1、2023年11月 2023年11月 目录CONTENT角色认知与使命担当修订工作背景主要修订内容2316重点与要求4角色认知与使命担当1.1 国土空间规划体系1.2 服务乡村振兴战略1.3 促进城乡融合发展1.4 指导宜居宜业和美乡村建设1.5 服务乡村建设行动1.6 保障粮食安全 角色认知乡镇国土空间规划不同于传统乡镇总体规划及乡镇土地利用规划，它是“多规合一”的规划，是全要素管控的规划。关于建立全省国土空间规划体系并监督实施的意见（湘发20209号）关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见（中发201918号）国土空间规划体系1.1角色认知和使命担当1.1从顶层意志到基层落实，实现全国2、全域、全要素“纵向到底、横向到边”的国土空间现代化治理。健全法规政策和技术标准体系全面实施国土空间监测预警和绩效考核机制形成国土空间开发保护制度全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局6体现战略性 提高科学性 加强协调性 注重操作性 全面落实党中央、国务院重大决策部署，体现国家意志和国家发展规划。坚持生态优先、绿色发展，尊重自然规律、经济规律、社会规律和城乡发展规律。强化国土空间规划的基础作用，综合平衡总体规划、详细规划、相关专项规划的关系。明确规划指导性、约束性指标和空间管控要3、求，确保规划管用、好用、能用。（体现地域特色）国土空间规划体系1.12025年 2035年 角色认知和使命担当“五级”国家、省、市、县、镇（乡）五级“三类”总体规划、详细规划、专项规划三类实施性实施性战略性城镇开发边界编制村庄规划编制详细规划国土空间规划体系1.1角色认知和使命担当国土空间规划体系角色认知与使命担当1.1乡镇国土空间总体规划与传统乡镇规划的比较乡镇国土空间总体规划乡镇总体规划乡镇土地利用总体规划乡镇国土空间总体规划乡镇总体规划乡镇土地利用总体规划基本概念乡镇行政辖区内国土空间保护、开发、利用、修复的总体部署和统筹安排，是各类开发、保护、建设活动的基本依据一定时期内乡镇性质、发展4、目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和实施措施在乡镇行政辖区内，根据土地资源特点和社会经济发展要求，对今后一段时期内(通常为 15 年)土地利用的总安排，对有限的土地资源在国民经济部门间的合理配置规划定位是对省级、市级、县级国土空间总体规划和相关专项规划的深化落实，是编制详细规划和实施国土空间规划用地管制的重要依据是城市规划编制工作的第一阶段，也是城市建设和管理的依据是土地利用总体规划体系中的基层规划，是土地用途管制的基本依据，是合理开发、利用和保护乡镇土地资源，优化配置各类用地和空间布局，以及加强土地利用的宏观调控和计划管理的重要手段编制指南无国家层面指南，有地方层面指南5、镇规划标准(GB 501882007)乡(镇)土地利用总体规划编制规程(TDT 10252010)管控范围全域空间以建设空间为主以保护耕地与基本农田为目标管控方式刚性与弹性相结合，对村庄建设的底线管控战略引导地方发展，镇村体系引导村庄规划建设土地指标垂直分解，刚性划定土地用途边界局限性传统的乡镇城总规强调对地方发展的战略引领作用，但普遍存在“重镇区建设而轻全域统筹”的问题，且在技术方法上沿用城市总规的范式框架和指标体系，缺少对乡镇及农村的特定问题及现实需求的回应，从而使得乡镇城总规存在较大的局限性。传统乡镇土总规以“保护耕地和基本农田”为主导思想，强调自上而下的土地指标分配和边界管控，但其垂直6、分解的操作方式往往过于粗放、均质而忽视现状条件中的差异，且难以匹配地方的实际发展需求。