考核联动

10、5 凝聚部门合力融合产业结构调整和环保支持政策 立足于规划的实施性和策略性，设计多路径、自适应通道以实现规划综合目标 以郊野单元规划为平台，整合各领域工程、资金及其它资源 土地综合整治项目 宅基地置换政策 村庄改造资金 水利建设资金 片林建设资金 产业结构调整资金 土地整治专项资金 土地出让收益返还 郊野单元规划平台 农业 水务 林业 产业 规土 建交 财政 发改 城市建设资金 生态补偿资金 立足于规划的实施性和策略性，设计多路径、自适应通道以实现规划综合目标 规划导向 规划实施内容 规划配套政策 实施资金来源 以城乡统筹、节约集约用地，预留城镇发展空间为重点 工业用地和宅基地整治，建新和农民

11、安置 土地政策：拆三还一、双指标腾挪 规划管理政策：控详调整 财税政策：出让金返还 主要包括土地出让、节余指标流转交易及社会资金筹集、其它部门支持资金 以农业规模经营、改善“三生”环境为重点 农用地（含未利用地）整治及工业用地腾退 土地整治：拆三还一、双指标腾挪、土地承包 财税政策：出让金返还 主要包括区县统筹收购双指标和其它部门支持资金 以生态文明建设为重点 农用地和建设用地整治、市政、交通、游线游憩、环境保护与生态修复 土地政策：拆十还四 财税政策：出让金返还 金融政策 该类型作业方式多为重大项目，主要依托政府资金、节余指标流转、企业经营融资 立足于规划的实施性和策略性，设计多路径、自适应

12、通道以实现规划综合目标 创新实践之二 土地整治+路径 乡村生态资源 乡村文化资源 生态优势 发展优势？创新试点 规划农村自然村落风貌保留区 特色农庄 特色农家菜 特色农庄 乡贤文化展示 老宅 老宅 林建村村委 老年活动室 老宅 老年活动室改造为农机库 保留农机库 保留农机库 保留农机库 保留农机库 保留仓库 老年活动室改造为 农闲休息室 陈堵村村委改造为办公 关帝庙遗址改造为农闲休息室 土地整治+艺术 松江区新浜镇市级土地整治 土地整治+体育 金山廊下镇市级土地整治 已成功举办2届廊马比赛：2015年“复星杯”半程马拉松 2016年“光明杯”半程马拉松 土地整治+互联网 嘉定外冈市级土地整治

13、土地整治+生物多样性 崇明三星市级土地整治 土地整治+微课堂 “土地整治+”是指在土地整治工程技术创新的基础上，融合发展“互联网+”理念、技术和手段，激发、催化和保持土地整治在配置各种相关要素资源过程中的基础作用，推动城乡各种要素资源向有利于提升土地利用综合价值的方向有序流动。田水路林村+乡村资源挖掘 乡土文化传承 新业态培育 工程建设 软件配套 内涵 对象 目标 农业增产农民增收 居住改善+单一主体 广大市民：自然休闲游憩空间 各类生物：和谐的生态空间 各创新主体：“众创空间”多种主体 增加耕地面积 提高耕地质量+增量提质 乡村价值发现 助力生态文明建设 城乡等值化发展 综合目标 选址可研规

14、划设计预算施工验收后评估+工程环节 乡村发展 模式研究 乡村景观风貌 专项调查 后续 业态培育 全流程全链条 乡建活动 流程 土地整治+开放共享、跨界融合 平台 理念价值传播平台 社会智力支持平台 跨界融合 全域整治 田 水 路 林 村 厂 文+乡建 村民 市民+服务对象 公众 公众 公众 公众 资源要素配置平台 创造价值 实现价值 传播价值+创新主体 生态万物 一个核心主体 四级维度圈层 三大功能性平台 村民 市民+服务对象 公众+创新主体 生态万物 全域整治 田 水 路 林 村 厂 文 村民 市民+服务对象 公众+创新主体 生态万物 跨界融合 全域整治 田 水 路 林 村 厂 文+乡建 村

