1、厦门模式 推进建筑业农民工参保1995年1月1日，厦门市职工工伤保险暂行规定颁布实施，但建筑工地上的农民工因行业特殊，用工主体、劳动关系及工资计发形式等复杂、多样化，多年来一直没有参加工伤保险，而这些企业风险又较大、工伤事故较多，尤其是农民工在发生工伤伤亡后医疗救治、经济赔偿等待遇及善后工作较难依法处理，不但工伤职工的权益得不到充分保障，甚至引发、激化矛盾，影响社会发展稳定。社会保险行政部门在工伤认定、伤残鉴定及待遇处理方面也遇到种种困难，企业多方面的逃避、阻挠，行政成本高、效率低，究其根源是没有参加工伤保险，无法按现行工伤保险的模式参保。 2005年，针对此问题，当时的厦门市劳动和社会保障局
2、决心破解这一难题，将建筑等高危行业农民工参加工伤保险作为2005年工作的重点，在当年初牵头组织相关部门对建筑行业农民工参加工伤保险的现状、参保存在的困难、实际操作中技术层面的问题进行了深入的调研，对参保困难的原因与对策进行深入探讨、分析，主要存在两个问题。一是建筑企业有其自身的复杂性和特殊性，在建设工程项目中就存在有工程施工总承包企业、专业分包企业、劳务分包企业等多个用工主体，且建设工程项目工地上临时用工性强、用工时限短、员工流动性大，工资计发形式多样化及实行劳务分包、层层承包经营等因素和特点，使建筑企业在建工程项目的农民工参保存在较大困难。二是工伤保险有其固有的参保模式和制度，厦门市 “五险
3、合一”的征缴办法，有其整体优势效应，但不适合在建筑行业内推动参保，如参保模式、申报缴费办法，建筑企业难以做到，两者之间缺乏较好的结合点。在明晰了建筑农民工参保困难的原因后，经反复研讨对策，协调和征求各方面意见的基础上，结合实际和建筑行业的特点、特殊性，当时的厦门市劳动和社会保障局提出按建设工程项目整体参保设置，制定建筑农民工参保的对策和办法。按此思路，起草并提请市政府下发了关于建筑、矿山及石材加工企业农民工参加工伤保险办法（试行）（厦府2005356号，以下简称办法），并于2006年1月1日开始实施。此办法充分结合了工作实际和建筑矿山企业的特点，是专为建筑矿山企业农民工参加工伤保险而制定的特殊
4、行业参保的实施办法，具有适应性、可操作性强的特点，在实施当年就政策效应凸显，受到了建筑农民工和建筑企业的一致好评。2006年，全市参保建筑项目726个，缴交工伤保险费2 028万。后经原劳动和社会保障部以“厦门模式”向全国推广。办法实施至今，厦门市建筑参保项目累计达9 200个，缴交工伤保险费约3.1亿元，认定建筑农民工工伤1 100例，支付各项工伤待遇1.9亿元，有力地保障了建筑农民工的工伤权益，化解了用工、用人单位的工伤风险。对症下药 弹性灵活厦门市人力资源和社会保障局（以下简称厦门市人社局）主要从8个方面入手。第一，办法主要针对建筑、矿山及石材加工三类企业内的农民工这一特殊群体的参保问题
5、做出规定，对在建筑、矿山及石材加工企业中工作的本市城镇户口职工、订立无固定期限劳动合同制工及已按规定缴交养老、医疗、失业、工伤、生育五项社会保险费的职工，要求其仍应按有关规定和原渠道缴纳五项社会保险费，以确保这一群体的人员不因办法的规定而使参保利益受损，也不会出现因建筑企业无工程项目时而受到影响或损害的情形，并保证参保的整体优势效应。第二，对建筑企业、矿山及石材加工企业为农民工办理工伤保险的，都允许单项先行参保，但在具体参保、申报、缴费办法上，将建筑企业与矿山、石材加工企业的参保办法区分开来，建筑企业的缴费基数以工程项目施工承包合同总造价的15%作为人工工资总额，按1%的费率缴纳，即按建设工程
6、项目工程总造价1.5进行缴费投保。矿山、石材加工企业投保办法则按工伤保险条例和厦门市实施工伤保险条例规定执行。第三，建筑企业按在建工程施工项目参加工伤保险，仍然要求按工程进度和员工入场情况、按规定向地税机关及时申报职工花名册以及增减职工花名册。但根据建筑企业的特点对特殊情况作了一点放宽。如因属紧急情况临时增加或调用工人等特殊情况未能及时报送增员职工花名册，临时增加或调用工人在48 h内发生工伤事故的，由地税机关、劳动保障行政部门、建设行政部门进行确认后，按参保职工处理。第四，采取弹性灵活的方法，有利于建筑工地职工的流动，参保期间、空间范围扩大。规定参保的有效期限按职工工种和工程进度由企业填报，
7、但最长不得超过工程项目合同期的期限。工程延期竣工验收的，最长不得超过工程竣工验收期的期限。第五，确保工伤认定和待遇支付标准的统一。建筑职工在参保有效期限内因遭受工伤事故或患职业病伤害的，按工伤保险条例规定进行工伤认定，由工伤保险基金支付各项待遇；否则由用人单位按规定支付工伤保险各项待遇。关于认定问题，在办法出台前，对于农民工工伤认定问题，有不同的声音，认为只能是工作原因导致的事故才可以认定工伤，排除交通事故和第三人导致的伤害，我们力主应与工伤保险条例统一。如2014年11月，某建筑工地农民工骆某，在下班途中发生交通事故，后经抢救无效死亡，经厦门市人社局确认为工亡，社保经办机构支付一次性工亡补助