从纵向比较乡镇国土空间总体规划与传统乡镇规划可以看出国土空间规划改革背景下乡镇国土空间总体规划的转变方向包括 从重镇区建设转向全域全要素的分类精准管控 从战略引领转向刚性与弹性相结合的管控 从体系性引导转向村庄建设的底线管控国土空间规划体系1.1乡镇国土空间规划 是对市（州）、县（市、区）国土空间总体规划的细化落实 是当地人民政府对本行政区域国土空间保护开发利用做出的具体安排 是编制村庄规划和实施国土空间用途管制的基本依据湖南省乡镇国土空间规划编制指南乡镇国土空间规划 是保障“三区三线”落地的基础空间，是对乡7、镇地区国土空间开发保护利用的综合安排。编制好乡镇国土空间规划，对推进城乡融合发展、实施乡村振兴战略、引领乡村建设行动具有重要意义关于推进乡镇国土空间规划编制工作的通知角色认知和使命担当使命当担乡镇国土空间规划可以促进城乡融合发展，服务乡村振兴战略，指导宜居宜业和美乡村建设以及服务乡村建设行动。服务乡村振兴战略角色认知与使命担当1.2服务乡村振兴战略、促进城乡融合发展、指导宜居宜业和美乡村建设、服务乡村建设行动是乡镇规划的使命担当。乡村振兴战略是习近平同志于2017年10月18日在党的十九大报告中提出的战略。十九大报告指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题8、作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略。乡村振兴战略二十字方针产业兴旺是实现乡村振兴的基石生态宜居是提高乡村发展质量的保证乡风文明是乡村建设的灵魂治理有效是乡村善治的核心生活富裕是乡村振兴的目标促进城乡融合发展角色认知与使命担当1.3城乡融合发展是指以城乡生产要素双向自由流动和公共资源合理配置为重点，以工补农、以城带乡，统筹推进城乡基本公共服务普惠共享、城乡基础设施一体发展、城乡产业协同发展、农民收入持续增长，形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快农业农村现代化和乡村振兴。城乡融合发展一、推动先进要素向农村流动二、促进城乡公共资源合理配置三、促进城乡产业协同发展四9、使城乡融合发展成果惠及广大农村居民一是“人”的方面要积极引导城市人才入乡发展；二是“钱”的方面要开拓乡村建设多元化融资渠道；三是“地”的方面要稳步推进农村土地制度改革一是规划设计方面要实现县乡村功能衔接互补；二是公共服务方面要加强乡村教育、医疗、养老等供给；三是基础设施方面要推动城乡统一规划、统一建设、统一管护。一是健全现代农业产业体系、生产体系、经营体系；二是促进农村一二三产业融合发展；三是建设现代农业产业园区；一是完善促进农民工资性收入增长环境；二是健全农民经营性收入增长机制；三是建立农民财产性收入增长机制；四是强化农民转移性收入保障。指导宜居宜业和美乡村建设角色认知与使命担当1.4建设10、宜居宜业和美乡村，其目标任务是全方位、多层次的，涉及农村生产生活生态各个方面，涵盖物质文明和精神文明各个领域，既包括“物”的现代化，也包括“人”的现代化，还包括乡村治理体系和治理能力的现代化。党的二十大报告对建设宜居宜业和美乡村进行了全面部署，提出了明确要求。要从政治高度和全局高度，抓紧抓好重点任务落实落地，推动宜居宜业和美乡村不断取得新进展新成效。构建现代乡村产业体系巩固拓展脱贫攻坚成果扎实稳妥实施乡村建设行动加强和改进乡村治理加强农村精神文明建设加快县域城乡融合发展健全宜居宜业和美乡村建设推进机制服务乡村建设行动角色认知与使命担当1.5方案提出了12项重点任务，可概括为“183”行动制定一11、个规划实施八大工程健全三个体系确保一张蓝图绘到底重点实施农村道路畅通工程重点强化农村防汛抗旱和供水保障重点实施乡村清洁能源建设工程重点实施农产品仓储保鲜冷链物流设施建设工程推进数字技术与农村生产生活深度融合重点实施村级综合服务设施提升工程重点实施农房质量安全提升工程，加强保护与利用重点实施农村人居环境整治提升五年行动实施农村基本公共服务提升行动加强农村基层组织建设深入推进农村精神文明建设道路方面供水方面能源方面物流方面信息化方面综合服务方面农房方面农村人居环境中共中央办公厅、国务院办公厅印发了乡村建设行动实施方案。把乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置，以普惠性、基础性、兜底性民生建设为重12、点，强化规划引领，统筹资源要素，动员各方力量，加强农村基础设施和公共服务体系建设，建立自下而上、村民自治、农民参与的实施机制，建设宜居宜业美丽乡村。保障粮食安全角色认知与使命担当1.6党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把粮食安全作为治国理政的头等大事，提出了“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的新粮食安全观。中国坚持立足国内保障粮食基本自给的方针，实行最严格的耕地保护制度，实施“藏粮于地、藏粮于技”战略。我国以占世界9%的耕地、6%的淡水资源，养育了世界近五分之一的人口。我国人多地少的基本国情没有变，耕地“非粮化”“非农化”问题依然突出，粮食安全的基础还不够稳固。全球粮食产业链供应链不确13、定风险增加，我国粮食供求紧平衡的格局长期不会改变我国粮食安全现状 确定核心指标。到2025年全省耕地保护目标不少于5431.71万亩，永久基本农田面积不少于4812万亩；到2035年全省耕地保护目标不少于5373.93万亩，永久基本农田面积不少于4804.69万亩，提出到2035年逐步将永久基本农田全部建设高标准农田。明确空间布局 编制形成耕地保护“一张图”部署一批耕地保护重大工程 构建耕地保护管控体系湖南省耕地保护国土空间专项规划（2021-2035年）修订工作背景2.1 部、省相关技术标准的出台2.2 乡镇国土空间规划编制工作的经验反馈2.3 村庄规划管理依据全覆盖的现实需求2.4 国土空14、间规划整体工作的推进2.1部、省相关技术标准的出台 自然资源部国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）市级国土空间总体规划编制指南（试行）乡镇级国土空间规划数据库规范(试行)社区生活圈规划技术指南自然资源部办公厅关于规范和统一市县国土空间规划现状基数的通知（自然资办函2021907号）.省自然资源厅湖南省市级国土空间总体规划编制指南（修订）湖南省县级国土空间总体规划编制指南（修订）关于做好市县级国土空间总体规划修改完善工作的通知湖南省村庄规划编制技术大纲（修订版）湖南省村庄规划编制工作指南（修订版）.行业标准、技术指南、工作规范及其他文件通知自然资源部、省自然资源厅陆续颁布了涉及乡15、镇国土空间规划编制的行业标准、技术指南或规范自然资源部、省自然资源厅陆续颁布了涉及乡镇国土空间规划编制的行业标准、技术指南或规范2.2乡镇国土空间规划编制工作的经验反馈 2021年初，全域土地综合整治试点乡镇先行开展乡镇国土空间规划编制；2022年，关于推进乡镇国土空间规划编制工作的通知发布后，各地加快推进乡镇国土空间规划编制；各地在乡镇规划编制实践工作中，从规划层次、规划编制组织、规划内容等多个方面对指南提出了意见建议；指南修订过程中也先后四次通过发函形式向市州自然资源和规划局、乡镇规划编制技术单位、厅机关处室局、省直机关等征求意见 通过调研、座谈等方式，了解我省乡镇国土空间规划编制情况明确16、“镇村一体”规划编制要求及编审程序4.3自然资源部近日印发关于深化规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知强调：村庄规划是核发乡村建设规划许可证的依据，一般性村庄可在县或乡镇国土空间规划中形成“通则式”村庄空间用途管制规则，重点落实耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线、村庄建设边界、安全风险底线、历史风貌保护控制线等，加强乡村建设、风貌管控和环境整治等方面引导，随乡镇国土空间规划依法报批后，作为乡村规划管理的依据。