15、民 市民+服务对象 公众+创新主体 生态万物 平台 理念价值传播平台 社会智力支持平台 跨界融合 全域整治 田 水 路 林 村 厂 文+乡建 村民 市民+服务对象 公众 资源要素配置平台 创造价值 实现价值 传播价值+创新主体 生态万物 平台 理念传播 平台 智力支持平台 跨界融合 全域整治 田 水 路 林 村 厂 文+乡建 村民 市民+服务对象 公众 公众 公众 公众 资源配置平台 创造价值 实现价值 传播价值+创新主体 生态万物“土地整治+”生态圈 开放共享，跨界融合 社会智力支持平台 引入社会化创新力量参与土地整治“新农人“带动新农村发展 资源要素配置平台 以共享经济为导向 实现城乡资源

16、要素的有序流动 理念价值传播平台 创新公众参与模式 构建线上线下联动的传播平台 凝聚共识，传播绿色理念 土地整治+试点效应已经显现 崇明仙桥村的乡野奇乐会 松江新浜的乡野公园 嘉定外冈农事体验 金山廊下田园综合体 青浦倪马村艺术家工作室群落 奉贤庄行东方美谷农艺公园 土地整治+的燎原之势已经呈现。土地整治项目区也成为提升农民和市民获得感的重要平台。土地整治+成为国家战略导向 2016年11月11-13日，曹卫星在四川调研时明确“强化土地整治+理念 实现1+N综合效应”以土地整治+为主要内容的上海全域土地整治创新与实践2016年被评为部科技二等奖”创新实践之三 市级土地整治项目 8个市级土地整治

17、项目 总规模近5721公顷 预计新增耕地780公顷 搬迁农户2961户 涉及建设用地减量154.62公顷 市级土地整治项目 乡村复兴型庄行项目 城乡统筹型外冈项目 景观生态建设特色廊下项目 乡村风貌保护特色新浜项目 规模经济导向新村项目 都市观光导向合庆项目 规划效果 提高农田设施标准，建设规模化、集中连片的灌溉水田，并运用高科技种植技术进行规模化种植 整治后成效 集约高效 生产空间 优化完善项目区内水系，构建生态景观防护林，通过河道清淤、连通水系、绿色生态护坡护岸、景观防护林等保留原汁原味的江南自然水乡的绿色好风光。原貌 整治后成效 山清水秀 生态空间 通过对农村地区散乱、废弃、闲置和低效利

18、用的农村宅基地进行整治，完善基础设施和公共服务设施 宜居适度 生活空间 创新实践之四 建设用地减量化 建设用地“减量化”是在郊野单元规划的指导下，通过建立全域一体的土地整治运作体制机制和政策体系，以集中建设用地外低效建设用地减量为目标，市、区、镇分步骤协同推进建设用地整治活动，达到空间优化、生态改善、产业转型、治理改善、发展转型等效应，全面落实上海“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”土地管理策略。运作体制机制和政策体系 耕地红线 扭转新增耕地逐年下降趋势。转型升级 2014-2015，连续两年 实现年度工业用地的实质性负增长。人口底线 优化了外来人口结构。落实国家战略，支撑上海

19、转型发展 综合成效 促进全域城乡空间优化、绿色扩容和环境改善 优化全域城乡建设用地空间布局 扩容绿色空间 宜林则林，宜耕则耕 改善区域环境 优化耕地资源布局，增加生物多样性。综合成效 成为农村集体经济发展新契机 坚持集体和农民的经济收益“不减少”“有增加”的原则，探索低效建设用地的减量与农村资产收益的增量挂钩的新路径 新城商住地块 徐泾商办地块 练塘“减量化”厂房 2015年10月建设用地减量化“造血”机制首幅地块完成土地出让手续。经测算：村获得8360平方米（约12.6亩）商业服务用房的收益，相当于练塘镇减量330多亩工业用地的收益 综合成效 三减少 减少低效用地 减少污染排放 减少社会管理

20、成本 三增加 增加发展空间 增加土地利用效益 增加生态用地 减量化已成为郊野地区生态环境整治的利器 综合成效 创新实践之五 郊野公园建设 概念提出 布局选址 建设试点？2009年 2012年 2013年至今 未来 郊野公园重大生态功能区域土地整治 2009年，上海编制了全域基本生态网络规划，上海划定以基本农田为主的“生态保育区”，并在集中建设区外划定了以郊野公园为重要节点的结构性生态空间。上海市基本生态网络规划图 概念提出 全市初步规划了21座郊野公园，总用地面积约400平方公里。自然资源较好，对生态功能有影响的重要节点地区 毗邻新城和大型居住社区的地区 交通条件较好的地区 布局选址 2013