8、金53万9 100元，丧葬补助金2万7 930元。第六，工伤待遇计发办法结合建筑业实际，强化可操作性。建筑施工工地上工人的工资计发形式多样化，有按日计发的，有按月计发的，有按计件形式计发的，有实行包工等承包形式计发工资的等。要求用人单位申报确定建筑企业职工本人工资有较大难度。为便于实际操作，办法规定建筑企业职工本人工资，采取与职工职业技术资格等级挂钩的办法。职业技术资格等级分初级工（含普工、杂工）、中级工和高级工三个等级，其月工资分别按上年度全市社会月平均工资的60%、80%、100%计算，作为职工遭受工伤事故或职业病伤害后享受工伤待遇的本人工资。对未取得职业技术资格等级证书的工伤职工，其本人
9、工资按上年度全市社会月平均工资的60%计算。这样既具有可操作性，又能鼓励、促进建筑企业职工通过学习考核取得职业技术资格等级。 此外，针对建筑工地待遇赔偿要求快速、一次性支付的特点，厦门市人社局又后续提请市政府出台了供养亲属抚恤金一次性领取的办法。如，2009年，王某在建筑工地遭受事故死亡，经当时的厦门市劳动和社会保障局认定工伤（亡）后，其供养亲属就选择了一次性领取的做法，两名供养对象与社保中心签订协议，一次性领取供养亲属抚恤金17万元。第七，明确建筑企业各用工主体在工伤认定、伤残鉴定工作中的责任义务。针对建筑工程项目上有多个用工主体且责任不清的情况，按照“谁用工，谁负责”的原则，规定由职工所在
10、的用人单位为工伤职工提出工伤认定申请。同时规定：建筑、矿山企业将工程（业务）或经营权违反规定发包、分包给不具备法定资质或用工主体资格的组织或个人的，该组织或个人招用的劳动者发生工伤的，由具备法定资质或用工主体资格的企业单位承担用工主体责任。这些规定进一步明确了劳动者的劳动关系和用人单位的责任义务。此外，办法中规定建筑企业按建设工程项目投保的缴费资金，并入工伤保险基金“总盘子”内，达到分散建筑行业风险的立法宗旨目的，又通过浮动费率的调整机制来保证缴费公平和基金收支平衡，建立工伤事故预防激励制约机制。同时建筑企业农民工工伤保险待遇按工伤保险的规定享受，能确保工伤职工的治疗费用，对职工的保障更有力更
11、充分。第八，落实措施，加强协调，推动建筑矿山企业农民工参保的贯彻实施。办法颁布出台后，当时的厦门市劳动和社会保障局首先在电视、报纸等媒体上进行了大肆宣传，并在电视台十分关注栏目进行专题报道，形成全面推动建筑矿山行业农民工参保的氛围和导向。其次，逐一通知各个建筑矿山企业签收文件、参加政策文件的集中培训，为建筑、矿山企业农民工参保奠定了良好的基础。再次，主动做好参保缴费等各项服务工作，印发了关于贯彻实施办法有关问题的通知（厦劳社200672号），制定设置了建设工程项目参保的办事流程、办事程序，印制了建设工程项目参保的办事指南分发至各办事窗口、各建筑矿山企业，确保企业参保缴费能协调顺利进行。最后，加
12、强协调，多次积极主动协调建设管理行政部门、地税机关，完善并落实各项措施，全面推动了建筑矿山行业农民工参加工伤保险的实施，在建设管理行政部门的支持和配合下，最终将建设工程项目参加工伤保险作为办理建设工程施工许可证必须提供的必备材料之一，成为办理建设工程施工许可证前置督促程序，使全市范围内所有建设工程项目在办理建设工程施工许可证前都必须先办理工程项目工伤保险，从而使建设施工工地上的农民工纳入参保范围，取得突破性进展。问题凸显 适时修订办法出台已10年，实施过程中有些问题已经逐步凸显，如，规定的本人工资水平与建筑农民工实际工资水平严重失衡，工伤职工待遇受损；建筑项目工伤保险费率一刀切，实施10年未浮动，未能充分利用经济杠杆督促、鼓励企业做好安全防范工作；建筑项目参保模式仅包含了在建项目工地农民工，未包含装修、绿化等项目的农民工，应适当考虑予以扩大。上述问题都应从制度层面予以确定或者解决。2014年，厦门市实施工伤保险条例规定修订，厦门市人社局作为起草单位，单独就建筑行业参保问题与法制部门进行沟通，形成了一些共识，将建筑企业按项目为其农民工参保的做法写入政府规章，从制度层面予以保障。同时以规章授权的模式，希望人社部就若干问题予以规定。厦门市人社局也正针对上述问题，展开调研，拟逐步解决。编辑 包冬冬
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