2.3国土空间规划整体工作的推进 市县国土空间总体规划 我省市县国土空间总体规划成果已经基本完成，正在开展审查报批 开展了“双评价”、“双评估”等基础性研究 明确全域范围内单独编17、制或合并编制国土空间规划的乡镇 明确了“三区三线”等重要控制线，制定了生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等主要约束性指标 将规划分区划分到一级类 明确了交通设施、公共服务设施、基础设施等空间布局 明确了重点建设项目请单 细化了各个乡镇的主体功能定位 确定了城镇体系结构，明确各个乡镇职能定位、规模等级市县国土空间总体规划是编制乡镇国土空间规划的基础2.3国土空间规划整体工作的推进 国土空间专项规划我省“四级三类”国土空间规划体系的重要组成部分，承担总体规划中特定区域、特定领域的横向拓展支撑功能，是将行业领域的发展诉求落实落地的保障性法定性表达，是总体规划传导落实的重要手段。原则上市州、市县18、国土空间总体规划批准一年内，应完成国土空间专项规划制定，资源保护利用类、公共安全类、公共设施类等重点领域或涉及国土空间规划关键内容的专项规划应与总体规划同步编制，耕地保护专项规划需与国土空间总体规划同步报批 专项规划市县级国土空间专项规划编制目录建议清单耕地保护国土空间专项规划山体水体保护国土空间专项规划林草地和湿地保护利用规划城镇绿地系统国土空间专项规划自然保护地国土空间专项规划风景名胜区国土空间专项规划传统村落保护国土空间专项规划生态环境保护国土空间专项规划历史文化名城名镇名村与街区国土空间专项规划天然林和公益林保护修复国土空间专项规划国土综合整治与生态修复国土空间专项规划水资源保护与利用19、国土空间专项规划地下空间开发利用国土空间专项规划矿产资源国土空间专项规划给水设施布局国土空间专项规划燃气设施布局国土空间专项规划排水防涝设施布局国土空间专项规划城镇污水处理设施布局国土空间专项规划通信基础设施布局国土空间专项规划加油加气充电站布局国土空间专项规划新型基础设施建设布局国土空间专项规划建筑垃圾资源化利用设施布局国土空间专项规划电力设施布局国土空间专项规划生活垃圾设施布局国土空间专项规划城市照明布局国土空间专项规划城镇水利基础设施布局国土空间专项规划殡葬设施布局国土空间专项规划医疗卫生设施布局国土空间专项规划公共文化设施布局国土空间专项规划公共设施综合布局国土空间专项规划人民法院审判20、法庭和派出人民法庭国土空间专项规划社区服务中心布局国土空间专项规划健身与体育设施布局国土空间专项规划城乡养老与康养设施布局国土空间专项规划中小学校幼儿园布局国土空间专项规划高等职业院校布局国土空间专项规划商业网点布局国土空间专项规划城镇体系布局国土空间专项规划城镇更新国土空间专项规划城乡融合基础设施布局国土空间专项规划总体城市设计国土空间专项规划总体乡村风貌设计国土空间专项规划村庄分类布局国土空间专项规划旅游发展布局国土空间专项规划城镇更新国土空间专项规划装配式建筑生产基地国土空间专项规划产业园区布局国土空间专项规划物流仓储发展国土空间专项规划综合交通体系国土空间专项规划公共交通国土空间专项规21、划停车场地与设施国土空间专项规划绿道与慢行系统国土空间专项规划通用机场布局与控制区国土空间专项规划轨道交通线网国土空间专项规划国家安全安控区国土空间专项规划防灾减灾和应急体系建设国土空间专项规划公安基础设施国土空间专项规划消防设施国土空间专项规划人防建设国土空间专项规划防洪工程设施国土空间专项规划公共卫生安全国土空间专项规划内涝防治设施布局国土空间专项规划危化品仓储布局国土空间专项规划地质灾害防控国土空间专项规划资源保护利用类市政设施类公共设施类产业与城乡发展类交通类公共安全类优选类参考类2.3国土空间规划整体工作的推进 