21、年首批5个郊野公园启动建设（浦江、嘉北、青西、松南、长兴），投入市级资金42个亿。2014年，新增2个（廊下、广富林）7个郊野公园规划总面积130平方公里，其中一期面积约50平方公里。长兴岛郊野公园 松南郊野公园 浦江郊野公园 青西郊野公园 嘉北郊野公园 试点示范 嘉北郊野公园 万亩良田 浦江郊野公园 柳鹭田园 长兴岛郊野公园 农场菜园 青西郊野公园 水杉林 如果要给郊野公园下一个定义 郊野公园不同于一般意义上的城市公园，而是以郊区农田、生态片林、水系湿地、自然村落、历史风貌等现有生态人文资源为基础，以土地综合整治为平台，统筹和整合涉农政策、资金，在本市郊区关键生态节点建设的具有一定规模、拥有

22、良好的田园风光、郊野植被及自然景观，以保护生态环境资源、展现自然人文风貌、提供都市休闲游憩空间为主要特征的郊野开放空间。土地利用特征 空间分布多数在规划集中建设区外，结构以集体所有的农地为主 功能定位 生态保护功能 农业生产功能 游憩休闲功能 科普教育功能 资金需求 建设资金需求量巨大，回收时期长 现状分析 上海郊野公园路径选择 土地利用特征、功能定位和巨大的资金需求 不能按照城市公园的建设模式实施，只能通过聚合现有涉农政策、整合涉农资金来实现 市级土地整治项目试点基础，形成以土地整治为平台，整合水利、农业等涉农政策、资金集中投入的工作路径 初步形成了 政府主导，部门联动的工作格局 土地综合整

23、治同时具备涉农建设、涉农投资、综合施策的性质，成为郊野公园建设的必然选择和唯一路径 实施机制和配套政策体系构建 政策融合 项目叠合 规划整合 资金聚合 以郊野（公园）单元为引领的空间保障政策，整合各类专业规划 以减量化为核心的等规划土地支持政策 以土地整治专项资金为主导的资金支持政策。利用土地整治平台，整合农委、水务、环保、产业调整等政策性资金、专项资金 以区为主，市区联动的项目管理机制。叠加村庄改造、产业结构调整、农田水利、农村污水处理、河道整治、旅游发展等项目 案例：浦江郊野公园项目 郊野公园与土地整治：（1）工程措施：为公园配套土地平整、灌排、交通等基础设施；整治低效建设用地，沟通疏浚水

24、系，改善生态环境。（2）用地政策：土地整治结合城乡建设用地增减挂钩政策合理布局建设用地，腾挪用地指标，为公园发展提供空间条件。浦江郊野公园土地整治项目片区划分 土地整治规模：浦江郊野公园一期土地整治项目划分为、三个片区，片区101.81公顷；片区361.65公顷；片区445.54公顷。项目定位：以森林游憩、滨水休闲为主要功能的近郊都市森林型郊野公园。一期土地整治范围一期土地整治范围 一期开园一期开园范围范围 灌溉工程（泵站、输水管道、末端设备）排水工程（排水管道、排水沟、检查井）土地平整 工程 建设用地拆除复垦 地形堆坡 田块平整 田间道、生产路、园林路 桥涵（车行桥、人行桥、箱涵）生态景观工

25、程（亲水平台、亭廊）河道整治工程（河道清淤疏浚、护岸）田间道路 工程 灌溉与排水工程 农田防护 与生态保持工程 建设用地拆除复垦 地形堆坡 人行桥 园林路 排水沟 亭廊 河道整治 检查井 主干道路 输水管 亲水平台 满足了市民的休闲游憩需求。郊野公园建设综合成效 游郊野公园的意愿分布图：愿意的占80%出游时间偏好分析：小长假占78.87%项目偏好分析：乡野项目占前三 男女比例均衡 上海郊野公园居民接受度问卷调查 发掘了乡村价值，助力乡村复兴。生态生态 文化文化 社会资本要素社会资本要素 乡村复兴乡村复兴 农业与土地农业与土地 经济收入经济收入 社会组织社会组织 内部内部资源重组资源重组 城市