自然资源部关于加强国土空间详细规划工作的通知中提出，各地要在2023年底22、前，完成详细规划编制单元划定工作，并结合“十四五”经济社会发展和城市建设、治理的需要，及时启动实施层面详细规划的编制工作明确。明确详细规划包括城镇开发边界内详细规划、城镇开发边界外村庄规划及风景名胜区详细规划等类型。各地在“三区三线”划定后，应全面开展详细规划的编制，并结合实际依法在既有规划类型未覆盖地区探索其他类型详细规划。自然资源部关于深化规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知提出，及时开展详细规划编制或修编，对有成片开发要求及全域土地综合整治试点、集体经营性建设用地入市试点需求的地区，应优先完成详细规划编制工作。详细规划主要修订内容3.1 进一步明晰规划单元、规划层次3.2 明确“镇村23、一体”规划编制要求及编审程序3.3 将开发边界内规划调整为镇政府驻地规划3.4 补充完善规划分区内容3.5 补充驻地详细规划要求3.6 指标体系的调整3.7 修订后指南主要内容3.1进一步明确规划单元、规划层次 规划单元乡镇单元乡镇单元乡镇单元乡镇单元中心城区乡镇单元中心城区乡镇单元乡镇单元国营渔场国营农场国营林场国营园艺场12345规划单元多种情况分析3.1进一步明确规划单元、规划层次 各地传导落实上位规划明确的规划编制方式。原则上全部位于中心城区的乡镇不再单独编制乡镇国土空间规划，应与市县国土空间总体规划合并编制。部分涉及中心城区的乡镇根据实际情况可选择单独编制乡镇国土空间规划或与市县国土24、空间总体规划合并编制。国营农场、林场、渔场、园艺场、种场等，纳入相邻的乡镇统筹规划，并在乡镇国土空间规划中明确建设边界和用地规模。规划单元补充明确试行版指南：“规划单元。各地结合实际，可以一个乡镇为规划单元单独编制乡镇国土空间规划，也可以几个乡镇为规划单元编制乡镇级国土空间规划。”3.1进一步明确规划单元、规划层次根据全国第三次国土调查2020年变更数据，全省乡镇级行政区共计2072个，其中，乡393个，镇1139个，街道391个，其余行政单位149个，分别占全省行政乡镇级行政区数量的19%、55%、19%、7%。基于全省第三次国土资源调查2020年变更数据统计，全省乡行政区共393个，含城镇25、建设用地面积的乡有41个。城镇建设用地面积大于2平方公里的乡有7个，多位于中心城区周边，以城镇住宅用地、工业用地、农村住宅用地、城镇村道路用地、科教文卫用地等地类为主。乡镇城镇开发边界划定情况及详细规划编制方式调度情况：城镇开发边界面积大于2平方公里的镇，占比16%；调度的乡镇中，仅以城镇开发边界作为控制性详细规划编制范围不能满足建设管理需求占比72%。根据调查结果，乡也有编制驻地规划需求。同时湖南省大部分乡镇城镇开发边界面积小于2平方公里。规划层次3.1进一步明确规划单元、规划层次乡国土空间规划 规划层次3.1进一步明确规划单元、规划层次不单独编制村庄规划的村庄，应按要求与乡镇规划一并编制”26、镇村一体“村庄规划镇政府驻地城镇开发边界面积小于2平方公里的，鼓励一并编制详细规划。乡国土空间规划中乡政府驻地可以根据需要，参照镇政府驻地规划要求编制驻地规划。乡镇域全部和乡镇政府驻地 调整为两个层次乡镇政府驻地详细规划镇村一体 规划层次试行版指南中“规划层次：镇国土空间规划包括镇域全部、镇开发边界内两个层次，镇开发边界内编制详细规划。乡国土空间规划中乡政府所在地编制村庄规划。”自然资源部近日印发关于深化规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知强调：村庄规划是核发乡村建设规划许可证的依据，一般性村庄可在县或乡镇国土空间规划中形成“通则式”村庄空间用途管制规则，重点落实耕地和永久基本农田保护红线27、生态保护红线、村庄建设边界、安全风险底线、历史风貌保护控制线等，加强乡村建设、风貌管控和环境整治等方面引导，随乡镇国土空间规划依法报批后，作为乡村规划管理的依据。3.2明确“镇村一体”规划编制要求及编审程序 部里要求3.2明确“镇村一体”规划编制要求及编审程序在落实重要管控要素的基础上，划定村庄建设边界。标注已明确选址的近期建设项目及范围线，明确村民建房的空间布局和管控要求，对村庄住宅建筑层数、高度、风貌等提出引导要求，绘制村庄规划综合管控图。在组织准备、技术准备、基础调研、编制方案、咨询论证等各个环节明确对“镇村一体”规划的要求不单独编制村庄规划的村庄，应按要求与乡镇规划一并编制”镇村一体28、“村庄规划规划层次编制程序规划成果要求村庄规划管理依据全覆盖 总体思路准备工作应强化相应村“两委”的工作任务，充分发动和引导公众参与，组织村民、党员代表、乡贤、乡村企业主和外出务工人员等对村庄管控内容建言献策。基础调研还应调研了解各村规划期内村民建房、村庄产业发展及村级公共服务与基础设施建设等需求。编制方案应落实相关规划指标，划定村庄建设边界和村民集中建房区域，制定产业用地负面清单，落实已明确选址的近期建设项目，提出风貌引导要求等内容，形成村庄规划综合管控图。咨询论证乡镇人民政府应特别征求该村村民、党员代表、乡贤、乡村企业主和外出务工人员等的意见。规划公示相应规划成果应在村庄村民聚集地进行单独29、公示，公示时间不少于30天。3.2明确“镇村一体”规划编制要求及编审程序 编制程序 在落实耕地、永久基本农田、生态保护红线、历史文化保护线、地质灾害和洪涝灾害风险控制线等重要管控要素的基础上，划定村庄建设边界。村庄建设边界的划定应避开地质灾害、洪涝灾害、污染地块、地下采空、地震断裂带等危险区域及冲沟、陡坡、行洪河道、行蓄洪区等灾害易发地段，严格控制切坡建房，相关退让距离应符合国家规定的高压走廊、电信光缆、卫星导航定位基准站、通信基站、道路、河湖划界、水利工程划界等相关要求。标注已明确选址的近期建设项目及范围线，明确村民建房的空间布局和管控要求，对村庄住宅建筑层数、高度、风貌等提出引导要求，绘制30、村庄规划综合管控图。3.2明确“镇村一体”规划编制要求及编审程序 编制要求3.2明确“镇村一体”规划编制要求及编审程序统一编制独立公示统一报批 报批图纸规划图件数据库附件 规划图件为村庄规划综合管控图。村庄规划综合管控图作为乡镇国土空间规划图件的组成部分。成果作为乡镇国土空间规划的组成部分，一并建立乡镇国土空间规划数据库。规划过程中开展的培训、调查、审查审议等工作过程佐证材料和意见回复，可一并提供，同时需单独提供村民代表大会、表决会等证明材料。3.2明确“镇村一体”规划编制要求及编审程序 成果形式上坪村位于马颈坳镇东部，北与毛坪村相邻，南与桥六村杨柳村接壤，西及白岩村，距马颈坳镇约12公里，驾车约半小时;上坪村村内山地、良田较多，生态环境良好；村内各组道路皆通达，村民出行条件良好。上坪村村辖区面积 907.74 公顷，下辖 5个村民小组，327户，1242 人，全为苗族。村内目前以种植业为主，主要种植作物为油茶、黄金茶、白云贡米等，种植面积约 4700 亩;由于村内山地较多，机耕道与产业路目前并无法满足所有生产生活所需，尚需进一步优化;停车场、卫生室等基础公共服务设施尚有欠缺，需规划补全。村庄现状3.2明确“镇村一体”规划编制要求及编审程序“镇村一体”规划案例上坪村