26、乡村 劳动力劳动力 资本资本 技术技术 经济生产要素经济生产要素 信息信息 郊野公园建设综合成效 生态空间“扩容提质”，生态底线得到锚固。郊野公园建设综合成效 生态优势逐步转化为区域发展优势。郊野公园建设综合成效 预计投资80亿元的高端颐养项目落户廊下 华为研发总部落户青西郊野公园的西岑社区 郊野公园实践受到广泛关注 郊野公园实践受到广泛关注 新时代新要求 Part3 社会主要矛盾转化 实施乡村振兴战略 坚持人与自然和谐共生 新时代新征程新要求 创新之城 人文之城 生态之城 新目标新战略新作为 在新时代坐标中坚定追求卓越的发展取向，着力构筑上海发展的战略优势。努力走出乡村振兴的上海路径。建设“

27、卓越的全球城市”需要“新时代的新郊野”美丽上海，郊野是基础 城市市民对自然、休闲、野趣的郊野共建、田园美景的需求越来越强烈 新目标新战略新作为 新坐标新定位 Part4 郊野公园后续发展定位思考 1、与卓越的全球城市相匹配的郊野空间趋势研判 美国格林威治基金小镇 法国格拉斯农业小镇 在空间形态上还是乡镇，而在社会经济活动上却趋近城市 丹麦卡伦堡市循环经济小镇 德国蒙绍市城乡地带科技型小镇 小城镇已成为当地产业集约化发展的聚集地 1、与卓越的全球城市相匹配的郊野空间趋势研判 发达国家郊野空间特点：田园诗意的景观 空间融合的格局 特色传承的文化 均等完备的服务 国际借鉴 突出生态宜居，把郊野地区作

28、为整体生态系统来打造 国际借鉴 以特色功能镇为载体，加快乡村振兴进程 2、上海郊野空间发展的机遇和挑战 挑战 城乡发展不平衡 土地使用集约度不高 人居环境问题突出 基本公共服务设施不尽完善 机遇 上海空间结构转型的需要 实施城乡融合战略的需要 市民日益增长的美好生活需要 郊野公园实质是通过区域性的土地综合整治，系统梳理和提升较好的自然条件、生态资源文化，以此实现城乡空间布局优化，生产、生活、生态融合发展，改善郊区面貌，增加农民收入，从而整体提升郊野地区的经济、社会和生态发展水平。郊野公园是保障生态安全的重大举措 实现乡村振兴的有效途径 推动城乡融合的强大动力 是满足市民需求的游憩空间 3、郊野

29、公园功能定位 城乡融合引领区 建立城乡要素双向流动的机制。推动城市公共服务和基础设施向乡村延伸。乡村振兴示范区 按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，把特色田园乡村建设作为解决“三农”问题的主抓手。绿色发展实践区 确立生态环境资源的核心地位 青西郊野公园 嘉北郊野公园 1.催生全球城市新兴业态，打造“生态”的“园镇融合”模式。依托北部世界级生态岛滨江达海、西部依湖环山，杭州湾北岸临海湾区的景观资源特色，以及中心城周边地区城镇的区位优势，充分发挥郊野公园的催化剂作用，推进“生态+”产业在城镇集聚，即与健康养老、会议会展、智慧研发、教育、文化、体育、等产业深度融合。瑞士

30、蒙特雷 郊野公园与村镇融合发展策略 2.整合农业优势资源，打造“农耕+”的“乡村振兴”模式。突出“休闲”“观光”“农业”特色，塑造清新自然的田园风光，打造民俗质朴的人文环境，演绎“乡村，让城市更向往”的美好主题。这一地区的郊野公园是乡村产业转型升级和农民增收的平台和抓手。在生态保护的前提下，适当建设生态友好型的经营性项目。台湾清境农场 郊野公园与村镇融合发展策略 3.突出生态保育功能，打造“自然+”的都市自然地模式。对于具有生态环境价值、生态游憩价值、科学研究价值的都市自然地，需立足保护，严格限制相关开发。在生态评估的基础上，可进行适当的功能拓展，建设为市民提供远足休憩的大型生态开放空间。香港大榄郊野公园 郊野公园与村镇融合发展策略 阴 阳 2035年，形成以郊野公园为策源地，园镇（村）融合发展，以点带面的乡村全面振兴格局；基本建成与全球城市相匹配的 绿色郊野、活力郊野、幸福郊野；形成生态田园与繁华都市交相辉映的城乡形态；在全国率先走出一条 大都市区城乡融合发展、绿色发展的上海路径。目标愿景